R. ARTICLE 16 : MODALITÉS DE CONSULTATION DE L'ARCEP
L'article 16 proposé par le présent projet de loi pour la loi du 2 avril 1947 prévoit deux types de consultations de la nouvelle Autorité :
- une saisine obligatoire sur les projets de loi et d'actes réglementaires relatifs à la distribution de la presse, soit des dispositions symétriques de celles de l'article L. 5 du code des postes et des communications électroniques, qui prévoit de même que « l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes est consultée sur les projets de loi ou de règlement relatifs aux services postaux » ;
- une s aisine facultative pour avis, par les ministres compétents, « de toute question concernant la distribution de la presse ». Cette disposition rappelle l'article 18-10 de la loi Bichet, qui prévoit que « Le Conseil supérieur des messageries de presse peut être saisi par le Gouvernement et par le Parlement de demandes d'avis ou d'études pour les activités relevant de sa compétence. ».
A l'initiative de votre Rapporteur, la commission a adopté un amendement COM-12 qui permet aux commissions parlementaires de solliciter l'avis du nouveau régulateur sur les propositions de loi relatives à la distribution de la presse ou sur toute question liée à ce secteur .
Ce dispositif s'inspire des saisines d'Autorités administratives indépendantes que peuvent déjà pratiquer les commissions parlementaires dans leurs champs de compétences respectifs. A titre d'exemple, l'article L. 462-1 du code de commerce prévoit ainsi la possibilité de consulter l'Autorité de la concurrence sur les propositions de loi. De manière plus large, cet amendement participe donc d'un rapprochement entre Parlement et Autorités Administratives.
Votre commission a également adopté à l'initiative du Rapporteur un amendement rédactionnel COM-13.
S. ARTICLE 17 : POUVOIRS DE L'ARCEP
L'article 17 définit les pouvoirs de la nouvelle Autorité dans le cadre des objectifs établis à l'article 15 . Il s'agit donc de la déclinaison concrète et opérationnelle de sa mission générale de régulation de la distribution de la presse.
1. L'agrément des sociétés en charge de la distribution
L'Autorité est chargée d'agréer les sociétés candidates à la distribution de la presse dans les conditions exposées à l'article 18 . Elles devront se soumettre au cahier des charges arrêté par décret sur proposition de l'Autorité en application de l'article 11.
Cette procédure d'agrément de sociétés privées par une Autorité Administrative Indépendante (AAI) se rapproche des autorisations délivrées aux opérateurs par l'Autorité de Régulation des Jeux en Ligne (ARJEL) ou bien de l'agrément donné par l'Autorité des Marchés Financiers (AMF) aux sociétés de gestion de portefeuille.
En cas de refus de l'ARCEP d'agréer une société, cette dernière aura la possibilité de contester cette décision devant le juge administratif.
2. Prise en compte des conditions techniques et tarifaires des sociétés agréées
Le 2° prévoit que la société agréée adresse à l'Autorité le détail « des conditions techniques, tarifaires et contractuelles de ses prestations » deux mois avant leur entrée en vigueur.
Cela emporte deux conséquences .
La première, a contrario , est que la société agréé n'a pas l'obligation de fournir ces informations à l'occasion de sa candidature . L'article 18, qui précise les éléments à apporter devant l'Autorité, ne mentionne en effet que la justification de ses « moyens humains et matériels ». Il est cependant probable que la société agréée, avant de lancer l'ensemble des procédures, se sera assurée de la compatibilité de sa structure de coûts, et donc de ses tarifs, avec le marché et les capacités de paiement des éditeurs.
La seconde conséquence, là encore a contrario , est la fin du pouvoir de la coopérative, actuellement prévu à l'article 12 de la loi en vigueur, de fixer elle-même ses barèmes .
Cet article 12 prévoit également que les tarifs sont établis « dans le respect des principes de solidarité entre coopératives et au sein d'une coopérative et de préservation des équilibres économiques du système collectif de distribution de la presse. Ces principes permettent d'assurer l'égalité des éditeurs face au système de distribution grâce à une gestion démocratique, efficiente et désintéressée des moyens mis en commun. » Si la plupart de ces principes sont repris à l'article 15 dans les missions de l'Autorité, ils ne transitent plus nécessairement pas les barèmes .
Votre Rapporteur note au demeurant les très grandes difficultés rencontrées par la CDM et la CDQ pour faire approuver les barèmes de Presstalis par les autorités de régulation , comme l'exposé général a pu le montrer. Les coopératives se retrouveraient désormais en position non plus de « donneur d'ordre » à la messagerie, dont elles sont par ailleurs, pour le compte des éditeurs, les actionnaires, mais comme clientes de sociétés agréées dont les offres tarifaires seront examinées sous le seul angle de la rationalité économique .
Votre Rapporteur est favorable à cette disposition, qui va mettre un terme au soupçon permanent, et pas toujours infondé, de conflit d'intérêt pour les éditeur s.
À compter de la transmission, l'Autorité dispose de deux mois - soit la durée avant l'entrée en vigueur - ou pour rendre public un avis sur ces conditions, ou pour faire part de ses observations à la société. Dans le cadre de ces observations, elle a la capacité d'instaurer un dialogue avec la société, avec pour objectif de lui demander d'établir une nouvelle proposition, et, si nécessaire, « modifier ou suspendre les conditions tarifaires si elles ne respectent pas les conditions de non-discrimination, d'orientation vers les coûts d'un opérateur efficace et de concurrence loyale ».
L'Autorité dispose donc de trois motifs pour influer sur les conditions tarifaires, si elles ne respectent pas :
- d'une part, les conditions de non-discrimination , ce qui impose à la société de ne pas pratiquer un traitement différencié entre des publications différentes sur des motifs autres que purement économiques - ce qui revient à imposer, comme pour les vendeurs de presse et les sociétés coopératives, une condition de neutralité ;
- d'autre part, l'orientation vers les coûts d'un opérateur efficace . Le choix de ce terme se rapporte à un champ très développé dans l'analyse des réseaux et des monopoles, qui est l'une des spécialités de l'ARCEP.
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L'orientation vers les coûts Le rapport d'activité pour 2002 de l'autorité de la Concurrence expose que les directives européennes fixant le cadre de l'ouverture à la concurrence du secteur des télécommunications ont établi comme principe que les tarifs d'interconnexion aux infrastructures de réseau des opérateurs historiques devaient être orientés vers les coûts supportés pour la fourniture de ce service . L'injonction, faite à une entreprise d'orienter ses tarifs vers ses coûts déroge au principe de la libre détermination des prix par le jeu de la concurrence . Dans sa décision n° 2007-0810 du 1 er novembre 2007, l'ARCEP indique que : « Cette obligation d'orientation des tarifs vers les coûts permet d'éviter que les opérateurs profitent d'une situation monopolistique pour en tirer une rente . La mise en oeuvre de cette obligation est associée à l'imposition de l'obligation de comptabilisation des coûts, qui, après spécification des règles, permet à l'Autorité de développer un référentiel de coûts robuste d'un opérateur et en se dotant d'un outil de modélisation complémentaire d'apprécier l'efficacité des opérateurs . » |
Le type d'analyse mené par l'ARCEP prendra donc en compte la structure de coût des opérateurs, et pas uniquement leur pouvoir de marché . Il s'agit d'une garantie donnée pour obtenir des tarifs « raisonnables » pour la distribution. L'analyse fine des opérateurs que cela suppose est rendue possible par les pouvoirs donnés à l'ARCEP par l'article 19 prévu par le présent projet de loi ;
- enfin, le caractère loyal de la concurrence . Pris dans son sens économique, cela signifie que la société ne peut présenter une offre par exemple trop basse dans le but d'exclure les concurrents du marché, ce qui se rattache également à l'orientation vers les coûts d'un opérateur efficace.
Dans le cadre de son pouvoir général d'influence, l'Autorité peut enfin imposer à la société un encadrement pluriannuel du tarif de ses prestations.
3. Répartition des coûts spécifiques liés à la distribution des quotidiens
Le 3° de l'article 17 s'intéresse à la répartition des coûts supplémentaires liés à la distribution des quotidiens . Il s'agit de l'un des aspects de la solidarité coopérative , qui vise à permettre la distribution sur tout le territoire de cette catégorie de presse dans des délais particulièrement contraints.
Si la presse quotidienne nationale IPG est la plus représentative, et justifie à elle seule la mise en place d'un système spécifique, elle ne recouvre pas l'ensemble des quotidiens. Ainsi, le plus important tirage de la presse française, L'Equipe , est un quotidien non IPG, et la presse quotidienne régionale se distribue par ses propres moyens. Or la mise à disposition, tôt le matin, chaque jour, et partout en France de la presse quotidienne - dite « flux chaud » - nécessite une organisation logistique très complexe . La presse quotidienne perd en effet de sa valeur très rapidement après son impression, plus encore avec l'accès généralisé à Internet. Les titres de presse d'une autre périodicité ne nécessitent pour leur part pas une disponibilité si contraignante. Dès lors, il a été mis en place un système d'aide destiné à compenser le surcout de la distribution des quotidiens, évalué à 20,6 millions d'euros en 2016 et 17,5 millions d'euros en 2017.
Les aides prennent deux formes : une dotation de l'Etat de 18 millions d'euros en 2019 , auquel se sont ajoutés de manière exceptionnelle 9 millions d'euros de soutien à Presstalis pour les quatre prochaines années, et une péréquation , en pratique, en faveur de la seule Messagerie à assurer la distribution des quotidiens, Presstalis. Cette péréquation des MLP vers Presstalis s'est élevée à 4,6 millions d'euros en 2016 et 3,9 millions d'euros en 2017, conséquence de la baisse des ventes.
Le 3° reprend en partie les dispositions :
- de l'article 12 de la loi en vigueur, qui précise que : « Ils [les barèmes] permettent également de répartir entre toutes les entreprises de presse adhérant aux coopératives, de façon objective, transparente et non discriminatoire, la couverture des coûts de la distribution, y compris des surcoûts spécifiques induits par la distribution des quotidiens et qui ne peuvent être évités . » ;
- et du 10° de l'article 18-6 , qui indique que le CSMP doit s'assurer « en particulier que les sociétés coopératives de messageries de presse et les entreprises commerciales mentionnées à l'article 4 qui distribuent des quotidiens d'information politique et générale opèrent une distinction claire, le cas échéant dans le cadre d'une comptabilité par branche, entre la distribution de ces quotidiens et celle des autres publications . »
Il est prévu que la répartition des surcoûts soit déterminée au pro rata du chiffre d'affaires des entreprises de presse membres des sociétés coopératives . Dans la pratique, la péréquation pourra bénéficier à tous les opérateurs qui assureront, sur une zone géographique donnée, la distribution des quotidiens.
4. Dérogation pour certaines entreprises de presse
Le 4° reprend les disposisitions du 3° et du 3° bis de l'article 18-6 de la loi en vigueur. Il permet à l'ARCEP d'accorder une dérogation à l'obligation de se regrouper en coopérative pour utiliser la distribution groupée.
Initialement, ce système avait été introduit par les lois de 2011 et 2015 pour donner un peu de souplesse au système sous le contrôle du CSMP. Ce cas de figure ne s'est cependant jamais produit et aucune demande d'utilisation des articles 3 et 3 bis de la loi en vigueur n'a été formulée auprès du CSMP.
Le projet de loi prévoit cependant de conserver ces dispositions, en prévoyant qu'elles ne sont activées que sur dérogation de l'ARCEP et que les bénéficiaires contribueraient la péréquation .
5. Examen de l'accord interprofessionnel sur l'assortiment
Le 2° de l'article 5 proposé par le présent projet de loi pour la loi du 2 avril 1947 prévoit la conclusion d'un accord interprofessionnel entre les organisations professionnelles représentatives des entreprises de presse, des sociétés agréées de distribution de la presse et des diffuseurs de presse pour déterminer l'assortiment de titres de la presse « CPPAP » proposée dans les points de vente.
Le 5° de l'article 17 prévoit que l'Autorité est tenue informée de l'ouverture des négociations destinées à parvenir à un accord ou à un avenant, et émet un avis public une fois qu'il a été arrêté, au regard des grands principes de loi que l'Autorité a la charge de faire respecter en application de l'article 15.
L'Autorité intervient si les négociations échouent, ou bien au bout de six mois , ce qui fixe un délai maximal pour parvenir à l'accord. En cas d'incapacité des parties à s'entendre, l'Autorité a la possibilité de déterminer par elle-même l'assortiment et de l'imposer aux différents acteurs. Cet alinéa constitue donc une forme de « force de rappel » destiné à permettre à la distribution de s'opérer suivant les nouvelles règles en tout état de cause, y compris celui d'une volonté des parties de demeurer par défaut sur l'ancien système.
A l'initiative de Laurent Lafon, votre commission a adopté un amendement COM-2 visant à renforcer le pouvoir du nouveau régulateur . En effet, un simple avis public sur une éventuelle non-conformité de l'accord interprofessionnel mentionné à l'alinéa 16, sans pouvoir de réformation, apparait très insuffisant dans le cadre d'une régulation qui se veut renforcée. L'amendement COM-16 adopté à l'initiative de votre Rapporteur sur l'article 23 complète le dispositif de contrôle de l'ARCEP sur l'accord interprofessionnel.
L'ARCEP disposerait donc du pouvoir de déterminer l'intégralité des règles relevant de cet accord interprofessionnel, non seulement en cas de carence des parties, mais aussi dans le cas où l'accord ou l'un de ses avenants qui lui est communiqué ne serait pas conforme aux principes énoncés par la « loi Bichet » telle que modifiée par le présent projet de loi.
A l'initiative de Jean-Pierre Leleux, la commission a également adopté un amendement COM-4 de précision prévoyant que les règles de l'assortiment comprennent bien les quantités de titres adressés aux diffuseurs de presse.
6. Définition des règles d'implantation des points de vente et de rémunération des diffuseurs de presse
L'Autorité a la responsabilité de préciser les règles relatives aux conditions d'implantation des points de vente . Dans la loi en vigueur, ces règles sont de la compétence de la Commission du Réseau, constituée au sein du CSMP, qui accorde également les autorisations d'implantation. Les fonctions seraient ici séparées : l'Autorité définit les règles, que la Commission du réseau de la diffusion de la presse, constituée à l'article 25, appliquerait au quotidien pour autoriser les ouvertures.
L'Autorité exercerait également la compétence de fixation des conditions de rémunération des diffuseurs de presse dévolues par le 9° de l'article 18-6 de la loi actuelle au CSMP, concrètement, sous la forme d'une fraction du prix des publications . Cette disposition, qui fixe un cadre commun pour toute la profession, permet en particulier d'éviter une concurrence entre diffuseurs de presse.
A l'initiative de son Rapporteur, votrecommission a adopté un amendement COM-14 qui qui prévoit de maintenir la consultation des organisations professionnelles représentatives des diffuseurs de presse . Il s'agit d'une disposition essentielle alors que le projet de loi cherche à replacer ces acteurs au centre du dispositif.
7. Définition d'un schéma territorial d'orientation et rôle des dépositaires centraux
Le 7° de l'article 17 prévoit que l'Autorité établit et rend public un « schéma territorial d'orientation de la distribution de la presse ». Ce schéma évoque celui présenté par les sociétés agréées, aux termes de l'article 11 proposé par le présent projet de loi pour la loi du 2 avril 1947. L'objet de ce schéma est de permettre une couverture équilibrée du territoire.
Ce schéma mentionnerait les dépositaires centraux de presse, soit le niveau 2 de la distribution. Ils remplissent une triple fonction de répartition dans les points de vente des publications, de sécurisation des flux financiers remontant des marchands, et d'animation commerciale du réseau.
Comme l'a précisé l'exposé général, il existe 63 mandats, contre plus de 2 700 dans les années 90, détenus pour 45 d'entre eux par des indépendants et 18 par Presstalis - qui a procédé à de nombreuses ventes ces deux dernières années. Les dépôts gérés par les indépendants sont dans leur très grande majorité bénéficiaires , alors que ceux possédés en propre par Presstalis sont source de lourds déficits pour la société.
La loi Bichet précise le rôle de ces dépositaires de plusieurs manières :
- le 4° de l'article 18°6 précise que le CSMP « Fixe le schéma directeur, les règles d'organisation et les missions du réseau des dépositaires centraux de presse [...] répondant à l'efficience économique et à l'efficacité commerciale ». C'est en application de cet alinéa que le CSMP a rationalisé de manière très efficace le réseau des dépositaires en regroupant les mandats pour en faire diminuer le nombre ;
- le 6° du même article indique que la CSMP délègue à la commission du réseau « le soin de décider [...] des nominations et des mutations de dépositaires centraux de presse avec ou sans modification de la zone de desserte . [...] La commission fait application de critères objectifs et non discriminatoires visant [...] à contribuer à l'efficience économique et à l'efficacité commerciale du réseau des dépositaires ».
La situation des dépositaires centraux peut se résumer de la manière suivante.
Ils bénéficient d'une exclusivité géographique , ce qui signifie que les deux messageries utilisent obligatoirement leurs services, exclusivité qui ne repose pas sur la loi Bichet, ni sur un texte à valeur légale, mais uniquement sur les usages et les pratiques de la profession - usages qui justifient le prix d'acquisition d'un mandat . En dépit de cette absence, ils sont fortement régulés par le droit en vigueur.
Le niveau 2 indépendant a fait la preuve de son efficacité économique , et n'a jamais bénéficié de soutien public. Les dépositaires ont su se diversifier, et pour certains d'entre eux assurer une fonction commerciale de proximité appréciée des marchands ou bien assurer une partie de la distribution de la presse régionale.
Le projet de loi précise simplement que le schéma territorial les « mentionne », sans plus de détail, et la future commission du réseau n'a plus de pouvoir sur eux. En particulier, les sociétés agréées n'ont pas d'obligation de recourir à leurs services .
Le Conseil d'État a consacré une large partie de son avis rendu public sur le projet de loi à cette question, alors que le gouvernement semblait vouloir accorder une place plus importante aux dépositaires : « En revanche, un tel schéma ne saurait revêtir un caractère prescriptif qui imposerait aux sociétés de distribution agréées un passage obligé de leur circuit de distribution par certains dépôts . Une telle obligation, qui empêcherait les nouveaux entrants de pouvoir définir librement l'organisation de leur distribution aval, est contraire aux exigences constitutionnelles et conventionnelles. Elle entrave la liberté d'entreprendre en ne laissant pas aux nouveaux opérateurs la liberté de leur organisation industrielle. Elle porte également atteinte à la liberté contractuelle en imposant aux sociétés agréées le choix de leurs sous-traitants. Elle favorise les dépôts intégrés verticalement aux messageries dont les sociétés agréées entrantes seront concurrentes. Aucune de ces restrictions n'apparaît, dans le nouveau cadre d'organisation de la distribution, nécessaire et proportionnée, à l'objectif de pluralisme, seul susceptible de justifier une atteinte à ces libertés . »
Dès lors, deux cas de figure peuvent se présenter pour les dépositaires centraux :
- ou bien solliciter et obtenir un agrément pour assurer la distribution de la presse dans son ensemble, soit « monter au niveau 1 » , par exemple, en regroupant de manière cohérente géographiquement les mandats ;
- ou bien parier que leur efficacité logistique et leur connaissance du réseau les rendra de toute façon indispensables pour les futures sociétés agréées.
A l'initiative de votre Rapporteur, la commission a adopté un amendement COM-14 qui supprime le caractère « d'orientation » du schéma. Sans figer un mode de distribution de la presse ou créer un monopole territorial qui serait contraire à la liberté d'organisation, cette disposition est de nature, au moins dans un premier temps, à donner plus de visibilité aux acteurs historiques que sont les dépositaires centraux.