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N° 140 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2019-2020 |
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 novembre 2019 |
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RAPPORT GÉNÉRAL FAIT au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances , adopté par l'Assemblée nationale, pour 2020 , Par M. Albéric de MONTGOLFIER, Rapporteur général, Sénateur |
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TOME III LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES (seconde partie de la loi de finances) |
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ANNEXE N° 15a GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES - CRÉDITS NON RÉPARTIS Action et transformation publiques |
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Rapporteurs spéciaux : MM. Claude NOUGEIN et Thierry CARCENAC |
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(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé , président ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Mme Christine Lavarde, MM. Georges Patient, Claude Raynal , vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Jérôme Bascher, Arnaud Bazin, Jean Bizet, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel . |
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Voir les numéros : Assemblée nationale ( 15 ème législ.) : 2272 , 2291 , 2292 , 2298 , 2301 à 2306 , 2365 , 2368 et T.A. 348 Sénat : 139 et 140 à 146 (2019-2020) |
LES
PRINCIPALES OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
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La mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » A. La stabilisation des crédits dans le projet de loi de finances pour 2020 La mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » est la principale mission du pôle économique et financier de l'État . L'administration fiscale (la DGFiP ) et l'administration des douanes (la DGDDI ) représentent 89 % des crédits de la mission (programmes 156 et 302), les 11 % restant étant alloués à diverses politiques transversales portées par les programmes 148 « Fonction publique » et 218 « Conduite et pilotage des politiques économiques et financières ». Si l'infléchissement des crédits est significatif entre 2018 et 2020 (- 2,83 %), la stabilisation constatée entre 2019 et 2020 (+ 0,14 %) illustre la nécessité pour la mission, et notamment pour ses deux grandes administrations, de « marquer une pause » dans la recherche d'économies. La DGFiP et la DGDDI sont en effet toutes deux confrontées à d'importants défis . Hors mesures de périmètre, les crédits de la mission devraient être légèrement supérieurs au plafond inscrit en loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 (+ 1,33 %). La hausse des dépenses de fonctionnement et d'investissement consacrées aux projets informatiques, ainsi que la revalorisation des prestations d'action sociale interministérielle et le protocole d'accord signé entre la DGDDI et les organisations syndicales après le mouvement de grève du printemps 2019 expliquent ce dépassement. Les dépenses de personnel représentent 82,14 % des crédits de la mission . Cette part est en légère baisse (82,68 % en LFI 2019), mais toujours bien plus élevée que celle constatée en 2018 (80,16 %) ou en 2017 (79,22 %). La baisse des dépenses de personnel en volume (- 0,5 %) s'explique par la diminution des effectifs de la mission, le plafond d'emplois devant diminuer de 1 471 ETPT entre 2019 et 2020. La DGFiP, qui représente 81,34 % des ETPT de la mission, est la plus sollicitée . À rebours de son schéma d'emplois des deux dernières années, la DGDDI devrait également contribuer à la réduction des effectifs de la mission, même si son schéma d'emplois (- 50 ETP) est bien inférieur à celui de la DGFiP (- 1 500 ETP). Vos rapporteurs spéciaux constatent que les efforts demandés au ministère de l'action et des comptes publics demeurent élevés : la DGFiP pourrait contribuer au tiers des suppressions de postes annoncées sur le quinquennat (15 000 dans la fonction publique d'État). B. Les trois principaux défis auxquels sont confrontées la DGFiP et la DGDDI Si ces défis sont anciens , ils ont eu tendance à prendre une ampleur considérable ces dernières années. Soumises à d'importantes transformations, ces deux administrations devront améliorer leur gestion des ressources humaines si elles veulent mener à bien les chantiers qui s'engagent aujourd'hui. 1. La réorganisation des deux plus grandes administrations de réseau de Bercy Deux axes doivent être distingués. Le premier concerne la réorganisation du réseau territorial de la DGFiP et de la DGDDI, à savoir la cartographie de leurs implantations. La seconde concerne la « déconcentration » des services d'administration centrale vers les villes des territoires ruraux et périurbains. Les enjeux sont ici beaucoup plus forts pour la DGFiP. Un nouveau processus de concertation a été lancé en juin 