Rapport général n° 140 (2019-2020) de Mme Sylvie VERMEILLET , fait au nom de la commission des finances, déposé le 21 novembre 2019
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LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE LA RAPPORTEURE SPÉCIALE
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PREMIÈRE PARTIE
MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE »
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I. UNE QUASI STABILISATION DES SUBVENTIONS
D'ÉQUILIBRE AUX RÉGIMES SPÉCIAUX DE RETRAITE DANS UN
CONTEXTE POURTANT PROPICE À LA MAÎTRISE DES
DÉSÉQUILIBRES DES CAISSES
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A. UNE CHARGE BUDGÉTAIRE
STABILISÉE ?
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1. Un changement de périmètre se
traduit par une économie de 55 millions d'euros, équivalente
à la réduction des charges de la mission
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2. Une stabilité des subventions
programmées à périmètre constant correspondant
à des évolutions divergentes des besoins d'équilibre des
régimes spéciaux
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3. Une évolution des dotations dont la
significativité, en soi toute relative, est régulièrement
remise en cause par les évolutions apparues en cours de gestion
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a) Attendue en hausse par rapport aux
prévisions pour 2019, l'exécution du programme 198 devrait
finalement autoriser une baisse des crédits en loi de finances
rectificative de 76 millions d'euros
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b) Le dénouement financier du contentieux
perdu par l'État relativement au taux de cotisation T1 de la SNCF a
alourdi les dépenses en 2018
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c) Une incertitude entoure la programmation de la
subvention au régime des marins
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a) Attendue en hausse par rapport aux
prévisions pour 2019, l'exécution du programme 198 devrait
finalement autoriser une baisse des crédits en loi de finances
rectificative de 76 millions d'euros
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4. Une incertitude sur les besoins de financement
de la caisse des retraites de la SNCF
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5. Une stabilité des besoins de
subventionnement alors que le contexte est globalement favorable à un
rééquilibrage des caisses
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6. Une augmentation spontanée de la valeur
de la pension moyenne en stock
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1. Un changement de périmètre se
traduit par une économie de 55 millions d'euros, équivalente
à la réduction des charges de la mission
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B. UNE BUDGÉTISATION DE LA MISSION DANS LE
PROJET DE LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES À L'HORIZON 2020
QUI REPOSE SUR DES HYPOTHÈSES VOLONTARISTES
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C. LA PARTICIPATION DES CAISSES DES RÉGIMES
SPÉCIAUX AUX EFFORTS DE MAÎTRISE DE LA DÉPENSE
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D. UNE CONTRIBUTION DE 6,227 MILLIARDS D'EUROS POUR
FINANCER LES DEUX TIERS DES PRESTATIONS DE RETRAITE PRÉVUES EN
2020
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1. Une subvention de l'État qui assure en
moyenne plus de 67 % des ressources des régimes
spéciaux
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2. Une justification par l'état des
équilibres démographiques des régimes spéciaux mais
qui est loin d'épuiser les raisons des soutiens nécessaires
à leur financement
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3. Une évaluation par la Cour des
comptes
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1. Une subvention de l'État qui assure en
moyenne plus de 67 % des ressources des régimes
spéciaux
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A. UNE CHARGE BUDGÉTAIRE
STABILISÉE ?
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II. DES RÉGIMES SPÉCIAUX
« OUVERTS » EN VOIE DE
« BANALISATION », DES PERSPECTIVES DE RÉDUCTION DES
DÉFICITS À MOYEN ET À LONG TERME BOULEVERSÉES PAR
LE PASSAGE DU RÉGIME DE LA SNCF AU STATUT DE RÉGIME
FERMÉ
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A. UN RAPPROCHEMENT AVEC LES RÈGLES DE
DROIT COMMUN QUI LAISSE DES DIFFÉRENCES SIGNIFICATIVES AUXQUELLES IL
FAUT NÉANMOINS APPORTER DES NUANCES
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1. Même si elle n'a pas modifié les
conditions d'âge pour liquider une retraite spécifiques aux
régimes spéciaux, la réforme de 2008 a poursuivi un
objectif principal de prolongation de la durée d'activité en
introduisant de nouveaux paramètres de liquidation
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2. Les réformes de 2010 et 2014 ont
à nouveau modifié les paramètres des régimes
spéciaux concernés
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3. Des réformes qui laissent des
différences significatives
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4. Des différences qui colorent fortement
les comportements de départ avec des effets importants sur les
durées de service des pensions...
