Projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique : Rapport

Rapports législatifs

Rapport n° 12 (2019-2020), tome I, déposé le

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE IER
LIBERTÉS LOCALES : CONFORTER CHAQUE MAIRE
DANS SON INTERCOMMUNALITÉ

CHAPITRE IER
LE PACTE DE GOUVERNANCE : PERMETTRE AUX ÉLUS LOCAUX DE S'ACCORDER SUR LE FONCTIONNEMENT QUOTIDIEN DE LEUR EPCI

Article 1er
(art. L. 5211-11-1 et L. 5211-11-2 [nouveaux], art. L. 5211-40, L. 5217-8
et L. 5832-2 du code général des collectivités territoriales)
Pacte de gouvernance - Conférence des maires

L'article 1 er du projet de loi tend en premier lieu à encourager les établissements publics de coopération intercommunale à conclure un pacte de gouvernance. Il vise en second lieu à permettre la création d'une conférence des maires à la demande de 30 % des maires des communes membres d'une communauté de communes, d'agglomération ou urbaine. Une telle structure demeurerait obligatoire dans les métropoles.

1. Une forte volonté des EPCI à fiscalité propre d'associer au mieux les maires à leur fonctionnement

1.1. Un sentiment de dépossession des maires face à l'intercommunalité

Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) sont, comme leur nom l'indique, des structures de coopération des communes entre elles. Toutefois, depuis les récentes réformes territoriales, les communautés de communes, d'agglomération, urbaine et les métropoles exercent obligatoirement un nombre significatif de compétences qui leur ont été transférées par leurs communes membres.

Un équilibre doit donc être trouvé , permettant de concilier le fait que l'intercommunalité à fiscalité propre n'est que l'émanation des communes qui la composent, et que de nombreuses compétences intercommunales ne sont plus exercées directement par les communes, mais le sont par la structure intercommunale.

Or, on le voit, beaucoup de maires, et de communes de manière plus générale, expriment un sentiment de dépossession de décision dont ils restent responsables et comptables aux yeux de leurs concitoyens . Le « blues des maires », dont la presse s'est faite l'écho l'année dernière, est notamment une conséquence de la montée en puissance de l'intercommunalité parfois forcée et contrainte. Au sein de l'organe délibérant de l'EPCI, les communes membres peuvent n'avoir qu'un seul siège sur plus de 100 répartis entre l'ensemble des communes. La difficulté à peser dans la prise de décision, qui s'exerce souvent dans un lieu lointain, forme une partie de l'explication au désenchantement des maires et des conseillers municipaux que l'on observe aujourd'hui.

La faible représentation des petites communes au sein de l'organe délibérant a été renforcée par la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui, par une décision Commune de Salbris du 20 juin 2014 13 ( * ) , a indiqué que la répartition des sièges de conseillers communautaires entre les communes membres d'un EPCI à fiscalité propre devait respecter un principe général de proportionnalité par rapport à la population de chaque commune membre . Cette décision a eu pour effet de rendre caducs un grand nombre d'accords locaux de répartition des sièges qui, sur la base d'un accord entre toutes les communes, n'avaient pas réparti les sièges sur des bases essentiellement démographiques.

1.2. D'importants efforts des intercommunalités pour mieux associer les maires et les autres élus communaux à leur gouvernance

Les accords locaux de répartition des sièges devant désormais répondre à des conditions strictes, nombre d'EPCI à fiscalité propre ont pris l'initiative de mettre en place, de manière volontaire, des mesures permettant une meilleure association des maires à la gouvernance de l'intercommunalité.

Celles-ci peuvent prendre plusieurs formes, et ont été utilement recensées par l'assemblée des communautés de France (AdCF), qui a mené en mars 2019 une enquête sur la gouvernance des intercommunalités 14 ( * ) . Il en ressort que 81 % des intercommunalités réunissent l'ensemble des maires à échéances régulières . Cette réunion s'effectue soit au sein du bureau (dans 40 % des cas), soit au sein d'une instance spécifique, le plus souvent dénommée conférence des maires (dans 64 % des territoires).

L'intercommunalité, comme le souligne Jean-Luc Rigaut, président de l'AdCF, « ne repose et ne fonctionne que sur l'envie des communes et de leurs élus d'agir ensemble, de renforcer leurs solidarités financières et fiscales, de mutualiser certains équipements et services ». Elle « est là pour aider les communes à mieux remplir leurs missions mais [il] est également souhaitable, en sens inverse, que les communes prennent un rôle plus proactif dans la mise en oeuvre des politiques intercommunales ».

La bonne association des maires permet de garantir le bon fonctionnement de l'intercommunalité . Comme le montre le graphique ci-après, les réunions des « conférences des maires » sont souvent liées aux réunions du conseil communautaire, ce qui permet de s'assurer de l'assentiment du plus grand nombre avant la prise de décision formelle au sein de l'organe délibérant de l'EPCI.

Source : La gouvernance politique des intercommunalités,
Assemblée des communautés de France, mars 2019

Source : La gouvernance politique des intercommunalités,
Assemblée des communautés de France, mars 2019

Le bilan tiré de ces réunions des maires est très largement positif, puisqu'elles facilitent le dialogue et la connaissance des problématiques de chacun .

À titre d'exemple, la gouvernance de la communauté urbaine du Grand Reims a été élaborée de manière participative. Comme l'a indiqué sa présidente à vos rapporteurs, il a même été décidé d'accorder un droit de véto informel aux maires des 143 communes au sein du conseil des maires pour les décisions concernant leurs communes.

Aux réunions permettant de rassembler l'ensemble des maires des communes membres de l'EPCI à fiscalité propre, s'ajoutent des actions visant à mieux associer les élus municipaux 15 ( * ) , par le biais de commissions ouvertes ou d'envois de documents informatifs, par exemple, et à assurer une implication de tous les territoires, par la délocalisation de certaines réunions communautaires, une composition du bureau permettant de représenter toutes les composantes territoriales, ou encore des actions visant à favoriser le dialogue par secteur géographique.

2. Inciter les établissements publics de coopération intercommunale à élaborer un pacte de gouvernance

2.1. Le pacte de gouvernance envisagé par l'article 1 er du projet de loi

Si les réflexions sur la gouvernance de l'intercommunalité sont d'ores et déjà largement répandues, leurs résultats diffèrent fortement selon les territoires. Ainsi, comme l'ont souligné différents acteurs à vos rapporteurs, il importe de ne pas définir trop précisément les modalités d'association des communes afin de faire confiance à l'intelligence territoriale.

C'est le chemin suivi par l'article 1 er du projet de loi qui instituerait un débat obligatoire dans chaque EPCI, à la suite de chaque renouvellement général et de chaque fusion d'EPCI, sur l'opportunité d'élaborer un pacte de gouvernance .

Ce pacte, qui devrait être adopté dans les six mois suivant le renouvellement général, pourrait prévoir :

- la création d'un conseil des maires , défini comme une instance de coordination entre l'EPCI à fiscalité propre et les maires, au sein duquel il pourraît être débattu de tout sujet d'intérêt communautaire ou relatif à l'harmonisation de l'action des communes et de l'EPCI 16 ( * ) ;

- la création de commissions spécialisées associant les maires , ainsi que leur organisation, leur fonctionnement et leurs missions ;

- la création de conférences territoriales des maires , qui seraient consultées lors de l'élaboration et de la mise en oeuvre de politiques de l'EPCI à fiscalité propre. Leurs modalités de fonctionnement seraient déterminées par le règlement intérieur de l'organe délibérant de l'EPCI ;

- la délégation par le président de l'EPCI de l'engagement de certaines dépenses « d'entretien courant d'infrastructures ou de bâtiments communautaires » à certains maires des communes membres, en précisant alors les conditions dans lesquelles le maire dispose d'une autorité fonctionnelle sur les services de l'EPCI, dans le cadre d'une convention de mise à disposition de services ;

- la possibilité, dans les communautés de communes et d'agglomération, de placer des services de l'EPCI sous l'autorité fonctionnelle du maire pour l'exercice des compétences : « Création, aménagement et entretien de la voirie d'intérêt communautaire » 17 ( * ) et « Construction, entretien et fonctionnement d'équipements culturels et sportifs d'intérêt communautaire » 18 ( * ) .

Il déterminerait également , obligatoirement cette fois-ci :

- les conditions dans lesquelles est mis en oeuvre l'article L. 5211-57 du code général des collectivités territoriales , qui prévoit qu'une décision de l'organe délibérant d'un EPCI à fiscalité propre dont les effets ne concernent qu'une commune ne peut être prise qu'après consultation de ladite commune ;

- les modalités de fonctionnement des commissions ouvertes aux conseillers municipaux ne disposant pas d'un mandat de conseiller communautaire, lorsqu'il a été décidé d'en instituer.

En contrepartie, l'article 1 er du projet de loi tend à abroger l'article L. 5211-40 du code général des collectivités territoriales , qui prévoit que le président de l'EPCI à fiscalité propre consulte les maires de l'ensemble des communes membres à la demande de l'organe délibérant de l'EPCI ou du tiers des maires des communes membres.

2.2. La position de votre commission

Votre commission ne peut que souscrire à l'invitation faite aux EPCI d'élaborer un pacte de gouvernance . Cela ne peut être que bénéfique pour le bloc communal, en incitant à une plus grande synergie entre les communes et leur intercommunalité.

Votre commission s'est tout d'abord attachée, par l'adoption d'un amendement COM-580 de ses rapporteurs, à clarifier et à compléter les procédures d'élaboration et de modification du pacte : un débat sur l'opportunité d'élaborer un pacte de gouvernance serait obligatoire non seulement après chaque renouvellement des conseils municipaux et à la suite de fusions de plusieurs EPCI, mais également en cas de création de nouveaux EPCI à fiscalité propre par partition d'un EPCI (article 10 du projet de loi). Une fois le pacte arrêté, il serait soumis pour avis simple à l'ensemble des communes. Le pacte serait ensuite définitivement adopté par l'organe délibérant de l'EPCI à fiscalité propre, ceci dans un délai de neuf mois à compter du renouvellement général, de la fusion ou de la création d'EPCI. Enfin, cet amendement a prévu que la modification du pacte suivrait les mêmes voies que son élaboration. L'organe délibérant de l'EPCI devrait ainsi délibérer sur l'opportunité de modifier le pacte, puis le projet de modification serait soumis aux communes, avant d'être adopté par l'organe délibérant de l'EPCI.

Votre commission s'est ensuite intéressée au contenu du pacte (même amendement COM-580 ). Elle a tout d'abord supprimé les dispositions relatives à son contenu facultatif, qui relèvent de la libre administration des collectivités territoriales. C'est le cas des conférences spécialisées associant les maires et des conférences territoriales des maires, qu'il est loisible à l'EPCI de créer en l'état du droit. Cette clarification permet de mettre en lumière le contenu obligatoire de ce pacte : la discussion sur l'opportunité de mettre en place une conférence des maires, les modalités de mise en oeuvre de l'article L. 5217-57 du code général des collectivités territoriales, qui prévoit les cas dans lesquelles les communes sont obligatoirement consultées - il reviendra au pacte de gouvernance de fixer les délais et la périodicité de saisine des conseils municipaux -, et les modalités de fonctionnement des commissions de l'EPCI. L'amendement ajoute que le pacte devrait également définir les modalités de mutualisation de services entre les services de l'EPCI et ceux des communes membres 19 ( * ) .

L'objectif de votre commission, au travers de ces propositions, est de faire du pacte de gouvernance un véritable document de préparation au bon déroulement du mandat , permettant d'aborder et de débattre également du pacte financier et fiscal comme des mutualisations, et de préciser le rôle des différentes instances de l'intercommunalité. La volonté de votre commission a été de n'imposer aucun modèle prédéfini, mais d'engager l'EPCI à réfléchir aux modalités d'organisation correspondant le mieux à son territoire en obligeant à un débat en début de mandat.

Votre commission a également souhaité aller au bout de la volonté d'assouplissement du Gouvernement en prévoyant que la conclusion d'un pacte de gouvernance permettrait à l'EPCI à fiscalité propre de confier la création ou la gestion de certains équipements ou services relevant de ses attribution à une ou plusieurs communes membres . Les modalités de ces délégations seraient définies par convention entre l'EPCI et la commune concernée, mais le principe en serait fixé par le pacte de gouvernance.

Cette disposition est réclamée par les élus locaux, car elle permettrait une souplesse accrue dans les relations entre les communes et l'intercommunalité, conduisant en outre à une possibilité d'adaptation de chaque EPCI aux spécificités de son territoire. Cette souplesse est donc dans la droite ligne de la différenciation territoriale promue par le Gouvernement.

Cette disposition s'inspire de ce qui a été voté à l'occasion de la loi ELAN 20 ( * ) , permettant aux établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris qui exercent, à l'instar des EPCI à fiscalité propre, un grand nombre de compétences communales aux lieu et place de leurs communes membres, de confier la création ou la gestion de certains équipements ou services relevant de leurs attributions à une ou plusieurs communes membres, par convention avec la ou les communes concernées 21 ( * ) .

S'agissant d'une simple délégation, la compétence demeure une compétence intercommunale, exercée sous sa responsabilité. Elle est donc sans impact sur les dotations des communes et de l'EPCI , sauf si dans le cadre de cette délégation l'EPCI décide de rétrocéder la maîtrise de ressources financières prises en compte dans le calcul du coefficient d'intégration fiscal (CIF) aux communes. Les modalités financières de la délégation seront définies par la convention.

3. La création obligatoire d'un conseil des maires à la demande de 30 % des maires

L'article 1 er prévoit également, si le pacte de gouvernance n'a pas décidé de la création d'un conseil des maires , que la création d'une telle instance soit obligatoire à la demande de 30 % des maires de la communauté de communes, de la communauté d'agglomération ou de la communauté urbaine. Un conseil des maires reste obligatoire dans les métropoles.

Ce conseil des maires serait régi par le nouvel article L. 5211-11-2 du code général des collectivités qui aurait vocation à définir l'organisation et le fonctionnement de tout conseil des maires n'ayant pas été créé dans le cadre d'un pacte de gouvernance.

Que cette instance ait été créée par le pacte de gouvernance ou dans le cadre de ce nouvel article, elle aurait des attributions exclusivement consultatives.

Le conseil des maires comprendrait, outre le président de l'EPCI à fiscalité propre, l'ensemble des maires des communes membres. Il se réunirait, sur un ordre du jour déterminé, à l'initiative du président de l'EPCI ou, dans la limite de deux réunions par an, à la demande d'un tiers des maires.

Cette partie de l'article reprend, avec quelques légères modifications, l'article 9 de la proposition de loi tendant à renforcer les synergies entre les conseils municipaux et les conseils communautaires et entre les conseils municipaux et le conseil de la métropole de Lyon , adoptée par le Sénat le 9 mai 2019 22 ( * ) .

La conférence métropolitaine

Aujourd'hui, en vertu de l'article L. 5217-8 du code général des collectivités territoriales, il est obligatoirement créé une conférence métropolitaine dans les métropoles . Elle est une instance de coordination entre la métropole et les communes membres, au sein de laquelle il peut être débattu de tous sujets d'intérêt métropolitain ou relatifs à l'harmonisation de l'action de ces collectivités.

La conférence métropolitaine rassemble le président du conseil de la métropole et l'ensemble des maires des communes membres. Elle se réunit au moins deux fois par an à l'initiative du président du conseil de la métropole ou à la demande de la moitié des maires, sur un ordre du jour déterminé.

Avec l'article 1 er du projet de loi , la création d'un conseil des maires dans les métropoles serait toujours obligatoire. Ses modalités de fonctionnement seraient soit définies par le pacte de gouvernance, soit régies par le nouvel article L. 5211-11-2 du code général des collectivités territoriales, c'est-à-dire qu'il rassemblerait les maires et le président de l'EPCI, se réunirait sur un ordre du jour déterminé à l'initiative du président de l'EPCI ou à la demande d'un tiers des maires.

L'article L. 5217-8 du même code serait en conséquence abrogé.

Votre commission considère que ce pouvoir donné aux maires des communes membres d'un EPCI à fiscalité propre de provoquer la création d'une instance rassemblant les maires est une avancée bienvenue dans le droit de l'intercommunalité . L'encadrement législatif de cette instance, dont l'utilité n'est plus à démontrer, doit néanmoins rester suffisamment souple pour qu'elle puisse prendre la forme qui correspond le mieux aux spécificités de chaque territoire.

Elle a adopté un amendement COM-581 de ses rapporteurs visant à préciser que l'instance rassemblant les maires est un espace de coordination entre l'EPCI et ses communes membres au sein de laquelle il peut être débattu de tous sujets d'intérêt communautaire ou relatifs à l'harmonisation de l'action de ces personnes publiques . Elle a également supprimé la limitation permettant à 30 % des maires de ne demander la réunion de cette instance qu'à deux reprises chaque année. Il lui a en effet semblé que cela constituait un équilibre satisfaisant avec l'abrogation de l'article L. 5211-40 du code général des collectivités territoriales proposée par l'article 1 er du projet de loi. Cet article prévoit en effet que le président de l'EPCI à fiscalité propre consulte les maires de toutes les communes membres à la demande de l'organe délibérant de l'établissement ou d'un tiers des maires, sans limitation d'occurrence.

Cet amendement prévoit également de dénommer cette instance « conférence des maires » et non « conseil des maires », afin que le terme de « conseil » reste réservé au conseil communautaire. Cette dénomination est en outre la plus fréquemment rencontrée sur le territoire.

Enfin, votre commission a rendu ces dispositions applicables à Mayotte ( amendement COM-582 de vos rapporteurs).

Votre commission a adopté l'article 1 er ainsi modifié .

Article 1er bis (nouveau)
(art. L. 3633-2 du code général des collectivités territoriales)
Renforcement des prérogatives de la conférence métropolitaine rassemblant les maires des communes situées
sur le territoire de la métropole de Lyon

Introduit par votre commission, à l'initiative de notre collègue François-Noël Buffet ( amendement COM-366 ), l'article 1 er bis du projet de loi a pour objet de renforcer les prérogatives de la conférence métropolitaine qui réunit, au sein de la métropole de Lyon, les maires des communes situées sur le territoire de celle-ci.

1. La métropole de Lyon : une collectivité à statut particulier exerçant les compétences des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre

La métropole de Lyon, créée le 1 er janvier 2015 n'est pas, contrairement à l'ensemble des autres métropoles, un établissement public de coopération intercommunale. Il s'agit d'une collectivité à statut particulier au sens de l'article 72 de la Constitution, qui exerce à la fois les compétences antérieurement dévolues à la communauté urbaine de Lyon et les compétences des départements.

À compter du prochain renouvellement général, en mars 2020, le conseil de la métropole de Lyon ne sera plus composé de représentants des communes , chaque commune devant disposer a minima d'un représentant, mais de cent cinquante conseillers élus au suffrage universel direct . Leur élection se fera lors d'un scrutin distinct des élections municipales, dans des circonscriptions recouvrant le territoire de plusieurs communes. Les communes ne seront donc plus représentées en tant que telles, et les conseillers métropolitains ne seront pas nécessairement des conseillers municipaux. Plus encore, il est d'ores et déjà certain que certaines communes ne compteront plus aucun de leurs habitants au conseil de la métropole . Par exemple, la circonscription du Val-de-Saône couvre le territoire de vingt-cinq communes, mais seuls quatorze sièges seront à pourvoir.

Un tel état de fait met les communes situées sur le territoire de la métropole de Lyon dans une situation très spécifique au regard de celle des autres communes : la métropole de Lyon exerce en effet des compétences qui, sur l'ensemble du territoire national, sont des compétences communales, qu'elles soient ou non exercées dans un cadre intercommunal.

2. La nécessité de renforcer le droit de regard des communes situées sur le territoire de la métropole de Lyon sur l'action de celle-ci

La situation paradoxale des communes situées sur le territoire de la métropole de Lyon interroge. Est-il satisfaisant que le plan local d'urbanisme ou le programme local de l'habitat soient élaborés, que des zones d'activités soient créées, que les services de transport soient organisés, sans que les communes situées sur le territoire de la métropole de Lyon ne puissent faire entendre leur point de vue ?

Votre commission est bien consciente que les communes ne peuvent avoir un pouvoir de décision sur ces actes, car cela reviendrait à ce qu'elles disposent d'un pouvoir de tutelle sur une autre collectivité, en l'occurrence la métropole de Lyon. Or, ceci est expressément interdit par l'article 72 de la Constitution.

Elle a toutefois considéré indispensable que les communes concernées, et a minima leurs maires, demeurent étroitement associées à l'exercice de ces compétences. L'article 1 er bis prévoit donc de renforcer les prérogatives de la conférence métropolitaine, qui réunit l'ensemble des maires des communes situées sur le territoire de la métropole de Lyon, ainsi que son président.

La conférence métropolitaine se réunirait au moins deux fois par an , et serait obligatoirement saisie pour avis des projets d'actes les plus importants de la métropole , en particulier dans les domaines relevant des compétences exercées par celles-ci aux lieu et place des communes. Sont concernés :

- le projet de budget ;

- les projets de schéma de cohérence territoriale ou de schéma de secteur, de plan local d'urbanisme, de plan de mobilité (nouvelle dénomination du plan de déplacements urbains prévue par le projet de loi d'orientation des mobilités) et de plan climat-air-énergie territorial ;

- les projets de transfert ou de délégation à une personne publique de compétences qui relèvent en principe des communes.

Certaines de ces compétences ont d'ores et déjà été transférées par la métropole de Lyon à des syndicats mixtes. C'est le cas de l'adoption du schéma de cohérence territoriale et du plan de déplacements urbains. Seule la métropole est représentée au comité syndical. C'est la raison pour laquelle votre commission a prévu que la conférence métropolitaine serait consultée préalablement à l'adoption de ces actes par le comité syndical.

Votre commission a adopté l'article 1 er bis ainsi rédigé.

Article 1er ter (nouveau)
(art. L. 5211-10 du code général des collectivités territoriales)
Modalités de désignation des vice-présidents d'EPCI

Introduit par votre commission par l'adoption d'un amendement COM-332 de notre collègue Dominique Estrosi Sassone, modifié par le sous-amendement COM-636 des rapporteurs, l'article 1 er ter du projet de loi a pour objet de simplifier les modalités de désignation des vice-présidents d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

Le bureau des EPCI est composé du président, du ou des vice-présidents et d'un nombre indéterminé d'autres membres.

Si l'on met à part l'élection du président, le juge administratif a considéré que, dans le silence de la loi, l'élection des autres membres du bureau obéissait aux règles applicables aux communes de moins de 1 000 habitants - où les adjoints sont élus un à un, au scrutin uninominal majoritaire, à la majorité absolue lors des deux premiers tours et à la majorité relative au troisième tour - et non pas à celles qui s'appliquent dans les communes de 1 000 habitants et plus - dans lesquelles les adjoints sont élus au scrutin de liste à la majorité absolue ou, au troisième tour, relative 23 ( * ) .

Il en résulte des opérations électorales complexes et souvent inutilement longues .

Afin de ne pas remettre en cause la grande liberté dont disposent les EPCI dans la composition de leur bureau, votre commission a estimé nécessaire de maintenir le droit en vigueur pour l'élection des membres autres que le président et les vice-présidents . Les conseillers communautaires peuvent, par exemple, s'être entendus pour que tous les maires soient membres du bureau ou du moins que toutes les communes y soient représentées, au moyen de l'attribution de sièges surnuméraires (en plus du président et des vice-présidents) : c'est ce qu'on appelle un bureau « élargi ». Or un principe général du droit électoral interdit à une même personne d'être candidate sur plusieurs listes. Les maires ou les représentants désignés des communes ne pourraient donc figurer sur plusieurs listes concurrentes.

En revanche, rien ne s'oppose à ce que les vice-présidents soient élus au scrutin de liste, ce qui simplifierait les opérations électorales . L'amendement initial prévoyait une élection au scrutin de liste à la représentation proportionnelle selon la règle du plus fort reste, mais votre commission a préféré opter pour le scrutin de liste majoritaire , conformément à la règle uniformément suivie pour l'élection au scrutin de liste de membres d'exécutifs locaux. Ce mode de scrutin majoritaire est en effet indispensable pour déterminer l'ordre d'élection des vice-présidents et garantir la cohérence de l'exécutif. Il n'est pas moins protecteur pour l'éventuelle opposition intercommunale que le mode de scrutin uninominal actuel.

Votre commission a adopté l'article 1 er ter ainsi rédigé .

Article 2
(art. L. 273-3, L. 273-11 et L. 273-12 du code électoral,
art. L. 5211-6 du code général des collectivités territoriales)
Renouvellement des conseillers communautaires des communes
de moins de 1 000 habitants en cas de cessation des fonctions du maire

L'article 2 du projet de loi prévoit qu'en cas d'élection d'un nouveau maire dans une commune de moins de 1 000 habitants, pour quelque cause que ce soit, il est procédé à une nouvelle désignation des conseillers communautaires de la commune suivant l'ordre du tableau établi à la suite de l'élection du nouveau maire et de ses adjoints.

Cet article reprend à l'identique l'article 3 de la proposition de loi de notre collègue Alain Marc tendant à renforcer les synergies entre les conseils municipaux et les conseils communautaires , tel qu'adopté par le Sénat le 9 mai 2019 24 ( * ) .

1. Un mode de désignation des conseillers communautaires ne donnant pas de garanties satisfaisantes aux maires

1.1. Un lien organique entre conseillers municipaux et conseillers communautaires

L'intercommunalité a été conçue comme une association de communes, mettant en commun leurs moyens pour exercer ensemble certaines de leurs compétences . Les communautés de communes, les communautés d'agglomération, les communautés urbaines et les métropoles, que l'on regroupe sous le vocable d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, ont vu leur importance s'accroître au cours des dernières années, mais n'en sont pour autant pas devenues un nouvel échelon de collectivités territoriales.

Les compétences qui leur sont transférées, de par la loi ou à l'initiative de leurs communes membres, demeurent des compétences communales. Leur exercice nécessite une profonde coopération entre l'EPCI et les communes.

Ainsi, même si les membres de l'organe délibérant des EPCI à fiscalité propre doivent être élus sur des « bases essentiellement démographiques » 25 ( * ) , certains ajustements permettent de s'éloigner de la stricte représentation proportionnelle pour assurer une représentation de l'ensemble des communes. Comme le soulignait notre collègue Dany Wattebled, rapporteur de la proposition de loi tendant à renforcer les synergies entre les conseils municipaux et les conseils communautaires , la nécessaire coopération entre EPCI et communes explique que « les établissements publics de coopération intercommunale ne [sont] pas administrés comme les collectivités territoriales par un conseil élu lors d'un scrutin distinct, mais par une assemblée délibérante composée de délégués des communes membres où ces dernières sont toutes représentées » 26 ( * ) .

La loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral a conduit à un équilibre satisfaisant entre le principe de l'élection des conseillers communautaires au suffrage universel direct dans les communes où l'élection des conseillers municipaux est réalisée suivant un scrutin de liste 27 ( * ) , et la nécessité de maintenir un lien étroit entre les conseils municipaux et l'organe délibérant de l'EPCI :

- dans les communes de 1 000 habitants et plus , où les conseils municipaux sont élus au scrutin de liste, les conseillers communautaires sont élus au suffrage universel direct selon un système de fléchage (voir encadré ci-après) ;

- dans les communes de moins de 1 000 habitants , les conseillers communautaires sont désignés par le conseil municipal en suivant l'ordre du tableau 28 ( * ) .

L'élection des conseillers communautaires par « fléchage »
dans les communes de 1 000 habitants et plus

Dans les communes de 1 000 habitants et plus, les conseillers communautaires, c'est-à-dire les membres de l'assemblée délibérante de l'EPCI à fiscalité propre auquel appartient la commune, sont élus au suffrage universel direct, en même temps que les conseillers municipaux et suivant le même mode de scrutin (scrutin de liste à deux tours, attribution d'une prime majoritaire à la liste arrivée en tête et répartition des autres sièges entre les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne).

La corrélation entre l'élection des conseillers municipaux et celle des conseillers communautaires est assurée par un système de « fléchage » , défini aux articles L. 273-6 et suivants du code électoral. En effet, toute liste de candidats au conseil communautaire doit satisfaire aux règles suivantes :

a) elle doit être exclusivement composée de candidats figurant sur une même liste de candidats au conseil municipal ;

b) l'ordre de présentation des candidats doit être le même sur les deux listes. Comme le précisait en 2014 le ministère de l'intérieur, « le principe général est de partir de la liste des conseillers municipaux tout en permettant de faire des "sauts" dans cette liste, c'est-à-dire de ne pas retenir certaines personnes de cette liste, tout en respectant l'ordre de la liste des candidats au conseil municipal. Pour autant, il est tout à fait possible de présenter une liste des candidats au conseil communautaire reprenant les premiers de la liste des candidats au conseil municipal sans sauter aucun nom 29 ( * ) ». Notons que l'alternance de candidats des deux sexes doit être également respectée en tout état de cause ;

c) les « têtes de liste » doivent être les mêmes , puisque les candidats présentés dans le premier quart de la liste de candidats au conseil communautaire doivent figurer, « de la même manière et dans le même ordre », en tête de la liste de candidats au conseil municipal ;

d) les candidats au conseil communautaire doivent figurer dans les trois premiers cinquièmes de la liste des candidats au conseil municipal ;

e) enfin, la liste de candidats au conseil communautaire figure de manière distincte sur le même bulletin de vote que la liste de candidats au conseil municipal.

Prises ensemble, ces règles garantissent :

- que tous les candidats élus au conseil communautaire soient également élus au conseil municipal - ce qui est normal, puisqu'un conseiller communautaire représente sa commune auprès de l'EPCI à fiscalité propre ;

- que la répartition des sièges impartis à une commune au sein du conseil communautaire reflète la composition du conseil municipal , puisque le nombre de voix reçues par chaque liste est identique dans les deux cas et que les règles de répartition sont les mêmes ;

- que les deux campagnes électorales soient menées de concert.

Source : Rapport n° 470 (2018-2019) de M. Dany Wattebled, susmentionné

1.2. Des garanties insuffisantes pour permettre aux maires de siéger à l'organe délibérant de l'EPCI à fiscalité propre

Avant la réforme de 2013, les conseils municipaux désignaient les conseillers chargés de les représenter au sein de l'organe délibérant de l'EPCI à fiscalité propre et disposaient de la possibilité de les remplacer à tout moment 30 ( * ) . La réforme de 2013 a mis fin à cette faculté.

Comme le soulignait notre collègue Dany Wattebled dans son rapport, « la perte de cette faculté peut provoquer des dysfonctionnements en cas de dissensions entre le conseil municipal et les représentants de la commune au conseil communautaire , par exemple à la suite d'un changement de la majorité municipale ».

En outre, le maire peut être amené à ne pas siéger au conseil communautaire, même s'il en a exprimé la volonté :

- dans les communes de 1 000 habitants et plus, le maire peut être élu parmi les membres du conseil municipal n'étant pas conseillers communautaires 31 ( * ) ;

- dans les communes de moins de 1 000 habitants, la désignation des conseillers communautaires suivant l'ordre du tableau établi à la suite des élections municipales garantit au maire d'être membre de l'organe délibérant de l'EPCI. Ce n'est toutefois pas le cas de ses éventuels successeurs.

Comme l'indique l'article L. 273-3 du code électoral en effet, « les conseillers communautaires sont élus pour la même durée que les conseillers municipaux de la commune qu'ils représentent et renouvelés intégralement à la même date que ceux-ci ». Une fois désignés, les conseillers communautaires exercent leur mandat jusqu'à son terme, sauf :

- si leur élection en tant que maire ou adjoint est annulée ;

- s'ils démissionnent de leur mandat de conseiller communautaire ;

- s'ils cessent, pour quelque cause que ce soit, d'être conseillers municipaux 32 ( * ) .

En principe, la cessation par un conseiller communautaire de son mandat entraîne son remplacement par le premier membre du conseil municipal n'exerçant pas de mandat de conseiller communautaire qui le suit dans l'ordre du tableau établi à la date où la vacance de son siège est définitive 33 ( * ) .

Seule exception, visant à permettre à un maire ou un adjoint nouvellement élu de devenir membre du conseil communautaire , si un élu démissionne concomitamment de sa fonction de maire ou d'adjoint et de son mandat de conseiller communautaire, il est remplacé par le premier membre du conseil municipal n'exerçant pas de mandat de conseiller communautaire pris dans l'ordre du tableau établi à la date de l'élection subséquente du maire et des adjoints 34 ( * ) .

En revanche, un maire peut démissionner de ses fonctions sans renoncer à son mandat de conseiller communautaire . Cela peut conduire à des difficultés relationnelles entre l'EPCI et la commune en question, puisque les représentants de la commune au sein de l'EPCI ne sont plus nécessairement membres de la majorité du conseil municipal. Cette problématique est d'autant plus prégnante que les petites communes ne disposent souvent que d'un seul représentant au conseil communautaire .

2. Prévoir le renouvellement des conseillers communautaires des communes de moins de 1 000 habitants en cas de cessation des fonctions du maire

Bien consciente de ces difficultés, votre assemblée avait proposé, à l'occasion de l'adoption le 9 mai 2019 de la proposition de loi de notre collègue Alain Marc 35 ( * ) , qu' en cas d'élection d'un nouveau maire, pour quelque cause que ce soit, les conseillers communautaires de la commune soient à nouveau désignés dans l'ordre du tableau .

Le Gouvernement a décidé de reprendre à l'identique l'article relatif au renouvellement des conseillers communautaires des communes de moins de 1 000 habitants en cas de cessation des fonctions des maires.

Votre commission est sensible à l'attention portée par le Gouvernement à ses travaux, et se réjouit de voir aboutir cette disposition, qui apporte une solution équilibrée à un dysfonctionnement réel et constaté.

La rédaction proposée est la même que celle élaborée par votre commission et adoptée par le Sénat. Votre commission a toutefois adopté un amendement COM-583 de ses rapporteurs effectuant deux coordinations . Il s'agit, d'une part, de supprimer une distinction devenue sans objet à l'article L. 5211-6 du code général des collectivités territoriales entre les EPCI à fiscalité propre et les autres EPCI et, d'autre part, de clarifier les renvois mutuels entre les règles applicables à la suppléance des conseillers communautaires (dans les communes ne disposant que d'un siège) et celles qui concernent le remplacement des conseillers communautaires des communes de moins de 1 000 habitants (dans le cas où ils cessent concomitamment d'exercer les fonctions de maire ou d'adjoint) 36 ( * ) .

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié .

Article 2 bis (nouveau) (art. L. 237-1 du code électoral) Suppression de l'incompatibilité entre
le mandat de conseiller communautaire et
l'exercice d'un emploi salarié au sein d'une commune membre

L'article 2 bis du projet de loi tend à supprimer l'incompatibilité entre le mandat de conseiller communautaire, d'une part, et l'exercice d'un emploi salarié au sein d'une commune membre, d'autre part.

Il résulte de l'adoption des amendements identiques COM-10 de M. Jean-Pierre Grand et COM-371 de M. Didier Marie , qui ont reçu un avis favorable des rapporteurs.

Le Sénat a déjà adopté cette disposition à de nombreuses reprises , notamment lors de l'examen de la proposition de loi tendant à renforcer les synergies entre les conseils municipaux et les conseils communautaires 37 ( * ) et du projet de loi de transformation de la fonction publique 38 ( * ) .

Depuis 2013 39 ( * ) , le mandat de conseiller communautaire est incompatible avec l'exercice de tout emploi salarié au sein de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre concerné mais aussi de l'une de ses communes membres (article L. 237-1 du code électoral). À l'inverse, rien n'empêche un conseiller municipal de travailler au sein de l'EPCI.

Comme le souligne notre collègue Jean-Pierre Grand, il existe « une inégalité de traitement entre les personnes exerçant un emploi salarié au sein d'un EPCI, qui peuvent se présenter [...] à l'élection de conseiller municipal [...], et celles exerçant un emploi salarié au sein d'une commune membre, qui ne peuvent en aucun cas [...] exercer le mandat de conseiller communautaire » 40 ( * ) .

Répondant à une question écrite, le ministère de l'intérieur a d'ailleurs reconnu « une asymétrie de traitement » entre les conseillers municipaux et les conseillers communautaires 41 ( * ) .

Pour mettre fin à cette asymétrie, l'article 2 bis tend à supprimer cette incompatibilité entre le mandat de conseiller communautaire et l'exercice d'un emploi salarié au sein d'une commune membre .

Un exemple concret

Un agent de Verrières (Orne) a l'interdiction de se présenter aux élections municipales dans cette commune (article L. 231 du code électoral).

En revanche, il peut être élu dans une commune voisine, par exemple dans la commune de Bretoncelles . En l'état du droit, cet agent ne peut pas siéger au conseil de la communauté de communes Coeur du Perche , car il travaille pour une commune membre (Verrière) (article L. 237-1 du même code).

À l'inverse, un agent de la communauté de communes Coeur du Perche peut se présenter aux élections municipales de Verrières ou de Bretoncelles, ce qui crée une asymétrie difficilement justifiable.

Désormais, l'agent de Verrière pourrait se présenter aux élections municipales de Bretoncelles mais également siéger au conseil communautaire de Coeur du Perche .

Source : rapport n° 570 (2018-2019) fait par nos collègues Catherine Di Folco et Loïc Hervé sur le projet de loi de transformation de la fonction publique, p. 252

Votre commission a adopté l'article 2 bis ainsi rédigé .

Article 2 ter (nouveau)
(art. 54 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation
de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles)
Abrogation des dispositions prévoyant l'élection
des conseillers métropolitains au suffrage universel direct

Introduit par votre commission à l'initiative de notre collègue Jean-Pierre Grand par l'adoption d'un amendement COM-17 , l'article 2 ter du projet de loi vise à abroger l'article 54 de la loi n° 2018-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles , dite loi MAPTAM .

Cet article prévoit que les conseils métropolitains sont élus au suffrage universel direct à compter de 2020, dans les conditions fixées par la loi avant le 1 er janvier 2019 .

Ces dispositions sont désormais sans objet .

D'une part, le mode d'élection actuel des conseillers métropolitains par « fléchage », à l'occasion des élections municipales, constitue bien un mode d'élection au suffrage universel direct .

D'autre part, il n'existe aucune solution techniquement satisfaisante, ni aucun consensus politique pour définir un nouveau régime électoral des conseils métropolitains , comme l'a démontré le rapport remis par le Gouvernement au Parlement en application du même article 54 de la loi MAPTAM en janvier 2017. C'est la raison pour laquelle aucun projet de loi n'a jamais été présenté pour définir ce nouveau régime électoral, l'échéance du 1 er janvier 2019 étant désormais passée.

Il est renvoyé sur ce point au rapport de notre collègue Agnès Canayer sur la proposition de loi n° 276 (2017-2018) de notre collègue Mireille Jouve relative à l'élection des conseillers métropolitains , qui avait précisément le même objet 42 ( * ) .

Votre commission a adopté l'article 2 ter ainsi rédigé.

