Proposition de résolution visant à clarifier et actualiser le Règlement du Sénat

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er
(art. 1er, 2, 2 bis [nouveau], 3, 4, 4 bis [nouveau], 6 et 104 du Règlement)
Opérations de renouvellement des instances du Sénat :
Bureau d'âge, Bureau définitif et remplacements en cas de vacances

L'article 1 ^er de la proposition de résolution vise à clarifier à droit constant le déroulement chronologique des opérations de renouvellement des instances du Sénat et les dispositions fixant la composition ou la compétence des instances du Sénat.

À titre subsidiaire, il tend également à inscrire explicitement certaines règles de remplacement en cas de vacance qui résultent actuellement de la pratique parlementaire.

1. La chronologie des opérations de renouvellement des instances du Sénat

Le Règlement fixe certaines contraintes temporelles aux opérations de renouvellement des instances du Sénat : le bureau d'âge est constitué « à l'ouverture de la première séance qui suit chaque renouvellement » (article 1 ^er ), l'élection du Président du Sénat a lieu « immédiatement après l'installation du Président d'âge » (article 2), la nomination des autres membres du Bureau intervenant ensuite « à la séance suivante ».

Le Sénat commence ainsi par installer un bureau d'âge , présidé par le doyen de l'assemblée et composé en outre des six plus jeunes sénateurs présents qui remplissent les fonctions de secrétaires jusqu'à l'élection du Bureau définitif. Le bureau d'âge a pour seule mission de faire procéder à l'élection du Président du Sénat. Avant le scrutin, il est d'usage que le doyen d'âge adresse à ses collègues une allocution, au cours de laquelle il fait part de quelques réflexions inspirées par son expérience de la vie parlementaire, aucun débat ne pouvant avoir lieu sous sa présidence.

Le déroulement de la reconstitution des instances du Sénat
après chaque renouvellement partiel

Le renouvellement des instances est, en pratique, organisé en quatre jours, dont trois de séance publique :

- Un premier jour consacré, en séance, à l'installation du bureau d'âge, à l'ouverture de la session ordinaire, à l'allocution du Président d'âge, à l' élection du Président du Sénat et à l'approbation du calendrier de renouvellement des instances ;

- Un deuxième jour au cours duquel est reçue la liste de chacun des groupes , ainsi que l'identité de son président et sa déclaration politique (et sont remises les déclarations des groupes minoritaires et d'opposition) et est élu le délégué de la réunion des sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe ;

- Un troisième jour consacré, en séance, à la désignation du Bureau définitif (vice-présidents, questeurs et secrétaires dont la liste est arrêtée par les groupes) et des commissions (nomination des membres des sept commissions permanentes et de la commission spéciale chargée du contrôle des comptes et de l'évaluation interne, après validation par les groupes de la répartition numérique par commission et par groupe) ;

- Un quatrième jour lors duquel sont constitués les bureaux des commissions, sont nommés en séance les membres de la commission des affaires européennes (et, le cas échéant, des commissions spéciales encore existantes), et se réunit la Conférence des Présidents.

2. La composition, la désignation et les pouvoirs du bureau du Sénat

Le bureau du Sénat se compose de 26 membres : le Président, 8 vice-présidents ^{6 ( * )} , 3 questeurs et 14 secrétaires. Ses membres sont désignés pour trois ans ^{7 ( * )} , le Bureau étant renouvelé après chaque renouvellement partiel du Sénat.

Il est procédé à l' élection du Président du Sénat (alinéas 4 à 6 de l'article 3) par un scrutin secret à la tribune sous la présidence du doyen d'âge qui en proclame le résultat après dépouillement du scrutin par les secrétaires d'âge. Pour être élu, le Président doit obtenir la majorité absolue des suffrages exprimés au premier ou au deuxième tour de scrutin ; au troisième tour, la majorité relative est suffisante. En cas d'égalité, le plus âgé l'emporte.

Le Sénat procède ensuite à la désignation à la proportionnelle des autres membres du Bureau (alinéas 7 à 11 de l'article 3 et article 4). Les présidents des groupes se réunissent pour établir les listes des candidats aux fonctions de vice-président, de questeur et de secrétaire selon la représentation proportionnelle des groupes au plus fort reste.

Le mécanisme de désignation du Bureau à la proportionnelle :
une garantie du pluralisme sénatorial

Le règlement du Sénat prévoit de procéder au calcul de la représentation proportionnelle en deux temps :

- La représentation proportionnelle est d'abord calculée pour les postes de vice-président (8) et de questeur (3) compte tenu de l'élection du Président (soit une proportionnelle sur 12 sièges). Conformément à la lettre de l'alinéa 7 de l'article 3 du Règlement, la liste des candidats est établie « selon la représentation proportionnelle des groupes au plus fort reste », ce qui exclut l'attribution d'un de ces postes à un sénateur n'appartenant à aucun groupe ;

- La représentation proportionnelle est ensuite calculée pour l'ensemble du Bureau, en incluant donc également les 14 secrétaires (soit une proportionnelle sur 26 sièges). Alors que l'article 3 ne fait pas de différence entre les deux modes de calcul, l'article 6, alinéa 4, du Règlement prévoit que le délégué des non-inscrits « possède les mêmes droits qu'un président de groupe concernant la nomination [...] des secrétaires du Sénat ». Les sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe peuvent ainsi, le cas échéant, obtenir un siège de secrétaire en fonction de leur importance numérique.

Les listes des candidats sont affichées. Pendant un délai d'une heure, il peut être fait opposition à ces listes pour inapplication de la représentation proportionnelle. L'opposition, pour être recevable, doit être rédigée par écrit, signée par trente sénateurs au moins ou le président d'un groupe, et remise au Président.

À l'expiration du délai d'opposition, s'il n'en a pas été formulé, les listes des candidats sont ratifiées par le Sénat et le Président procède à la proclamation des vice-présidents, des questeurs et des secrétaires.

Si, à l'inverse, le Président a été saisi d'une opposition, il la porte à la connaissance du Sénat qui statue sur sa prise en considération, après un débat où peuvent seuls être entendus un orateur pour et un orateur contre, disposant chacun d'un temps de parole ne pouvant excéder deux minutes et demie.

Le rejet de la prise en considération équivaut à la ratification de la liste présentée, dont les candidats sont sur-le-champ proclamés par le Président. La prise en considération entraîne l'annulation de la liste litigieuse. Dans ce cas, les présidents des groupes se réunissent immédiatement pour établir une nouvelle liste sur laquelle il est statué dans les mêmes conditions que pour la première.

Les pouvoirs et rôles respectifs du Bureau et des vice-présidents sont énoncés dans des termes inchangés depuis le règlement provisoire du Sénat de 1959 : « Le Bureau définitif a tous pouvoirs pour présider aux délibérations du Sénat et pour organiser et diriger tous ses services dans les conditions déterminées par le présent Règlement » et « l es vice-présidents suppléent et représentent le Président en cas d'absence ».

Dès l'élection du Bureau définitif, le Président en communique la liste au Président de la République et au président de l'Assemblée nationale (article 4). Il est d'usage que, dans les jours suivants, le Président de la République donne audience au nouveau Bureau qui lui est présenté par le Président du Sénat.

3. Les clarifications envisagées par la proposition de résolution et les apports de la commission

La proposition de résolution entend conserver à droit constant le déroulé des opérations de renouvellement , procédant seulement à plusieurs déplacements et corrections légistiques au sein du Règlement afin d'en assurer une meilleure lisibilité de la chronologie.

Les dispositions relatives à l'élection du Président seraient rassemblées à l'article 2 (mode de scrutin, dépouillement, majorité, prévus aux alinéas 4 à 6 de l'article 3) et celles relatives à la composition et à la procédure de désignation du Bureau à la proportionnelle figureraient au sein d'un nouvel article 2 bis (dispositions actuellement dispersées entre les articles 2, 3 et 6). L'article 3 serait ainsi recentré sur les prérogatives du Bureau et des vice-présidents.

En outre , au nouvel article 2 bis , la proposition de résolution vise à expliciter et codifier certaines règles de remplacement qui résultent actuellement de la pratique parlementaire afin :

- de préciser comment il est pourvu au remplacement du Président du Sénat ou d'un membre du Bureau en cas de vacance de poste avant le terme de leurs fonctions (nouvel alinéa 5 de l'article 2 et nouvel alinéa 9 de l'article 2 bis ) ;

- et de faciliter le remplacement d'un membre du Bureau lorsque le Sénat ne tient pas séance en remplaçant l'annonce de la candidature par une insertion au Journal officiel (nouvel alinéa 10 de l'article 2 bis ) ; à cet égard, afin de laisser un temps effectif suffisant à une éventuelle opposition (notamment en cas de publication tardive du Journal officiel ), votre commission a souhaité repousser à minuit le lendemain - et non le soir même - le délai ouvert à cet effet ( amendement COM-81 du rapporteur).

Enfin, un nouvel article 4 bis reproduirait, avec quelques clarifications rédactionnelles mineures, les dispositions existantes régissant l'attribution des places dans la salle de séances (transférées depuis l'article 104).

Au bénéfice de cinq amendements rédactionnels ( COM-1, COM-2, COM-3, COM-4, COM-7 de notre collègue Jean-Pierre Sueur ) et d'un amendement de coordination ( COM-82 de son rapporteur ), votre commission a adopté l'article 1 ^er ainsi modifié.

Article 2
(art. 5, 5 bis [abrogé], 6, 6 bis et 6 ter [nouveau] du Règlement)
Groupes politiques : constitution, déclaration comme groupe
d'opposition ou minoritaire, exercice du droit de tirage

Article examiné dans le cadre de la procédure de législation en commission

L'article 2 de la proposition de résolution entend clarifier les dispositions relatives à la constitution des groupes politiques, aux modalités selon lesquelles ils se déclarent d'opposition ou minoritaires, et à l'exercice de leur « droit de tirage ».

1. La constitution des groupes

Les groupes, qui permettent aux sénateurs de se rassembler par affinité politique, se constituent par la remise à la Présidence du Sénat de la liste de leurs membres . Ils se reconstituent à chaque renouvellement triennal du Sénat. La reconnaissance d'un groupe politique n'est subordonnée qu'à deux conditions :

- un effectif minimum , chaque groupe devant compter au moins 10 membres ^{8 ( * )} (article 5, alinéa 4) ;

- une déclaration politique formulant les objectifs et les moyens de la politique qu'ils préconisent (article 5, alinéa 2) ^{9 ( * )} .

En outre, le Règlement réitère l'interdiction traditionnelle - qui découle de la conception française prohibant tout mandat impératif - de constituer, au sein du Sénat, des groupes tendant à défendre des intérêts particuliers, locaux ou professionnels (article 5, alinéa 6).

La liberté laissée aux sénateurs quant à leur adhésion politique au sein du Sénat se décline dans le degré de leur affiliation à un groupe, le Règlement distinguant les membres y adhérant à part entière, ceux apparentés ou encore ceux qui y sont rattachés administrativement.

Les types d'affiliation à un groupe politique :
membre, apparenté ou rattaché

Le règlement du Sénat distingue trois degrés d'affiliation, dont les conséquences statutaires concrètes pour les sénateurs au sein du groupe sont laissées à leur libre appréciation.

On distingue ainsi les membres à part entière qui y ont adhéré, les « apparentés » (dont l'affiliation, moins stricte, n'impose généralement pas de position commune de vote du groupe, mais est néanmoins subordonnée à une forme d'agrément de ce dernier) et les « rattachés administrativement » (statut n'impliquant généralement qu'un simple accord de tendance, et qui permet de procurer au sénateur rattaché des facilités de travail).

Apparentés et rattachés sont pris en compte dans l'effectif des groupes pour établir la répartition à la représentation proportionnelle des postes au sein du Bureau, des commissions permanentes et des commissions créées lorsqu'il y a lieu pour le Sénat d'examiner une proposition de résolution déposée en vue de requérir la suspension de la détention, des mesures privatives ou restrictives de liberté ou de la poursuite d'un sénateur (article 6, alinéa 5).

En revanche, à la différence de celui de l'Assemblée nationale, le règlement du Sénat ne tranche pas explicitement la question de savoir si les sénateurs qui s'apparentent ou se rattachent administrativement à un groupe doivent bien être pris en compte pour apprécier le respect de la condition liée à l'effectif minimum d'un groupe. La pratique parlementaire au Sénat (quatre précédents récents) les inclut dans l'effectif pris en compte.

Les règles présidant à la modification de la composition d'un groupe (démission, radiation, adhésion) relèvent au Sénat de la pratique administrative et de l'usage (quand le règlement de l'Assemblée nationale en précise, lui, explicitement les formalités, cf. article 21 RAN).

Les conséquences des modifications en cours de session de la composition d'un groupe, de sa disparition, de la création d'un nouveau groupe, ou d'une modification de son statut déclaré d'opposition ou minoritaire ne sont pas explicitées par le règlement du Sénat, les cas ayant pu se présenter depuis 2008 ayant toujours été réglés par voie de consensus ^{10 ( * )} .

Les sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe forment une réunion administrative (RASNAG) qui élit un délégué pour la représenter.

Les groupes constituent librement leurs bureaux (article 5, alinéa 3), dont la composition est donc laissée à leur entière appréciation. Ils assurent leur fonctionnement en se dotant d'un secrétariat administratif dont les conditions d'installation matérielle et le droit d'accès et de circulation dans le Palais du Luxembourg et dans les couloirs de l'hémicycle sont fixés par le bureau du Sénat sur proposition des questeurs (article 5, alinéa 5).

Les groupes politiques (et la réunion administrative des sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe) sont obligatoirement constitués sous forme d'association en vue de leur gestion (article 5, alinéa 4, et article 6, alinéa 4).

2. Les groupes d'opposition et minoritaires

Introduit par la révision constitutionnelle de juillet 2008, l'article 51-1 de la Constitution dispose que : « Le règlement de chaque assemblée détermine les droits des groupes parlementaires constitués en son sein. Il reconnaît des droits spécifiques aux groupes d'opposition de l'assemblée intéressée ainsi qu'aux groupes minoritaires. »

Au Sénat, la qualité de groupe d'opposition ou de groupe minoritaire suppose une démarche volontaire ^{11 ( * )} et positive du groupe, sous la forme d'une déclaration dans les sept jours suivant sa création et au début de la session après chaque renouvellement triennal (déclaration distincte de la déclaration politique remise par tous les groupes). Simple faculté, elle constitue un préalable nécessaire au bénéfice des droits attribués aux groupes minoritaires et d'opposition.

Par contraste, l'Assemblée nationale connaît un système mixte , mi-déclaratif, mi-automatique : la déclaration d'appartenance à l'opposition y est volontaire, elle peut être mentionnée dans la déclaration politique (et peut également être faite - ou retirée - à tout moment). La qualité de minoritaire est, en revanche, attribuée automatiquement par voie de conséquence : sont ainsi minoritaires tous les groupes qui ne se sont pas déclarés d'opposition, à l'exception de celui d'entre eux qui compte l'effectif le plus élevé (article 19, alinéas 2 à 5 RAN).

En outre, concernant les droits spécifiques reconnus aux groupes d'opposition et minoritaires, l'Assemblée nationale prévoit qu'ils soient attribués sur le fondement de la situation des groupes au début de la législature, puis chaque année au début de la session ordinaire (article 19, alinéa 5, du RAN).

3. L'exercice du « droit de tirage » par les groupes

Chaque groupe politique du Sénat - indépendamment de toute considération relative à son statut - a droit à la création d'une commission d'enquête ou d'une mission d'information par année parlementaire ^{12 ( * )} . Il s'agit bien d'un « droit de tirage », puisque la Conférence des Présidents ne peut que prendre acte de la demande (sous réserve du contrôle de recevabilité exercé par la commission des lois sur la résolution demandant la création d'une commission d'enquête).

Les fonctions de président et de rapporteur d'une commission d'enquête ou d'une mission d'information sont « partagées entre la majorité et l'opposition ». Lorsque le groupe à l'origine de la demande de création d'une commission d'enquête ou d'une mission d'information sollicite la fonction de rapporteur pour l'un de ses membres, elle est de droit s'il le souhaite.

Pour mémoire, à l'Assemblée nationale, ce droit de tirage ne concerne que les groupes d'opposition ou minoritaires. La possibilité qui existait de rejeter un droit de tirage pour la création d'une commission d'enquête (à la majorité des trois cinquièmes des membres) a été supprimée en 2014 et la fonction de président ou de rapporteur revient de droit, comme au Sénat, au groupe concerné. De même, chaque groupe peut obtenir la réalisation d'un rapport d'évaluation dans le cadre des travaux du comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques propre à cette chambre ^{13 ( * )} .

4. Les apports de la proposition de résolution

La proposition de résolution procède d'abord, à droit constant, à plusieurs clarifications : déplacements (l'interdiction des groupes d'intérêts est remontée de l'alinéa 6 au 2 de l'article 5), explicitations (le contrôle de la recevabilité des demandes de création de commissions d'enquête par « droit de tirage » est développé au sein d'un nouvel article 6 ter ) ou améliorations purement rédactionnelles (fusion des alinéas 1 et 2 de l'article 6 relatifs aux apparentements et rattachements ; reformulation de l'alinéa 2 de l'article 6 bis relatif à l'attribution des postes de président ou rapporteur des structures créées par droit de tirage).

Elle vise également à simplifier l'énumération des pièces à remettre à la Présidence lors de la création d'un groupe , en y intégrant la déclaration comme groupe d'opposition ou minoritaire (dispositions transférées à l'article 5 depuis l'article 5 bis supprimé).

Ce faisant, votre rapporteur note que le délai de 7 jours qui était prévu à compter de la création du groupe pour remettre cette déclaration disparaîtrait - mais son utilité est de toutes façons limitée, une telle déclaration pouvant être retirée ou modifiée « à tout moment » (tous les groupes ont d'ailleurs en pratique remis ces déclarations concomitamment à leur constitution ou reconstitution lors du renouvellement sénatorial de 2017).

Concernant enfin les droits spécifiques reconnus aux groupes d'opposition et aux groupes minoritaires , la proposition de résolution prévoit en outre d'inscrire expressément dans notre Règlement le principe selon lequel ils « sont attribués sur le fondement de la situation des groupes après la constitution du Bureau définitif puis chaque année au début de la session ordinaire ». Ce principe est déjà en vigueur à l'Assemblée nationale.

5. Les précisions apportées par votre commission

- Lors des auditions menées par votre rapporteur, certains présidents de groupe politique se sont émus de ce que la proposition de résolution entendait fixer explicitement un moment de référence (après la constitution du Bureau définitif puis chaque année au début de la session ordinaire) auquel serait appréciée la situation des groupes pour déclencher le bénéfice des droits conférés aux groupes minoritaires ou d'opposition lors de la session à venir.

Votre rapporteur note, à cet égard, que les dispositions envisagées poursuivent l'objectif légitime d'assurer la bonne organisation des travaux du Sénat et de garantir aux groupes une prévisibilité suffisante pour leurs initiatives (en leur permettant concrètement au début de chaque année parlementaire de savoir de quels espaces réservés de l'ordre du jour ils disposeront au cours de la session). Ces dispositions ne sont, en outre, que la codification des pratiques suivies jusqu'alors au Sénat. Elles sont enfin en tous points similaires à celles en vigueur depuis 2009 à l'Assemblée nationale sur lesquelles le Conseil constitutionnel n'a pas formulé d'observations ^{14 ( * )} .

Pour prendre en compte ces remarques, votre commission, qui a tenu à inscrire dans le Règlement la règle ainsi fixée, a estimé utile de mentionner explicitement le cas où la Conférence des Présidents pourrait être appelée à examiner la situation des groupes, notamment à la suite de modifications importantes intervenues en cours d'année parlementaire (amendement COM-84 du rapporteur).

Au bénéfice de deux amendements rédactionnels ( COM-8 et COM-9 et de deux amendements de coordination ( COM-85 et COM-86 du rapporteur), votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié .

Article 3
(art. 7 et 8 du Règlement)
Désignation des membres des commissions permanentes

Article examiné dans le cadre de la procédure de législation en commission

L'article 3 de la proposition de résolution vise à clarifier la procédure de désignation des membres des commissions permanentes.

Le nombre de commissions permanentes du Sénat est fixé à sept depuis 2011 (article 7). Leurs effectifs respectifs ont été légèrement révisés en 2015 (modification de l'entrée en vigueur après le renouvellement partiel de 2017), afin notamment de réduire certains écarts numériques entre elles. Si le Règlement précise l' intitulé de chacune de ces commissions, il ne fixe pas le détail des secteurs relevant de leurs compétences , qui résulte au Sénat de la tradition parlementaire.

Par comparaison, le règlement de l'Assemblée nationale (article 36 RAN) fixe également leur nombre (huit, soit une de plus qu'au Sénat), leur effectif maximum (1/8 ^e des députés arrondi à l'entier supérieur) et les noms de chaque commission. À la différence du Sénat, il précise également par voie d'énumération une liste thématique de compétences pour chacune d'entre elles.

Les membres des commissions permanentes sont nommés après chaque renouvellement partiel du Sénat. La répartition des sénateurs dans chaque commission se fait par groupe politique selon une règle proportionnelle .

La procédure de répartition des sénateurs dans chaque commission
après chaque renouvellement partiel

La procédure fait intervenir « les bureaux des groupes et le délégué des sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe » qui « après s'être concertés, remettent au Président du Sénat la liste des candidats qu'ils ont établie conformément à la règle de la proportionnalité » (article 8, alinéas 2 à 9).

En pratique, une réunion des représentants des groupes prend d'abord acte du nombre des sièges acquis à la proportionnelle par application du quotient de répartition, en nombres entiers ; l'attribution des sièges restants fait l'objet d'une concertation entre les groupes, qui arrêtent ainsi la répartition numérique accordée à chaque groupe dans chacune des sept commissions.

À l'issue de cette réunion, les listes nominatives des candidats proposées par chaque groupe pour siéger dans les commissions permanentes, signées par les présidents de groupe, sont adressées au Président du Sénat qui les fait afficher.

Pendant un délai d'une heure après que le Sénat a été avisé en séance de cet affichage, il peut être fait opposition à ces listes, le Sénat se prononçant alors sur la prise en considération de cette opposition.

Si cette opposition est fondée sur le non-respect des règles de la proportionnelle, elle doit être présentée par un président de groupe ou trente sénateurs au moins. Sa prise en considération par le Sénat entraîne l'établissement de nouvelles listes par les groupes dans les mêmes conditions.

Si cette opposition est fondée sur d'autres motifs, elle doit être présentée par trois présidents de groupe ou soixante sénateurs au moins. Sa prise en considération entraîne la désignation des membres des commissions par un ou plusieurs votes par scrutin plurinominal, en assemblée plénière.

Au Sénat, la démission d'un sénateur d'un groupe politique n'implique pas que l'intéressé cesse de ce fait même d'appartenir à la commission dont il fait partie. En effet, notre Règlement, à la différence de celui de l'Assemblée nationale, n'institue, pendant le cours du triennat, aucun lien entre l'attribution d'un siège de commission et l'appartenance à un groupe politique.

En cas de vacance intervenant dans une commission permanente entre deux renouvellements triennaux, le Règlement confie au « groupe intéressé » ou, le cas échéant, au délégué des sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe, la responsabilité de remettre au Président du Sénat le nom du sénateur appelé à occuper le siège vacant (article 8, alinéa 10). Selon une doctrine ancienne, le groupe intéressé est normalement celui auquel le siège avait été attribué initialement lors du renouvellement triennal du Sénat.

La proposition de résolution vise à opérer plusieurs clarifications à droit constant : à ce titre, outre des améliorations rédactionnelles, elle regroupe au sein de l'article 7 les dispositions relatives à la composition des commissions (en y transférant à l'alinéa 2 les règles d'appartenance pour les sénateurs et le Président du Sénat figurant actuellement à l'alinéa 12 de l'article 8) et réorganise par ordre alphabétique l'énumération des commissions.

Par souci de simplification , elle propose de calquer plus fidèlement la procédure d'établissement des listes répartissant les membres de chaque groupe dans les commissions sur la procédure de désignation des membres du Bureau :

- en supprimant la mention inhabituelle des « bureaux des groupes » (alinéa 2 de l'article 8) dans la procédure d'établissement des listes (celles proposées étant de fait toujours établies après concertation entre les seuls présidents de groupes, sans préjudice des négociations internes aux groupes qui peuvent avoir eu lieu et sont la marque de leur libre organisation) ;

- en prévoyant désormais à l'article 8 une procédure unique d'opposition à la liste des candidats - quel que soit le motif de ladite opposition - et, en cas de prise en considération, l'établissement d'une nouvelle liste selon les mêmes modalités (supprimant ainsi l'éventuel recours au vote plurinominal qui n'a jamais été utilisé et poserait probablement de sérieuses difficultés pratiques).

Le système des annonces en séance serait également allégé. Le mécanisme redondant de « double annonce » serait supprimé au profit d'une ratification implicite, sauf opposition, une heure après la première annonce en séance (alinéa 5 de l'article 8). En outre, par parallélisme avec le dispositif prévu à l'article 1 ^er de la résolution en cas de vacance survenant au Bureau, serait introduite par souplesse la possibilité de pourvoir au remplacement du membre d'une commission lorsque le Sénat ne tient pas séance, l'insertion de la candidature au Journal officiel remplaçant l'annonce en séance (nouvel alinéa 9 de l'article 8) ; à cet égard, comme à l'article 1 ^er , afin de laisser un temps effectif suffisant à une éventuelle opposition (notamment en cas de publication tardive du Journal officiel ), votre commission a souhaité repousser à minuit le lendemain - et non le soir même - le délai ouvert à cet effet ( amendement COM-88 du rapporteur ).

Au bénéfice de l'adoption d'un amendement de son rapporteur réparant une omission concernant les prérogatives du délégué des sénateurs n'appartenant à aucun groupe ( COM-87 ), votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié .

Article 4 (art. 9, 9 bis [nouveau] et 108 à 110 [abrogés] du Règlement)Modalités de nomination dans les organismes extérieurs au Parlement -Rapport des sénateurs représentant la France
à l'assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe

Article examiné dans le cadre de la procédure de législation en commission

L'article 4 de la proposition de résolution vise à adapter les modalités de nomination des sénateurs dans les organismes extérieurs au Parlement (OEP) en tirant les conséquences de la loi n° 2018-699 du 3 août 2018 ^{15 ( * )} .