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5. ...sans pour autant induire des
carrières plus courtes
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6. Des différences atténuées
en pratique par l'alignement des conditions de durée d'assurance pour
obtenir une pension sans décote
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1. Même si elle n'a pas modifié les
conditions d'âge pour liquider une retraite spécifiques aux
régimes spéciaux, la réforme de 2008 a poursuivi un
objectif principal de prolongation de la durée d'activité en
introduisant de nouveaux paramètres de liquidation
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B. LA BAISSE GRADUELLE DU BESOIN DE FINANCEMENT
DES RÉGIMES SPÉCIAUX REMISE EN CAUSE PAR L'ADOPTION DU
« PACTE FERROVIAIRE »
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1. Une réduction tendancielle du besoin de
financement des régimes de retraite spéciaux une fois pris en
compte tous les effets des réformes des régimes, mais un besoin
de financement complémentaire par l'État
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2. Un contexte totalement différent du fait
de l'adoption du « pacte ferroviaire »
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3. L'impact des réformes sur le
régime de la RATP
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4. Une confirmation par les évolutions du
compte général de l'État
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1. Une réduction tendancielle du besoin de
financement des régimes de retraite spéciaux une fois pris en
compte tous les effets des réformes des régimes, mais un besoin
de financement complémentaire par l'État
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A. UN RAPPROCHEMENT AVEC LES RÈGLES DE
DROIT COMMUN QUI LAISSE DES DIFFÉRENCES SIGNIFICATIVES AUXQUELLES IL
FAUT NÉANMOINS APPORTER DES NUANCES
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I. UNE QUASI STABILISATION DES SUBVENTIONS
D'ÉQUILIBRE AUX RÉGIMES SPÉCIAUX DE RETRAITE DANS UN
CONTEXTE POURTANT PROPICE À LA MAÎTRISE DES
DÉSÉQUILIBRES DES CAISSES
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DEUXIÈME PARTIE
COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « PENSIONS »
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I. DES CHARGES DE PENSIONS CIVILES ET MILITAIRES
EN FAIBLE AUGMENTATION
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II. UN CAS « PENSIONS » AU
SOLDE À NOUVEAU POSITIF EN 2020
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A. UN NOUVEL EXCÉDENT (1,4 MILLIARD
D'EUROS) SANS MODIFICATION DES TAUX DE CONTRIBUTION EMPLOYEURS
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1. Des dépenses totales en progression
de 1 %, une dynamique des dépenses de pensions civiles et
militaires un peu plus forte (+1,26 %)
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a) Une revalorisation conduisant à une
indexation tronquée des retraites, un effet de 0,5 % sur les
dépenses du programme 741
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b) Un peu plus de départs en retraite du
fait de l'épuisement du relèvement de l'âge légal,
dont les effets ont été très significatifs et devraient
être relayés par le durcissement des conditions d'obtention d'une
pension sans décote
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(1) Un effet volume de 1 % en 2020
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(2) Le relèvement de l'âge
légal à 62 ans a produit des effets qui tendent à
s'épuiser, ce seuil étant plus faible pour les actifs et
dépassé par les sédentaires mais le durcissement des
durées d'assurance prendra le relais
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(a) Les sédentaires de la fonction publique
partent en retraite au-delà de l'âge légal, les actifs
en-deçà
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(b) Le durcissement des conditions de durée
d'affiliation pour échapper à la proratisation des droits et
à la décote prend le relais
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c) Ces dernières années, une
dynamique de dépenses sensiblement plus faible que celle des
prélèvements directs sur les retraités de la fonction
publique du fait de la hausse de la contribution sociale
généralisée, mais une évolution notable en
2019
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a) Une revalorisation conduisant à une
indexation tronquée des retraites, un effet de 0,5 % sur les
dépenses du programme 741
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2. Des recettes marquées par un contexte de
modération salariale
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a) Une légère
accélération des recettes (+ 0,7 % au total mais
+ 0,95 % pour le programme 741) freinée par la
modération salariale
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b) La poursuite d'un renforcement du taux de
contribution directe des salariés à travers la hausse des
retenues individuelles sur salaires explique la quasi-totalité de
l'augmentation des recettes du compte
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(1) Une augmentation des recettes du programme 741
de 1 %, résultat d'une dynamique des cotisations salariales plus fortes
(+2,8 %) que celle des contributions employeurs (+0,5 %)
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Source : réponse au questionnaire de