Article 3
(art. L. 5211-40-1 du code général des collectivités territoriales)
Remplacement d'un conseiller communautaire par un autre conseiller municipal de la même commune au sein des commissions

L'article 3 du projet de loi prévoit qu'en cas d'absence, un membre d'une commission intercommunale est remplacé par un conseiller municipal de sa commune, désigné par le maire.

1. Les commissions intercommunales, une aide à la décision pour l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale

Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) peuvent , en vertu de l'article L. 2121-22 du code général des collectivités territoriales 43 ( * ) , créer des commissions intercommunales . Celles-ci sont généralement constituées pour la durée du mandat mais peuvent également être créées pour une durée limitée afin d'examiner une question particulière. Elles sont présidées de droit par le président de l'EPCI.

Les commissions intercommunales ont un rôle consultatif et sont chargées d'émettre un avis sur les dossiers de leur compétence. Elles peuvent formuler des propositions, mais ne disposent d'aucun pouvoir propre 44 ( * ) . Comme le rappelle une réponse ministérielle à une question de notre ancien collègue Michel Billout, « aucune disposition législative ou réglementaire n'apporte de précisions sur l'organisation de leurs travaux » 45 ( * ) . Leurs règles de fonctionnement sont fixées par l'organe délibérant de l'EPCI.

Le processus de décision dans la communauté
de communes du Pays de Saint-Yrieix

Source : http://www.communaute-saint-yrieix.fr/processus-de-decision

Les membres des commissions intercommunales sont les conseillers communautaires . Dans les EPCI comprenant au moins une commune de plus de 1 000 habitants, la composition des différentes commissions doit respecter le principe de la représentation proportionnelle pour permettre l'expression pluraliste des élus. Ainsi, le conseil communautaire peut toujours procéder au remplacement d'un conseiller au sein des commissions qu'il a formées, la modification de la composition de la commission étant obligatoire dans les EPCI comprenant au moins une commune de plus de 1 000 habitants lorsque cette composition n'assure plus la représentation proportionnelle des différentes tendances de l'organe délibérant de l'EPCI 46 ( * ) .

Le législateur, soucieux de la bonne association des communes membres dans leur intercommunalité, a en outre autorisé les EPCI à fiscalité propre à former des « commissions ouvertes », auxquelles peuvent participer les conseillers communaux non membres de l'organe délibérant de l'EPCI . L'article L. 5211-40-1 du code général des collectivités territoriales 47 ( * ) indique ainsi que « lorsqu'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre forme une commission dans les conditions prévues à l'article L. 2121-22, il peut prévoir la participation de conseillers municipaux des communes membres de cet établissement selon des modalités qu'il détermine ».

Une enquête menée par l'Assemblée des Communautés de France publiée en mars 2019 48 ( * ) permet de faire un état des lieux des commissions intercommunales dans les EPCI à fiscalité propre. 79 % des répondants à l'enquête ont indiqué avoir décidé d'ouvrir les commissions aux élus municipaux .

Les objectifs de cette ouverture sont multiples, allant du renforcement des liens entre les communes et leur intercommunalité au partage d'expertise.

Source : La gouvernance politique des intercommunalités,
Assemblée des communautés de France, mars 2019

Dans 57 % des cas, les conseillers municipaux disposent du droit de vote au sein de la commission .

Cette ouverture des commissions aux conseillers municipaux semble être appréciée, les élus municipaux soulignant que leur participation à certaines commissions leur permet de faire entendre la voix de leur commune, d'obtenir des informations, ou encore d'être dans un groupe de travail portant sur des thématiques les intéressant, leur présence étant volontaire. L'Assemblée des Communautés de France souligne toutefois la nécessité pour les intercommunalités, afin de faire face au découragement engendré par les fatigues de fin de mandat, à la densité des ordres du jour et à la technicité des sujets abordés, de prendre soin de l'animation de ces commissions afin qu'elles restent stimulantes pour l'ensemble des élus participants.

2. Prévoir les modalités de remplacement des conseillers communautaires au sein des commissions intercommunales

Comme le souligne l'étude d'impact, excepté le remplacement du président de la commission, en cas d'absence, par le vice-président désigné par la commission, aucune disposition législative ne prévoit explicitement les conditions de remplacement d'un membre d'une commission intercommunale ni ne précise qui peut assurer la suppléance d'un membre temporairement absent. Dans ce cadre, les conseillers communautaires des communes qui n'ont qu'un représentant au sein de l'organe délibérant de l'EPCI ont parfois des difficultés à assister à l'ensemble des réunions des commissions.

L'article 3 du projet de loi propose donc d'indiquer dans la loi qu'en cas d'absence, un membre d'une commission intercommunale est remplacé par un conseiller municipal de sa commune, qui serait désigné par le maire.

Cette disposition, si elle n'appelle aucune opposition de la part de votre commission, nécessite toutefois d'être précisée. Par l'adoption d'un amendement COM-584 de ses rapporteurs, votre commission a ainsi indiqué que l'ensemble des commissions intercommunales étaient concernées par le dispositif - et non simplement les commissions ayant été « ouvertes » aux conseillers municipaux -, tout en mentionnant explicitement que le maire, lorsqu'il désigne le remplaçant, veille à respecter le principe de la représentation proportionnelle qui préside à la composition de ces commissions dans les EPCI comprenant au moins une commune de 1 000 habitants ou plus 49 ( * ) .

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié .

Article 3 bis (nouveau)
(art. L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales)
Accords locaux de répartition des sièges
au sein des conseils communautaires

Introduit par votre commission par l'adoption deux amendements identiques COM-243 et COM-319 rectifié de, présentés respectivement par notre collègue Jean-Pierre Sueur et les membres du groupe socialiste et républicain et par notre collègue Maryse Carrère, l'article 3 bis du projet de loi a pour objet d'assouplir les conditions de légalité des accords locaux de de répartition des sièges au sein de l'organe délibérant des communautés de communes et d'agglomération.

Il reprend à cet effet, sous une forme très légèrement modifiée, le dispositif de l'article 1 er bis de la proposition de loi n° 85 (2018-2019) visant à assurer une plus juste représentation des petites communes au sein des conseils communautaires , adoptée par le Sénat le 24 janvier 2019.

Sans reproduire ici exhaustivement l'analyse de notre collègue Maryse Carrère, qui fut rapporteur de ce texte au nom de la commission des lois 50 ( * ) , on se contentera de rappeler que, à la suite de la décision du Conseil constitutionnel n° 2014-405 QPC du 20 juin 2014, Commune de Salbris , les règles légales encadrant les accords locaux sont devenues si strictes qu'elles empêchent dans bien des cas de définir une répartition des sièges assurant une représentation satisfaisante de l'ensemble des communes, même avec l'assentiment unanime de celles-ci .

Afin d'y remédier, l'amendement s'inspire d' une autre décision du Conseil constitutionnel relative à la métropole d'Aix-Marseille-Provence (décision n° 2015-521/528 QPC du 19 février 2016, Commune d'Éguilles et autre ). Par cette dernière décision, le Conseil constitutionnel a jugé qu'il était loisible au législateur de déroger aux règles de répartition de droit commun dans le cas de la métropole d'Aix-Marseille-Provence, y compris en définissant un régime dérogatoire aboutissant à ce que la part des sièges attribués à une commune s'écarte de plus de 20 % de la proportion de sa population dans la population intercommunale totale, au motif que ces règles de droit commun provoquaient des écarts excessifs de représentation entre les communes membres et que le régime dérogatoire, au contraire, réduisait substantiellement et en moyenne les écarts de représentation entre les communes membres, pondérés par leur population respective .

Or la loi ne peut régler tous les cas particuliers. Ce que la Constitution autorise le législateur à faire, la loi pourrait autoriser les conseils municipaux à le faire également, à des conditions au moins aussi rigoureuses .