À titre subsidiaire, il tend à « recodifier » les règles relatives à la participation des sénateurs à l'assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe.

L'ensemble de ces dispositions figureraient dans un nouveau chapitre V du Règlement, intitulé : « Désignation dans les organismes extraparlementaires ».

1. Diverses procédures de nomination

Les organismes extérieurs au Parlement (OEP) sont des structures dans lesquelles des sénateurs et des députés siègent ès qualité . La présence des parlementaires doit être prévue par un texte législatif, la loi organique n° 2017-1338 du 15 septembre 2017 ^{16 ( * )} ayant supprimé les OEP de nature réglementaire.

Il existe actuellement 176 organismes extérieurs au Parlement , constitués sous diverses formes juridiques (Commission nationale de l'informatique et des libertés, Conseil national de l'habitat, Observatoire de la laïcité, etc .).

Dans un objectif de pluralisme, l'article 9 du Règlement précise qu'il est « tenu compte du principe de la représentation proportionnelle des groupes » pour les nominations dans les OEP.

Sur le plan procédural, il prévoit deux procédures de nomination :

- les commissions procèdent directement aux nominations lorsque la loi précise qu'un de leurs membres siège au sein de l'organisme extérieur ;

- les autres nominations sont effectuées en séance publique , sur proposition des commissions.

Nomination dans les OEP : la procédure prévue en séance publique

- le Président du Sénat invite la commission compétente à proposer le nom d'un candidat . En cas de doute sur la commission compétente, le Sénat statue au scrutin public ordinaire. À titre subsidiaire, les présidents de groupe communiquent une liste de candidats « lorsque le texte constitutif d'un organisme impose des nominations à la représentation proportionnelle des groupes » ^{17 ( * )} ;

- le Président ordonne l'affichage des candidats proposés par la commission et en donne avis « au cours de la séance à l'ordre du jour de laquelle figure la désignation » ;

- les nominations sont actées à l'expiration d'un délai d'une heure , sauf opposition d'au moins trente sénateurs ou d'un président de groupe ;

- en cas d'opposition, le Sénat statue après un débat « au cours duquel seuls peuvent être entendus l'un des signataires de l'opposition et un orateur d'opinion contraire ». Si le Sénat prend l'opposition en considération, les membres de l'OEP sont directement désignés en séance publique.

En pratique, une troisième procédure a été créée : comme à l'Assemblée nationale, le Président du Sénat nomme directement les membres de certains organismes extérieurs (Observatoire de la laïcité, Haut conseil à l'égalité entre les femmes et les hommes, etc .).

Au moins une fois par an, les sénateurs qui participent à un organisme extérieur doivent présenter un rapport d'activité « à la commission qui a été chargée de les désigner ou de proposer leur candidature » ^{18 ( * )} .

2. La modernisation des procédures de nomination

La loi n° 2018-699 du 3 août 2018 a rationalisé les procédures de nomination au sein des OEP tout en garantissant le respect du principe de parité. La proposition de résolution tend à modifier le règlement du Sénat en conséquence.

2.1. L'autorité de nomination et les procédures applicables

Conformément à l'article 4 de la loi du 3 août 2018 précitée, le Règlement confierait une compétence de droit commun au Président du Sénat concernant la nomination de sénateurs au sein des OEP.

Le Président n'aurait plus l'obligation de consulter les commissions compétentes en amont de ces nominations. L'exposé des motifs de la proposition de résolution rappelle toutefois que « cette consultation [peut] avoir lieu [même] sans disposition du Règlement ».

Par exception, des dispositions législatives peuvent prévoir que les nominations au sein des OEP sont effectuées par :

- les commissions permanentes, comme pour le Centre national du cinéma et de l'image animée ^{19 ( * )} ;

- ou l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST), comme pour le Conseil national de la culture scientifique, technique et industrielle ^{20 ( * )} .

Dans cette hypothèse, le Président du Sénat saisirait la commission ou l'OPECST pour procéder aux nominations, qu'il porterait ensuite à la connaissance du Gouvernement.

Les procédures de nomination au sein des OEP seraient substantiellement allégées par rapport à l'actuelle procédure de désignation en séance publique.

Les simplifications apportées pour la nomination des membres des OEP

- Suppression de l'affichage des candidatures, de la possibilité d'opposition et de la ratification en séance ;

- Suppression de l'annonce des candidatures en séance publique, « les nominations n'étant pas inscrites comme telles à l'ordre du jour du Sénat » ^{21 ( * )} ;

- Suppression du recours au scrutin public ordinaire pour désigner la commission compétente ;

- Abrogation de l'article 110 du Règlement portant sur la nomination, pour certains OEP, à la représentation proportionnelle des groupes ^{22 ( * )} .

2.2. Le principe de parité

La proposition de résolution préciserait, pour les nominations dans les OEP, qu'il est tenu compte « du respect de la parité entre les femmes et les hommes ».

Elle vise également à reproduire le dispositif de nomination prévu à l'article 2 de la loi du 3 août 2018 précitée.

Dispositif prévu pour mettre en oeuvre le principe de parité

Nombre de sénateurs à nommer	Nomination
Un seul	Une sénatrice ou un sénateur, alternativement
Nombre pair	Nombre égal de sénatrices et de sénateurs
Nombre impair	Alternativement : plus de sénatrices que de sénateurs OU plus de sénateurs que de sénatrices

Source : Commission des lois du Sénat

Si un sénateur cesse prématurément de siéger au sein d'un OEP, il serait remplacé par un collègue de même sexe.

En application de l'article 86 de la loi du 3 août 2018 précitée, ces dispositions relatives à la parité s'appliqueront à compter du prochain renouvellement partiel du Sénat .

Afin d'éviter toute confusion, votre commission a souhaité faire figurer cette entrée en vigueur différée au sein de la présente proposition de résolution (amendement COM-89 du rapporteur) .

2.3. L'activité des membres des OEP

Prévue à l'article 109 du Règlement, l'obligation pour les membres des organismes extérieurs au Parlement de dresser un bilan annuel de leur activité est rarement respectée . Votre commission a réalisé un tel exercice à l'automne 2010, sans le recommencer depuis.

En mars 2015, nos collègues Roger Karoutchi et Alain Richard avaient d'ailleurs préconisé de « rappeler les termes » de l'article 109 du Règlement pour mieux rendre compte de l'activité des OEP ^{23 ( * )} .

La proposition de résolution tend à remplacer ce rapport par une communication , « ce qui permettrait peut-être de développer cet exercice utile au pouvoir de contrôle mais très peu répandu » ^{24 ( * )} .

Afin de donner toute la souplesse nécessaire au dispositif et d'éviter tout engorgement des commissions permanentes, votre commission a précisé que cette communication serait présentée avant chaque renouvellement du Sénat, et non tous les ans (amendement COM-89 du rapporteur) .

3. Le rapport des sénateurs représentant la France à l'assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe

La délégation française auprès de l'assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe (APCE) ^{25 ( * )} comprend douze députés et six sénateurs .

Conformément à l'article 108 du Règlement, les sénateurs établissent un rapport annuel présentant les travaux de la délégation française. En pratique, ces rapports sont rédigés de manière alternative par l'Assemblée nationale et le Sénat ^{26 ( * )} .

Pour plus de clarté, ce rapport serait mentionné au sein du nouvel article 9 bis du Règlement, l'article 108 étant abrogé en conséquence.

Votre commission a adopté l'amendement rédactionnel COM-13 de M. Jean-Pierre Sueur et l'article 4 ainsi modifié.

Article 5
(art. 8 bis [nouveau], 8 ter [nouveau], 8 quater [nouveau], 10 [abrogé], 11 [abrogé], 12 [abrogé] et 100 [abrogé] du Règlement)
Désignation des membres des commissions spéciales,
des commissions d'enquête et des commissions mixtes paritaires

Article examiné dans le cadre de la procédure de législation en commission

L' article 5 vise à regrouper, en les clarifiant, les dispositions relatives à la désignation des membres des commissions spéciales, des commissions d'enquête et des commissions mixtes paritaires. Elles seraient rassemblées pour une meilleure lisibilité au sein d'un chapitre spécifique figurant immédiatement après celui relatif aux commissions permanentes.

1. Désignation des membres des commissions spéciales

Le règlement du Sénat prévoit (article 10 actuel) qu'une commission spéciale comprenne 37 membres ^{27 ( * )} (alinéa 3) désignés sur la base d'une liste établie par les présidents des groupes et du délégué des non-inscrits, conformément à la règle de la proportionnalité et après consultation préalable des présidents des commissions permanentes (alinéas 1 et 2). L'article 16 précise également les conditions dans lesquelles les commissions spéciales sont appelées à prendre fin (promulgation du texte ou rejet définitif).

La proposition de résolution rassemble ces dispositions éparses au sein d'un nouvel article 8 bis du Règlement , et procède ainsi, à droit constant , à quelques déplacements et à des améliorations rédactionnelles (mention expresse, à l'alinéa 1, des conséquences du renouvellement sénatorial partiel sur la nomination des membres d'une commission spéciale, qui relèvent actuellement de la seule pratique parlementaire).

2. Création et désignation des membres des commissions d'enquête

Lorsqu'elle ne résulte pas du « droit de tirage » annuel d'un groupe (demande dont la Conférence des Présidents se borne, si elle est recevable, à prendre acte, voir le commentaire de l'article 2), la création d'une commission d'enquête est initiée par le dépôt d'une proposition de résolution, signée par un ou plusieurs sénateurs, exposant les motifs qui ont conduit son ou ses auteurs à demander sa constitution et précisant son objet (article 11 actuel).

Cette proposition doit déterminer « avec précision », soit les faits qui donnent lieu à enquête, soit les services publics ou les entreprises nationales dont la commission doit examiner la gestion. Elle est renvoyée à la commission permanente compétente au fond, qui désigne un rapporteur en vue de son examen par cette dernière puis par le Sénat. Lorsqu'elle n'est pas saisie au fond, la commission des lois est appelée à émettre un avis sur la recevabilité de la proposition de résolution ^{28 ( * )} .

Dès que la commission saisie au fond de la proposition de résolution en a achevé l'examen, la Conférence des Présidents peut proposer à l'assemblée d'inscrire la proposition de résolution à l'ordre du jour du Sénat. Celui-ci est alors appelé à discuter le texte élaboré par la commission saisie au fond ou, à défaut, sur le texte initial de la proposition de résolution. La commission d'enquête est créée par l'adoption par le Sénat de cette résolution.

En pratique, depuis juin 2009, dix-neuf commissions d'enquête ont été constituées au Sénat , toutes sur le fondement du « droit de tirage » (prise d'acte par la Conférence des Présidents), et aucune selon la procédure impliquant un vote du Sénat (examen et adoption en séance d'une proposition de résolution).

Une commission d'enquête ne peut comporter plus de 21 membres (l'effectif exact est fixé par la proposition de résolution) désignés dans les mêmes conditions que ceux des commissions permanentes (établissement d'une liste par les présidents de groupes et le délégué des non-inscrits, conformément à la règle de la proportionnalité, affichage et ratification au terme d'un délai d'une heure sauf opposition en séance).

Les membres des commissions d'enquête sont tenus au secret concernant les travaux non publics de celles-ci, et l'article 100 du Règlement prévoit une procédure de sanction en cas de manquement d'un de leurs membres à cette obligation (exclusion et incapacité à être nommé dans une telle commission pendant la durée du mandat).

La proposition de résolution rassemble ces dispositions éparses au sein d'un nouvel article 8 ter du Règlement et procède également, à droit constant , à quelques déplacements et à des améliorations rédactionnelles.

3. Désignation des membres des commissions mixtes paritaires

Le nombre des représentants composant la délégation de chaque assemblée aux commissions mixtes paritaires a été fixé, en accord entre l'Assemblée nationale et le Sénat, à sept titulaires pour chaque assemblée (alinéa 1 de l'article 12 actuel du Règlement, auquel répond, en miroir, l'article 111 RAN). Sept suppléants sont désignés dans les mêmes conditions.

Au Sénat, c'est à la commission compétente pour l'examen au fond du texte qu'il revient, après consultation des présidents de groupes, de désigner les représentants du Sénat à la CMP (alinéa 3). La liste est ensuite adressée au Président du Sénat, et ratifiée à l'expiration d'un délai d'une heure à compter de l'annonce de son affichage, sauf opposition ^{29 ( * )} .

Si l'opposition était prise en considération, il y aurait alors lieu, comme prévu pour la désignation des membres des organismes extraparlementaires, de procéder à un scrutin plurinominal.

Pour mémoire, à l'Assemblée nationale, les présidents de groupes communiquent directement au président de l'Assemblée nationale le nom de leurs candidats qui prennent effet dès leur affichage si le nombre de candidats n'est pas supérieur au nombre de sièges à pourvoir (la nomination se faisant par scrutin, à défaut).

La proposition de résolution transfère ces dispositions au sein d'un nouvel article 8 qua ter du Règlement, au bénéfice d' améliorations purement rédactionnelles et de coordinations (explicitation de la procédure de ratification sauf opposition, le renvoi par une simple référence à celle suivie à l'article 9 pour les organismes extra-parlementaires ne trouvant plus à s'appliquer en raison de sa réécriture) ^{30 ( * )} .

Au bénéfice de deux amendements rédactionnels ( COM-90 de son rapporteur et COM-14 de M. Jean-Pierre Sueur ), votre commission a adopté l'article 5 ainsi modifié .

Article 6
(art. 13, 13 bis [nouveau], 13 ter [nouveau] et 20 [abrogé] du Règlement)
Organisation des travaux des commissions :
désignation des bureaux, convocations, quorum et votes

Article examiné dans le cadre de la procédure de législation en commission

L'article 6 de la proposition de résolution vise à clarifier les règles régissant l'organisation des travaux des commissions et à les réunir dans un nouveau chapitre VI du Règlement.

1. Désignation des bureaux des commissions

Les bureaux des commissions permanentes du Sénat (article 13) sont nommés à l'issue de chaque renouvellement triennal (alinéa 1) lors de la première réunion après la désignation des membres de chaque commission (convoquée à l'initiative du Président du Sénat). Tous les groupes politiques doivent y être représentés .

Les bureaux des commissions permanentes - et des commissions spéciales (alinéa 5) - comptent :

- un président ;

- 8 vice-présidents (alinéa 2) au moins ;

- et un nombre de secrétaires variable en fonction de l'effectif de la commission (un secrétaire par fraction de dix membres, soit 4 ou 5 selon les commissions à partir de la réforme des effectifs en 2017).

Le Président est élu au scrutin secret.

Les candidatures aux autres fonctions du bureau sont présentées par les groupes (et ne font donc pas l'objet d'un scrutin), les différentes catégories de postes étant répartis entre groupes après un double calcul de proportionnelle (assez similaire à celui pratiqué pour la désignation des membres du bureau du Sénat) :

- sont d'abord répartis à la proportionnelle les 8 postes de vice-président (compte tenu de la représentation déjà acquise à un groupe pour le poste de président), en augmentant si besoin leur nombre pour assurer l'attribution d'au moins un poste de président ou vice-président à chaque groupe (alinéa 2 quater ) ;

- sont ensuite répartis, toujours à la proportionnelle, les postes de secrétaires, compte tenu de la représentation déjà acquise par les groupes pour les autres postes du bureau (alinéa 3).

La proposition de résolution propose, outre des améliorations purement rédactionnelles , la codification de pratiques relevant actuellement des précédents (explicitation du mode d'élection du président - en 3 tours au maximum - comme le Président du Sénat). À cet égard, votre rapporteur note que le texte proposé consacre désormais « l'élection » des rapporteurs généraux - pour la commission des finances et celle des affaires sociales - et ce juste après élection de leur président respectif (et avant la désignation du reste du bureau, dont la répartition à la proportionnelle est appelée à tenir compte). Comme le lui ont confirmé les présidents de ces deux commissions, il s'agit d'un simple alignement du texte sur la pratique existante.

Par parallélisme avec les clarifications opérées par la proposition de résolution concernant les remplacements des membres du bureau du Sénat
- et comme cette dernière semblait d'ailleurs l'envisager dans l'exposé des motifs ^{31 ( * )} sans concrétiser cette intention dans son dispositif -, votre commission a précisé explicitement les modes de remplacement des membres des bureaux des commissions en cas de vacances intervenant en cours de triennat ( amendement COM-91 du rapporteur ).

2. Convocations, quorum et votes en commission

La proposition de résolution isole au sein d'un nouvel article 13 bis les dispositions (issues de l'article 20) régissant la convocation des membres des commissions aux réunions.

Lors des périodes de session, les commissions, toujours réunies à la diligence de leur président , devraient désormais être convoquées en principe le vendredi précédant la réunion - et non plus 48 heures avant . En dehors des sessions, le délai resterait fixé à la semaine qui précède la réunion.

Votre rapporteur ne peut qu'approuver une mesure qui entend concourir à la bonne organisation des travaux des commissions ainsi qu'à une meilleure information et disponibilité de ses membres. Il note que si les usages peuvent naturellement varier entre commissions permanentes, cet allongement se heurte à peu d'obstacles pratiques puisque, dans les faits, les convocations sont quasiment déjà toujours adressées le mercredi ou le jeudi pour les réunions de la semaine suivante.

Il insiste cependant sur l'importance de la locution « en principe »
- que le droit parlementaire connaît bien s'agissant de la fixation d'horaires ou de durées ^{32 ( * )} . Elle signifie que ce délai doit pouvoir connaître des exceptions dictées par les circonstances (modification imprévue de l'ordre du jour de la séance ou nombre d'amendements important nécessitant une nouvelle réunion, événements extérieurs appelant une prise de position rapide de la commission) sans conséquences juridiques sur la validité des réunions elles-mêmes. Votre rapporteur relève, en tout état de cause, le maintien de la réserve explicite des situations où la convocation est dictée par l' urgence , réserve indispensable à la réactivité des commissions et à l'exercice effectif de ses missions constitutionnelles de contrôle par Parlement - et tout particulièrement par le Sénat, seule assemblée permanente.

Concernant également l'envoi de leurs convocations, votre commission a adopté l' amendement COM-38 rectifié de M. Jean Louis Masson prescrivant un envoi des convocations aux réunions de commission au secrétariat de la réunion des sénateurs n'appartenant à aucun groupe (RASNAG) . Votre rapporteur y a donné un avis favorablé, notant que chaque membre de la commission reçoit naturellement une convocation individuelle, et qu'en pratique les convocations sont déjà également envoyées au secrétariat de la RASNAG. Il n'y a donc pas d'obstacle à en rappeler l'obligation dans le Règlement, à côté de celle de l'envoyer aux groupes.

La proposition de résolution isole en outre au sein d'un nouvel article 13 ter les dispositions (également issues de l'article 20) relatives au quorum et au vote en commission , au bénéfice de quelques précisions rédactionnelles mineures.

Au bénéfice de deux amendements rédactionnels ( COM-20 et COM-21 de M. Jean-Pierre Sueur ) et d'un amendement de coordination (COM-92 de son rapporteur) votre commission a adopté l'article 6 ainsi modifié .

Article 7
(art. 15 du Règlement)
Délégations de vote en commission

Article examiné dans le cadre de la procédure de législation en commission

L'article 7 de la proposition de résolution vise à clarifier les règles applicables aux délégations de vote en commission.

1. Les délégations de vote en commission

1.1. La procédure de délégation

Un commissaire peut déléguer son droit de vote à un autre membre de la commission dans six hypothèses , mentionnées à l'article 1 ^er de l'ordonnance du 7 novembre 1958 ^{33 ( * )} et à l'article 63 du Règlement.

Les cas de délégation de vote

Un sénateur peut déléguer son droit de vote dans les hypothèses suivantes :

1° Maladie, accident ou événement familial grave l'empêchant de se déplacer ;

2° Mission temporaire confiée par le Gouvernement ;

3° Service militaire accompli en temps de paix ou en temps de guerre ;

4° Participation aux travaux des assemblées internationales en vertu d'une désignation faite par le Sénat ;

5° En cas de session extraordinaire, absence de la métropole ;

6° Cas de force majeure, appréciés par le bureau du Sénat. Conformément au chapitre XIV de l'Instruction générale du Bureau (IGB), cette hypothèse concerne « tout événement imprévisible et irrésistible empêchant le sénateur de se rendre au Sénat ».

La délégation de vote est notifiée au président de la commission, un même commissaire ne pouvant pas exercer plus d'une délégation.

Par exception, les délégations sont interdites lorsque la commission se prononce sur les propositions de nomination du Président de la République, en application du dernier alinéa de l'article 13 de la Constitution (président de la Haute Autorité de santé, directeur général de l'Agence française de développement, etc .).

La proposition de résolution se limite, sur ce point, à des ajustements rédactionnels.

1.2. La participation aux assemblées internationales et aux commissions spéciales

En application de l'article 15 du règlement du Sénat (alinéa 2 bis ), les sénateurs qui appartiennent à une assemblée internationale ou à une commission spéciale sont dispensés de présence en commission permanente. Prévue en 2004 ^{34 ( * )} , cette dispense vaut uniquement pour la durée des travaux desdites assemblées ou commissions spéciales.

Les sénateurs concernés « se font suppléer [...] par un autre membre de la commission ».

Comme l'a rappelé le Conseil constitutionnel ^{35 ( * )} , il convient toutefois de distinguer :

- l'appartenance à une assemblée internationale, hypothèse dans laquelle les sénateurs peuvent déléguer leur vote ;

- et la participation à une commission spéciale, hypothèse dans laquelle ils ne peuvent pas déléguer leur vote en commission permanente.

Pour plus de clarté, la proposition de résolution tend à supprimer cet alinéa 2 bis de l'article 15 du Règlement, considéré comme redondant avec l'article 23 bis .

En effet, l'article 23 bis du Règlement précise depuis 2015 ^{36 ( * )} que la participation aux travaux d'une assemblée internationale ou à une mission dans les outre-mer ou à l'étranger « est prise en compte comme une présence [...] en commission ». De même, « la participation à une commission spéciale [vaut] participation à la commission permanente dont on est membre » ^{37 ( * )} .

2. La publicité des présences en commission

L'article 20 du règlement du Sénat prévoit que les noms des commissaires « présents, suppléés, excusés ou absents par congé » sont insérés au Journal officiel dès le lendemain de la commission.

Pour une meilleure lisibilité, la proposition de résolution tend à introduire cette disposition à l'article 15 du Règlement.

La rédaction proposée est légèrement différente afin d'accorder le droit et la pratique : elle prévoit la publication du nom des commissaires présents, excusés ou ayant délégué leur vote. En effet, « seules ces mentions figurent aujourd'hui au Journal officiel » ^{38 ( * )} .

La mention des commissaires absents pour congé serait supprimée, en cohérence avec l'abrogation de ce dispositif à l'article 14 de la proposition de résolution.

Présence en commission : mentions au Journal officiel

Rédaction actuelle de l'article 20 du règlement du Sénat	Pratique actuelle du Journal officiel - Proposition de résolution
Commissaires présents
Commissaires excusés
Commissaires suppléés	Commissaires ayant délégué leur vote
Commissaires absents par congé	-

Source : Commission des lois du Sénat

Votre commission a adopté l'article 7 sans modification.

Article 8
(art. 15 ter [nouveau], 16, 16 bis [nouveau], 17, 17 bis [nouveau], 23 [abrogé], 28 ter [abrogé] et 28 quater [abrogé] du Règlement)
Travaux des commissions : publicité des travaux,
saisines des commissions permanentes et des commissions spéciales,
saisines pour avis, établissement du texte de la commission

L' article 8 de la proposition de résolution vise à clarifier les dispositions relatives aux travaux législatifs des commissions , qui figureraient désormais au sein d'un chapitre propre ^{39 ( * )} regroupant l'ensemble des règles portant sur la saisine des commissions permanentes et des commissions spéciales, les saisines pour avis, et l'établissement du texte de la commission. Les dispositions générales relatives à la publicité des travaux de commissions (législatifs et de contrôle) seraient également actualisées et regroupées au sein d'un même article.

1. Modes de publicité des travaux des commissions

Les commissions permanentes du Parlement conservent une certaine liberté pour définir les modes de publicité de leurs travaux, la Constitution ne consacrant pas - à la différence de la séance plénière de chaque assemblée ^{40 ( * )} - le caractère public de leurs réunions ^{41 ( * )} .

Le règlement du Sénat prévoit à cet égard que les travaux des commissions soient systématiquement retracés :

- en premier lieu, par le procès-verbal que chacune dresse de ses délibérations et qui a un caractère confidentiel - seuls les sénateurs pouvant en prendre communication (alinéas 5 et 6 de l'article 16). Ces procès-verbaux et documents qui s'y rapportent sont déposés aux archives du Sénat après chaque renouvellement partiel ^{42 ( * )} ;

- en deuxième lieu, par le compte rendu détaillé des réunions de commission (article 23), publié chaque semaine - et désormais disponible en ligne sur le site internet du Sénat ;

Notre Règlement prévoit en outre que sur décision de son président , les travaux d'une commission puissent faire l'objet d'une communication à la presse et, de façon générale, qu'une commission puisse décider la publicité, par les moyens de son choix, de tout ou partie de ses travaux.

Concrètement, la publicité donnée aux travaux des commissions se traduit par l'envoi de communiqués réguliers à la presse (environ 80 en 2018 pour la seule commission des lois), par l'organisation de petits-déjeuners ou de conférences de presse (pour présenter les conclusions d'un rapport), ainsi que par l'ouverture de nombreuses réunions à la presse ou au public (sur inscription préalable, souvent à l'occasion d'auditions liées à des travaux de contrôle), ou encore par la captation ^{43 ( * )} des réunions et leur retransmission en direct ou à la demande sur le portail vidéo dédié du site Internet du Sénat ^{44 ( * )} .

Une commission peut enfin, de façon exceptionnelle, décider de siéger en comité secret (à la demande du Premier ministre, de son président ou d'un dixième de ses membres ; elle décide ensuite de la publication du compte rendu de ses débats au Journal officiel ).

La présente proposition de résolution vise à actualiser et rassembler au sein d'un nouvel article 15 ter ces dispositions éparses relatives à la publicité des travaux des commissions. Au bénéfice d'améliorations rédactionnelles, elle déplace ainsi celles relatives au compte rendu (transférées depuis l'article 23), aux modalités de publicité des travaux (transférées depuis les alinéas 8 et 11 de l'article 16) et supprime la référence aux procès-verbaux pour consacrer l'obligation d'enregistrements audio ensuite reversés aux archives.

Votre rapporteur note que cette dernière modification n'a d'autre but que de mettre la lettre de notre Règlement en accord avec la pratique (les procès-verbaux au format papier n'existent matériellement plus depuis mars 2009, date à laquelle ils ont été remplacés par des enregistrements audio) et de tirer parti des moyens modernes de fixation des débats à notre disposition.

La commission a adopté un amendement de clarification rédactionnelle concernant les suites données aux réunions en comité secret ( amendement COM-94 du rapporteur).

À l'initiative de votre rapporteur, qui en a été alerté par certains présidents de commission lors de ses auditions, elle a souhaité, par précaution et pour éviter tout malentendu ou contestation, conserver inchangées les dispositions du Règlement prévoyant que les travaux d'une commission puissent faire l'objet d'une communication à la presse sur décision de son président ( amendement COM-93 ).

2. Saisine des commissions permanentes, constitution des commissions spéciales, saisine pour avis

Les commissions permanentes sont saisies par le Président du Sénat de tous les projets et propositions relevant de leur compétence , ainsi que des pièces et documents qui s'y rapportent.

Les projets de loi de finances (PLF) sont envoyés de droit à la commission des finances et les projets de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) à la commission des affaires sociales.

Les commissions permanentes restent saisies de plein droit, après un renouvellement, des affaires qui leur avaient été renvoyées.

Un texte peut également être examiné par une commission spéciale .

Les cas de constitution d'une commission spéciale au Sénat

Les conditions de renvoi d'un projet ou d'une proposition de loi à une commission spéciale résultent actuellement de la combinaison de dispositions éparses, difficilement coordonnées et peu lisibles du Règlement.

Un tel renvoi peut être :

- de droit « dans les cas où le Gouvernement [le] demande » (alinéa 1) ;

- décidé par le Sénat, sur proposition de son Président (alinéa 2) ;

- décidé par le Sénat, sur demande d'un président de commission ou d'un président de groupe, mais à l'issue d'une procédure ouvrant lieu à une possibilité d'opposition ^{45 ( * )} (alinéa 2 bis et 2 ter).

- de droit (« il est procédé à la constitution »), dans le cas où une commission permanente se déclare incompétente ou en cas de conflit de compétence entre commissions .

La proposition de résolution scinde l'article 16 en deux articles, par souci de lisibilité , afin de distinguer :

- d'une part, les dispositions relatives aux commissions permanentes , rassemblées au sein de l'article 16 (mode de saisine, durée, compétences particulières de certaines commissions sur les projets de lois de finances ou de financements de la sécurité sociale, qui figurent aujourd'hui aux alinéas 1, 3 bis , 3 ter et 4 dudit article 16 respectivement transférées aux nouveaux alinéas 1, 2, 3 et 4) ; en outre, conformément à une pratique fermement établie dans les deux assemblées, serait désormais explicitement mentionnée la possibilité pour une commission de désigner plusieurs rapporteurs sur un texte (dispositions transférées depuis l'alinéa 1 de l'article 19 à l'alinéa 5 dudit article 16) ;

- et, d'autre part, les dispositions relatives aux conditions de constitution des commissions spéciales , figurant désormais au sein d'un nouvel article 16 bis (alinéas 2, 2 bis , 2 ter et 3 de l'article 16).

3. Saisine pour avis des commissions

Toute commission permanente qui s'estime compétente pour donner un avis sur un projet, une proposition, un article de loi ou un crédit budgétaire renvoyé à une autre commission permanente peut demander à s'en saisir pour avis (article 17 du Règlement). La commission concernée désigne un rapporteur pour avis qui peut participer, avec voix consultative, aux travaux de la commission saisie au fond (réciproquement, le rapporteur au fond peut participer, avec voix consultative, aux travaux de la commission saisie pour avis). Les avis sont publiés mais, en cas de nécessité, le Règlement mentionne la possibilité de le donner verbalement le jour fixé pour la discussion en séance publique.

La proposition de résolution supprime la règle devenue obsolète qui donne la faculté à toute commission de saisir pour avis la commission des lois de dispositions à caractère rétroactif ou interprétatif (alinéa 2 de l'article 17) .

4. Élaboration des textes de commission, examen des amendements de commission puis des amendements de séance

Innovation majeure de la révision constitutionnelle de juillet 2008, l'examen en séance des textes de loi par chaque assemblée se fait désormais, en principe, sur la base du texte préalablement élaboré par la commission compétente au fond (premier alinéa de l'article 42 de la Constitution).

Il n'en va autrement que pour les projets de révision constitutionnelle, les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la sécurité sociale (deuxième alinéa de l'article 42 de la Constitution,) ; il en va de même quand la commission n'adopte pas de texte (cas où la commission a rejeté le texte qui lui était soumis - éventuellement par l'adoption d'une motion - et cas « où la commission ne s'est pas prononcée sur l'ensemble des articles du texte avant le début de l'examen en séance » ^{46 ( * )} ).

Les articles 28 ter et 28 quater du Règlement relatifs aux modalités d'examen en commission des projets et propositions de loi précisent ainsi les règles relatives, d'une part, à l'examen des « amendements de commission » en vue de l'établissement du texte de la commission et, d'autre part, à l'examen par la commission des amendements ensuite déposés en vue de la séance.

La proposition de résolution vise à transférer à droit constant ces dispositions au sein du nouveau chapitre, qui figureraient désormais au nouvel article 17 bis du Règlement.

Le déroulé des travaux législatifs des commissions
(relevant de l'article 42, alinéa 1, de la Constitution)

Modalités d'établissement du texte de la commission

La réunion destinée à établir le texte de la commission a lieu « deux semaines au moins » avant la discussion en séance par le Sénat d'un projet ou d'une proposition de loi, sauf dérogation accordée par la Conférence des Présidents.

Les amendements de commission, déposés en vue de l'établissement de son texte, doivent l'être au plus tard l'avant-veille de cette réunion. Ce délai limite de dépôt des amendements n'est applicable ni aux amendements du Gouvernement, ni aux sous-amendements. Il peut être ouvert de nouveau sur décision du président de la commission.

Le résultat des travaux donne lieu à la publication d'un rapport dans lequel « la commission présente le texte qu'elle propose au Sénat et les opinions des groupes ». Le texte adopté, le cas échéant, par la commission fait l'objet d'une publication séparée.

Contrôle des irrecevabilités des amendements de commission

Lors de la réunion d'examen des amendements déposés en vue de l'établissement du texte, c'est le président de la commission compétente au fond qui exerce le contrôle de la recevabilité financière des amendements. Il peut pour cela transmettre les amendements à la commission des finances, qui rend un avis écrit sur leur recevabilité financière (les amendements déclarés irrecevables ne sont pas mis en distribution).

La commission est par ailleurs compétente pour se prononcer sur les autres irrecevabilités, à l'exception de celle fondée sur l'article 41 de la Constitution.

Examen des amendements de séance

Lors de la réunion d'examen des « amendements de séance » (déposés en vue de la séance sur le texte élaboré par la commission, ou à défaut sur le texte initialement déposé ou transmis), la commission détermine son avis sur les amendements déposés sur le texte qu'elle a proposé avant le début de leur discussion par le Sénat.

L'article 28 quater rappelle que les dispositions procédurales spécifiques de ce chapitre ne s'appliquent pas aux projets de révision constitutionnelle, aux projets de loi de finances et aux projets de loi de financement de la sécurité sociale, pour lesquels la commission n'établit pas de texte ^{47 ( * )} .

Lors de la réunion d'examen des amendements de séance, « la commission saisie au fond est compétente pour se prononcer sur leur recevabilité, sans préjudice de l'application des articles 40 et 41 de la Constitution, ainsi que de l'article 45 du présent Règlement », relatif au contrôle de la recevabilité financière par la commission des finances et de la recevabilité au titre de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale par la commission des affaires sociales.

Votre commission n'a apporté que quelques améliorations rédactionnelles à ce titre :

- en formulant de façon plus fidèle au texte d'origine et plus complète la liste des irrecevabilités contrôlées par le président de la commission compétente au fond ( amendement COM-95 du rapporteur ) en mentionnant explicitement les irrecevabilités au titre de la LOLF et des dispositions organiques relatives aux LFSS ;

- en consacrant la pratique actuelle aux termes de laquelle c'est bien le président de la commission des finances qui peut être amené à fournir un avis écrit sur la recevabilité financière des amendements de commission, à sa demande, au président de la commission au fond (amendement COM-96 du rapporteur).

Votre commission a adopté l'article 8 ainsi modifié.

Article 9 (art. 15 bis [nouveau], 18 et 19 [abrogés] du Règlement)Participation de tiers aux réunions de commission

Article examiné dans le cadre de la procédure de législation en commission

L'article 9 de la proposition de résolution vise à réunir dans un nouvel article 15 bis du Règlement ^{48 ( * )} les règles relatives à la participation de tiers aux réunions de commission ^{49 ( * )} .

Il concerne les membres du Gouvernement et du Conseil économique, social et environnemental (CESE) ainsi que les sénateurs qui n'appartiennent pas à la commission saisie au fond.

1. Les membres du Gouvernement

Comme l'a souligné le Conseil constitutionnel, les articles 13, 31 et 42 de la Constitution impliquent que « le Gouvernement puisse participer aux travaux des commissions consacrés à l'examen des projets et propositions de loi ainsi que des amendements dont ceux-ci font l'objet et assister aux votes destinés à arrêter le texte sur lequel portera la discussion en séance » ^{50 ( * )} .

En conséquence, l'article 18 du règlement du Sénat dispose que « les ministres ont accès dans les commissions . Ils doivent être entendus quand ils le demandent. Les membres du Gouvernement peuvent assister aux votes destinés à arrêter le texte des projets et propositions de loi sur lequel portera la discussion en séance ». Dans la même logique, l'article 86 du règlement de l'Assemblée nationale dispose que « la participation du Gouvernement est de droit » en commission.

En pratique, la présence du Gouvernement lors de l'examen d'un texte en commission est presque systématique à l'Assemblée nationale mais inhabituelle au Sénat , sauf procédure de législation en commission.

Sur le plan formel, le règlement du Sénat mentionne uniquement les « ministres », dans l'objectif d'exclure « toute possibilité que les ministres se fassent représenter par un collaborateur » ^{51 ( * )} .

Cette formulation apparaît toutefois trop restrictive : elle pourrait conduire à écarter la présence en commission des secrétaires d'État, ce qui n'était pas la volonté initiale du Sénat.

Dès lors, la proposition de résolution tend à autoriser la présence en commission de tous les membres du Gouvernement , ce qui inclut les ministres mais également les secrétaires d'État.

2. Les membres du Conseil économique, social et environnemental

Conformément à l'article 69 de la Constitution, le Conseil économique, social et environnemental (CESE) peut désigner l'un de ses membres pour exposer devant les assemblées parlementaires son avis sur les projets ou propositions de loi qui lui ont été soumis.

Le membre du CESE peut s'exprimer en séance publique ou en commission ^{52 ( * )} .

En commission, il est entendu « dans les mêmes conditions » que les membres du Gouvernement.

Faute de coordination, cette rédaction pourrait permettre aux membres du CESE d'assister aux votes des commissions, ce qui ne correspond pas à l'esprit de l'article 69 de la Constitution.

Pour lever toute ambiguïté, la proposition de résolution tend à préciser que les membres du CESE peuvent être entendus par la commission mais qu'ils sont invités à se retirer au moment du vote .

3. Les sénateurs qui ne sont pas membres de la commission

3.1. Les auteurs de propositions de loi, propositions de résolution ou d'amendements

Lorsqu'ils n'appartiennent pas à la commission saisie au fond, les sénateurs peuvent participer à ses travaux pour défendre leurs propositions de loi ou de résolution ainsi que leurs amendements.

Le règlement du Sénat pose toutefois deux conditions :

- cette participation est possible « sur décision » de la commission , qui peut l'accepter ou la refuser ;

- le sénateur concerné se retire au moment du vote ^{53 ( * )} .

En pratique, ce cas de figure reste peu fréquent. À titre d'exemple, notre collègue Gérard Poadja a participé aux travaux de votre commission des lois lors de l'examen du projet de loi relatif à l'organisation de la consultation sur l'accession à la pleine souveraineté de la Nouvelle-Calédonie ^{54 ( * )} .

Le règlement du Sénat reste plus strict que celui de l'Assemblée nationale, qui autorise sans condition les auteurs de propositions de loi ou d'amendements à participer aux travaux de la commission saisie au fond ^{55 ( * )} .

La proposition de résolution vise à supprimer l'obligation, pour les sénateurs qui n'appartiennent pas à la commission, de se retirer au moment du vote . En effet, « il va [...] de soi qu'ils ne peuvent pas prendre part au vote » ^{56 ( * )} et que leur présence n'est pas de nature à l'influencer.

La commission saisie au fond resterait compétente pour accepter ou refuser la présence de sénateurs « extérieurs ».

3.2. Les rapporteurs pour avis

Conformément à l'article 17 du Règlement, les rapporteurs pour avis peuvent participer, avec voix consultative , aux travaux de la commission saisie au fond et réciproquement.

L'article 18 prévoit un dispositif spécifique pour la commission des finances :

- d'une part, les rapporteurs spéciaux de la commission des finances « participent de droit, avec voix consultative, aux travaux des commissions permanentes dont la compétence correspond aux crédits dont ils ont le rapport » ;

- d'autre part, les rapporteurs pour avis des commissions participent aux travaux de la commission des finances pendant l'examen des articles de lois ou des crédits qui relèvent de leur compétence. Ils « reçoivent les mêmes convocations et documents que les membres titulaires de la commission des finances ».

Initialement, la proposition de résolution tendait à supprimer ce dispositif, l'estimant redondant avec le rôle des rapporteurs pour avis.

Après audition du président de la commission des finances, votre commission a jugé souhaitable de le maintenir (amendement COM-97 du rapporteur) .

Il s'agit, en effet, d'un dispositif ancien, introduit en 1920 dans le règlement de la Chambre des députés puis en 1947 dans celui de la Haute Assemblée nationale afin de permettre une plus grande coordination entre les travaux des commissions. Il a par exemple permis à notre collègue Antoine Lefèvre, rapporteur spécial de la mission « Justice », d'assister à l'audition du garde des sceaux, ministre de la justice, devant votre commission des lois le 28 septembre 2018 ^{57 ( * )} .

4. Coordinations

Enfin, la proposition de résolution vise à abroger l'actuel article 19 du Règlement :

- le contenu de son premier alinéa, qui porte sur la désignation des rapporteurs, serait transféré à l'article 16 ^{58 ( * )} ;

- son second alinéa, qui mentionne la publication des rapports au cours des intersessions, paraît obsolète. Les rapports du Sénat sont toujours rendus publics, quelle que soit leur date d'adoption.

Votre commission a adopté l'article 9 ainsi modifié.

Article 10
(art. 19 bis A et 19 bis B [nouveaux], 19 bis, 20, 21, 22,
22 bis [abrogés] et 22 ter du Règlement)
Rôle d'évaluation et de contrôle des commissions - Avis sur les nominations

Article examiné dans le cadre de la procédure de législation en commission

L'article 10 de la proposition de résolution vise à actualiser les règles applicables aux missions d'évaluation et de contrôle des commissions et à les réunir dans un nouveau chapitre VIII du Règlement ^{59 ( * )} .

Il concerne, plus spécifiquement, les avis émis sur certaines nominations ainsi que l'organisation des missions d'information. À titre subsidiaire, il tend à apporter une modification rédactionnelle à l'article 22 ter du Règlement, relatif aux commissions d'enquête.

1. Le rôle d'évaluation et de contrôle des commissions permanentes

La proposition de résolution tend à transférer le rôle d'évaluation et de contrôle des commissions permanentes de l'article 22 du Règlement vers un nouvel article 19 bis A, sans en modifier le contenu .

Le rôle d'évaluation et de contrôle des commissions permanentes

Conformément au règlement du Sénat, les commissions permanentes « assurent l'information du Sénat et mettent en oeuvre, dans leur domaine de compétence, le contrôle de l'action du Gouvernement, l'évaluation des politiques publiques et le suivi de l'application des lois ».

En outre, la commission des finances « suit et contrôle l'exécution des lois de finances et procède à l'évaluation de toute question relative aux finances publiques ». La commission des affaires sociales dispose d'un rôle équivalent pour les lois de financement de la sécurité sociale et les questions relatives aux finances de la sécurité sociale.

Par cohérence, votre commission a réintroduit le dispositif de la proposition de résolution de notre collègue Franck Montaugé renforçant les capacités de contrôle de l'application des lois , que le Sénat a adoptée le 7 mai dernier (amendement COM-33 de M. Jean-Pierre Sueur) ^{60 ( * )} .

2. Les avis donnés sur certaines nominations

Les commissions permanentes sont appelées à se prononcer sur certaines nominations , dans des conditions fixées par la Constitution et par la loi.

La consultation des commissions permanentes pour certaines nominations

- Les nominations soumises à la procédure de l'article 13 de la Constitution

Depuis 2008, les commissions permanentes des deux assemblées se prononcent sur certaines nominations du Président de la République « en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation ». La liste de ces fonctions est précisée par la loi organique ^{61 ( * )} (président de la Haute Autorité de santé, directeur général de l'Agence française de développement, etc .).

Les commissions ont l'obligation de procéder à l'audition des personnes dont la nomination est envisagée ^{62 ( * )} .

Le Président de la République doit renoncer aux nominations lorsque l'addition des votes négatifs représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés dans les deux commissions (« 3/5 négatifs »). Le scrutin est dépouillé au même moment dans les deux assemblées ^{63 ( * )} .

- Les autres nominations prévues par la Constitution

Conformément aux articles 56, 65 et 71-1 de la Constitution, les nominations au Conseil constitutionnel, au Conseil supérieur de la magistrature et du Défenseur des droits sont également soumises à l'avis des commissions permanentes des deux assemblées.

Lorsqu'elles sont proposées par le président d'une assemblée, les nominations au Conseil constitutionnel et au Conseil supérieur de la magistrature nécessitent uniquement l'avis de la commission de l'assemblée concernée.

- Les nominations prévues par la loi

Plusieurs textes de loi ont prévu des procédures comparables pour d'autres nominations.

À titre d'exemple, l'article 19 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique subordonne la nomination, par les présidents de chaque assemblée, d'un membre du collège de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique ( HATVP ) à l'avis conforme de la commission des lois de l'assemblée concernée, rendu à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés (« 3/5 positifs »).

La procédure applicable est précisée à l'article 19 bis du règlement du Sénat.

La commission compétente est saisie par le Président « aux fins de donner un avis sur le projet de nomination ».

Elle se prononce au scrutin secret . Comme l'a rappelé notre ancien collègue Patrice Gélard, alors rapporteur de la commission des lois, ce mode de scrutin est « traditionnellement retenu pour les nominations personnelles ». Il « permet également un décompte des voix, indispensable s'agissant de l'avis donné sur les nominations effectuées par le Président de la République pour vérifier si l'addition des suffrages exprimés au sein des commissions permanentes du Sénat et de l'Assemblée nationale atteint la majorité correspondant au veto » ^{64 ( * )} .

L'avis de la commission et les résultats du vote sont transmis au Président du Sénat et, pour les projets de nomination du Président de la République, à ce dernier et au Premier ministre.

Sans remettre en cause l'équilibre de la procédure, la proposition de résolution tend à apporter deux modifications , qui s'inspirent de l'article 29-1 du règlement de l'Assemblée nationale.

En premier lieu, elle vise à préciser que la commission auditionne le candidat proposé . Cette procédure s'appliquerait donc à l'ensemble des nominations, pas uniquement à celles soumises au dernier alinéa de l'article 13 de la Constitution.

En 2009, notre ancien collègue Patrice Gélard avait considéré que « le principe d'une telle audition [était] sans doute souhaitable mais [qu'il convenait] de laisser aux commissions toute liberté pour le mettre en oeuvre » ^{65 ( * )} .

En pratique, ces auditions sont devenues systématiques : elles permettent aux commissions permanentes de mieux apprécier les candidatures proposées.

En application de l'article 1 ^er de la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 précitée et à la jurisprudence constitutionnelle ^{66 ( * )} , les auditions doivent préserver le secret professionnel et le secret de la défense nationale.

En second lieu, le dépouillement des résultats aurait lieu au même moment à l'Assemblée nationale et au Sénat , après concertation des présidents de commission.

Pour éviter toute ambiguïté, votre commission a repris l'article 5 de l'ordonnance n° 58-110 du 17 novembre 1958 ^{67 ( * )} : ce dépouillement simultané ne concernerait que les nominations soumises au dernier alinéa de l'article 13 de la Constitution . À l'inverse, il ne s'appliquerait pas aux nominations prononcées par le seul Président du Sénat, pour lesquelles l'Assemblée nationale n'est pas consultée (amendement COM-98 du rapporteur) .

3. Les conditions de création des missions d'information

• Un article du Règlement tombé en désuétude

Inchangé depuis 1995, l'article 21 du Règlement dispose que la création des missions d'information est actée en séance publique .

En théorie, cette procédure est applicable à l'ensemble des missions d'information, même lorsqu'elles sont créées au sein des commissions permanentes .

La création des missions d'information : la procédure prévue à l'article 21 du Règlement

La commission adresse sa demande de mission d'information au Président du Sénat, « qui en donne connaissance [...] lors de la plus prochaine séance publique ». Elle indique l'objet, la durée et le nom des membres de la mission envisagée.

La demande est inscrite à l'ordre du jour du Sénat , après avis favorable du Bureau sur les crédits de la mission.

Sur le plan matériel, les missions d'information « ne peuvent avoir lieu hors du territoire national pendant la session ordinaire, sauf pendant les semaines où le Sénat ne tient pas séance ou sauf dérogation accordée par le Bureau ».

Enfin, les rapports d'information sont rendus publics, sauf décision contraire du Bureau et dans des conditions qu'il définit.

En pratique, cette procédure est tombée en désuétude . Comme l'indique l'exposé des motifs de la proposition de résolution, « le Sénat n'octroie pas aux commissions permanentes ou spéciales l'autorisation de désigner des missions d'information ; aucune annonce n'est par ailleurs faite en séance publique sur le sujet ».

À titre de comparaison, les commissions permanentes de l'Assemblée nationale peuvent également créer leurs propres missions d'information, sans en référer au Bureau ^{68 ( * )} .

• La proposition de résolution : préciser le régime des missions d'information communes

Dès lors, la proposition de résolution vise à recentrer l'article 21 du Règlement sur les missions communes d'information, reprenant à cet effet les dispositions du chapitre X de l'Instruction générale du Bureau (IGB).

Ce nouveau dispositif s'appliquerait aux missions d'information communes à plusieurs commissions permanentes , créées par la Conférence des Présidents à la demande d'un président de groupe ou des présidents de plusieurs commissions permanentes ^{69 ( * )} .

Missions communes d'information : la procédure de la proposition de résolution

La demande devrait préciser l'objet de la mission d'information, sa durée ainsi que le nombre de membres envisagé.

La composition de la mission devrait respecter deux exigences :

- la représentation proportionnelle des groupes et de la réunion administrative des sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe (RASNAG) ;

- la « représentation équilibrée » des commissions intéressées.

La liste de candidats serait établie par les présidents de groupe et le délégué de la RASNAG. La procédure suivie serait identique à celle prévue pour le « droit de tirage » des groupes politiques (affichage de la liste de candidats, possibilité de s'y opposer, publication au Journal officiel , etc .) ^{70 ( * )} .

L'article 21 du Règlement préciserait que les missions communes d'information « disposent des mêmes pouvoirs d'information, de contrôle et d'évaluation » que les commissions permanentes, dont elles sont l'émanation.

• Les précisions apportées par votre commission

Sans modifier le droit en vigueur, votre commission a souhaité distinguer plus nettement (amendement COM-99 du rapporteur) :

- les missions d'information créées par les commissions permanentes (article 20 du règlement du Sénat) ;

- les missions d'information communes issues du « droit de tirage » des groupes politiques (article 6 bis ) ;

- et les missions d'information communes à plusieurs commissions permanentes, créées par la Conférence des Présidents (article 21).

Conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, ces missions conserveraient un caractère temporaire et se limiteraient à un rôle d'information permettant au Sénat de contrôler l'action du Gouvernement ^{71 ( * )} .

Les questeurs resteraient compétents pour définir les crédits de fonctionnement des missions d'information, en application du chapitre X de l'Instruction générale du Bureau. Cette dernière pourrait également préciser les conditions dans lesquelles ces travaux de contrôle peuvent avoir lieu hors du territoire national.

4. Le contrôle des entreprises nationales et des sociétés d'économie mixte

L'article 22 bis du Règlement prévoit que les commissions permanentes désignent, en fonction de leurs compétences, des « sénateurs qui suivent et apprécient la gestion des entreprises nationales et des sociétés d'économie mixte ».

Inchangé depuis 1959 ^{72 ( * )} , cet article fait référence à l'ordonnance du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959.

Le dispositif de l'ordonnance du 30 décembre 1958

Les assemblées désignent certains de leurs membres pour « suivre et apprécier la gestion des entreprises nationales et des sociétés d'économie mixte ». Les rapports de la Cour des comptes « leur sont tenus à disposition ».

Ces parlementaires sont également habilités à « se faire communiquer tous documents de service, de quelque nature que ce soit, relatifs au fonctionnement des entreprises, sociétés ou établissements soumis à leur contrôle ».

Enfin, l'ordonnance rappelle les pouvoirs d'investigation des membres des commissions des finances.

La proposition de résolution vise à supprimer l'article 22 bis du Règlement. Comme le souligne l'exposé des motifs, ce dernier est aujourd'hui obsolète : « Les commissions ne désignent pas de sénateurs suivant et appréciant la gestion des entreprises nationales et des sociétés d'économie mixte ».

Ce contrôle est aujourd'hui assuré par la commission des finances ou par les commissions compétentes , sans besoin de prévoir un dispositif ad hoc .

Au besoin, les commissions auraient toujours la possibilité d'appliquer directement l'ordonnance du 30 décembre 1958, même en l'absence de référence au sein du Règlement.

Votre commission a adopté l'article 10 ainsi modifié.

Article 11
(art. 23 bis A [nouveau] et 23 bis du Règlement)
Participation des sénateurs aux travaux du Sénat (retenues)

Article examiné dans le cadre de la procédure de législation en commission

L' article 11 de la proposition de résolution propose, à droit quasi constant, de rendre plus lisibles les dispositions du Règlement relatives à la participation des sénateurs aux travaux du Sénat.

L'agenda parlementaire :
Éviter en principe les chevauchements des réunions des instances du Sénat

Le Règlement érige en principe le fait que les sénateurs s'obligent à participer de façon effective aux travaux du Sénat.

À cette fin, l'agenda parlementaire, est aménagé en plusieurs créneaux normalement réservés à chaque type d'instance du Sénat :

- les groupes se réunissent, en principe, le mardi matin à partir de 10 h 30 ;

- le Sénat consacre, en principe, aux travaux des commissions permanentes ou spéciales le mercredi matin , éventuellement le mardi matin avant les réunions de groupes et, le cas échéant, une autre demi-journée fixée en fonction de l'ordre du jour des travaux en séance publique ;

- la commission des affaires européennes et les délégations se réunissent, en principe, le jeudi de 8 h 30 à 10 h 30 en dehors de semaines de contrôle, toute la matinée les semaines de contrôle, et de 13 h 30 à 15 heures ;

- les autres réunions des instances du Sénat se tiennent, en principe, en dehors des heures de séance et des horaires mentionnés précédemment ;

Toujours à des fins de bonne coordination, la Conférence des Présidents doit être informée de la décision d'une instance d'inviter l'ensemble des sénateurs à l'une de ses réunions.

La proposition de résolution propose désormais de mieux distinguer :

- d'une part, les dispositions relatives à l' organisation de l'agenda parlementaire et à la tenue des réunions des différentes instances (nouvel article 23 bis A). Seule évolution par rapport au droit actuel, le dispositif d'information obligatoire de la Conférence des Présidents en cas d'invitation adressée par une instance du Sénat à l'ensemble des sénateurs (alinéa 6 de l'article 23 bis ) serait remplacé par une autorisation préalable (le Président disposant des prérogatives de la Conférence des Présidents en la matière lorsque celle-ci ne se réunit pas) ;

- et d'autre part, les règles relatives aux conséquences du défaut de participation des sénateurs aux travaux du Sénat . Votre rapporteur constate que, aux coordinations de références internes près, ces dispositions sont conservées rigoureusement inchangées ^{73 ( * )} au sein de l'article 23 bis .

Votre commission a adopté l'article 11 sans modification.

Article 12
(art. 24, 24 bis, 26, 27 et 28 du Règlement)
Dépôt des projets et propositions (recevabilité, annonces,
opposition à l'engagement la procédure accélérée, retrait et reprise)

Article examiné dans le cadre de la procédure de législation en commission

L' article 12 vise à actualiser certaines dispositions du Règlement relatives au dépôt des projets et propositions de loi ou de résolution.

1. Dépôt des textes, contrôle de la recevabilité des propositions de loi ou de résolution (article 24)

Le dépôt des projets de loi, des propositions de loi transmises par l'Assemblée nationale ainsi que des propositions de loi ou de résolution présentées par les sénateurs est enregistré à la Présidence . Le Règlement prévoit qu'il fasse l'objet d'une insertion au Journal officiel et d'une annonce en séance publique. Les projets et propositions sont envoyés à la commission compétente sous réserve de la constitution d'une commission spéciale. Ils sont publiés. Le Règlement prévoit également que leur distribution fasse l'objet d'une insertion au Journal officiel .

Les règles de recevabilité des textes d'initiative sénatoriale

Le Règlement distingue les deux types de textes dont un sénateur peut être l'auteur (proposition de loi, proposition de résolution), définit leurs objets respectifs, et prévoit certaines conditions de recevabilité pour leur dépôt :

- les propositions de loi ont trait aux matières déterminées par la Constitution et les lois organiques. Si elles sont présentées par les sénateurs, elles ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence, soit la diminution d'une ressource publique non compensée par une autre ressource, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique ;

- les propositions de résolution ont trait aux décisions relevant de la compétence exclusive du Sénat. Elles sont irrecevables dans tous les autres cas, hormis ceux prévus par les textes constitutionnels et organiques.

En outre, le I du chapitre V de l'IGB précise certaines règles formelles de présentation - usages résultant en tout état de cause d'une tradition parlementaire ancienne et constante : les propositions de loi et de résolution doivent ainsi être formulées par écrit, revêtues de la signature d'au moins un de leurs auteurs et précédées d'un exposé des motifs. Les propositions de loi et de résolution, autres que celles relevant des articles 34-1 et 88-4 de la Constitution, doivent être rédigées en articles.

Le bureau du Sénat ou certains de ses membres désignés par lui sont juges de la recevabilité des propositions de loi ou de résolution (alinéa 4).

La présente proposition de résolution entend supprimer la règle prévoyant une annonce en séance lors du dépôt ou de la transmission des différents textes au Sénat (article 24, alinéa 1). Votre rapporteur note que cette disposition est effectivement tombée en désuétude (elle serait difficilement applicable pour des raisons pratiques, alourdissant inutilement le déroulé des séances, alors même que l'insertion prévue au Journal officiel est suffisante, voire plus efficace pour une information effective des sénateurs et du public).

L'annonce au Journal officiel de la liste des documents distribués au Journal officiel ayant de fait été remplacée depuis octobre 2017 par celle de la liste des documents mis en ligne sur le site internet du Sénat , votre commission a adopté un amendement COM-100 de votre rapporteur afin de tenir compte de cette évolution.

En outre, afin de dissiper toute ambiguïté, votre commission a adopté un amendement COM-101 tendant à conserver la mention explicite de la possibilité pour le bureau du Sénat de déléguer le contrôle de recevabilité des textes d'initiative sénatoriale à certains de ses membres .

2. Engagement la procédure accélérée (article 24 bis)

Le Règlement dispose que, lorsque le Gouvernement engage la procédure accélérée , il en informe le Président du Sénat, « en principe » lors du dépôt du projet de loi . Dans le cas d'une proposition de loi, le Gouvernement fait part de sa décision d'engager cette procédure au plus tard lors de l'inscription de la proposition de loi à l'ordre du jour.

La procédure accélérée
(articles 42 et 45 de la Constitution)

L'engagement de la procédure accélérée est une prérogative du Gouvernement .

Effets sur la navette

L'engagement de la procédure accélérée a deux effets distincts sur la discussion parlementaire des textes :

- d'une part, les délais minimaux prévus entre le dépôt ou la transmission d'un texte et son examen en séance publique - six semaines devant la première assemblée saisie, quatre devant la seconde - ne s'appliquent pas ;

- d'autre part, en cas de désaccord sur un texte entre le Sénat et l'Assemblée nationale, la possibilité de convoquer ^{74 ( * )} une commission mixte paritaire est ouverte après une seule lecture par chaque assemblée.

Conditions d'engagement

Il ne peut être recouru à la procédure accélérée si les Conférences des présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat s'y opposent conjointement.

Le Conseil constitutionnel a estimé que le Gouvernement ne pouvait être contraint d'annoncer l'engagement de la procédure accélérée au moment même du dépôt d'un texte.

Si le Gouvernement reste ainsi libre de faire part à tout moment de sa décision d'engager une telle procédure, la seule limite temporelle à laquelle est soumis l'exercice de cette prérogative est que les Conférences des présidents puissent bien être en mesure de se prononcer conjointement, c'est-à-dire, selon le Conseil constitutionnel, « avant le début de l'examen du texte en première lecture » ^{75 ( * )} .

La proposition de résolution vise à préciser de façon plus explicite (au sein de trois nouveaux alinéas de l'article 24 bis ) la procédure applicable en cas d'opposition à l'engagement de la procédure accélérée soit de la Conférence des Présidents du Sénat, soit de celle de l'Assemblée nationale, en codifiant les procédures qui résultent actuellement des précédents et en s'inspirant de l'article 102 du règlement de l'Assemblée nationale. Elle prévoit notamment une réunion de droit et sans délai de la Conférence des Présidents du Sénat en cas d'opposition formulée par celle de l'Assemblée nationale, et fixe à la clôture de la discussion générale du texte le délai pour formuler une éventuelle opposition.

3. Retrait des textes par leur auteur et faculté de reprise (articles 25 et 26)

Des dispositions anciennes du Règlement régissent le retrait des textes déposés sur le bureau du Sénat ^{76 ( * )} . L' article 25 dispose que les projets de loi déposés par le Gouvernement peuvent être retirés par celui-ci à tous les stades de la procédure antérieurs à leur adoption définitive. En revanche, si l' article 26 dispose que l'auteur ou le premier signataire d'une proposition de loi ou de résolution peut toujours la retirer , même lorsque la discussion est ouverte, il prévoit en outre que si un autre sénateur la reprend, la discussion continue.

Outre quelques améliorations purement rédactionnelles, la proposition de résolution vise à supprimer la possibilité de reprise d'une proposition de loi ou de résolution retirée en cours de discussion.

Votre rapporteur admet l'utilité d'adapter cette disposition à l'existence désormais d'un ordre du jour réservé aux groupes minoritaires ou d'opposition. Utilisée contre la volonté de l'auteur d'un texte, cette possibilité de reprise par tout sénateur pourrait porter atteinte au respect des « espaces réservés », en forçant le Sénat à continuer la discussion de dispositions auxquelles leur auteur a renoncé, et ce au détriment d'autres sujets inscrits ultérieurement à cet ordre du jour.

4. Nouvelle délibération et caducité (articles 27 et 28)

La proposition de résolution n'apporte que des améliorations mineures et strictement rédactionnelles aux articles 27 et 28 du Règlement relatifs, respectivement, aux demandes de nouvelle délibération d'un texte par le Président de la République et au régime de caducité des textes déposés au Sénat.

Votre commission a adopté l'article 12 ainsi modifié.

Article 13
(art. 29, 29 bis, 29 ter, 30 et 73 undecies [abrogé] du Règlement)
Inscriptions à l'ordre du jour du Sénat : Conférence des Présidents
et modalités de fixation de l'ordre du jour ; discussion immédiate

L' article 13 modifie le chapitre V, qui devient le chapitre XI, relatif à l'inscription à l'ordre du jour du Sénat et à la discussion immédiate.

1. La Conférence des Présidents

L'ordre du jour de la séance est fixé par le Sénat sur la base des conclusions de la Conférence des Présidents, dans le cadre du partage des semaines de séance prévu par la Constitution et dans le respect de règles spécifiques d'inscription à l'ordre du jour.

Le Règlement définit la composition, les modalités de convocation, les prérogatives de la Conférence des Présidents et les règles de vote en son sein (article 29).

La proposition de résolution propose diverses clarifications ou simplifications relatives à la réunion de la Conférence des Présidents :

- elle prévoit que la Conférence se réunisse pour examiner le programme prévisionnel des travaux de contrôle ou d'évaluation des commissions et des délégations une fois par session ordinaire - et non deux - et ajoute que cette réunion vise également à « assurer la coordination » de ces travaux (nouvel alinéa 5 de l'article 29). Votre rapporteur note qu'il s'agit ici d'une simple codification de la pratique actuelle ;

- elle précise qu'en cas de vote, seraient déduites du nombre de voix attribués aux présidents de groupes les voix des membres de son groupe « présents ou représentés » à la Conférence des Présidents (nouvel alinéa 9 de l'article 29) ; cette mention semble destinée à tenir compte de la présence éventuelle de sénateurs qui suppléeraient un membre de la Conférence sans l'être eux-mêmes, et à leur permettre ainsi d'exprimer personnellement leur vote.

À cet égard, v otre commission a :

- effectué une coordination ( amendement COM-103 du rapporteur ) avec les dispositions clarifiant les modalités d'opposition à la procédure accélérée, désormais développées à l'article 24 bis ^{77 ( * )} ;

- et supprimé ( amendement COM-102 du rapporteur ) la mention d'une transmission mensuelle de la liste des auditions auxquelles les commissions procèdent au titre de leurs missions de contrôle, disposition tombée en désuétude (le site du Sénat présentant chaque semaine en tout état de cause un tableau synoptique des activités de toutes les commissions ^{78 ( * )} ).

2. Les modalités de fixation de l'ordre du jour

L'article 29 bis du Règlement régit les modalités d' établissement de l'ordre du jour : répartition des semaines de séance entre le Gouvernement et le Sénat, fixation de celles dédiées en priorité au contrôle, attribution des espaces réservés à un ordre du jour proposé par les groupes d'opposition ou minoritaires et modification, à la demande du Gouvernement, d'un groupe ou de la commission compétente.

La proposition de résolution propose également certaines adaptations destinées à clarifier ou améliorer les dispositions relatives à la fixation de l'ordre du jour par le Sénat :

- elle prévoit que le Premier ministre adresse désormais au Président du Sénat les demandes d'inscription à l'ordre du jour prioritaire au plus tard la veille de la réunion de la Conférence des Présidents (alinéa 6 de l'article 29 bis ). Votre rapporteur relève que ces dispositions sont destinées à garantir la bonne information des membres de la Conférence des Présidents en amont de sa réunion. Elles sont identiques à celles actuellement en vigueur à l'Assemblée nationale (article 48, alinéa 4, RAN), l'ordre du jour pouvant toujours être modifié à la demande, notamment, du Gouvernement (en application de l'alinéa 7 de l'article 29 bis ) ; votre commission en a approuvé le principe, au bénéfice de la correction d'une coquille ( amendement COM-104 du rapporteur ) ;

- elle transfère à cet article des dispositions prévoyant la possibilité d'organiser des débats d'initiative sénatoriale (transférées depuis l'alinéa 1 de l'article 73 undecies ), fixant en outre un délai de quinze jours pour la communication des sujets de contrôle dont la demande d'inscription est faite. Votre rapporteur estime qu'un tel délai est lui aussi destiné à garantir la bonne information des membres de la Conférence des Présidents en amont de sa réunion, et qu'en tout état de cause il codifie une pratique actuelle (dont la Conférence des Présidents a rappelé l'importance du respect encore récemment, lors de sa réunion du 25 septembre 2018) ;

- elle précise enfin, conformément à une pratique constante, que l'ordre du jour peut être modifié à la demande du Président du Sénat.

3. Organisation de la discussion générale des textes et des débats en séance

L'article 29 ter définit les modalités d'organisation de la discussion générale et des débats en séance plénière (durée - une heure à défaut de décision de la Conférence des Présidents - et inscriptions de parole - règle du « tourniquet »).

La proposition de résolution n'opère à droit constant que quelques améliorations rédactionnelles mineures.

4. Discussion immédiate

La procédure de discussion immédiate - qui n'a plus son équivalent à l'Assemblée nationale - est issue des règles en vigueur sous les III ^e et IV ^e Républiques par lesquelles les chambres pouvaient d'elles-mêmes décider de discuter en urgence les textes qui leur étaient soumis.

Le règlement du Sénat conserve ainsi, à l'article 30, des dispositions permettant au Sénat d'inscrire un texte à l'ordre du jour sans intervention de la Conférence des Présidents, sous certaines conditions. Il n'y a pas été recouru depuis une dizaine d'années.

La « discussion immédiate » au Sénat : une procédure favorable
à l'initiative parlementaire et aux expressions minoritaires

Principes et conditions du recours à la discussion immédiate

La discussion immédiate d'un projet ou d'une proposition peut être demandée à tout moment par la commission compétente . S'il s'agit d'un texte d'initiative sénatoriale, elle peut être formulée par son auteur , mais à défaut d'accord préalable de la commission compétente au fond, elle doit alors être signée par trente membres dont la présence est constatée par appel nominal en séance.

La demande de discussion immédiate est communiquée au Sénat et le Gouvernement en est informé. Elle est normalement examinée le jour même de sa communication au Sénat ^{79 ( * )} , celui-ci ne pouvant statuer qu' après l'expiration d'un délai d'une heure et à l'issue d'un débat restreint ^{80 ( * )} .

Afin de rendre la procédure compatible avec le principe selon lequel
- depuis l'entrée en vigueur de la Constitution de la Ve République en 1958 et jusqu'à la révision constitutionnelle de juillet 2008 - l'ordre du jour était fixé prioritairement par le Gouvernement, le règlement du Sénat avait prévu qu'il « ne peut être statué sur la demande de discussion immédiate qu'après la fin de l'examen en séance publique des projets ou propositions inscrits par priorité à l'ordre du jour » (alinéa 5 de l'article 30).

Panorama de la discussion immédiate au Sénat

Les textes concernés : depuis 1971, des demandes de discussion immédiate ont été formulées sur 19 textes, essentiellement des initiatives parlementaires (11 propositions de loi - dont trois propositions de loi constitutionnelle -, 7 propositions de résolution - dont une modifiant le règlement du Sénat - et un projet de loi).

Les auteurs des demandes : sur ces 19 demandes, seules 4 ont été formulées par une commission permanente, et 2 par les auteurs avec l'accord de la commission permanente compétente (en application de l'alinéa 3 de l'article 30). 13 d'entre elles ont été formulées par 30 signataires au moins , dont la présence a été constatée par appel nominal en séance (en application de l'alinéa 4).

Les résultats de la demande : sur ces 19 demandes, 12 ont été acceptées, une n'a pas abouti (la proposition de loi ayant préalablement été déclarée irrecevable) et 6 ont été rejetées par le Sénat.

La dernière demande en date de discussion immédiate d'un texte remonte au 29 janvier 2008.

La proposition de résolution vise à conserver au Sénat la possibilité d'ordonner la discussion immédiate d'un texte en actualisant certains aspects procéduraux liés à la révision constitutionnelle de juillet 2008.

En premier lieu, elle précise explicitement que la procédure ne pourrait s'appliquer que sous réserve de respecter certains délais minimaux ayant désormais valeur constitutionnelle ou organique (alinéa 1 de l'article 30) :

- ceux fixés par l'article 42 de la Constitution, concernant les projets ou propositions de loi (aux termes duquel « la discussion en séance, en première lecture, d'un projet ou d'une proposition de loi ne peut intervenir, devant la première assemblée saisie, qu'à l'expiration d'un délai de six semaines après son dépôt. Elle ne peut intervenir, devant la seconde assemblée saisie, qu'à l'expiration d'un délai de quatre semaines à compter de sa transmission ») ;

- et, pour les propositions de résolution prises en vertu de l'article 34-1 de la Constitution, ceux prévus par les dispositions organiques d'application ^{81 ( * )} , et rappelés à l'article 50 ter du Règlement.

En deuxième lieu, elle réaffirme et clarifie le principe en vertu duquel la procédure ne peut conduire à remettre en cause l'ordre du jour déterminé par le Gouvernement en application de dispositions constitutionnelles . Ainsi, lorsque la demande est faite lors d'une semaine réservée par priorité au Gouvernement ^{82 ( * )} , le débat sur la demande (alinéa 5 de l'article 30) ou l'examen du texte dont la discussion immédiate est ordonnée (alinéa 7 de l'article 30) ne peuvent intervenir qu'après épuisement de l'ordre du jour gouvernemental.

Enfin, en troisième lieu, elle précise que si la discussion immédiate est ordonnée, celle-ci s'engage alors, conformément à l'article 42 de la Constitution, sur le texte de la commission ou, à défaut, sur le texte déposé ou transmis. À cet égard, votre commission a adopté un amendement de cohérence rédactionnelle ( COM-105 du rapporteur ) destiné à viser de façon exhaustive tous les cas prévus au deuxième alinéa dudit article 42 dans lesquels la discussion porte en séance non sur le texte élaboré par la commission mais sur le texte déposé ou transmis.

Votre commission a adopté l'article 13 ainsi modifié.

Article 14
(art. 31 bis [abrogé], 32, 33, 34 [abrogé], 35, 35 bis [nouveau],
36, 37, 38, 38 bis [nouveau], 39, 40 [abrogé] et 41 [abrogé] du Règlement)
Tenue des séances : temps de parole en séance publique ;
publicité des débats et jours de séance chaque semaine ; comité secret ; prérogatives du président de séance ; lecture de l'ordre du jour
de la prochaine séance ; demandes de congé ; rapport préalable réalisé par une commission ; collaborateurs au banc ; déclarations du Gouvernement

L' article 14 vise à clarifier et à rassembler à droit constant les dispositions du Règlement relatives à la tenue des séances (temps de parole en séance publique ; réunion du Sénat en comité secret ; prérogatives du président de séance ; lecture, en fin de séance, de l'ordre du jour ; demandes de congé ; rapport préalable réalisé par une commission ; collaborateurs au banc ; déclarations du Gouvernement).

Il procède en outre à certaines simplifications et suppressions de dispositions obsolètes.

1. Temps de parole en séance publique - durée de droit commun

L'article 31 bis fixe une durée de droit commun maximale de deux minutes trente pour les interventions des sénateurs en séance. Il résulte de l'adoption de la résolution du 13 mai 2015, traduisant dans le règlement du Sénat les conclusions du groupe de réflexion sur les méthodes de travail du Sénat, dont un des objectifs était d'améliorer la qualité des débats en séance plénière en favorisant la concision des interventions.

La proposition de résolution transfère inchangées ces dispositions au sein d'un nouvel article 35 bis relatif au temps de parole en séance. Elle supprime par voie de conséquence certaines références redondantes à cette durée maximale de deux minutes et demie, sauf s'ils traitent de débats particuliers.

2. Publicité des débats et jours de séance chaque semaine

Après avoir réitéré le principe constitutionnel de publicité des séances dans sa généralité, l' article 32 du Règlement précise les jours de séance de chaque semaine.

Ces jours de séance sont les mardi, mercredi et jeudi de chaque semaine , le Sénat pouvant décider de tenir d'autres jours de séance dans une semaine à la demande de la Conférence des Présidents, du Gouvernement ou de la commission saisie au fond (et dans la limite du plafond de cent vingt jours prévu par le deuxième alinéa de l'article 28 de la Constitution).

Sur ces trois jours, le Sénat tient séance le mardi matin , « sous réserve des réunions de groupe et sans préjudice de l'article 77 » relatif aux questions orales, le mardi après-midi , le mercredi après-midi , ainsi que le jeudi matin et après-midi . Le Sénat « peut décider de siéger le soir sur proposition de la Conférence des Présidents, du Gouvernement ou de la commission saisie au fond ».

La proposition de résolution supprime une référence inutile à l'article 77 sur les questions orales dans l'énumération des journées de séance. Cette suppression est sans incidence sur le principe de leur tenue le mardi matin.

Afin de tirer les conséquences de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, votre commission a souhaité - par l'adoption d'un amendement COM-106 du rapporteur - préciser la portée de la procédure permettant d'obtenir que le Sénat tienne d'autres jours de séance que ceux habituellement siégés (mardi, mercredi et jeudi de chaque semaine).

Notre Règlement préciserait ainsi désormais explicitement :

- d'une part, que le Sénat peut tenir ces autres jours de séance uniquement lors des semaines où chaque assemblée a décidé de siéger ^{83 ( * )} ;

- et d'autre part, que le Gouvernement peut obtenir de droit (et sous les mêmes conditions) l'ouverture de tels jours au cours des semaines qui lui sont réservées par priorité en application du deuxième alinéa de l'article 48 de la Constitution ^{84 ( * )} .

3. Possibilité de réunion du Sénat en comité secret

Par dérogation au principe de publicité des séances, le Sénat peut décider de se réunir en comité secret . Le Règlement fixe les conditions du recours à ce mode de réunion (« vote exprès et sans débat émis à la demande du Premier ministre ou d'un dixième de ses membres en exercice, dont la présence est constatée par un appel nominal »), de la reprise de la séance publique et de la publication éventuelle du compte rendu des débats (article 32)

La proposition de résolution entend supprimer l'obligation de constater la présence d'un dixième des sénateurs en exercice par un appel nominal. Cette précision restreint en effet la possibilité de recourir à cette procédure aux seules périodes où le Sénat siège déjà. Comme le relève l'exposé des motifs, le règlement de l'Assemblée nationale ne prévoit pas une telle condition mais renvoie au dépôt d'une liste recueillant un nombre de signataires au moins égal au dixième des membres de l'Assemblée nationale.

4. Organisation des séances

L'article 33 du règlement du Sénat précise les prérogatives du Président de séance (qui ouvre la séance, dirige les débats, assure le respect du Règlement et de l'ordre, et peut suspendre ou lever la séance à tout moment), prévoit les modalités d'établissement et d'adoption du procès-verbal de la séance et rappelle le rôle des secrétaires du Sénat (contrôle des appels nominaux, des votes et du dépouillement des scrutins).

Par cohérence, la proposition de résolution entend transférer à cet article les dispositions de l'article 40 relatives à la police de la séance, compétence précisément exercée par le président.

La proposition de résolution entend en outre, à titre de simplification de procédures tombées en désuétude :

- supprimer l'article 34 du Règlement sur les demandes de congé, qui offrait aux sénateurs la possibilité de s'excuser de ne pouvoir assister à une séance et de solliciter un congé du Sénat, et prévoyait des modalités complexes d'examen des demandes de congé. Cet article est, en tout état de cause, rendu obsolète par les règles relatives aux obligations de participation aux travaux du Sénat introduites depuis à l'article 23 bis du Règlement ;

- supprimer le second alinéa de l'article 35, devenu obsolète, qui pose le principe d'un rapport préalable réalisé par une commission permanente ou spéciale avant l'examen en séance de toute « motion, adresse ou proposition », sauf motion présentée en conclusion d'un débat ouvert à la suite d'une déclaration générale du Gouvernement. Comme le relève l'exposé des motifs de la résolution, il ne semble plus utile ni opportun de maintenir ces dispositions, la révision constitutionnelle de juillet 2008 ayant précisé les conditions d'intervention des commissions permanentes ou spéciales sur les textes et les motions (et prévu un nouveau type de résolution - en application de l'article 34-1 de la Constitution - sans rapport préalable de la commission).

5. Prise de parole en séance

L'article 37 prévoit les règles applicables spécifiquement aux prises de parole des ministres, présidents et rapporteurs des commissions . La parole leur est accordée « quand ils la demandent », un sénateur pouvant obtenir la parole après eux sous certaines conditions. Les présidents et les rapporteurs des commissions peuvent se faire assister de fonctionnaires du Sénat « choisis par eux, et dont ils ont fait connaître le nom par écrit au Président du Sénat ».

La proposition de résolution entend supprimer l'alinéa 2 de cet article 37, qui permet de donner la parole aux commissaires du Gouvernement , à la demande du ministre. Votre rapporteur relève qu'il est extrêmement rare que les commissaires du Gouvernement interviennent en séance publique ^{85 ( * )} et que l'Assemblée nationale a supprimé cette faculté lors de la refonte de son Règlement en 2014, au motif que cette disposition était tombée en désuétude.

La proposition de résolution regroupe également au sein d'un nouvel article 38 bis les dispositions relatives au compte rendu de la séance (figurant actuellement à l'article 41) et les dispositions relatives au procès-verbal de la séance (alinéas 4 à 9 de l'article 33). Elle prévoit en outre de supprimer la lecture, en fin de séance, de l'ordre du jour de la séance suivante (seule l'annonce de la date de la séance suivante étant maintenue), compte tenu des modalités d'information dont disposaient aujourd'hui les sénateurs.

L'article 39 du Règlement, relatif aux déclarations du Gouvernement, modifié par la proposition de résolution uniquement pour assurer des coordinations de références, serait enfin placé au sein d'un chapitre propre. Votre commission y a assuré une coordination de références internes ( amendement COM-107 du rapporteur )

Votre commission a adopté l'article 14 ainsi modifié.

Article 15
(art. 42, 43, 44, 45, 46, 47, 47 bis, 47 bis-1 A,
47 bis-1 et 47 bis-2 du Règlement)
Discussion des projets et des propositions : discussion générale, discussion des articles, irrecevabilités financière et sociale,
règles particulières à certains textes (traités, PLF, PLFSS)

L'article 15 de la proposition de résolution apporte plusieurs modifications aux dispositions régissant la discussion des projets et des propositions : discussion générale, discussion des articles, irrecevabilités financière et sociale, règles particulières à certaines textes (traités, budget PLFSS).

1. L'examen des textes en séance publique : discussion générale et discussion des articles (article 42 du Règlement)

L'examen et, le cas échant, l'adoption des projets et propositions de loi déposés au Sénat ou transmis par l'Assemblée nationale suivent trois étapes successives : une discussion générale, puis la discussion des articles, et enfin le vote sur l'ensemble.

La discussion générale est ouverte soit par l'intervention d'un membre du Gouvernement (pour les projets de loi déposés ou transmis et les propositions de loi transmises) sans limitation de durée, soit par l'intervention de l' auteur (pour les propositions de loi d'origine sénatoriale en première lecture) dans la limite de 10 minutes.

Vient ensuite la présentation du rapport de la commission (pour une durée maximale de 10 minutes, sauf décision contraire de la Conférence des Présidents), suivie traditionnellement, le cas échéant, par l'intervention du rapporteur de la commission saisie pour avis (5 minutes). Pour les propositions de loi d'origine sénatoriale, le membre du Gouvernement intervient après le rapporteur.

Le Règlement réserve la possibilité d'une intervention d'un membre du Conseil économique, social et environnemental ^{86 ( * )} .

Sous réserve de la discussion de certaines motions de procédure ( cf. infra ) et après l'intervention des orateurs des groupes politiques (en fonction des modalités arrêtées par la Conférence des Présidents en application de l'article 29 ter, cf. supra ), la discussion générale est close.

Lors de la discussion des articles qui s'ouvre alors, le texte sur lequel doivent porter les amendements en séance est en principe, depuis la révision constitutionnelle de juillet 2008, celui adopté par la commission ^{87 ( * )} .

Le Règlement fixe les modalités de la discussion, qui porte successivement sur les articles et chaque amendement qui s'y rattache, et prévoit certaines procédures spécifiques ( vote « bloqué » ^{88 ( * )} à la demande du Gouvernement , vote par division dans les questions complexes, vote sur les conclusions de CMP ).

Une fois qu'il a été procédé au vote sur chacun des articles, le Sénat passe au vote sur l'ensemble du texte (sous réserve du cas particulier d'un texte comportant un article unique). Les explications individuelles de vote sur l'ensemble sont admises (pour deux minutes et demie par sénateur), sauf si la Conférence des Présidents en a organisé ^{89 ( * )} le déroulé.

La proposition de résolution apporte à l'article 42 des modifications essentiellement rédactionnelles , prévoyant notamment :

- la suppression de formulations désuètes ou ne reflétant plus la réalité des pratiques (référence aux propositions de loi transmises par l'Assemblée nationale et « acceptées par le Gouvernement » à l'alinéa 2 ; indication que le rapporteur, au moment du passage à la discussion des articles, informe le Sénat du dernier état des travaux de la commission après l'examen des amendements de séance « lorsqu'il entraîne une modification substantielle du rapport initial de la commission ») ;

- l'ajout de précisions conformes à la pratique actuelle (clarification à l'alinéa 3 du fait que la durée octroyée à la commission s'applique à la présentation du rapport et qu'il s'agit d'un temps global, y compris si elle a désigné plusieurs rapporteurs).

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a corrigé une référence obsolète au règlement du Conseil économique, social et environnemental (amendement COM-108 ) et clarifié les dispositions relatives au vote par division (amendement COM-109 ), en confirmant le pouvoir donné au président de séance d'apprécier si une question est ou non complexe avant d'accéder à une demande de vote par division
- conformément à la pratique parlementaire résultant de certains précédents -, mais en renforçant en contrepartie le rôle de la commission, dont il serait accédé de droit aux demandes de division.

À l'initiative de notre collègue Jean-Pierre Grand, votre commission a adopté un amendement ( COM-67 ) qui, tout en conservant à 2 minutes 30 la durée des explications de vote avant le vote sur l'ensemble , substitue à une mention redondante l'application de la règle générale fixant des temps de parole en séance.

2. Renvoi du texte en commission pour coordination ou pour seconde délibération (article 43)

Le dernier alinéa de l'article 43 du Règlement rappelle dans sa généralité le principe du « vote acquis » qui préside à la discussion des textes devant le Sénat et participe à la clarté et la sincérité des débats parlementaires. Les conséquences des votes successifs intervenus lors de la discussion des articles ne peuvent ainsi normalement pas être remises en cause ultérieurement. Par exception, avant le vote sur l'ensemble d'un texte, deux procédures particulières peuvent être utilisées au Sénat : le renvoi à la commission pour coordination, ou pour seconde délibération.

Motif	Demande	Base de discussion en séance après le renvoi
Pour coordination (Art. 43, al. 1 à 3)	Par la commission (de droit) ou par un sénateur (après vote du Sénat)	Rédaction de la commission
Pour seconde délibération (Art. 43, al. 4 à 6)	Formulée ou acceptée par le Gouvernement (après vote du Sénat ^90 ( * ) )	Nouvelles propositions du Gouvernement ou de la commission, présentées sous forme d'amendements (et sous-amendements s'appliquant à ces amendements)

Source : Commission des lois du Sénat

À l'initiative de son rapporteur ( amendement COM-110 ), votre commission a souhaité rapprocher la procédure de seconde délibération en vigueur lors de l'examen des projets et propositions de loi (obligatoirement formulée ou acceptée par le Gouvernement, elle est décidée après un vote du Sénat), de celles applicables aux textes financiers (où une seconde délibération peut aussi être demandée par la commission sans l'accord du Gouvernement, et non seulement par ce dernier). La décision d'ordonner ou non la seconde délibération se ferait à procédure inchangée (après un vote du Sénat, et non « de droit » comme pour les textes financiers).

La proposition de résolution apporte en outre à l'article 43 des modifications rédactionnelles.

3. Motions et demandes de priorité ou de réserve (article 44)

Les conditions et les moments d'examen des différentes motions de procédure (exception d'irrecevabilité, question préalable, motion préjudicielle ou incidente, motion tendant au renvoi en commission, demandes de priorité et de réserve) ainsi que leurs effets respectifs en cas d'adoption figurent à l'article 44 du Règlement.

La pratique parlementaire vient compléter les silences du Règlement sur certains points. Faute de disposition expresse prévoyant le cas de dépôt de plusieurs motions de procédure identiques, priorité a pu ainsi être accordée à la motion déposée par un groupe ou, à défaut, par le plus grand nombre de signataires. Faute de délai limite imposé au dépôt d'une motion, ce dernier est fixé au plus tard au moment où celle-ci doit est discutée.

Le texte de la proposition de résolution envisage plusieurs clarifications concernant les motions de procédures :

- il tend à actualiser l'objet de l'exception d'irrecevabilité , à savoir faire reconnaître la non-conformité d'un projet ou d'une proposition de texte législatif à une disposition constitutionnelle, sans plus faire référence désormais à une éventuelle contrariété aux « dispositions légales ou réglementaires » (alinéa 2). Votre rapporteur note à cet égard que cette formulation ancienne dans la tradition parlementaire ne semble effectivement plus cohérente avec la hiérarchie des normes et que le règlement de l'Assemblée nationale a déjà fait l'objet d'une adaptation similaire en ce sens ^{91 ( * )} ;

- concernant l'exception d'irrecevabilité et la question préalable, il vise à préciser la notion de « même débat » (alinéas 2 et 3) au cours duquel une seule de chacune de ces motions peut être soulevée en séance publique, pour ne permettre leur dépôt qu'une fois par lecture (sauf adoption d'une motion de renvoi en commission au cours de ladite lecture, auquel cas elles pourraient être une nouvelle fois opposées chacune au texte en discussion). Votre rapporteur note qu'il s'agit là de la codification d'une pratique logique (éviter le retour au cours d'une même lecture d'une motion fondée sur les mêmes motifs) et fondée sur une pratique constante à ce jour ;

- il vise à prévoir que, comme les autres motions, celle tendant au renvoi en commission soit examinée, en cas de dépôt par un groupe, avant les orateurs des groupes et à permettre ainsi une explication de vote par groupe (alinéa 5 et nouvel alinéa 7). Votre commission a adopté un amendement COM-111 du rapporteur corrigeant plusieurs erreurs matérielles .

À l'initiative de notre collègue Jean-Pierre Grand, votre commission a adopté un amendement ( COM-69 ) qui, tout en conservant à 2 minutes 30 la durée des explications de vote avant le vote sur une motion , substitue à une mention redondante l'application de la règle générale fixant des temps de parole en séance.

4. Irrecevabilités financière et sociale, protection du domaine de la loi (articles 45 et 46)

4.1 Les dispositions actuelles du Règlement

L'article 45 précise les modalités de contrôle de certains motifs d'irrecevabilité des amendements :

- la recevabilité « financière » (alinéas 1 et 2), appréciée au regard de l'article 40 de la Constitution et de la LOLF, est contrôlée par la commission des finances. Son contrôle des amendements est systématique et, a priori (dès le dépôt), ceux déclarés irrecevables ne pouvant être distribués ;

- la recevabilité « sociale » (alinéa 3), appréciée au regard des dispositions organiques du code de la sécurité sociale sur la structure des lois de financement de la sécurité sociale, relève de la compétence de la commission des affaires sociales.

Une exception d'irrecevabilité fondée sur un de ces deux motifs peut être soulevée en séance (alinéas 4 et 5), elle est admise sans débat si elle est affirmée par la commission des finances ou des affaires sociales, selon le cas.

La procédure permettant d'assurer le respect du domaine de la loi (alinéas 7 et 8), au titre de l'article 41 de la Constitution est une prérogative du Gouvernement et, depuis la révision constitutionnelle de juillet 2008, également une compétence (personnelle et facultative) du Président du Sénat.

À l'initiative du groupe de réflexion sur les méthodes de travail du Sénat, l'article VI ter de l'Instruction générale du Bureau prévoit désormais que la commission saisie au fond adresse au Président du Sénat une liste des propositions ou des amendements qui ne relèvent manifestement pas du domaine de la loi ou qui sont contraires à une délégation accordée en vertu de l'article 38 de la Constitution (habilitation donnée au Gouvernement pour légiférer par voie d'ordonnance).

Le Président du Sénat a la possibilité de consulter le président de la commission des lois (ou un membre du bureau de celle-ci désigné à cet effet). L'avis émis est purement consultatif et ne lie pas le Président du Sénat.

Malgré sa rédaction en des termes très généraux, l'article 45 a vocation à s'appliquer essentiellement aux amendements de séance . En effet :

- d'une part, pour l'examen de la recevabilité financière ou sociale des amendements de commission, il est renvoyé (alinéa 6) aux autres dispositions du Règlement qui précisent comment cette recevabilité est appréciée au stade de l'élaboration du texte de la commission ( cf. article 28 ter qui donne cette compétence au président de la commission saisie au fond) ;

- d'autre part, la procédure sanctionnant le non-respect du domaine de la loi n'est concrètement appliquée qu'au stade des amendements de séance (en raison du délai nécessaire pour obtenir en pratique une décision du Président du Sénat et rechercher préalablement l'assurance d'un accord du Gouvernement).

L'article 46 décline les exigences de la LOLF concernant les amendements portant spécifiquement sur des crédits budgétaires. Tirant les conséquences des articles 43 et 47 de la loi organique relative aux lois de finances, il rappelle l'irrecevabilité financière de ceux tendant à porter les crédits d'une mission budgétaire au-delà du montant dont l'initiative a été prise par le Gouvernement ^{92 ( * )} .

4.2 La proposition de résolution et les apports de votre commission

Sans modifier l'économie générale du dispositif de contrôle de recevabilité financière ou sociale , la proposition de résolution entend :

- concernant le contrôle financier systématique a priori , au stade du dépôt des amendements de séance (alinéa 1), préciser - comme c'est déjà le cas en pratique - qu'il s'exerce tant au regard de l'article 40 de la Constitution que des dispositions de la LOLF.

Votre commission a souhaité à cet égard préciser que c'est le président de la commission des finances - et non la commission elle-même - qui contrôle la recevabilité financière des amendements ( amendement COM-112 du rapporteur ), mettant ainsi en accord la lettre du Règlement avec la pratique actuellement suivie de façon constante, comme l'avait suggéré le président de la commission des finances lors de son audition ;

- concernant le contrôle « sur invocation » (en soulevant en séance une exception d'irrecevabilité), expliciter à droit constant le champ des dispositions pouvant être soumises à un contrôle de recevabilité financière. Doivent en effet pouvoir être concernés par ce contrôle sur invocation non seulement les amendements de séance, mais aussi les modifications apportées par les commissions aux textes dont elles ont été saisies (alinéa 2). Votre rapporteur note qu'il s'agit à cet égard uniquement de consacrer la pratique et de codifier la réserve d'interprétation émise par Conseil constitutionnel lors d'une précédente révision du Règlement ^{93 ( * )} ;

- mieux distinguer entre les rôles respectifs, d'une part, de la commission des finances et de la commission des affaires sociales lors de l'examen de la recevabilité des amendements de séance et, d'autre part, des présidents des commissions permanentes lors de l'examen des amendements de commission (dispositions de l'alinéa 6 transférées vers le nouvel article 17 bis du Règlement créé par l'article 8 relatives à l'élaboration des textes de commission). Votre commission a apporté quelques améliorations rédactionnelles à cet égard et précisé que c'est le président de la commission des affaires sociales, et non la commission elle-même, qui est compétent pour le contrôle de la recevabilité sociale des amendements de séance ( amendement COM-113 du rapporteur ) ;

- et réaffirmer le rôle des présidents des commissions saisies au fond dans la procédure permettant de signaler au Président du Sénat les dispositions susceptibles d'être déclarées irrecevables au titre de l'article 41 de la Constitution, en reprenant les dispositions figurant actuellement dans l'IGB (nouvel alinéa 6). Votre rapporteur note également que la mention d'une consultation facultative du président de la commission des lois, ou à défaut d'un membre de son bureau, par le Président du Sénat serait supprimée (alinéa 8), disposition qui n'est évidemment pas nécessaire pour ouvrir la possibilité d'une telle consultation spontanée et qui, en pratique, n'avait pas connu d'application à ce jour.

5. Procédures d'adoption particulières propres aux lois de finances (article 47 bis ), aux LFSS (article 47 bis -1 A) et modalités de leurs discussions respectives (articles 47 bis -1 et 47 bis -2)

• Lois de finances

L'article 47 bis du Règlement tire les conséquences, pour les procédures d'adoption des textes en séance, de la particularité des lois de finances et de leur structure spécifique (article liminaire, première partie avec article d'équilibre, et seconde partie) ^{94 ( * )} .

L'article 42 de la LOLF fait du vote de la première partie un préalable à la mise en discussion de la seconde partie du projet de loi.

Seconde délibération et renvoi pour coordination
lors de l'examen des lois de finances au Sénat

Avant le vote sur la première partie :

- la seconde délibération est de droit pour les projets de loi de finances initiale (article 47 bis , alinéa 1) ;

- la seconde délibération est également de droit pour les projets de loi de finances rectificative (PLFR) : l'article 47 bis , alinéa 1, s'applique à eux, conformément à la décision n° 92-309 du 19 juin 1992 dans laquelle le Conseil constitutionnel a considéré que les PLFR ne pouvaient être exclus « de façon générale et absolue du champ d'application des règles fixées par l'article 47 bis du règlement du Sénat ».

Avant le vote sur l'ensemble des projets de loi de finances, initiale et rectificative :

- pour la première partie, seule est possible une coordination, par décision du Sénat, à la demande du Gouvernement ou de la commission des finances (articles 47 bis , alinéa 3, et 43, alinéas 1 à 3) ;

- une seconde délibération n'est possible que sur la seconde partie, par décision du Sénat sur demande formulée ou acceptée par le Gouvernement (articles 47 bis , alinéa 3, et 43, alinéas 4 à 6) ;

- Une coordination sur la seconde partie est possible, dans les conditions de droit commun définies à l'article 43, alinéas 1 à 3 (décision du Sénat sur demande d'un de ses membres ou de droit à la demande de la commission).

Concernant le vote des lois de finances, la proposition de résolution vise à :

- intégrer explicitement la mention des projets de loi de finances rectificative (PLFR) aux différentes procédures particulières d'adoption des textes financiers (alinéas 1, 2 et 3). Votre rapporteur relève à cet égard qu'il ne s'agit ainsi que de tirer les conséquences de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, ce dernier ayant jugé que les PLFR ne pouvaient être exclus « de façon générale et absolue du champ d'application des règles fixées par l'article 47 bis du règlement du Sénat » ^{95 ( * )} ;

- introduire la possibilité de procéder, concernant l' article liminaire des projets de loi de finances, d'une part, à une seconde délibération à l'issue de l'examen des articles de la première partie (alinéa 1) et, d'autre part, aux coordinations nécessaires en raison des votes intervenus sur les articles de seconde partie (alinéa 3). Votre rapporteur, qui note que de telles possibilités sont explicitement déjà prévues à l'Assemblée nationale, approuve ces dispositions qui permettront de prendre pleinement en compte les votes du Sénat.

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel (COM-114 du rapporteur) à l'article 47 bis modifié par la résolution pour prendre en compte la possibilité que plusieurs PLFR soient examinés au cours d'une même année.

• Lois de financement de la sécurité sociale

L'article 47 bis -1 A du Règlement tire les conséquences, pour les procédures d'adoption des textes devant le Sénat, de la structure également particulière des lois de financement de la sécurité sociale (un article liminaire et quatre parties ^{96 ( * )} pour la loi de financement de l'année ^{97 ( * )} ), et de l'obligation d'un vote par parties avec des contraintes spécifiques (la deuxième partie ne pouvant être discutée avant le vote sur la première, la troisième avant le vote sur la deuxième, et la quatrième avant l'adoption de la troisième, la quatrième étant considérée comme rejetée lorsque le Sénat n'adopte pas la troisième).

Concernant le vote des lois de financement de la sécurité sociale, la proposition de résolution vise à :

- préciser explicitement qu'en cas de rejet de la partie relative aux recettes d'un projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale, l'ensemble du texte est considéré comme rejeté (nouvel alinéa 3).

À cet égard, votre commission a adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement COM-115 pour clarifier la procédure de vote par partie et préciser la portée de la seconde délibération (qui peut être décidée uniquement pour des articles de la partie sur le vote de laquelle il allait être procédé, à l'exclusion des dispositions des autres parties antérieurement « fermées » par les votes du Sénat) et un amendement COM-116 rectifiant une erreur matérielle (relative au nombre de parties d'un PLFRSS) ;

- introduire la possibilité de procéder, concernant l' article liminaire des projets de loi de financement de la sécurité sociale , d'une part, à une seconde délibération à l'issue de l'examen des articles de la première partie du projet de loi de financement de la sécurité sociale et, d'autre part, à des modifications nécessitées, pour coordination , par les votes intervenus sur les articles de quatrième partie.

Votre commission a adopté l'article 15 ainsi modifié.

Article 16
(art. 47 decies du Règlement)
Examen simplifié des conventions internationales

Article examiné dans le cadre de la procédure de législation en commission

L'article 16 de la proposition de résolution conserve inchangée, à quelques précisions rédactionnelles près, la procédure d'examen simplifié pour les textes relatifs à des conventions internationales ou fiscales.

L'examen simplifié des conventions internationales

L'initiative de la demande d'examen simplifié appartient au Président du Sénat, au président de la commission saisie au fond, à un président de groupe ou au Gouvernement. Les mêmes autorités peuvent s'y opposer.

La Conférence des Présidents peut, sauf opposition, décider qu'il sera procédé au vote sans débat d'un projet de loi tendant à autoriser la ratification ou l'approbation d'une convention internationale ou d'une convention fiscale. Cette décision peut également directement être prise par le Sénat, en cas d'urgence (alinéa 1).

Le retour à la procédure normale est possible, à la demande d'un président de groupe, dans un délai fixé par la Conférence des Présidents ou, le cas échéant, par le Sénat (alinéa 2)

Dans le cadre de cette procédure d'examen simplifiée, lors de l'examen du texte en séance, le président met directement aux voix l'ensemble du projet de loi .

La proposition de résolution vise à étendre au président de la commission saisie au fond et au Gouvernement la possibilité de demander le retour à la procédure normale. Elle rétablit ce faisant une symétrie procédurale logique avec les instances pouvant demander l'examen en procédure simplifiée ou s'y opposer.

Votre commission a adopté l'article 16 sans modification.

Article 17
(art. 44 bis [nouveau], 44 ter [nouveau], 46 bis [nouveau], 48 [abrogé], 49 [abrogé] et 50 [abrogé] du Règlement)
Conditions de recevabilité formelles et liées à la navette
(« cavaliers », règle de l'« entonnoir ») ; discussion des amendements

L'article 17 de la proposition de résolution vise à rassembler et clarifier, à droit constant, les dispositions du Règlement relatives aux conditions de recevabilité et de discussion des amendements.

Il transfère le dispositif des articles 48 à 50 au sein du chapitre relatif à la discussion des projets et des propositions de loi.

1. Les règles de recevabilité des amendements

Le droit d'amendement, que réaffirme l'actuel article 48 du Règlement dans sa généralité (alinéa 1), est soumis à des règles de recevabilité formelle liée à leur présentation (alinéa 2) : les amendements doivent être rédigés par écrit, sommairement motivés et signés (à titre individuel ou cosignés par plusieurs sénateurs, voire par l'ensemble d'un groupe). Un sénateur ne peut être signataire de plusieurs amendements identiques. Ces règles s'appliquent aux sous-amendements (alinéa 4), qui ne peuvent en outre contredire l'amendement sur lequel ils portent.

Le Règlement reprend et précise également certaines règles constitutionnelles de recevabilité liées à la navette (qui figurent expressément dans la Constitution ou se déduisent de la jurisprudence du Conseil constitutionnel) : l'irrecevabilité des cavaliers législatifs (alinéa 3), l'irrecevabilité découlant du respect de la règle dite de l'« entonnoir » (alinéas 5 et 6) et les exceptions à ces principes admises par la jurisprudence du Conseil constitutionnel (alinéa 7).

Les règles constitutionnelles de recevabilité liées à la navette

- Une tradition parlementaire ancienne, reprise par la jurisprudence du Conseil Constitutionnel puis inscrite dans la Constitution

La prohibition des amendements étrangers au cadre du texte débattu appartient à une tradition parlementaire ancienne ^{98 ( * )} et constante et figure expressément dans les règlements des assemblées depuis 1935.

Sous la V ^e République, la jurisprudence du Conseil constitutionnel a donné pleine force constitutionnelle à ces règles d'origine parlementaire en rattachant l'interdiction des « cavaliers législatifs » aux exigences constitutionnelles de clarté et de sincérité du débat parlementaire et de qualité de la loi.

Aux termes du premier alinéa de l'article 45 de la Constitution : « Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux Assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique. Sans préjudice de l'application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis. »

Les irrecevabilités instituées à ce titre peuvent être opposées aussi bien aux amendements parlementaires qu'à ceux présentés par le Gouvernement.

Le Conseil constitutionnel peut les soulever d'office lorsqu'un texte qui lui est déféré avant promulgation contient des dispositions introduites en méconnaissance de ces exigences.

- Dès la première lecture : l'irrecevabilité des « cavaliers législatifs »

Pour être recevable dès la première lecture, un amendement doit présenter un lien, même indirect, avec le texte en discussion.

Selon le Conseil constitutionnel, ce lien s'apprécie par rapport au texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie et en ayant recours à un « faisceau d'indices » privilégiant le contenu matériel du texte initial.

Cette règle constitutionnelle est rappelée expressément à l'article 48 du règlement du Sénat, qui reprend l'exigence en première lecture d'« un lien, même indirect », entre les amendements déposés et le texte en discussion.

- Après la première lecture : l'irrecevabilité fondée sur la « règle de l'entonnoir »

Les adjonctions ou modifications apportées après la première lecture doivent être « en relation directe » avec une disposition restant en discussion. Sont ainsi sanctuarisées, au fur et à mesure de la navette, les dispositions ayant fait l'objet d'un accord des deux assemblées.

Traduisant cette exigence, l'article 48 du règlement du Sénat précise qu'à partir de la deuxième lecture, « la discussion des articles ou des crédits budgétaires est limitée à ceux pour lesquels les deux assemblées n'ont pas encore adopté un texte ou un montant identique ». Dès lors, « il ne sera reçu, au cours de la deuxième lecture ou des lectures ultérieures, aucun amendement ni article additionnel qui remettrait en cause, soit directement, soit par des additions qui seraient incompatibles, des articles ou des crédits budgétaires votés par l'une et l'autre assemblée dans un texte ou avec un montant identique. De même est irrecevable toute modification ou adjonction sans relation directe avec une disposition restant en discussion ».

- Quelques exceptions limitées

Restent cependant recevables, par exception à ces règles, les dispositions édictées par voie d'amendement pour assurer le respect de la Constitution, opérer une coordination avec d'autres textes en cours d'examen ou procéder à la correction d'une erreur matérielle.

C'est, au Sénat, la commission saisie au fond qui est compétente pour se prononcer (d'office notamment lors des réunions d'examen des amendements de commission et de séance) sur la recevabilité des amendements à ce titre (alinéa 8), et pour statuer en séance sur les exceptions d'irrecevabilité qui viendraient à être soulevées au cours de la discussion (alinéa 10).

Enfin, dans un souci de précaution, le Règlement prévoit une disposition « balai » (alinéa 10) couvrant les motifs d'irrecevabilité autres que ceux expressément visés au présent article (recevabilité liées à la navette) et à l'article 45 (recevabilité financière et sociale) : la question de recevabilité des amendements ou sous-amendements est soumise, avant leur discussion, à la décision du Sénat, après débat restreint sans explication de vote.

La proposition de résolution procède à certaines clarifications à droit constant :

- concernant les règles formelles de recevabilité, elle entend consacrer explicitement la règle ancienne et constante qui interdit à l'auteur (ou au cosignataire) d'un amendement d'être lui-même l'auteur ou le cosignataire d'un sous-amendement portant sur celui-ci ;

- concernant la formulation de la règle dite de l'« entonnoir », elle vise à préciser que son application vaut « après la première lecture » (plutôt qu'« à partir de la deuxième lecture »). Cette expression plus générique permet en effet de désigner indifféremment toutes les lectures ultérieures (en incluant le cas de « nouvelle lecture » qui fait suite à l'échec d'une commission mixte paritaire).

En outre, la proposition de résolution tend à définir avec une plus grande précision le périmètre des exceptions à ces irrecevabilités liées à la navette, en prévoyant de faire figurer explicitement dans notre Règlement que demeure recevable, à tout stade de la navette, un amendement déposé :

- pour opérer une coordination non seulement avec d'autres textes en cours d'examen mais aussi avec un texte promulgué depuis le début de l'examen du texte en discussion ;

- pour procéder à la correction d'une erreur matérielle non seulement dans le texte en discussion, mais aussi dans un autre texte en cours d'examen ou dans un texte promulgué depuis le début de l'examen du texte en discussion ;

- ou pour tirer les conséquences nécessaires d'une décision « QPC » abrogeant avec effet différé une disposition législative.

Votre rapporteur relève qu'il s'agit pour ce dernier cas d'actualiser le champ d'une exception classique (restent recevables à tout stade de la navette les amendements destinés à « assurer le respect de la Constitution »), afin de tenir compte spécifiquement de l'instauration de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) par la révision constitutionnelle de juillet 2018. En effet, lorsqu'il statue sur une QPC, le Conseil constitutionnel a désormais expressément la possibilité de prononcer une abrogation avec effet différé des dispositions législatives qu'il censure ^{99 ( * )} . Selon un considérant de principe désormais souvent employé, il y a recours lorsque « l'abrogation immédiate des dispositions critiquées aurait des conséquences manifestement excessives », après avoir identifié les effets potentiels de l'absence de report de sa décision, et « afin de permettre au législateur de remédier à l'inconstitutionnalité constatée », « le Conseil ne disposant pas d'un pouvoir général d'appréciation de même nature que celui du Parlement ».

Votre rapporteur estime que ces contraintes nouvelles pour le Parlement - qui imposent désormais au législateur d'être en mesure de remédier rapidement à une inconstitutionnalité constatée en adoptant les mesures positives complétant ou réformant les dispositions menacées d'abrogation - peuvent pleinement justifier une appréciation plus souple des irrecevabilités, au titre de l'exception applicable aux amendements destinés à « assurer le respect de la Constitution ». La limitation de la portée de cette tolérance aux seuls amendements tirant les « conséquences nécessaires » d'une décision QPC devrait, par ailleurs, garantir une utilisation parcimonieuse du recours à cette exception.

2. La discussion des amendements

Les règles applicables à la discussion des amendements fixées par le Règlement sont le fruit d'une tradition parlementaire ancienne que la proposition de résolution ne vient pas modifier.

Seules deux procédures particulières qui figuraient dans la résolution portant règlement provisoire du Sénat adoptée le 16 janvier 1959, et aujourd'hui inusitées, seraient supprimées :

- l'alinéa 3 de l'article 49, prévoyant que « quand le Sénat délibère sur le rapport d'une commission, si les conclusions de celle-ci soulèvent une question préjudicielle, elles ont la priorité sur les amendements portant sur le fond de la question en discussion ». Votre rapporteur relève sur ce point que le Règlement a depuis cessé de faire référence à la notion de « conclusions de la commission » en matière législative, et que le régime des motions déposées par la commission - et en particulier des motions préjudicielles - est intégralement régi par d'autres dispositions du présent Règlement ;

- et l'alinéa 7 du même article 49, aux termes duquel « lorsque la commission estime que certains amendements auraient pour conséquence, s'ils étaient adoptés, de modifier profondément l'ensemble du texte discuté par le Sénat, elle peut demander qu'ils lui soient renvoyés pour un nouvel examen. Dans ce cas, le renvoi est de droit. La commission doit présenter ses conclusions au cours de la même séance, sauf accord du Gouvernement ». Là encore, cette procédure de demande de renvoi d'amendements pour nouvel examen ne semble pas avoir été utilisée par une commission depuis plus de 30 ans, et votre rapporteur estime en tout état de cause qu'elle s'articulerait particulièrement mal avec la procédure actuellement suivie par les commissions du Sénat.

L'article 50, qui détermine les modalités de fixation d'un délai limite pour le dépôt des amendements de séance, serait transféré inchangé au sein d'un nouvel article 44 ter. Une coordination rendue nécessaire par ce déplacement a été opérée par votre commission ( amendent COM-117 du rapporteur ), qui a également adopté deux amendements rédactionnels ( COM-27 et COM-28 de M. Jean-Pierre Sueur ).

Votre commission a adopté l'article 17 ainsi modifié

Article 18
(art. 50 ter du Règlement)
Conditions d'inscription à l'ordre du jour
des résolutions de l'article 34-1 de la Constitution

Article examiné dans le cadre de la procédure de législation en commission

L'article 18 de la proposition de résolution vise à clarifier les conditions d'inscription à l'ordre du jour des résolutions de l'article 34-1 de la Constitution.

Les conditions d'inscription à l'ordre du jour
des résolutions de l'article 34-1 de la Constitution

Une proposition de résolution ne peut être inscrite à l'ordre du jour moins de 6 jours francs après son dépôt.

Toute demande d'inscription à l'ordre du jour doit être adressée au Président du Sénat au plus tard 48 heures avant que son inscription ne soit décidée . Le Premier ministre est tenu informé sans délai de cette demande, qui est communiquée au Sénat. Les dispositions du Règlement imposant la publication d'un rapport avant la mise aux voix de toute proposition ne s'appliquent pas aux propositions de résolution.

Une proposition de résolution ayant le même objet qu'une proposition de résolution déjà discutée par le Sénat ne peut être inscrite à l'ordre du jour par la Conférence des Présidents ou le Sénat au cours de la même session ordinaire.

La proposition de résolution vise à clarifier la façon dont il est procédé au constat d'irrecevabilité d'une proposition de résolution ayant le même objet qu'une proposition antérieure inscrite à l'ordre du jour de la même session ordinaire, en confiant explicitement cette compétence à la Conférence des Présidents.

Votre commission a adopté l'article 18 sans modification.

Article 19
(art. 51, 52, 54, 56, 57, 58 [abrogé], 59, 60 et 61 du Règlement)
Vérification du quorum - Modes de votation

Article examiné dans le cadre de la procédure de législation en commission

L'article 19 de la proposition de résolution vise à modifier les conditions de vérification du quorum ainsi que les modes de votation du Sénat.

Les modes de votation

Le Sénat connaît cinq modes de votation en séance publique :

- le vote à main levée , qui constitue la procédure de droit commun (article 54 du Règlement) ;

- « l'assis et levé » , lorsque les secrétaires du Sénat estiment qu'il y a doute sur les résultats du vote à main levée ou sont en désaccord (même article 54) ;

- le scrutin public ordinaire , si le doute ou le désaccord persiste (même article 54). Ce mode de votation est également mis en oeuvre sur certains textes comme la première partie du projet de loi de finances (article 59) ou à la demande du Gouvernement, du Président de séance, d'un président de groupe, de la commission saisie au fond ou de trente sénateurs (article 60) ;

- le scrutin public à la tribune , notamment pour le vote sur l'ensemble du projet de loi de finances ou sur décision de la Conférence des Présidents (article 60 bis ) ;

- le vote secret pour les désignations personnelles (article 61).

Le Sénat statue à la majorité absolue des suffrages exprimés, sauf pour les nominations personnelles en séance plénière ^{100 ( * )} . En cas d'égalité, la proposition mise aux voix n'est pas adoptée (articles 52 et 61).

L'Assemblée nationale connaît des modes de votation comparables, à l'exception du scrutin public ordinaire qui a lieu par procédé électronique (articles 61 à 69 du règlement de l'Assemblée nationale).

1. La vérification du quorum

Conformément à l'article 51 du Règlement, « la présence, dans l'enceinte du Palais, de la majorité absolue du nombre de membres composant le Sénat » (soit 175 sénateurs) est nécessaire « pour la validité des votes, sauf en matière de fixation de l'ordre du jour ».

Le quorum est vérifié sur demande écrite de trente sénateurs , dont la présence est constatée par appel nominal ^{101 ( * )} .

Lorsque le quorum n'est pas atteint, le scrutin est « reporté à l'ordre du jour du même jour de séance ou de la séance suivante et ne peut pas avoir lieu moins d'une heure après » ^{102 ( * )} . Ce nouveau vote est considéré comme valable, quel que soit le nombre de participants.

La vérification du quorum échoit, selon le Règlement, au bureau du Sénat. Comme le confirme le chapitre XIII bis de l'Instruction générale du Bureau (IGB), elle relève en pratique du Président de séance, assisté de deux secrétaires.

L'article 19 de la proposition de résolution vise à aligner le règlement du Sénat sur la pratique sénatoriale : la vérification du quorum relèverait du Président de séance, assisté de deux secrétaires , non du Bureau.

2. Le vote à main levée et « l'assis debout »

En séance publique, le vote à main levée constitue la procédure de droit commun , sauf en cas de scrutin public ordinaire ou de scrutin public à la tribune.

L'article 54 du Règlement précise que le vote à main levée est « constaté par les secrétaires et proclamé par le Président ». Si les secrétaires estiment qu'il y a doute ou sont en désaccord, « l'épreuve est renouvelée par assis et levé ».

Lorsque le doute ou le désaccord persiste, le Sénat statue au scrutin public. Pour lever toute ambiguïté, votre commission a précisé qu'il s'agissait d'un scrutin public ordinaire, non d'un scrutin public à la tribune (amendement COM-118 du rapporteur) .

Théoriquement, les secrétaires constatent le résultat des votes à main levée. En pratique, cette fonction échoit au Président de séance.

Dès lors, la proposition de résolution tend à confier au seul Président de séance le soin de constater et de proclamer le résultat des votes à main levée et de « l'assis debout » , s'inspirant de l'article 64 du règlement de l'Assemblée nationale.

Comme le souligne l'exposé des motifs, le Président pourrait toujours faire appel aux secrétaires « en cas de difficulté », sans nécessité de l'expliciter au sein du Règlement.

En revanche, le rôle des secrétaires serait maintenu pour les scrutins publics ordinaires ou à la tribune ainsi que les désignations personnelles.

3. Le scrutin public ordinaire

3.1. Le périmètre du scrutin public ordinaire

Un scrutin public ordinaire est organisé dans trois hypothèses .

En premier lieu, lorsqu'un doute ou un désaccord subsiste lors d'un vote à main levé ou d'un « assis debout » (article 54 du Règlement, voir supra ).

En deuxième lieu, le scrutin public ordinaire peut être sollicité par le Gouvernement, le Président de séance, les présidents de groupe, la commission saisie au fond ou trente sénateurs dont la présence est constatée par appel nominal (article 60).

La proposition de résolution tend également à alléger ce dispositif, en mentionnant « un président de groupe », non plus « un ou plusieurs présidents de groupes ».

En dernier lieu, le scrutin public ordinaire est de droit pour les textes mentionnés à l'article 59 du Règlement.

Textes pour lesquels le scrutin public ordinaire est de droit

- La première partie de la loi de finances de l'année ;

- Le vote sur l'ensemble des lois de finances, sauf pour le vote en première lecture du projet de loi de finances, qui doit faire l'objet d'un scrutin public à la tribune ;

- La partie « recettes et équilibre général » et le vote sur l'ensemble de la loi de financement de la sécurité sociale ;

- Les lois organiques ;

- Les projets ou propositions de révision constitutionnelle ;

- Les propositions de loi référendaires.

Pour plus de clarté, la proposition de résolution vise à regrouper au sein de l'article 59 du Règlement les votes pour lesquels le scrutin public ordinaire est de droit .

D'une part, elle tend à ajouter le vote sur les déclarations du Gouvernement faites en application de l'article 50-1 de la Constitution ^{103 ( * )} .

Cette disposition est cohérente avec l'article 39 du Règlement, qui dispose que « si le Gouvernement demande un vote, le Président consulte le Sénat sur l'approbation de cette déclaration par scrutin public ordinaire. Aucune explication de vote n'est admise ».

D'autre part, l'article 59 du Règlement mentionnerait désormais le vote sur la demande d'autorisation visant à prolonger l'intervention des forces armées au-delà de quatre mois ^{104 ( * )} .

Cette précision s'inscrit dans la même logique que l'article 73-1 du Règlement, qui dispose que le Sénat, « après en avoir débattu, statue par scrutin public ordinaire » sur cette demande.

3.2. L'organisation du scrutin public ordinaire

• La proposition de résolution

Lors des scrutins publics ordinaires, les sénateurs remettent aux secrétaires des bulletins , dont la couleur dépend du sens de leur vote.

En application de l'article 56 du Règlement, les secrétaires doivent se tenir à différents endroits de l'hémicycle, en fonction des votes exprimés par leurs collègues. Ils déposent les bulletins dans l'urne placée auprès d'eux.

L'organisation du scrutin public ordinaire

	POUR	CONTRE	ABSTENTION
Couleur du bulletin	Blanc	Bleu	Rouge
Position des secrétaires	Entrée du couloir droit de l'hémicycle	Entrée du couloir gauche de l'hémicycle	Centre de l'hémicycle

Source : Commission des lois du Sénat

En réalité, les secrétaires se tiennent toujours à la tribune , auprès des trois urnes prévues à cet effet. Dans sa version initiale, la proposition de résolution visait à consacrer cette pratique à l'article 56 du Règlement.

Le chapitre XV bis de l'Instruction générale du Bureau (IGB) autorise, depuis 2009 ^{105 ( * )} , la Conférence des Présidents à organiser des scrutins publics ordinaires sur l'ensemble d'un texte dans un salon voisin de la salle des séances , « au moment et pendant la durée qu'elle détermine, après les explications de vote en séance publique » (scrutin solennel).

Les secrétaires du Sénat président le bureau de vote et en supervisent le dépouillement.

À titre d'exemple, le projet de loi pour une école de la confiance a fait l'objet d'un tel scrutin le 21 mai dernier, organisé dans la salle des Conférences.

Initialement, la proposition de résolution tendait à consacrer cette procédure dans un nouvel article 60 ter du règlement du Sénat . Elle s'inspirait de l'article 65 du règlement de l'Assemblée nationale, qui autorise les scrutins dans des salles voisines de la salle des séances pour le vote sur une déclaration de politique générale ou sur une motion de censure.

• L'apport de la commission : autoriser le scrutin électronique

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a adapté le règlement du Sénat pour permettre l'utilisation du vote électronique à compter du 1 ^er octobre 2019 (amendement COM-118) .

Ce dispositif a été acté par le bureau du Sénat en 2018 pour remplacer le système actuel, devenu obsolète.

S'inspirant du règlement de l'Assemblée nationale, l'article 56 du règlement du Sénat préciserait ainsi que « le scrutin public ordinaire a lieu par procédé électronique » .

Le Président de séance annoncerait l'ouverture du scrutin puis sa clôture, lorsque tous les sénateurs ayant manifesté leur intention d'y participer ont pu le faire. Le résultat serait constaté par les secrétaires et proclamé pour le Président.

Les sénateurs pourraient, comme à l'heure actuelle, voter « pour », « contre » ou s'abstenir.

À titre dérogatoire, le Président de séance pourrait décider que le scrutin a lieu par bulletins, dans des conditions fixées par le Bureau . Cette modalité de votation permettrait, par exemple, de palier d'éventuels dysfonctionnements du dispositif de vote électronique.

Par cohérence, les scrutins solennels sur l'ensemble d'un texte ^{106 ( * )} seraient organisés dans la salle des séances, non dans un salon voisin. La Conférence des Présidents définirait, comme actuellement, leurs conditions d'organisation.

4. Le scrutin public à la tribune

4.1. Le périmètre du scrutin public à la tribune

Mode de votation le plus solennel, le scrutin public à la tribune est de droit pour :

- l'élection du Président du Sénat (article 3 du Règlement) ;

- les déclarations de guerre ^{107 ( * )} (article 73) ;

- le vote sur l'ensemble, en première lecture, du projet de loi de finances et l'approbation d'une déclaration de politique générale ^{108 ( * )} (article 60 bis ).

En outre, la Conférence des Présidents peut décider d'organiser un scrutin public à la tribune pour le vote sur l'ensemble d'un projet ou d'une proposition de loi. Sa décision est annoncée en séance, communiquée à chaque sénateur et figure à l'ordre du jour (même article 60 bis du Règlement).

4.2. L'organisation du scrutin public à la tribune

Conformément à l'article 56 bis du Règlement, les huissiers appellent nominalement tous les sénateurs à la tribune ^{109 ( * )} .

L'ordre d'appel dépend du patronyme des sénateurs : « Sont appelés les premiers ceux dont le nom commence par une lettre préalablement tirée au sort par le Président et affichée ».

Tout en conservant cette procédure, la proposition de résolution supprimerait l'affichage de la lettre tirée au sort , devenu désuet. Le chapitre XV de l'Instruction générale du Bureau (IGB) prévoit d'ores et déjà une procédure alternative : la lettre tirée au sort est mentionnée sur le canal vidéo de la séance.

Les secrétaires se tiennent à la tribune pour recueillir les bulletins et les déposer dans l'une des trois urnes (« pour », « contre », « abstention »). Ils tiennent également la liste d'émergement des votants.

Contrairement au scrutin public ordinaire, le scrutin public à la tribune ne serait pas dématérialisé .

5. Le vote secret pour les désignations personnelles

Les désignations personnelles ont lieu au scrutin secret, en commission comme en séance publique (article 61 du Règlement).

Cette procédure s'applique par exemple à l'élection des présidents de commission. En séance publique, elle concerne notamment l'élection des sénateurs représentant la France à l'assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe.

Les désignations personnelles en séance publique

- Le Président de séance indique l'heure d'ouverture et la durée du scrutin, après consultation du Sénat ;

- Le scrutin se déroule dans une salle voisine de l'hémicycle , sans nécessité de suspendre la séance. Chaque sénateur dépose son bulletin dans l'urne ;

- Les secrétaires surveillent le scrutin et participent au dépouillement. Ils sont assistés de deux scrutateurs, qui tiennent la liste d'émargement des votants ;

- À l'issue du scrutin, le Président de séance proclame les résultats.

Contrairement au scrutin public ordinaire, le vote secret pour les désignations personnelles ne serait pas dématérialisé .

En cohérence avec la pratique sénatoriale, votre commission a précisé, à l'initiative de votre rapporteur, que les secrétaires « supervisent » le dépouillement du scrutin public à la tribune (amendement COM-118) . Cette rédaction s'inspire des chapitres XV bis et XVI de l'Instruction générale du Bureau.

Votre commission a adopté l'article 19 ainsi modifié.

Article 20
(art. 64 du Règlement)
Modalités pratiques de mise en oeuvre des délégations de vote

Article examiné dans le cadre de la procédure de législation en commission

L'article 20 de la proposition de résolution vise à clarifier les modalités pratiques de mise en oeuvre des délégations de vote.

En application de l'ordonnance du 7 novembre 1958 ^{110 ( * )} , les sénateurs peuvent déléguer leur vote dans six hypothèses : maladie, accident, cas de force majeure constaté par le bureau du Sénat, etc ^{111 ( * )} .

La délégation « doit être écrite, signée et adressée par le délégant au délégué » (article 64 du Règlement).

En amont du scrutin, la délégation est notifiée :

- au président de commission pour les votes en commission ;

- au président du Sénat pour les votes en séance publique ^{112 ( * )} . Au moment de voter, le délégué présente l'accusé de réception de sa délégation (article 57).

La notification indique « le nom du sénateur appelé à voter au lieu et place du délégant, ainsi que le motif de l'empêchement, dont l'appréciation appartient au Bureau ». Elle précise également la durée de la délégation ; à défaut, la délégation dure huit jours.

Le sénateur qui reçoit une délégation de vote est avisé de sa notification et de l'accord donné par le Bureau.

Reprenant l'ordonnance du 7 novembre 1958 précitée, le règlement du Sénat prévoit qu'en cas d'urgence, « la délégation et sa notification peuvent être faites par télégramme ». Une lettre de confirmation doit être transmise dans les cinq jours francs.

La proposition de résolution vise à supprimer cette référence aux télégrammes . L'Assemblée nationale a fait de même en 2009 ^{113 ( * )} , sans que cela ne soulève de difficulté sur le plan constitutionnel ^{114 ( * )} .

Elle vise également à supprimer le dernier alinéa de l'article 64 du Règlement qui précisait, de manière redondante, que cet article s'appliquait « dans tous les cas, qu'il s'agisse de délégation de vote en matière de scrutins en séance publique ou de votes en commission ».

Initialement, la proposition de résolution tendait à préciser les conditions matérielles de mise en oeuvre des délégations de vote. Votre commission a toutefois jugé que la rédaction actuelle de l'article 64 du règlement du Sénat était parfaitement explicite et l'a en conséquence conservée (amendement COM-119) .

Votre commission a adopté l'article 20 ainsi modifié .

Article 21
(art. 67, 69 bis, 72, 73 et 73-1 du Règlement)
Rapports du Sénat avec le Gouvernement
et avec l'Assemblée nationale

Article examiné dans le cadre de la procédure de législation en commission

L' article 21 de la proposition de résolution vise à renforcer la lisibilité des nombreuses dispositions figurant dans le chapitre du Règlement relatif aux rapports du Sénat avec le Gouvernement et avec l'Assemblée nationale.

Les différents articles de ce chapitre font l'objet de corrections rédactionnelles mineures et sont regroupés en cinq sections distinctes, relatives respectivement au déroulement de la navette (articles 65 et 66), à la motion de renvoi au référendum d'un projet de loi (articles 67 à 69), à la motion tendant à consulter par référendum les électeurs d'une collectivité ultramarine (article 69 bis), aux travaux des commissions mixtes paritaires (articles 69 ter à 72) et à la déclaration de guerre, aux interventions militaires et à l'état de siège (articles 73 et 73-1).

En outre, la proposition de résolution apporterait deux précisions de fond concernant la procédure applicable aux motions référendaires (article 67) :

- la motion référendaire devrait être déposée au plus tard avant la clôture de la discussion générale ;

- ne pourrait être présentée qu'une seule motion tendant à proposer de soumettre ce projet au référendum.

Votre rapporteur relève que ces deux conditions figurent déjà expressément dans le règlement de l'Assemblée nationale (article 122 RAN). Notre Règlement ne donne, lui, aucune indication sur le moment du dépôt de la motion qui, en pratique, est toujours intervenu avant ou pendant la discussion générale (une telle motion étant recevable dès lors que le projet de loi qu'elle vise est déposé).

Il résulte également des précédents qu'il n'est admis au Sénat le dépôt que d'une seule motion référendaire par lecture, et que ce dépôt ne suspend pas automatiquement la discussion du projet de loi en cause (la décision de suspendre ou de poursuivre appartenant au Président de séance). Votre rapporteur estime dès lors que ces dispositions codifient, pour l'essentiel, des règles relevant déjà de la pratique parlementaire destinées à la bonne organisation des travaux du Sénat.

Votre commission a adopté l'article 21 sans modification.

Article 22
(art. 73 bis, 73 quater, 73 quinquies, 73 sexies [abrogé],
73 octies et 73 decies du Règlement)
Affaires européennes :
adoption des résolutions européennes, questions

Article examiné dans le cadre de la procédure de législation en commission

L' article 22 de la proposition de résolution vise à clarifier à droit constant les modalités de constitution de la commission des affaires européennes et la procédure complexe d'adoption de certaines résolutions européennes. Il supprime en outre la procédure des questions orales avec débat sur des sujets européens, inusitée et redondante avec les débats d'initiative sénatoriale.

1. Composition et rôle de la commission des affaires européennes

En application du dernier alinéa de l'article 88-4 de la Constitution, l'article 73 bis du Règlement institue au Sénat, à côté des sept commissions permanentes, une commission des affaires européennes.

Ses membres, qui appartiennent tous également à une commission permanente et dont ils doivent assurer une représentation équilibrée, ainsi que son bureau sont nommés selon la procédure applicable pour les désignations des membres et du bureau des commissions permanentes.

La commission des affaires européennes est dotée de missions et de prérogatives spécifiques (article 73 quater ) : si, à la différence des commissions permanentes, elle n'a pas de rôle législatif (les propositions et projets de loi ne pouvant lui être renvoyés), elle a cependant un rôle d'information général du Sénat sur les textes européens en cours de discussion et en particulier sur les projets d'actes notifiés au Sénat en application de l'article 88-4 de la Constitution, qu'elle est chargée d'instruire. Elle peut ainsi conclure au dépôt d'une proposition de résolution européenne.

La proposition de résolution entend, à droit constant, rendre plus lisible les opérations de reconstitution de la commission et de son bureau au début de chaque triennat, calquées sur celles des commissions permanentes.

2. Examen des propositions de résolution européenne

Les propositions de résolution européenne ont pour but de faire prendre au Sénat une position :

- soit sur un projet ou une proposition d'acte européen transmis au Parlement (ou sur tout document émanant d'une institution de l'Union européenne), en application de l'article 88-4 de la Constitution (article 73 quinquies du Règlement) ;

- soit sur le respect du principe de subsidiarité, en application de l'article 88-6 de la Constitution (article 73 octies du Règlement).

Cette procédure organise un système d'instruction préalable, en principe, par la commission des affaires européennes, tout en ménageant la compétence au fond des commissions permanentes. Elle repose ainsi sur un système complexe de renvois et de délais d'adoption implicites, afin de préserver les prérogatives de chaque commission et de parvenir à une adoption rapide de la résolution définitive, dans un contexte de négociations européennes où il est crucial que la position du Sénat soit exprimée à temps et le plus en amont possible des débats.

La proposition de résolution réécrit l'ensemble des dispositions actuellement peu lisibles relatives à la procédure d'adoption des propositions de résolution européenne déposées en application de l'article 88-4 de la Constitution (article 73 quinquies du Règlement) :

- sur la forme, la réécriture proposée par la présente proposition se contente, à droit constant, de séparer plus clairement les étapes procédurales de l'élaboration des résolutions pour en faciliter la compréhension ;

- en outre, sur le fond, elle codifie une réserve d'interprétation exprimée par le Conseil constitutionnel dont le respect au Sénat résultait actuellement seulement de la pratique ^{115 ( * )} .

À l'initiative de notre collègue Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes , votre commission a adopté un amendement COM-79 rectifié destiné à pérenniser la mission de veille contre les « surtranspositions » confiée jusqu'ici à titre expérimental par la Conférence des Présidents à la commission des affaires européennes .

Votre rapporteur rappelle que lors de sa réunion du 31 janvier 2018, la Conférence des Présidents a décidé de mettre en place un dispositif expérimental confiant à la commission des affaires européennes la mission d'informer le Sénat sur les risques d'éventuelles « surtranspositions » lors de l'intégration des textes européens en droit interne ^{116 ( * )} . Les dispositions proposées par notre collègue, qui seraient désormais inscrites à l'article 73 sexies de notre Règlement, traduisent strictement la pratique actuelle de cette expérimentation : l'intervention de la commission des affaires européennes n'est pas de droit - et n'emporte aucune forme d'auto-saisine -, puisqu'elle doit reposer comme actuellement sur une décision positive et préalable de la Conférence des Présidents ^{117 ( * )} . Au surplus, les modalités de présentation des observations de la commission des affaires européennes ne sont, comme c'est le cas aujourd'hui, pas figées mais pourront varier en fonction du sujet et des besoins d'information des commissions permanentes (rapport d'information, observations orales en commission ou en séance, etc. ).

Votre commission a adopté l'article 22 ainsi modifié

Article 23
(art. 74, 75, 75 bis, 76, 77, 78 et 79 à 83 [abrogés] du Règlement)
Questions écrites et orales

Article examiné dans le cadre de la procédure de législation en commission

L'article 23 de la proposition de résolution vise à actualiser les règles applicables aux questions posées par les sénateurs aux membres du Gouvernement.

Quatre catégories de questions peuvent être distinguées : les questions écrites, les questions d'actualité au Gouvernement, les questions orales et les questions orales avec débat.

1. Les questions écrites

Conformément aux articles 74 et 75 du Règlement, « tout sénateur qui désire poser une question écrite au Gouvernement en remet le texte au Président du Sénat, qui le communique au Gouvernement ».

Le Bureau ou « certains de ses membres désignés par lui » apprécient la recevabilité de la question, qui doit être « sommairement rédigée » et ne doit contenir aucune imputation d'ordre personnel. Contrairement à l'Assemblée nationale ^{118 ( * )} , les sénateurs ne sont pas limités dans leur nombre de questions .

Votre commission a souhaité conserver la possibilité pour le Bureau de désigner certains de ses membres pour contrôler la recevabilité des questions écrites , que la proposition entendait supprimer (amendement COM-120 du rapporteur).

Les questions écrites sont publiées au Journal officiel .

Théoriquement, les réponses du Gouvernement doivent être publiées dans le mois qui suit la publication de la question écrite, sauf si les ministres :

- déclarent par écrit que « l'intérêt public leur interdit de répondre » ;

- ou réclament, à titre exceptionnel, un délai supplémentaire d'un mois maximum « pour rassembler les éléments de leur réponse ».

Lorsque le Gouvernement n'apporte pas de réponse dans les délais impartis, la question écrite peut être convertie en question orale, à la demande de son auteur.

Sans modifier cet équilibre, la proposition de résolution vise à supprimer la possibilité pour les ministres de refuser de répondre en évoquant un « intérêt public » ou de solliciter un délai supplémentaire . Cette disposition semble, en effet, tombée en désuétude.

En outre, les réponses des ministres devraient être publiées dans un délai de deux mois suivant la publication des questions, contre un mois actuellement ; ce délai ne comporterait « aucune interruption ». Ce dispositif s'inspire directement de l'article 135 du Règlement de l'Assemblée nationale.

À défaut de réponse, la question écrite pourrait toujours être convertie en question orale.

2. Les questions d'actualité au Gouvernement

Une séance de questions d'actualité au Gouvernement (QAG) est organisée une fois par semaine , en application de l'article 75 bis du règlement du Sénat. Ses modalités d'organisation ont été profondément modernisées en 2015 ^{119 ( * )} .

Théoriquement, chaque sénateur qui intervient dispose d'un temps de parole de deux minutes et demie, pendant lequel il peut réagir à l'intervention du membre du Gouvernement (« droit de réplique »).

En pratique, la Conférence des Présidents octroie entre deux minutes et deux minutes et demie de temps de parole , en fonction des séances.

L'organisation des questions d'actualité au Gouvernement (décision de la Conférence des Présidents du 15 septembre 2015)

Les questions d'actualité au Gouvernement se déroulent, alternativement, le mardi ou le jeudi après-midi .

Le mardi, les sénateurs posent dix questions, pour une durée de deux minutes chacune.

Le jeudi, ils ont le droit à douze questions, dont la durée varie entre deux minutes pour les groupes Les Républicains, Socialiste et républicain et Union centriste et deux minutes et demie pour les autres groupes.

Toutes les quatre séances, une question supplémentaire est prévue pour les membres de la réunion administrative des sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe (RASNAG).

Une retenue financière est prévue pour les sénateurs qui n'assistent pas à plus de la moitié des séances de questions d'actualité au Gouvernement ^{120 ( * )} . Le contenu exact des questions n'est pas communiqué en amont de la séance, contrairement aux questions orales.

La Conférence des Présidents arrête la répartition des questions en tenant compte de l'importance numérique des groupes et fixe les modalités de leur dépôt.

La proposition de résolution vise, « par souci de souplesse », à confier explicitement à la Conférence des Présidents le soin de répartir les temps de parole des sénateurs lors des questions d'actualité au Gouvernement . Elle tend, en conséquence, à supprimer la référence aux deux minutes et demie, qui figure aujourd'hui à l'article 75 bis du Règlement.

3. Les questions orales

Conformément aux articles 76 à 78 du Règlement, « tout sénateur qui désire poser une question orale à un ministre en remet le texte au Président du Sénat, qui le communique au Gouvernement ».

Les conditions de recevabilité des questions orales sont comparables à celles des questions écrites. La proposition de résolution tend toutefois à supprimer une précision redondante, qui disposait que les questions orales « qui portent sur la politique générale du Gouvernement sont adressées au Premier ministre ».

Comme précédemment, votre commission a souhaité conserver la possibilité pour le Bureau de désigner certains de ses membres pour contrôler la recevabilité des questions orales (amendement COM-120 du rapporteur).

Les questions orales ont lieu le mardi matin , sur décision de la Conférence des Présidents.

L'auteur de la question dispose de deux minutes et demie pour développer son propos puis de deux minutes pour répondre au Gouvernement.

À la demande de trente sénateurs, le Sénat peut décider de transformer une question orale en question orale avec débat, « inscrite d'office en tête de l'ordre du jour de la prochaine séance utile ».

Outre des modifications rédactionnelles, la proposition de résolution poursuit deux objectifs :

- renvoyer la répartition des temps de parole pour les questions orales à une décision de la Conférence des Présidents , comme pour les questions d'actualité au Gouvernement ;

- prendre acte de la suppression des questions orales avec débat (voir infra ) et prévoir, en conséquence, la possibilité pour trente sénateurs de solliciter un débat d'initiative sénatoriale .

Conformément à l'article 48 de la Constitution, ce débat se tiendrait lors de la prochaine séance utile du Sénat, hors des semaines réservées à l'ordre du jour du Gouvernement.

4. Les questions orales avec débat, une procédure désuète

Les articles 79 à 83 du règlement du Sénat prévoient la possibilité d'organiser des questions orales avec débat.

Le déroulement des questions orales avec débat

- Le sénateur dépose sa question auprès du Président du Sénat ;

- En séance publique, il dispose d'un temps de parole de dix minutes . Le temps de parole des autres intervenants est réparti par la Conférence des Présidents, à la représentation proportionnelle des groupes politiques ;

- Le Gouvernement répond à tous les intervenants, qui peuvent répliquer dans le temps qui leur est imparti.

La proposition de résolution vise à supprimer les questions orales avec débat , qui n'existent pas à l'Assemblée nationale et « qui n'ont plus d'utilité depuis la création en 2009 des débats d'initiative sénatoriale » ^{121 ( * )} .

Votre commission a adopté l'article 23 ainsi modifié.

Article 24
(art. 86 bis du Règlement)
Haute Cour et Cour de justice de la République

Article examiné dans le cadre de la procédure de législation en commission

L' article 24 opère une correction rédactionnelle mineure à l'article 86 bis , relatif à la Haute Cour et à la Cour de justice de la République (le chapitre XIV au sein duquel il se trouve devient le chapitre XXII et l'intitulé en est actualisé, aucune de disposition ne concernant la Haute Cour).

Votre commission a adopté l'article 24 sans modification.

Article 25
(art. 87, 88, 89 et 89 bis du Règlement)
Droit de pétition

Article examiné dans le cadre de la procédure de législation en commission

L'article 25 de la proposition de résolution vise à actualiser les règles applicables au droit de pétition.

1. Une procédure complexe et peu utilisée

Conformément au chapitre XV du Règlement, les pétitions sont adressées au Président du Sénat ou, à titre subsidiaire, déposées par un sénateur. Elles doivent indiquer « la demeure du pétitionnaire » et comporter sa signature.

Il n'existe aucun seuil de signataires : même signée par une seule personne, une pétition est recevable. Le chapitre XVIII de l'Instruction générale du Bureau (IGB) exclut toutefois « les requêtes concernant des décisions de justice ou des décisions administratives » et certaines demandes à caractère personnel (sollicitations d'emplois, de logements, etc .).

Lorsqu'elles sont recevables, les pétitions sont inscrites à un rôle général prévu à cet effet. Un feuilleton « portant l'indication sommaire des pétitions » est également distribué aux sénateurs.

Les pétitions sont ensuite renvoyées à la commission des lois ^{122 ( * )} , qui dispose de quatre possibilités :

- les classer « purement et simplement ».

- les renvoyer à un ministre ou à une autre commission ;

- demander au Président de les transmettre au Médiateur de la République, remplacé en 2011 par le Défenseur des droits ^{123 ( * )} . Les réponses du Défenseur des droits sont, comme pour les ministres, insérées au feuilleton des pétitions et publiées au Journal officiel ;

- les inscrire en séance publique. L'inscription en séance publique peut également être demandée par un sénateur, dans un délai de quinze jours à compter de la distribution du feuilleton et sous réserve de l'accord de la Conférence des Présidents.

La discussion des pétitions en séance publique

En séance, la commission des lois établit un rapport « qui reproduit le texte intégral de la pétition et expose les motifs des conclusions prises à son sujet ».

Le rapporteur de la commission ouvre le débat, qui se poursuit par l'audition des orateurs inscrits .

Pendant le débat, tout sénateur peut demander que la pétition soit renvoyée à la commission compétente. Cette proposition de renvoi est mise aux voix. Si elle aboutit, la commission compétente réexamine la pétition ; elle peut la transmettre à un ministre, la classer ou demander au Président du Sénat de la transmettre au Défenseur des droits.

En l'absence de renvoi, « le Président déclare le débat clos après l'audition du dernier orateur ».

Droit de pétition : la procédure applicable au Sénat

Source : Commission des lois du Sénat

En pratique, le droit de pétition reste peu utilisé : le Sénat n'a reçu que 52 pétitions entre 2007 et 2018 . Très variable, le nombre de pétitionnaires est compris entre une et 13 385 personnes.

Dans la moitié des cas, la commission des lois a renvoyé la pétition à la commission compétente.

2. Les simplifications apportées par la proposition de résolution

2.1. La proposition de résolution

L'article 25 de la proposition de résolution prévoit que les pétitions sont renvoyées à la commission compétente au fond , non à la commission des lois (article 88 du Règlement). Il s'inspire de l'article 148 du règlement de l'Assemblée nationale, qui prévoit déjà un tel dispositif.

La commission compétente disposerait des mêmes facultés que la commission des lois : inscription de la pétition en séance, renvoi à un ministre, etc .

En séance publique, les demandes de renvoi à la commission compétente n'auraient plus lieu d'être et seraient donc supprimées (alinéas 4 à 6 de l'article 89 bis du Règlement).

En outre, la proposition de résolution tend à actualiser le chapitre XV du Règlement, notamment en remplaçant le terme de « Médiateur [de la République] » par celui de « Défenseur des droits ».

Les réponses du Défenseur des droits ne seraient plus publiées au feuilleton des pétitions (article 89). Elles pourraient toutefois être rendues publiques, dans les conditions fixées par la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 précitée.

Enfin, le pétitionnaire indiquerait son « adresse », non plus sa « demeure » (article 87 du Règlement).

2.2. L'apport de votre commission

Suivant l'esprit de la proposition de résolution, votre commission a supprimé le feuilleton des pétitions , qui n'est plus publié depuis de nombreuses années. Elle a prévu, en contrepartie, de rendre public le rôle général des pétitions (amendement COM-121 du rapporteur) .

Les droits des sénateurs resteraient inchangés . Ils pourraient demander à la Conférence des Présidents d'inscrire la pétition à l'ordre du jour dans un délai de quinze jours à compter de la date à laquelle a été rendue publique :

- l'inscription de la pétition au rôle général ;

- ou la décision de la commission, notamment lorsque la pétition a été classée sans suite.

Votre commission a adopté l'article 25 ainsi modifié.

Article 26 (art. 91, 93, 103 bis, 102 ter [nouveau], 105, 106 et 107 du Règlement) Commission spéciale chargée du contrôle des comptes et de l'évaluation interne - Commission ad hoc pour la suspension des procédures judiciaires - Diverses coordinations

Article examiné dans le cadre de la procédure de législation en commission

L'article 26 de la proposition de résolution poursuit trois objectifs :

- simplifier le fonctionnement de la commission spéciale chargée du contrôle des comptes et de l'évaluation interne ;

- améliorer les procédures de la commission ad hoc pour la suspension des procédures judiciaires ;

- procéder à diverses coordinations.

1. La commission spéciale chargée du contrôle des comptes et de l'évaluation interne

1.1. Le fonctionnement de la commission spéciale

Le Sénat jouit d'une autonomie financière, encadrée par plusieurs procédures de contrôle.

D'une part, un règlement budgétaire et comptable est établi par le Bureau. Les comptes du Sénat sont également certifiés par la Cour des comptes, qui se prononce sur leur régularité, leur sincérité et leur fidélité (article 103 du Règlement).

D'autre part, une commission spéciale « examine les comptes du Sénat dans les conditions prévues par le règlement budgétaire et comptable et procède aux investigations qu'elle estime nécessaires » (article 103 bis du Règlement).

Elle « rend [également] publics les comptes du Sénat ». En pratique, la commission spéciale produit un rapport public ^{124 ( * )} .

Ses observations sont transmises au Président du Sénat et aux Questeurs ; elles font l'objet d'une communication annuelle devant le Bureau ^{125 ( * )} .

La commission spéciale comprend dix sénateurs ^{126 ( * )} , nommés à l'ouverture de chaque session ordinaire conformément à la règle de proportionnalité entre les groupes politiques ^{127 ( * )} .

L'Assemblée nationale dispose d'une commission analogue, composée de quinze députés.

1.2. Les apports de la proposition de résolution

• Préciser les missions de la commission spéciale

Outre des modifications rédactionnelles, la proposition de résolution tend à préciser les missions de la commission spéciale chargée du contrôle des comptes et de l'évaluation interne.

Elle expliciterait, dans le règlement du Sénat, la compétence de la commission spéciale pour :

- donner aux Questeurs quitus de leur gestion , reprenant ainsi l'actuel article 36 du règlement budgétaire et comptable ^{128 ( * )} ;

- évaluer l'action des services dont les Questeurs assurent la direction, dépassant ainsi le simple examen des comptes.

Enfin, la proposition de résolution préciserait que la commission spéciale « établit chaque année un rapport public relatif aux comptes du Sénat », synthétisant ainsi les principales données comptables de la Haute Assemblée.

• Simplifier la procédure de nomination

Dans un objectif de simplification, les membres de la commission spéciale chargée du contrôle des comptes et de l'évaluation interne seraient nommés pour trois ans, après chaque renouvellement triennal du Sénat .

La procédure de nomination resterait inchangée.

2. La commission ad hoc pour la suspension des procédures judiciaires

2.1. Le fonctionnement de la commission

Conformément à l'article 26 de la Constitution :

- aucun sénateur ne peut faire l'objet d'une arrestation ou de toute autre mesure privative ou restrictive de liberté sans l'autorisation du bureau du Sénat ;

- la détention, les mesures privatives ou restrictives de liberté ou les poursuites à l'encontre d'un sénateur peuvent être suspendues, sur décision du Sénat, pour la durée de la session.

Dans cette dernière hypothèse, une commission ad hoc de trente sénateurs est constituée pour examiner la requête en suspension (article 105 du Règlement). Cette requête peut être introduite par le sénateur concerné ou par l'un de ses collègues.

La composition de la commission est fixée par le Président du Sénat, les présidents de groupe et le délégué de la réunion administrative des sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe (RASNAG). La commission élit un bureau ainsi qu'un rapporteur.

Présentées dans un délai de trois semaines, ses conclusions sont inscrites à l'ordre du jour du Sénat « dès la distribution du rapport ». La demande de suspension des procédures judiciaires est examinée en séance publique.

Peu fréquent, ce dispositif n'a plus été mis en oeuvre depuis 1997.

2.2. Les apports de la proposition de résolution

La proposition de résolution vise à améliorer le fonctionnement de la commission ad hoc sur deux points :

- la commission entendrait l'auteur de la requête ainsi que le sénateur concerné. Elle déterminerait les conditions de cette audition, notamment lorsque le sénateur concerné a été placé en détention ^{129 ( * )} ;

- en cas de rejet de la requête, « aucune demande nouvelle concernant les mêmes faits » ne pourrait être déposée pendant la même session .

L'article 80 du règlement de l'Assemblée nationale comporte des dispositions analogues, admises par le Conseil constitutionnel ^{130 ( * )} .

3. Diverses coordinations

Enfin, l'article 26 de la proposition de résolution tend à procéder à diverses coordinations, synthétisées dans le tableau ci-après.

Les coordinations de l'article 26 de la proposition de résolution

Alinéas de l'article 26 de la proposition de résolution	Chapitres et articles du règlement du Sénat	Motifs de coordination
1 et 2	Chapitre XVI	Nouvelle numérotation des chapitres du Règlement
3	Article 91	Procédure d'exclusion de la salle des séances (voir infra )
4 et 5	Chapitre XVI bis et XVII	Nouvelle numérotation des chapitres du Règlement
6	Article 93	Coordination avec l'article 14 de la proposition de résolution
7	Chapitres XVIII, XVIII bis A et XVIII bis	Nouvelle numérotation des chapitres du Règlement
8 à 17	Article 103 bis	Fonctionnement de la commission spéciale chargée du contrôle des comptes et de l'évaluation interne (voir supra )
18	Chapitre XIX	Nouvelle numérotation des chapitres du Règlement
19 à 29	Article 105	Fonctionnement de la commission ad hoc pour la suspension des procédures judiciaires (voir supra )
30	Article 106	Rédactionnel
31 et 32	Article 107	Rédactionnel

Source : Commission des lois du Sénat

La proposition de résolution tend à autoriser les huissiers mais également les agents du Sénat à exclure de la salle des séances des personnes extérieures ayant donné des marques d'approbation ou d'improbation (article 91 du Règlement).

Conforme à la pratique, cette précision s'inspire de l'article 8 de l'Instruction générale du Bureau (IGB) de l'Assemblée nationale.

À l'initiative de Mme Françoise Gatel, votre commission a souhaité consacrer dans le Règlement l'existence de la cellule d'écoute et d'accueil des victimes de harcèlement , à destination des collaborateurs (amendement COM-56 rect. bis ) .

Créée en 2018, la cellule est aujourd'hui composée de quatre personnes, dont un médecin du travail et un psychologue. Elle recueille le témoignage des victimes et peut signaler les faits au Président du Sénat. Ce dernier peut lancer une procédure disciplinaire contre le sénateur en cause et transmettre le dossier au parquet.

Votre commission a adopté les amendements rédactionnels COM-122 de son rapporteur et COM-30 de M. Jean-Pierre Sueur ainsi que l'article 26 ainsi modifié .

*

* *

Votre commission a adopté la proposition de résolution ainsi modifiée.

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* ⁶ Le nombre de vice-présidents, initialement fixé à 4, a été successivement porté à 6 puis à 8 (depuis novembre 2008).

* ⁷ Jusqu'en 1971, les secrétaires du Sénat devaient être élus tous les ans à l'ouverture de la session ordinaire.

* ⁸ Au Sénat, le nombre de sénateurs requis pour constituer un groupe politique a été abaissé de 15 à 10 en 2011. À l'Assemblée nationale, le nombre minimum de députés requis a été abaissé de 30 à 20 en 1988, puis à 15 en 2009.

* ⁹ Le Conseil constitutionnel a jugé une telle obligation conforme à la Constitution, estimant qu'elle « n'emporte aucun contrôle sur le contenu de cette déclaration » (décision n° 71-42 DC du 18 mai 1971).

* ¹⁰ En juin 2017, un groupe (La République En Marche) se constitua ainsi par le dépôt par son président à la Présidence du Sénat de la liste de ses membres et de sa déclaration politique. La création de ce nouveau groupe en cours de triennat eut des conséquences directes sur les autres groupes politiques du Sénat (en entraînant la disparition du groupe écologiste), mais aussi sur l'adaptation des « tourniquets », des temps de parole et des séances de questions, ainsi que sur la répartition des membres des commissions mixtes paritaires.

* ¹¹ Comme le soulignait notre ancien collègue Patrice Gélard, alors rapporteur de la commission : « Le régime déclaratif est celui qui paraît le plus adapté au Sénat , où la distinction entre majorité et opposition ne peut se fonder sur des votes de confiance au Gouvernement, ou de non-censure. Le recours à un dispositif arithmétique, s'inspirant du régime de la Chambre des communes, où la seconde force politique constitue l'opposition officielle, ne semble pas davantage convenir au contexte français, marqué par une multiplicité de partis politiques.

« Surtout, le régime déclaratif apparaît comme le plus respectueux de la libre détermination des groupes politiques. » (Rapport n° 427 (2008-2009) fait sur la proposition de résolution tendant à modifier le Règlement du Sénat pour mettre en oeuvre la révision constitutionnelle, conforter le pluralisme sénatorial et rénover les méthodes de travail du Sénat).

* ¹² Concernant l'inscription de textes ou de débats à l'ordre du jour du Sénat - ou « niches » - le Règlement, en application de l'article 51-1 de la Constitution, prévoit que la Conférence des Présidents programme les jours réservés à l'ordre du jour proposé par les groupes d'opposition et les groupes minoritaires et en détermine les modalités (article 29 bis, alinéa 5, inchangé par la présente proposition de résolution).

* ¹³ Articles 141, alinéa 2 et 3, article 145, alinéa 5, et article 146-3, alinéa 2 RAN.

* ¹⁴ « Les droits spécifiques reconnus par le présent Règlement aux groupes d'opposition ainsi qu'aux groupes minoritaires sont attribués sur le fondement de la situation des groupes au début de la législature, puis chaque année au début de la session ordinaire » (article 19 RAN). Ces dispositions ont été introduites par l'article 7 de la résolution n° 292 du 27 mai 2009, sur lequel le Conseil constitutionnel n'a pas fait d'observations spécifiques lors de son contrôle préalable obligatoire (Décision n° 2009-581 DC du 25 juin 2009, Résolution tendant à modifier le règlement de l'Assemblée nationale).

* ¹⁵ Loi visant à garantir la présence des parlementaires dans certains organismes extérieurs au Parlement et à simplifier les modalités de leur nomination.

* ¹⁶ Loi organique pour la confiance dans la vie politique.

* ¹⁷ Article 110 du Règlement.

* ¹⁸ Article 109 du Règlement.

* ¹⁹ Article L. 112-1 du code du cinéma et de l'image animée (compétence de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication).

* ²⁰ Article L. 124-1 du code de la recherche.

* ²¹ Source : exposé des motifs de la proposition de résolution.

* ²² Créé en 1984, l'article 110 du Règlement est tombé en désuétude : aucun texte ne prévoit une telle représentation proportionnelle des groupes au sein d'un OEP. En pratique, le principe de pluralisme est appliqué à l'échelle de l'ensemble des OEP, non au niveau d'un seul organisme.

* ²³ « Pour un Sénat plus efficace, plus présent, plus moderne, plus garant de l'équilibre des pouvoirs et de la représentation des territoires », relevé de conclusions du groupe de réflexion sur les méthodes de travail du Sénat.

* ²⁴ Source : exposé des motifs de la proposition de résolution. Cette disposition serait insérée dans un nouvel article 9 bis du Règlement, l'article 109 étant abrogé en conséquence.

* ²⁵ Loi n° 49-984 du 23 juillet 1949 autorisant le Président de la République à ratifier le statut du Conseil de l'Europe signé à Londres le 5 mai 1949 et fixant les modalités de désignation des représentants de la France à l'Assemblée consultative prévue par ce statut.

* ²⁶ Voir, à titre d'exemple, le rapport d'information n° 356 (2018-2019) fait par notre collègue Nicole Duranton sur les travaux de la délégation française à l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe au cours de la première partie de la session ordinaire 2019 de cette assemblée.

* ²⁷ À l'Assemblée nationale, les commissions spéciales comprennent 70 membres, désignés à la représentation proportionnelle des groupes. Elles ne peuvent comprendre plus de 34 membres appartenant, lors de leur constitution, à une même commission permanente. Elles peuvent s'adjoindre au plus deux membres choisis parmi les députés n'appartenant à aucun groupe, soit un total de 72 membres.

* ²⁸ L'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires prohibe en effet expressément la création de commissions d'enquête « sur des faits ayant donné lieu à des poursuites judiciaires et aussi longtemps que ces poursuites sont en cours » (article 6).

* ²⁹ La pratique connaît souvent une procédure de nomination des membres des CMP par anticipation - les délais étant parfois extrêmement brefs - la commission désignant selon les mêmes modalités ses candidats à l'éventuelle CMP avant même que la demande de réunion de celle-ci ait été officiellement formulée, les désignations prenant effet ultérieurement, dès que le Premier ministre en saisit le Sénat.

* ³⁰ Voir à cet égard le commentaire de l'article 4.

* ³¹ « Cet article propose (...) de clarifier le mode d'élection du Président et des rapporteurs généraux, ainsi que leur mode de remplacement en cas de vacance. »

* ³² Fixation des jours de réunion des instances du Sénat, article 23 bis ; moment où le Gouvernement doit informer le Président du Sénat de l'engagement de la procédure accéléré, article 24 bis ; jours de séance du Sénat, article 32.

* ³³ Ordonnance portant loi organique autorisant exceptionnellement les parlementaires à déléguer leur droit de vote.

* ³⁴ Résolution du 11 mai 2004 actualisant le Règlement du Sénat.

* ³⁵ Conseil constitutionnel, 18 mai 2004, Résolution modifiant le règlement du Sénat (articles 7, 13, 15, 16, 20, 22, 39 et 69 bis), décision n° 2004-495 DC.

* ³⁶ Résolution du 13 mai 2015 réformant les méthodes de travail du Sénat dans le respect du pluralisme, du droit d'amendement et de la spécificité sénatoriale, pour un Sénat plus présent, plus moderne et plus efficace.

* ³⁷ Rapport n° 427 (2014-2015) fait par notre ancien collègue Jean-Jacques Hyest au nom de votre commission.

* ³⁸ Source : exposé des motifs de la proposition de résolution.

* ³⁹ Chapitre VII ainsi intitulé : « Travaux législatifs des commissions »

* ⁴⁰ « Les séances des deux assemblées sont publiques » (article 33).

* ⁴¹ Certaines modalités de publicité restent cependant fixées directement par des dispositions législatives (caractère public des auditions au cours desquelles les commissions permanentes entendent les personnes dont la nomination est envisagée par le Président de la République en application de l'article 13 de la Constitution, avant de formuler un avis - article 1 ^er de la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution). D'autres résultent de l'exigence de clarté et sincérité des débats, telle qu'elle a été dégagée par la jurisprudence constitutionnelle (« Les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire, qui s'appliquent aux travaux des commissions, imposent qu'il soit précisément rendu compte des interventions faites devant celles-ci, des motifs des modifications proposées aux textes dont elles sont saisies et des votes émis en leur sein ; [il] en va notamment ainsi pour les projets et propositions de loi dont la discussion porte, en séance, sur le texte adopté par la commission saisie en application de l'article 43 ou, à défaut, sur le texte dont l'assemblée a été saisie » - Décision n° 2009-581 DC du 25 juin 2009, Résolution tendant à modifier le règlement de l'Assemblée nationale, cons. 12).

* ⁴² Le XIX de l'Instruction générale du Bureau (IGB) du Sénat porte sur ses archives et dispose que, quel que soit leur support, elles sont collectées, conservées, classées et communiquées par la direction de la bibliothèque et des archives. Elles sont librement consultables à l'expiration d'un délai de 25 ans à compter de la date du document ou du document le plus récent inclus dans le dossier. Avant expiration de ce délai, une autorisation de consultation ou de reproduction peut être accordée aux personnes qui en font la demande « dans la mesure où l'intérêt qui s'attache à la consultation de ces documents ne conduit pas à porter une atteinte excessive aux intérêts que la loi a entendu protéger ». Les sénateurs peuvent, enfin, consulter librement et sans condition de délai les procès-verbaux des commissions.

* ⁴³ Le I du XII bis de l'IGB précise qu'à leur demande, et lorsque les installations techniques le permettent, les travaux des commissions sont enregistrés.

* ⁴⁴ http://videos.senat.fr/index .

* ⁴⁵ La demande de renvoi doit être présentée dans un délai de deux jours francs suivant la publication du projet ou de la proposition, ou d'un jour franc en cas d'engagement de la procédure accélérée par le Gouvernement avant la publication. Elle est affichée et notifiée au Gouvernement et aux présidents des groupes et des commissions. Elle est considérée comme adoptée si, avant la deuxième séance suivant cet affichage, le Président n'a été saisi d'aucune opposition par le Gouvernement ou le président d'un groupe. Si une opposition est formulée, un débat sur la demande est inscrit à l'ordre du jour du premier jour de séance suivant l'annonce de l'opposition. Seuls peuvent prendre la parole le Gouvernement, l'auteur de l'opposition, l'auteur ou le premier signataire de la demande et les présidents des commissions permanentes.

* ⁴⁶ Décision n° 2012-655 DC du 24 octobre 2012, Loi relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social.

* ⁴⁷ Leur examen, qui relève des autres dispositions du Règlement, s'effectue en deux temps (comme c'était le cas pour l'ensemble des textes avant la révision constitutionnelle de juillet 2018) :

- la commission n'examine, au stade de la première réunion de commission, que les amendements du rapporteur (du rapporteur général pour le PLF, du rapporteur général ainsi que des rapporteurs de branches pour le PLFSS), qui deviennent les amendements de la commission ;

- les amendements des autres sénateurs sont examinés lors de la seconde réunion de commission, avant la séance publique (et ils peuvent le cas échéant recevoir un avis favorable).

* ⁴⁸ Par cohérence, ce nouvel article 15 bis du Règlement figurerait au sein du nouveau chapitre VI intitulé : « Organisation des travaux des commissions ».

* ⁴⁹ Les articles 18 et 19 du Règlement seraient abrogés en conséquence.

* ⁵⁰ Conseil constitutionnel, 9 avril 2009, Loi organique relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution , décision n° 2009-579 DC.

* ⁵¹ Rapport n° 427 (2008-2009) fait par notre ancien collègue Patrice Gélard sur la proposition de résolution tendant à modifier le Règlement du Sénat pour mettre en oeuvre la révision constitutionnelle, conforter le pluralisme sénatorial et rénover les méthodes de travail du Sénat, p. 33.

* ⁵² Articles 18 et 42 du Règlement.

* ⁵³ Par dérogation, l'ensemble des sénateurs peuvent participer, sans condition, à la procédure de législation en commission (article 47 ter du Règlement).

* ⁵⁴ Compte rendu de la commission des lois du 7 février 2018.

* ⁵⁵ Article 86 du Règlement de l'Assemblée nationale.

* ⁵⁶ Source : exposé des motifs de la proposition de résolution.

* ⁵⁷ Alors que la commission des finances ne s'était pas saisie pour avis ni du projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice ni du projet de loi organique relatif au renforcement de l'organisation des juridictions.

* ⁵⁸ Voir le commentaire de l'article 8 de la proposition de résolution pour plus de précisions.

* ⁵⁹ Ce nouveau chapitre serait intitulé : « Rôle d'évaluation et de contrôle des commissions ».

* ⁶⁰ Voir, pour plus de précisions, le rapport n° 448 (2018-2019) fait par notre collègue Philippe Bonnecarrière sur cette proposition de résolution.

* ⁶¹ Loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution.

* ⁶² Article 1 ^er de la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution.

* ⁶³ Article 5 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

* ⁶⁴ Rapport n° 427 (2008-2009) fait sur la proposition de résolution tendant à modifier le Règlement du Sénat pour mettre en oeuvre la révision constitutionnelle, conforter le pluralisme sénatorial et rénover les méthodes de travail du Sénat, p. 34.

* ⁶⁵ Rapport n° 427 (2008-2009) précité, p. 34.

* ⁶⁶ Conseil constitutionnel, 25 juin 2009, Résolution tendant à modifier le Règlement de l'Assemblée nationale , décision n° 2009-581 DC.

* ⁶⁷ Ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

* ⁶⁸ Article 145 du Règlement de l'Assemblée nationale.

* ⁶⁹ À l'instar de la mission commune d'information sur les politiques publiques de prévention, de détection, d'organisation des signalements et de répression des infractions sexuelles susceptibles d'être commises par des personnes en contact avec des mineurs dans le cadre de l'exercice de leur métier ou de leurs fonctions. Cette mission a été créée en novembre 2018, à la demande des commissions des lois, des affaires sociales et de la culture, de l'éducation et de la communication.

* ⁷⁰ Voir le commentaire de l'article 2 de la proposition de résolution pour plus de précisions sur le « droit de tirage » des groupes politiques.

* ⁷¹ Conseil constitutionnel, 25 juin 2009, Résolution tendant à modifier le Règlement de l'Assemblée nationale , décision n° 2009-581 DC.

* ⁷² Résolution du 9 juin 1959 complétant et modifiant le Règlement provisoire du Sénat.

* ⁷³ C'est d'ailleurs pour cette raison qu'il a été jugé que la consultation du Comité de déontologie parlementaire sur ces dispositions n'était pas requise en application de l'article 4 quater de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

* ⁷⁴ Par le Premier ministre ou, pour une proposition de loi, par les présidents des deux assemblées agissant conjointement.

* ⁷⁵ Décision n° 2009-582 DC du 25 juin 2009, Résolution tendant à modifier le règlement du Sénat pour mettre en oeuvre la révision constitutionnelle, conforter le pluralisme sénatorial et rénover les méthodes de travail du Sénat, cons. 14.

* ⁷⁶ Le « retrait d'un texte » est à distinguer de son simple « retrait de l'ordre du jour » ; le second suspend la discussion en séance jusqu'à une éventuelle réinscription pour un examen du texte au même stade que celui auquel le Sénat était parvenu, quand le premier en interrompt toute possibilité de discussion - sauf à ce qu'il soit procédé ultérieurement à un nouveau dépôt en vue d'un nouvel examen.

* ⁷⁷ Voir le commentaire de l'article 12 de la proposition de résolution.

* ⁷⁸ http://www.senat.fr/fileadmin/Fichiers/Images/commission/programme_travail_synthese.pdf

* ⁷⁹ La demande peut être examinée à une séance postérieure au jour de la communication au Sénat si elle est formulée par la commission compétente.

* ⁸⁰ Le débat « ne peut jamais porter sur le fond » et aucune explication de vote n'est possible. Seuls peuvent s'exprimer l'auteur de la demande, un orateur contre, le Président ou le rapporteur de la commission compétente et le Gouvernement.

* ⁸¹ « Une proposition de résolution ne peut être inscrite à l'ordre du jour d'une assemblée moins de six jours francs après son dépôt » (article 5 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution).

* ⁸² En application de l'article 48, alinéa 2, de la Constitution, « deux semaines de séance sur quatre sont réservées par priorité, et dans l'ordre que le Gouvernement a fixé, à l'examen des textes et aux débats dont il demande l'inscription à l'ordre du jour ».

* ⁸³ Réserve énoncée dès la décision n° 95-368 DC du 15 décembre 1995, Résolution modifiant le règlement du Sénat, cons. 12.

* ⁸⁴ Réserve énoncée, pour le Sénat, dans la décision n° 2015-712 DC du 11 juin 2015, Résolution réformant les méthodes de travail du Sénat dans le respect du pluralisme, du droit d'amendement et de la spécificité sénatoriale, pour un Sénat plus présent, plus moderne et plus efficace . Le Conseil constitutionnel s'est, à cette occasion, saisi pour la première fois d'office d'une disposition du Règlement du Sénat qui n'était pas modifiée et ne lui était pas déférée pour exercer son contrôle et énoncer une réserve d'interprétation.

Une réserve identique avait été énoncée, pour l'Assemblée nationale, dès la décision n° 2014-705 DC du 11 décembre 2014, Résolution tendant à modifier le règlement de l'Assemblée nationale . Cette proposition de résolution entendait - lors des deux semaines de séance sur quatre qui sont réservées par priorité au Gouvernement (en vertu du deuxième alinéa de l'article 48 de la Constitution) - restreindre pour certains textes seulement la possibilité du Gouvernement d'obtenir de droit que l'Assemblée tienne, à sa demande, des séances supplémentaires en dehors des périodes de la semaine où elle a ordinairement prévu de siéger.

Le commentaire aux Cahiers explique à cet égard que « pour apprécier la conformité à la Constitution [de ces disposition], le Conseil constitutionnel a analysé l'évolution du texte des articles 28 et 48 de la Constitution (...). Si, dans le nouveau cadre fixé par l'article 48 de la Constitution, le Gouvernement ne pouvait librement disposer des deux semaines qui lui sont réservées et y prévoir d'autres journées de séance que les trois journées prévues par le règlement de chaque assemblée (ce qui ne correspond qu'à un peu plus de 32 heures de séance dans la semaine), il subirait un double effet d'une réduction de sa fixation de l'ordre du jour des semaines de séance et du maintien de la fixation parlementaire des jours de séances au cours de ces semaines. Telle n'a pas été l'orientation donnée par le constituant en 2008 ».

* ⁸⁵ Maurice Herzog, commissaire à la Jeunesse et aux Sports, le 17 mai 1961, ou encore Pierre Massé, commissaire général au Plan, le 3 novembre 1965, furent appelés à s'exprimer à la tribune de l'Assemblée nationale. Il est difficile de retrouver la trace d'un tel précédent au Sénat. À l'Assemblée nationale, la dernière mise en oeuvre de cette faculté offerte aux commissaires du Gouvernement semble remonter à 1994.

* ⁸⁶ Exigence qui découle du deuxième alinéa de l'article 69 de la Constitution, aux termes duquel « un membre du Conseil économique, social et environnemental peut être désigné par celui-ci pour exposer devant les assemblées parlementaires l'avis du conseil sur les projets ou propositions qui lui ont été soumis ».

* ⁸⁷ Par exception le texte examiné est celui du projet ou de la proposition de loi tel que déposé ou transmis :

- si la commission ne présente pas de texte ou si elle oppose une question préalable, une exception d'irrecevabilité ou une motion de renvoi en commission que le Sénat rejette ;

- pour les projets de révision constitutionnelle, les PLF et les PLFSS.

En outre, lorsque le Sénat est saisi des conclusions d'une commission mixte paritaire (CMP), la discussion porte sur le texte élaboré par la CMP.

* ⁸⁸ Qui permet au Gouvernement, en application de l'article 44 de la Constitution, de demander un vote sur tout ou partie du texte en discussion.

* ⁸⁹ Elle peut ainsi prévoir d'attribuer aux groupes et aux non-inscrits un temps d'explications de vote sur l'ensemble : soit un temps forfaitaire, soit un temps minimal et un temps à la proportionnelle.

* ⁹⁰ Pour mémoire, la discussion des textes financiers obéit à certaines particularités en la matière : La seconde délibération est de droit pour la première partie de la loi de finances ou pour chacune des quatre parties du projet de loi de financement de la sécurité sociale sous la condition dans ces cas qu'elle soit demandée par le Gouvernement, la commission des finances (article 47 bis du Règlement) ou la commission des affaires sociales (article 47 bis-1 A du Règlement).

* ⁹¹ Cf. article 91 RAN. Au surplus, le Règlement de l'Assemblée nationale ne distingue plus entre exception d'irrecevabilité et question préalable : il n'existe depuis 2009 que la « motion de rejet préalable », qui couvre ces deux cas de figure, et ne peut être présentée qu'une fois sur un texte.

* ⁹² Tout amendement qui, au sein d'une mission, augmenterait les crédits d'un programme sans prévoir de baisse équivalente s'imputant sur un ou plusieurs autres programmes de la même mission est de droit irrecevable et ne peut être ni enregistré ni mis en distribution. A contrario , les amendements proposant la création d'un programme ou une augmentation des crédits d'un programme compensée par une diminution corrélative des crédits d'un autre programme de la même mission sont recevables.

* ⁹³ « Le respect de l'article 40 de la Constitution [impose] que l'irrecevabilité financière puisse être soulevée à tout moment non seulement à l'encontre des amendements, mais également à l'encontre des modifications apportées par les commissions aux textes dont elles ont été saisies . » (Décision n° 2009-582 DC du 25 juin 2009, Résolution tendant à modifier le règlement du Sénat pour mettre en oeuvre la révision constitutionnelle, conforter le pluralisme sénatorial et rénover les méthodes de travail du Sénat, cons. 25).

* ⁹⁴ La loi de finances de l'année comporte deux parties distinctes (LOLF, article 34) :

- un article liminaire présentant un tableau de synthèse retraçant l'état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques (article 7 de la LOLF depuis la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques) ;

- une première partie qui autorise la perception des impôts, comporte les dispositions fiscales qui affectent l'équilibre budgétaire de l'année ainsi que les dispositions relatives aux prélèvements sur recettes (au profit des collectivités territoriales et de l''Union européenne), évalue les ressources de l'État, fixe les plafonds des dépenses et arrête les données générales de l'équilibre budgétaire (présentées sous forme de tableau par un article d'équilibre ) ;

- une seconde partie qui fixe, pour chacune des missions du budget de l'État, le montant des crédits et, par ministère, le plafond des autorisations d'emplois ; elle peut également comporter des dispositions fiscales qui n'affectent pas l'équilibre budgétaire de l'année (articles dits « non rattachés »), des dispositions affectant directement les dépenses budgétaires de l'année (articles dits « rattachés » à une mission) et des dispositions relatives à l'information du Parlement et au contrôle de celui-ci sur la gestion des finances publiques.

* ⁹⁵ Décision n° 92-309 DC du 19 juin 1992, Résolution modifiant l'article 47 bis du règlement du Sénat.

* ⁹⁶ La loi de financement de la sécurité sociale pour l'année n + 1 comprend quatre parties.

La première partie est relative au dernier exercice clos et constitue l'équivalent d'une loi de règlement en matière de finances de l'État, c'est-à-dire d'une forme d'arrêté des comptes de l'année n-1.

La deuxième partie est consacrée aux dispositions relatives à l'année en cours (année n), ce qui permet au Gouvernement de proposer au Parlement d'adopter des rectifications des données arrêtées en loi de financement pour l'année n. Cette partie est articulée en deux sous-parties, la première relative aux recettes et à l'équilibre général, la seconde relative aux dépenses. Cette partie correspond en quelque sorte à une loi de finances rectificative pour le budget de l'État.

La troisième partie établit les prévisions de recettes et l'équilibre général des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et des organismes concourant à leur financement pour l'année n + 1 ; outre les tableaux d'équilibre relatifs à l'année n + 1 (recettes, dépenses et soldes), elle fixe ainsi les plafonds d'avances de trésorerie auxquelles peuvent recourir les régimes.

La quatrième partie fixe les objectifs de dépenses des différentes branches de la sécurité sociale (maladie, accidents du travail - maladies professionnelles, vieillesse et famille). L'objectif le plus important - et le plus commenté - est sans nul doute l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) découpé en sous-objectifs.

* ⁹⁷ Un article liminaire et deux parties pour les lois rectificatives.

* ⁹⁸ « Il appartient au président de faire des réserves lorsqu'on lui apporte un amendement [...] qui soulève des questions totalement étrangères au texte en délibération. » (Eugène Pierre, Traité de droit politique, électoral et parlementaire, Paris, 5e éd., 1919, p. 845).

* ⁹⁹ « Une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l'article 61-1 [QPC] est abrogée à compter de la publication de la décision du Conseil constitutionnel ou d'une date ultérieure fixée par cette décision. » (deuxième alinéa de l'article 62 de la Constitution).

* ¹⁰⁰ Pour les nominations personnelles en séance plénière, un troisième tour est organisé si la majorité absolue n'est pas acquise lors des deux premiers tours. Au troisième tour, la majorité relative suffit ; en cas d'égalité des suffrages, le plus âgé est nommé.

* ¹⁰¹ Lorsque la vérification du quorum n'est pas sollicitée, le vote est considéré comme valable, quel que soit le nombre de votants.

* ¹⁰² À l'Assemblée nationale, l'absence de quorum reporte le scrutin pour une durée, plus courte, de 15 minutes (article 61 du Règlement de l'Assemblée nationale).

* ¹⁰³ L'article 50-1 de la Constitution dispose : « Devant l'une ou l'autre des assemblées, le Gouvernement peut, de sa propre initiative ou à la demande d'un groupe parlementaire au sens de l'article 51-1, faire, sur un sujet déterminé, une déclaration qui donne lieu à débat et peut, s'il le décide, faire l'objet d'un vote sans engager sa responsabilité ».

* ¹⁰⁴ Le troisième alinéa de l'article 35 de la Constitution dispose : « Lorsque la durée de l'intervention excède quatre mois, le Gouvernement soumet sa prolongation à l'autorisation du Parlement. Il peut demander à l'Assemblée nationale de décider en dernier ressort. »

* ¹⁰⁵ Arrêté du Bureau du Sénat n° 2009-234 du 7 octobre 2009.

* ¹⁰⁶ Ce type de scrutin est pris en compte dans le calcul des retenues financières mentionnées à l'actuel article 23 bis du Règlement. Voir le commentaire de l'article 11 de la proposition de résolution pour plus de précisions.

* ¹⁰⁷ Le premier alinéa de l'article 35 de la Constitution dispose : « La déclaration de guerre est autorisée par le Parlement ».

* ¹⁰⁸ Le dernier alinéa de l'article 49 de la Constitution dispose : « Le Premier ministre a la faculté de demander au Sénat l'approbation d'une déclaration de politique générale ».

* ¹⁰⁹ Après ce premier appel, le Président de séance procède à un nouvel appel des sénateurs qui n'ont pas répondu à leur nom.

* ¹¹⁰ Ordonnance n° 58-1066 portant loi organique autorisant exceptionnellement les parlementaires à déléguer leur droit de vote.

* ¹¹¹ Voir le commentaire de l'article 7 de la proposition de résolution pour plus de précisions sur les hypothèses dans lesquelles un parlementaire peut déléguer son droit de vote à l'un de ses collègues.

* ¹¹² En application du chapitre XIV de l'Instruction générale du Bureau, cette notification doit parvenir à la Présidence « au moins deux heures avant le scrutin public ».

* ¹¹³ Résolution du 27 mai 2009 modifiant le Règlement de l'Assemblée nationale.

* ¹¹⁴ Conseil constitutionnel, 25 juin 2009, Résolution tendant à modifier le Règlement de l'Assemblée nationale , décision n° 2009-581 DC.

* ¹¹⁵ Dans sa décision n° 2009-582 DC du 25 juin 2009, le Conseil constitutionnel a estimé qu'une proposition de résolution transmise à une commission permanente par la commission des affaires européennes doit pouvoir être inscrite à l'ordre du jour avant l'expiration du délai d'un mois à la demande du Gouvernement, lors d'une de ses semaines, ou d'un groupe d'opposition ou minoritaire, lors de la journée mensuelle réservée.

* ¹¹⁶ Ce dispositif a été mis en pratique pour la première fois en mars 2018, et votre commission des lois a ainsi pu bénéficier de l'éclairage de la commission des affaires européennes lors, par exemple, de l'examen du projet de loi relatif à la protection des données personnelles.

* ¹¹⁷ Saisie d'une demande en ce sens par le Président du Sénat, le Président de la commission saisie au fond, le Président de la commission des affaires européennes ou un Président de groupe.

* ¹¹⁸ L'article 135 du Règlement de l'Assemblée nationale dispose que « la Conférence des Présidents fixe, avant le début de chaque session ordinaire, le nombre maximal de questions écrites pouvant être posées par chaque député jusqu'au début de la session ordinaire suivante ».

* ¹¹⁹ Résolution du 13 mai 2015 réformant les méthodes de travail du Sénat dans le respect du pluralisme, du droit d'amendement et de la spécificité sénatoriale, pour un Sénat plus présent, plus moderne et plus efficace.

* ¹²⁰ Voir le commentaire de l'article 11 de la proposition de résolution pour plus de précisions sur ces retenues financières.

* ¹²¹ Source : exposé des motifs de la proposition de résolution.

* ¹²² Si la commission des lois ne statue pas au cours de la session ordinaire, la pétition devient caduque.

* ¹²³ Cette transmission de la pétition au Défenseur des droits par le Président du Sénat est également prévue par l'article 7 de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits.

* ¹²⁴ Voir le rapport d'information n° 513 (2018-2019) de notre collègue Claude Bérit-Débat sur les comptes du Sénat de l'exercice 2018.

* ¹²⁵ Pour prévenir tout conflit d'intérêts, les membres du Bureau du Sénat ne peuvent pas faire partie de la commission spéciale chargée du contrôle des comptes et de l'évaluation interne.

* ¹²⁶ Par dérogation, la commission spéciale peut comporter plus de dix membres « pour que tous les groupes politiques y soient représentés ».

* ¹²⁷ Les membres de la commission spéciale sont désignés sur proposition des groupes politiques, en application de l'article 8 du Règlement (voir le commentaire de l'article 3 de la proposition de résolution pour plus de précisions).

* ¹²⁸ L'article 16 du Règlement de l'Assemblée nationale comporte une disposition similaire concernant le quitus donné aux Questeurs pour leur gestion.

* ¹²⁹ Dans une telle hypothèse, l'article 80 du Règlement de l'Assemblée nationale prévoit que le député placé en détention peut être entendu personnellement par un ou plusieurs membres de la commission ad hoc délégués à cet effet.

* ¹³⁰ Article 80 du Règlement de l'Assemblée nationale. Conseil constitutionnel, 8 novembre 1995, Résolution modifiant le Règlement de l'Assemblée nationale , décision n° 95-366 DC du 8 novembre 1995.