la rapporteure spéciale
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(2) Un taux de contribution employeur
inchangé
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(3) Une nouvelle augmentation du taux de
cotisation salariale facteur de progression des retenues sur salaires des
fonctionnaires
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a) Une légère
accélération des recettes (+ 0,7 % au total mais
+ 0,95 % pour le programme 741) freinée par la
modération salariale
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3. L'État emploie de plus en plus de
personnels non affiliés aux régimes de retraite couverts par le
CAS « Pensions » ce qui contribue à réduire
les recettes avec des économies à plus long terme
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1. Des dépenses totales en progression
de 1 %, une dynamique des dépenses de pensions civiles et
militaires un peu plus forte (+1,26 %)
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B. APERÇUS SUR QUELQUES
ÉLÉMENTS RELATIFS À L'ÉQUITÉ DU
RÉGIME
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1. Les forts contrastes apparents entre les taux
de contribution nécessaires au financement des différents
régimes de retraite et ceux couverts par le CAS
« Pensions » ne sont pas équivalents à des
écarts de générosité entre les
régimes
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2. Le poids des dépenses de
solidarité est comparable entre les régimes de fonctionnaire et
ceux des salariés mais leur structure est très différente,
les départs précoces jouant beaucoup plus dans la fonction
publique
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3. Un taux de remplacement proche de celui des
salariés, une grande variabilité selon les fonctionnaires
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a) Des différences de conditions de
liquidation entre les régimes de la fonction publique et les
régimes des salariés qui se compensent les unes les autres
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b) Dans la fonction publique, des taux de
rendement des contributions plus élevés pour les carrières
ascendantes
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c) L'exclusion des primes de la base liquidative
des pensions modère le « sur rendement »
associé aux carrières ascendantes et réduit le taux de
remplacement offert par leurs régimes aux fonctionnaires par rapport aux
salariés du secteur privé
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a) Des différences de conditions de
liquidation entre les régimes de la fonction publique et les
régimes des salariés qui se compensent les unes les autres
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1. Les forts contrastes apparents entre les taux
de contribution nécessaires au financement des différents
régimes de retraite et ceux couverts par le CAS
« Pensions » ne sont pas équivalents à des
écarts de générosité entre les
régimes
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C. QUELQUES ÉLÉMENTS SUR LES
ÉQUILIBRES FINANCIERS DANS UNE PERSPECTIVE D'INSTAURATION D'UN
RÉGIME EN POINTS
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D. UN SOLDE CUMULÉ RECORD DE 9,4 MILLIARDS
D'EUROS FIN 2020
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A. UN NOUVEL EXCÉDENT (1,4 MILLIARD
D'EUROS) SANS MODIFICATION DES TAUX DE CONTRIBUTION EMPLOYEURS
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III. DES PERSPECTIVES FINANCIÈRES DE MOYEN
ET LONG TERME PLUTÔT RASSURANTES MAIS QUI REPOSENT SUR DES
HYPOTHÈSES DONT LA SOUTENABILITÉ EST DISCUTABLE
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A. LE RÉGIME DE LA FONCTION PUBLIQUE
D'ÉTAT : UNE CONTRIBUTION POSITIVE À L'ÉQUILIBRE DU
RÉGIME VIEILLESSE
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B. DES ENGAGEMENTS DE RETRAITE DE L'ÉTAT
ESTIMÉS DANS UNE FOURCHETTE LARGE COMPRISE ENTRE
1 410 MILLIARDS D'EUROS ET 2 212 MILLIARDS D'EUROS
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1. Une évaluation des engagements
correspondant aux droits acquis des assurés réalisée sur
la base d'une valorisation complète des droits que les
préconisations du rapport du haut-commissaire à la réforme
des retraites conduirait à réduire
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2. Une réduction des engagements de
l'État au titre des retraites des fonctionnaires
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1. Une évaluation des engagements
correspondant aux droits acquis des assurés réalisée sur
la base d'une valorisation complète des droits que les
préconisations du rapport du haut-commissaire à la réforme
des retraites conduirait à réduire
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C. UN BESOIN DE FINANCEMENT SUR LE LONG TERME QUI
TRADUIT LA SOUTENABILITÉ DU RÉGIME ?
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D. DES PERSPECTIVES QUI DEMEURENT LIÉES
À L'ACCEPTATION SOCIALE DES SCENARIOS SUR LESQUELS ELLES REPOSENT
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A. LE RÉGIME DE LA FONCTION PUBLIQUE
D'ÉTAT : UNE CONTRIBUTION POSITIVE À L'ÉQUILIBRE DU
RÉGIME VIEILLESSE
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I. DES CHARGES DE PENSIONS CIVILES ET MILITAIRES
EN FAIBLE AUGMENTATION
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EXAMEN EN COMMISSION
-
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES