II. LES TRAITS SAILLANTS DU BUDGET 2019
1. Une diminution de la subvention pour charges de service public versée à Pôle emploi qui s'accompagnera d'une baisse des effectifs de l'opérateur
Pour la deuxième année consécutive, il est prévu une diminution de la subvention pour charges de service public versée à Pôle emploi, à hauteur de 84,7 millions d'euros .
Elle s'élèvera à 1 373 millions d'euros en 2019, contre 1 457 millions d'euros en 2018 et 1 507 millions d'euros en 2017.
Cette baisse devrait être plus que compensée par une augmentation de la subvention versée par l'Unédic , qui passera de 3 419 millions d'euros à 3 521 millions d'euros ( + 103 millions d'euros ).
Elle résulte notamment d'une réduction des effectifs de l'opérateur, son plafond d'emplois passant de 46 445 équivalents temps plein travaillé (ETPT) à 46 045 ETPT (- 400 ETPT) , qui fait suite à une première baisse de 297 ETPT en 2018.
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La position de votre rapporteur spécial Emmanuel Capus Lors de son audition 5 ( * ) , le directeur général de Pôle emploi, Jean Bassères, a rappelé que la baisse de la subvention pour charges de service public constitue la contribution de l'opérateur à l'effort de maîtrise des dépenses publiques . Les recettes nettes de l'opérateur , compte tenu de l'augmentation de la contribution de l'Unédic, devraient afficher une hausse de plus de 18 millions d'euros . De même, la diminution des effectifs de Pôle emploi pour la deuxième année consécutive, qui fait suite à deux augmentations importantes intervenues en 2012 et 2013, à hauteur de + 2 000 contrats à durée indéterminée (CDI), ne représentera que moins de 1 % des effectifs totaux de l'opérateur . Elle devrait par conséquent pouvoir être « absorbée » grâce à des gains de productivité : automatisation de certaines tâches, réorganisation de fonctions support, optimisation du temps de traitement, digitalisation de certaines opérations, etc. Au total, selon la direction générale de Pôle emploi, la baisse du plafond d'emplois pour 2019 n'obérera pas sa capacité à mettre en oeuvre le plan pauvreté, via l'accompagnement d'un nombre plus important de bénéficiaires du RSA, ni « à jouer un rôle essentiel, complémentaire à celui des régions, dans la mise en oeuvre du PIC » ou à « mettre en oeuvre l'extension du régime d'assurance chômage aux salariés démissionnaires ainsi qu'aux travailleurs indépendants » . Votre rapporteur spécial tient à relever que les importantes réformes mises en oeuvre par l'opérateur depuis 2012 (inscription en ligne, réorganisation de l'accueil, développement de l'approche par compétences, ré-internalisation de l'accompagnement intensif des demandeurs d'emploi les plus en difficulté, redéploiement de 5 200 ETPT vers cet accompagnement, création d'équipes dédiées à la relation avec les entreprises, développement d'une offre de service numérique, etc.) ne se sont pas traduites par une dégradation du taux de satisfaction des usagers . À l'inverse, à la fin du 1 er semestre 2018, 72,8 % des demandeurs d'emploi se disaient satisfaits de l'accompagnement (soit une hausse de 8,6 points par rapport à 2014) et 74,5 % de l'indemnisation (+ 6,4 points). De même, à la fin du 1 er semestre 2018, 71,1 % des entreprises s'estimaient satisfaites des services proposés par Pôle emploi, soit une hausse de 6 points par rapport à 2014 . Votre rapporteur spécial estime cependant que si le nombre de demandeurs d'emploi devait progresser ou si les missions confiées à l'opérateur dans le cadre de la future réforme de l'assurance chômage devaient s'accroître, il conviendrait alors de réexaminer la pertinence de la poursuite de la baisse des effectifs envisagée par le Gouvernement . La position de votre rapporteure spéciale Sophie Taillé-Polian Votre rapporteure spéciale regrette le choix du Gouvernement de prolonger la dynamique baissière entamée en 2018 alors que, comme elle l'a rappelé précédemment, le nombre de demandeurs d'emploi en fin de mois (DEFM) en catégories A, B et C a crû au cours des dernières années . Cette décision est en outre contraire aux dispositions de la convention tripartite 2015-2018 , qui ne prévoit une baisse du niveau de la subvention pour charges de service public de Pôle emploi qu'en cas de baisse cumulative et pérenne (6 mois consécutifs) du nombre de DEFM de catégorie A en-deçà d'un niveau de 4 000 000 et du nombre de DEM de longue durée de catégorie A et B en-deçà d'un niveau de 1 180 000. Tel n'est malheureusement pas le cas en l'espèce, comme cela n'était déjà pas le cas lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2018 . La diminution des effectifs de l'opérateur procède de la même logique strictement comptable . Elle se traduira par une économie de l'ordre de 26 millions d'euros destinée à compenser certaines dépenses telles que le glissement vieillesse technicité (GVT). Les gains de productivité mis en avant par le ministère comme la direction générale de l'opérateur pour justifier les suppressions de postes , si tant est que des viviers d'efficience existent toujours, posent en outre la question de l'égalité d'accès devant le service public . Si la dématérialisation peut permettre de simplifier certaines procédures, elle s'avère dissuasive pour certains demandeurs d'emploi , alors que l'accès aux conseillers a été complexifié avec la mise en place des nouvelles modalités d'accueil. Selon l'opérateur, 12 % des demandeurs d'emploi n'utilisent pas internet dans le cadre de leur recherche d'emploi , dont 40 % parce qu'ils ne maîtrisent pas l'outil informatique, 32 % rencontrent des difficultés techniques d'accès et 18 % font face à des problèmes de compréhension écrite. Ils posent en outre la question de la qualité du service public (des difficultés sont à prévoir avec la prise en charge des salariés démissionnaires, des travailleurs indépendants, des personnes visées par le