2019 afin qu'élus locaux, préfets et directeurs départementaux des finances publiques puissent s'accorder sur la nouvelle carte des implantations territoriales de la DGFiP. Ce processus ne se fait pas sans accroc : les contestations sont venues à la fois de certains élus locaux, le DGFiP reconnaissant ainsi que les négociations étaient difficiles dans 15-20 départements et conduiraient probablement à un report de la réforme, et des agents des finances publiques. Dans le cadre de la construction de son « nouveau réseau de proximité », la DGFiP sera également amenée à collaborer aux Maisons France Services (MFS) . Elle est aujourd'hui présente dans 460 maisons de services au public (MSAP), sur les 1 340 existantes. La « démétropolisation » des services devrait fortement mettre à contribution la DGFiP, à hauteur d'environ 3 000 agents. D'après l'appel à candidatures publié le 17 octobre 2019, il semble que soient principalement ciblées les villes moyennes . En effet, parmi les critères d'éligibilité figurent la capacité de mettre à disposition, au meilleur coût possible, des surfaces immobilières pouvant accueillir plusieurs dizaines d'agents, ainsi que l' attractivité de la collectivité (bassin d'emploi dynamique, accès facilité aux services publics). Le chantier qui s'ouvre en matière de réorganisation est donc colossal . Vos rapporteurs spéciaux attirent l'attention sur les deux pendants de ce processus : l'accompagnement des agents et la gestion immobilière des emprises . 2. La gestion de la dette technologique et la capacité de la DGFiP et de la DGDDI à développer des projets informatiques innovants Les enjeux informatiques de la DGFiP et de la DGDDI sont très élevés, les deux assurant une mission essentielle au bon fonctionnement de l'État : le recouvrement de ses ressources . À cela s'ajoute pour la DGDDI la gestion d'un service de cloud au profit de plusieurs administrations, pour lequel elle devrait consacrer 9,4 millions d'euros en 2019. Résorber la dette technologique , alors que de nombreux systèmes ont plus de 20 ans, est une absolue nécessité pour s'assurer de leur sécurité et de leur résilience . La DGFiP estime ainsi que 9 % de ses applications sont obsolètes ... dont celle chargée d'éditer les bulletins de salaire et de pension des agents de la fonction publique. Obligées de se confronter à cette dette technologique, la DGFiP et la DGDDI doivent allouer la majorité de leurs crédits informatiques à la maintenance d'applications anciennes , ce qui préempte, en retour, tout investissement sur des projets innovants et davantage porteurs de gains de productivité. Pour contourner ce problème, elles ont toutes deux recours au Fonds pour la transformation de l'action publique (FTAP) de la mission « Action et transformation publiques ». Outre les moyens financiers, c'est également sur les moyens humains que la DGFiP et la DGDDI doivent agir : les recrutements sont difficiles (80 % des postes d'informaticiens ouverts à la DGDDI en 2018 n'ont pas été pourvus), et la fidélisation des compétences d'autant plus. Vos rapporteurs spéciaux voient toutefois d'un oeil favorable le changement amorcé dans le projet de loi de finances pour 2020. En effet, les crédits informatiques connaissent une hausse conséquente , ils devraient ainsi bondir de 40% (AE) et 22 % (CP) pour la DGFiP. Vos rapporteurs spéciaux souhaitent que cela ne soit pas un simple effet d'annonce, mais bien l'amorce d'une trajectoire pluriannuelle vertueuse . |
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3. La transformation des métiers et des procédures doit inviter la DGFiP et la DGDDI à faire preuve de beaucoup de précaution dans la gestion de leurs personnels Vos rapporteurs spéciaux insistent tout particulièrement sur la nécessité de donner davantage de visibilité aux agents . Il y a certes des aléas qui ne dépendent pas de l'administration, comme le report du Brexit, mais il existe d'autres marges de progrès : éviter les restructurations répétées sur un même site, disposer d'un système d'information suffisamment pertinent pour anticiper les vacances et éviter les déséquilibres... Les personnes auditionnées par vos rapporteurs spéciaux se sont montrées extrêmement prudentes sur les impacts que pourraient avoir sur les effectifs les mesures actuellement mises en place ou à l'étude et touchant au périmètre de ces deux administrations : réorganisation territoriale, dématérialisation des procédures, mise en oeuvre du prélèvement à la source, suppression de la taxe d'habitation, unification du recouvrement (mission Alexandre Gardette). Aucun chiffre précis n'est ainsi transmis sur l'effet de la mise en oeuvre du prélèvement à la source ou sur les futurs effets de l'unification du recouvrement. Il semble que les directions soient réticentes à donner tout chiffre qui pourrait ensuite être brandi comme un objectif impératif, nourrissant ainsi les critiques des opposants comme des partisans de ces transformations. Dans les