C'est pourquoi l'article 3 bis du projet de loi prévoit qu'un accord local puisse attribuer à une ou plusieurs communes une part de sièges s'écartant du « tunnel » de plus ou moins 20 %, à deux conditions cumulatives :

- que l'accord local réduise en moyenne les écarts de représentation entre les communes membres, pondérés par leur population ;

- que les écarts individuels ne soient pas excessifs , c'est-à-dire qu'aucune commune ne se voie attribuer une part de sièges s'écartant de plus de 30 % de la proportion de sa population dans la population intercommunale totale.

Votre commission a adopté l'article 3 bis ainsi rédigé .

Article 4
(art. L. 5211-40-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)
Droit à l'information des conseillers municipaux sur les affaires de leur établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre

L'article 4 du projet de loi vise à améliorer l'information des conseillers municipaux en leur consacrant, d'une part, un droit à l'information sur les affaires faisant l'objet d'une délibération au sein de leur établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, et en prévoyant, d'autre part, de les rendre destinataires de droit de la convocation et du compte rendu du conseil communautaire, ainsi que du rapport annuel sur les orientations budgétaires.

1. La nécessité de mieux associer les conseillers municipaux au fonctionnement de leur intercommunalité

L'intercommunalité est certes l'émanation des communes, et les conseillers communautaires sont nécessairement conseillers municipaux, mais l'inverse n'est pas vrai. De nombreux élus municipaux ne sont en effet pas élus communautaires. Les compétences exercées par la commune et par l'intercommunalité sont toutefois bien souvent imbriquées. Pour le bon fonctionnement des services publics sur le territoire, il est indispensable que les conseillers municipaux sachent ce que fait l'intercommunalité, à quoi elle sert et comment elle fonctionne.

Plusieurs mécanismes permettent déjà l'information des conseillers municipaux dans les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre .

Certains mécanismes répondent à des obligations législatives . Le président de chaque EPCI est tenu d'adresser chaque année au maire de chaque commune membre un rapport retraçant l'activité de l'établissement. Ce rapport fait l'objet d'une communication au conseil municipal, au cours de laquelle les représentants de la commune à l'organe délibérant de l'EPCI sont entendus. Le président de l'établissement peut également être entendu par le conseil municipal, à sa demande ou à la demande de celui-ci. Enfin, les représentants de la commune doivent rendre compte au moins deux fois par an de l'activité de l'établissement au conseil municipal 51 ( * ) .

Par ailleurs, une base légale a été donnée en 2010 à la pratique consistant à associer les conseillers municipaux aux travaux des commissions intercommunales 52 ( * ) .

Les EPCI à fiscalité propre ont d'autre part mis en place des outils d'information ad hoc . Selon l'association des communautés de France, « 58 % des communautés ont cherché à mettre en place des outils d'information spécifiquement à destination des élus municipaux non communautaires » 53 ( * ) . Les outils les plus fréquemment cités sont une newsletter (30 %), un intranet (22 %), ainsi que l'envoi de courriels sur des sujets spécifiques ou de communiqués de presse.

À titre d'exemple, plusieurs EPCI ont décidé de la transmission du compte rendu des instances communautaires aux conseillers municipaux.

Source : La gouvernance politique des intercommunalités,
Assemblée des communautés de France, mars 2019

Malgré ces outils existants, la mission de contrôle et de suivi des lois de réforme territoriale de votre commission, dont vos rapporteurs sont membres, avait recommandé d'« étendre à tous les conseillers municipaux des communes membres d'un EPCI à fiscalité propre certains droits à l'information reconnus aux conseillers communautaires sur les affaires de la commune » 54 ( * ) . De même que l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales dispose que « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération », disposition applicable par transposition aux membres de l'organe délibérant de l'EPCI, la mission recommandait que soit affirmé le droit des conseillers municipaux à être informés des affaires de l'EPCI . Pour ce faire, elle proposait qu'ils soient destinataires de la note explicative de synthèse accompagnant la convocation aux réunions du conseil ainsi que du rapport sur les orientations budgétaires de l'EPCI. Elle soulignait également que certains conseillers municipaux avaient émis le souhait d'être destinataires des comptes rendus des réunions du conseil communautaire, bien qu'ils doivent d'ores et déjà être rendus publics 55 ( * ) .

2. Renforcer le droit d'information des conseillers municipaux sur les affaires intercommunales

L'article 4 du projet de loi propose que les conseillers municipaux soient destinataires d'une copie de la convocation aux réunions de l'organe délibérant d'un EPCI à fiscalité propre, ainsi que , dans un délai de deux semaines, du compte rendu de la séance du conseil communautaire. L'envoi de ces documents serait réalisé de manière dématérialisée et pourrait être effectué par les communes membres de l'EPCI.

Le Conseil d'État a indiqué, dans son avis sur le projet de loi, que ces dispositions permettraient de « donner aux conseillers municipaux non conseillers communautaires le même degré d'information que celui dont disposent les conseillers communautaires », et améliorerait ce faisant « utilement l'information de tous les élus du ressort de l'EPCI ».

Vos rapporteurs relèvent que les dispositions proposées par le Gouvernement vont dans le bon sens, mais consacrent toutefois un droit d'information des conseillers municipaux moindre que celui promu par le Sénat. À l'occasion de l'examen de la proposition de loi visant à assurer une plus juste représentation des petites communes au sein des conseils communautaires , présenté par notre collègue Jean-Pierre Sueur et plusieurs de nos collègues, le Sénat avait en effet consacré , sur le rapport de notre collègue Maryse Carrère, le droit à l'information des conseillers municipaux des communes membres d'un EPCI qui ne sont pas membres de son organe délibérant . Pour ce faire, ils avaient été rendus destinataires, en plus des documents prévus par l'article 4 du projet de loi, de la note explicative de synthèse accompagnant la convocation du conseil communautaire dans les EPCI comprenant au moins une commune de plus de 3 500 habitants ainsi que du rapport sur les orientations budgétaires , les engagements pluriannuels envisagés ainsi que sur la structure et la gestion de la dette 56 ( * ) .

Par ailleurs, les dispositions proposées par l'article 4 du projet de loi ne précisent pas de quelle manière il est décidé que l'envoi des documents mentionnés est réalisé par les communes membres et non pas par l'EPCI à fiscalité propre lui-même .

Votre commission a donc souhaité compléter ces dispositions, par l'adoption d'un amendement COM-585 de ses rapporteurs. Cet amendement consacre le droit à l'information des conseillers municipaux des communes membres d'un EPCI à fiscalité propre sur les affaires de l'établissement qui font l'objet d'une délibération. Ce droit à l'information, construit par analogie avec celui dont disposent les conseillers municipaux sur les affaires faisant l'objet d'une délibération par la commune, semble justifié à votre commission au vu du caractère de l'intercommunalité, qui est l'émanation des communes. La consécration législative de ce droit aurait pour effet de permettre aux conseillers municipaux de se voir communiquer l'ensemble des documents nécessaires pour apprécier le sens, la portée et la validité des projets appelés à délibération au sein de l'organe délibérant de l'EPCI.

Par ce même amendement COM-585 , votre commission a rendu les conseillers municipaux destinataires, outre les convocations et le compte rendu, de la note explicative de synthèse et du rapport sur les orientations budgétaires 57 ( * ) . L'amendement précise également que ces envois sont réalisés par l'EPCI , sauf si une commune demande à les réaliser elle-même. Serait par ailleurs supprimé le délai de deux semaines prévu pour l'envoi du compte rendu des séances de l'organe délibérant de l'EPCI, afin de permettre aux EPCI de mutualiser les différents envois.

Enfin, l'amendement déplace ces dispositions dans la partie du code général des collectivités territoriales relative à la démocratisation et à la transparence au sein des EPCI.

Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié .

Article 4 bis (nouveau)
(art. L. 3633-5 du code général des collectivités territoriales)
Information des conseillers municipaux des communes
situées sur le territoire de la métropole de Lyon

Introduit par votre commission à l'initiative de notre collègue François-Noël Buffet, par l'adoption d'un amendement COM-412 , l'article 4 bis tend à améliorer l'information des conseillers municipaux des communes situées sur le territoire de la métropole de Lyon.

La métropole de Lyon, si elle exerce des compétences communales habituellement dévolues aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, est toutefois une collectivité à statut particulier au sens de l'article 72 de la Constitution.

À compter de 2020, les conseillers métropolitains seront élus lors d'un suffrage distinct, ce qui ne permettra pas à chacune des communes situées sur le territoire de la métropole de Lyon de compter un de leurs habitants élu au conseil métropolitain.

La métropole de Lyon étant une collectivité particulière distincte des communes situées sur son territoire, il n'a pas semblé opportun à votre commission de consacrer un véritable droit à l'information des conseillers municipaux sur les affaires de la métropole de Lyon. Elle a toutefois permis à ces conseillers municipaux d'être destinataires, à leur demande, d'une copie de la convocation au conseil métropolitain et, le cas échéant, du rapport sur chacune des questions devant être soumises aux conseillers métropolitains .

Votre commission a adopté l'article 4 bis ainsi rédigé.

* 13 Conseil constitutionnel, décision n° 2014-405 QPC du 20 juin 2014.

* 14 Enquête nationale réalisée par l'Assemblée des communautés de France en mars 2019, La gouvernance politique des intercommunalités , consultable à l'adresse suivante : https://www.adcf.org/contenu-article-adcf-direct?num_article=4712&num_thematique=7&id_newsletter=394 .

* 15 Voir, sur ce sujet, les commentaires des articles 3 et 4 du projet de loi.

* 16 La création d'un conseil des maires resterait obligatoire dans les métropoles.

* 17 Et dans les communautés d'agglomération, la création ou l'aménagement et la gestion de parcs de stationnement d'intérêt communautaire.

* 18 Et, dans les communautés de communes, la construction, l'entretien et le fonctionnement d'équipements de l'enseignement préélémentaire et élémentaire d'intérêt communautaire.

* 19 Le schéma de mutualisation des services, aujourd'hui obligatoire, serait en effet supprimé par l'article 23 du projet de loi.

* 20 Article 51 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique , dite loi ELAN .

* 21 VI bis de l'article L. 5219-5 du code général des collectivités territoriales.

* 22 Cette proposition de loi, ainsi que son dossier législatif, sont consultables à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl18-285.html .

* 23 Articles L. 2122-7-1 et L. 2122-7-2, respectivement.

* 24 Proposition de loi n° 285 (2018-2019) de notre collègue Alain MARC et plusieurs de nos collègues, déposé au Sénat le 5 février 2019. Le dossier législatif de cette proposition de loi est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl18-285.html .

* 25 Conseil constitutionnel, décision n° 2014-405 du 20 juin 2014, Commune de Salbris .

* 26 Rapport n° 470 (2018-2019) de notre collègue Dany WATTEBLED, fait au nom de la commission des lois, déposé le 30 avril 2019, consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl18-285.html .

* 27 Article L. 5211-6 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales .

* 28 Articles L. 273-11 et L. 273-12 du code électoral. La mise en place d'un système de fléchage est impossible dans ces communes, car les conseils municipaux y sont élus au scrutin uninominal.

* 29 Ministère de l'intérieur, « Mémento pour les élections municipales et communautaires de mars 2014 à l'usage des candidats des communes de 1 000 habitants et plus », p. 18. Ce document est consultable à l'adresse suivante : https://www.interieur.gouv.fr/Elections/Etre-candidat/Mementos-et-documents-des-precedents-scrutins/Elections-municipales-et-communautaires .

* 30 Article L. 2121-33 du code général des collectivités territoriales, auquel renvoie l'article L. 5211-8 du même code. Cet article était, jusqu'à la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales , applicable aux organes délibérants de l'ensemble des EPCI, et non uniquement à ceux des syndicats de communes comme c'est le cas aujourd'hui.

* 31 Les conseillers communautaires étant toutefois élus au suffrage universel direct, le Conseil d'État a exclu la possibilité pour le conseil municipal de mettre fin de manière anticipée à leur mandat (Conseil d'État, décision n° 401144, 26 avril 2017).

* 32 « Nul ne peut être conseiller communautaire s'il n'est conseiller municipal ou conseiller d'arrondissement » (I de l'article L. 273-5 du code électoral).

* 33 I de l'article L. 273-12 du code électoral.

* 34 II de l'article L. 273-12 du code électoral.

* 35 Proposition de loi tendant à renforcer les synergies entre les conseils municipaux et les conseils communautaires.

* 36 Ces dispositions correspondent à l'article 7 de la proposition de loi n° 285 (2018-2019) de notre collègue Alain Marc et plusieurs de nos collègues, telle qu'adoptée par le Sénat le 9 mai 2019. Le dossier législatif de cette proposition de loi est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl18-285.html .

* 37 Adoptée par le Sénat le 9 mai dernier, cette proposition de loi n'a pas été inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.

* 38 Devenu la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique. Cette disposition n'avait pas été retenue en commission mixte paritaire.

* 39 Loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral.

* 40 Source : objet de l'amendement COM-10 de M. Jean-Pierre Grand.

* 41 Réponse à la question écrite n° 06787 de M. Jean-Louis Masson, 6 décembre 2018.

* 42 Rapport fait, au nom de la commission des lois du Sénat, par notre collègue Agnès Canayer sur la proposition de loi relative à l'élection des conseillers métropolitains , consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/l17-381/l17-3811.pdf .

* 43 Rendu applicable aux EPCI par l'article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales.

* 44 Conseil d'État, 1 er mai 1903, Bergeon, Dalle et autres : « les travaux [...] des commissions chargées de l'étude et la préparation des affaires, quel que soit d'ailleurs le nombre membres qui en font partie, ne peuvent remplacer les délibérations en séance publique ».

* 45 Réponse du Ministère chargé des collectivités territoriales à la question écrite n° 17142 de notre ancien collègue Michel Billout (Seine-et-Marne, CRC-SPG) du 11 février 2011, consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/questions/base/2011/qSEQ110217142.html .

* 46 Conseil d'État, décision n° 353890, 30 novembre 2013, Commune de Savigny-sur-Orge .

* 47 Créé par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales .

* 48 Enquête nationale réalisée par l'Assemblée des communautés de France en mars 2019, La gouvernance politique des intercommunalités , consultable à l'adresse suivante : https://www.adcf.org/contenu-article-adcf-direct?num_article=4712&num_thematique=7&id_newsletter=394 .

* 49 Troisième alinéa de l'article L. 2121-22 du code général des collectivités territoriales.

* 50 Voir le rapport n° 245 (2018-2019) de Mme Maryse Carrère, fait au nom de la commission des lois. Ce document est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l18-245/l18-2451.pdf .

* 51 Article L. 5211-39 du code général des collectivités territoriales.

* 52 Voir le commentaire de l'article 3 du projet de loi, ci-dessus.

* 53 Enquête nationale réalisée par l'Assemblée des communautés de France en mars 2019, La gouvernance politique des intercommunalités , consultable à l'adresse suivante : https://www.adcf.org/contenu-article-adcf-direct?num_article=4712&num_thematique=7&id_newsletter=394

* 54 Fortifier la démocratie de proximité - Trente propositions pour nos communes, rapport d'information n° 110 (2018-2019) de M. Mathieu Darnaud, fait au nom de la commission des lois et publié le 7 novembre 2018, proposition n° 24. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/notice-rapport/2018/r18-110-notice.html .

* 55 Article L. 2121-25 du code général des collectivités territoriales, applicable aux EPCI en vertu de l'article L. 5211-1 du même code.

* 56 Article 2 de la proposition de loi n° 54 (2018-2019), visant à améliorer la représentativité des conseils communautaires et à mieux associer les conseillers municipaux au fonctionnement de l'intercommunalité , adopté par le Sénat le 24 janvier 2019. Le dossier législatif est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl18-085.html .

* 57 Ce rapport est d'ores et déjà transmis aux communes, en application de l'article L. 5211-36 du code général des collectivités territoriales.

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