changements métiers, vos rapporteurs spéciaux insistent sur les effets du recours accru à l'intelligence artificielle et au data-mining sur l'exercice du contrôle fiscal. Au lieu de se prononcer pour une sanctuarisation des effectifs du contrôle, le Gouvernement semble privilégier la création de services spécialisés et la mobilisation de nouveaux outils. Le service d'enquêtes judiciaires des finances, service à compétence nationale, est le dernier né de ces nouvelles brigades spécialisées (1 er juillet 2019). Il regroupera en son sein des officiers de douanes judiciaires ainsi que des officiers fiscaux judiciaires. Quant aux outils, de plus en plus de contrôles devraient être ciblés par le recours à l'intelligence artificielle et au data-mining (35 % en 2020), illustrant ainsi la montée en puissance de la mission « requêtes et valorisation ». La mission « Crédits non répartis » 1. Pour 2020, la mission « Crédits non répartis » est dotée d'un montant de 150 millions d'euros en CP et de 450 millions d'euros en AE , soit un écart de - 700 millions d'euros par rapport au plafond prévu par la programmation pluriannuelle pour la même année. Cet écart s'explique par le recours à la « réserve centrale de budgétisation » . 2. Le programme 551 « Provision relative aux rémunérations publiques » est une nouvelle fois budgétisé, à hauteur de 26 millions d'euros , afin de couvrir le financement du forfait mobilité durable pour les agents de la fonction publique d'État ainsi que deux mesures de revalorisation , décidées lors du rendez-vous salarial de la fonction publique. Ce rendez-vous ayant eu lieu début juillet, le maintien durable des crédits correspondants sur le programme 551 n'est pas satisfaisant, aussi le Gouvernement devrait-il entreprendre au plus vite leur répartition dans les différentes missions au cours de l'examen du PLF 2020. 3. La dotation du programme 552 « Dépenses accidentelles et imprévisibles » demeure égale au montant ouvert en LFI 2018 et 2019, soit 124 millions d'euros . Il est à craindre que les règles d'utilisation de cette dotation ne soient une nouvelle fois détournées en 2019 et 2020 . En effet, en 2018, 84,2 % des crédits du programme 552 ont été consommés dans le but de compenser l'absence de budgétisation du programme 336 de la mission « Mécanisme européen de stabilité » de la mission « Engagements financiers de l'État ». Or aucun crédit de paiement n'est ouvert sur ce même programme pour 2019 et 2020, alors que des dépenses sont prévisibles . |
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La mission « Action et transformation publiques » Créée par la loi de finances pour 2018, la mission « Action et transformation publiques » constitue le vecteur budgétaire de la démarche de réforme de l'action publique engagée par le Gouvernement sous le terme d'« Action publique 2022 ». L'ensemble des crédits alloués sur le quinquennat à la mission (1,7 milliard d'euros) participe également au Grand plan d'investissement , à travers deux de ses priorités : la transition énergétique et la construction de l'État de l'âge numérique . Les crédits inscrits au titre de l'année 2020 (+ 39,32 %) montrent que la mission poursuit sa montée en charge, ce qui s'explique en grande partie par sa durée de vie limitée (2018-2022). Toutefois, vos rapporteurs spéciaux alertent sur le niveau criant de sous-exécution qui risque d'être constaté en 2019 . Si le Gouvernement avait pu s'en sortir en 2018 en expliquant que la sous-exécution constatée provenait de retards pris dans l'élaboration des règles de sélection lors des appels d'offre, ce qui pouvait s'entendre au vu de la complexité des projets, notamment sur le programme 348 « Rénovation des cités administratives et sites multi-occupants », et du caractère relativement nouveau de la mission, ce n'est plus le cas aujourd'hui. De multiples reports sont ainsi effectués d'une année sur l'autre et vos rapporteurs spéciaux s'interrogent sur la capacité de la mission à atteindre ses objectifs d'ici à la fin du quinquennat . Il semble enfin que le critère des économies attendues soit devenu moins déterminant dans la sélection des lauréats, en particulier s'il s'agit de soutenir des projets innovants portés par des administrations qui n'auraient pas eu les moyens de le faire autrement. La modernisation prend ici le pas sur la rationalisation. |
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À la date du 10 octobre 2019, date limite fixée par l'article 49 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), vos rapporteurs spéciaux avaient reçu 96 % des réponses du ministère au questionnaire budgétaire sur la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ». À cette date, 100 % des réponses étaient parvenues à vos rapporteurs spéciaux en ce qui concerne la mission « Crédits non répartis ». À cette date, 97 % des réponses étaient parvenues à vos rapporteurs spéciaux en ce qui concerne la mission « Action et transformation publiques ». |