plan pauvreté, du contrôle des chômeurs, etc...) En outre, la précarisation contribue à la récurrence du chômage. En 2015, la moitié des personnes indemnisées l'était à la suite de la perte d'un CDD ou d'une mission d'intérim, contre 28 % seulement en raison d'un licenciement 6 ( * ) . Par exemple, la part des CDD de moins d'un mois a augmenté de 157 % dans les embauches globales entre 2000 et 2016 7 ( * ) . Les situations des demandeurs d'emploi, tant en termes d'indemnisation que de recherches récurrentes, complexifient le travail d'accompagnement des opérateurs du service public de l'emploi. Les baisses d'effectifs à Pôle emploi doivent aussi être analysées à cette aune. Au-delà de la question de la qualité de service proposée, en particulier aux demandeurs d'emploi rencontrant le plus de difficultés, au regard de l'évolution du marché du travail et de son intense précarisation, la réduction des moyens de l'opérateur se traduit par une dégradation des conditions de travail des agents , du fait, d'une part, de l'accroissement de leurs missions et, d'autre part, d'une diminution de leurs moyens, comme l'ont rappelé en audition 8 ( * ) les organisations syndicales représentatives. Face à l'évolution du marché de l'emploi et du chômage de longue durée, c'est bien une augmentation des moyens humains que Pôle Emploi devrait obtenir. |
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Évolution du recours aux contrats courts 
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Source : Unédic, dossier de référence remis aux négociateurs dans le cadre de la négociation sur l'assurance chômage, 9 novembre 2018 |
2. Les dépenses du « fonds d'inclusion dans l'emploi »
Créé par une circulaire du 11 janvier 2018 9 ( * ) , le fonds d'inclusion dans l'emploi rassemble les crédits consacrés aux contrats aidés et à l'insertion par l'activité économique afin de permettre aux préfets de région une gestion globale de ces deux dispositifs.
Ce fonds s'appuie en outre sur une programmation annuelle et non plus semestrielle , comme cela était le cas précédemment.
a) Une diminution de moitié du nombre d'entrées en contrat aidé
Le présent projet de loi de finances prévoit une nouvelle baisse du nombre d'entrées en contrat aidé, qui devraient passer 200 000 prévues en loi de finances pour 2018 à 100 000 en 2019 .
Ces entrées ne concerneront plus que les parcours emploi compétences (PEC), qui ont remplacé les CUI-CAE en janvier 2018 .
Il convient cependant de noter qu' en 2019, les contrats aidés dans l'éducation nationale, principalement destinés à l'accompagnement des élèves en situation de handicap, seront financés sur les crédits du programme 230 « Vie de l'élève » de la mission « Enseignement scolaire » . En 2018, leur nombre s'élevait à 45 000 environ .
Par ailleurs, le taux de prise en charge retenu s'élève à 50 % du SMIC brut , soit un niveau identique à celui retenu en loi de finances pour 2018.
Au total, le coût des contrats aidés s'élèvera à près de 430 millions d'euros en AE et 600,4 millions d'euros en CP , contre 765,3 millions d'euros en AE et 1,4 milliard d'euros en CP en 2018, soit une diminution de 335,3 millions d'euros en AE et de près de 824 millions d'euros en CP .
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Les parcours emploi compétences (PEC) La création des parcours emploi compétences, qui repose sur le même support juridique que les contrats aidés, vise un recentrage du dispositif sur l'objectif structurel d'insertion professionnelle des personnes éloignées du marché du travail par l'acquisition de compétences professionnelles . Cette transformation qualitative se concrétise par la mise en place d'un triptyque emploi-accompagnement-formation : accompagnement renforcé du bénéficiaire, sélection des employeurs en fonction de leurs capacités à proposer les conditions d'un parcours insérant, à travers la formation et l'engagement à développer des compétences et les qualités professionnelles du salarié. La circulaire du 11 janvier 2018 a, dans ce cadre, recentré la prescription des contrats aidés en faveur des publics éloignés du marché du travail pour lesquels : - la formation n'est pas en tant que telle ou de façon isolée l'outil approprié (le frein d'accès à l'emploi ne relève pas d'un défaut de qualification mais plutôt d'un manque d'expérience et de savoir-être professionnel, d'une rupture trop forte avec le monde éducatif) ; - les raisons de leur éloignement à l'emploi (défaut d'expérience, de compétence, de savoir-être) ne relèvent pas de freins périphériques justifiant un parcours dans une structure dédiée à l'insertion (par exemple d'insertion par l'activité économique). Ce recentrage suppose de dépasser le raisonnement par catégorie administrative, l'orientation en parcours emploi compétences s'appuyant désormais sur le diagnostic global conduit par le conseiller du service public de l'emploi . Source : ministère du travail, réponse au questionnaire budgétaire |
b) Une progression des moyens consacrés au secteur de l'insertion par l'activité économique
Issue des mouvements de l'économie sociale et solidaire dans les années 1980, l'insertion par l'activité économique (IAE) s'adresse aux personnes les plus éloignées de l'emploi .
En 2017, la part des demandeurs d'emploi de très longue durée dans le total des salariés des structures d'IAE (SIAE) s'élevait ainsi à 28 % , en stabilité par rapport à 2016.
Situation des bénéficiaires des SIAE entrés en 2016 et en 2017
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2016 |
2017 |
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Type de SIAE |
Part des titulaires d'un minimum social (RSA, ASS et AAH) |
Part des demandeurs d'emploi de très longue durée |
Part des titulaires d'un minimum social (RSA, ASS et AAH) |
Part des demandeurs d'emploi de très longue durée |
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(> 2 ans de chômage) |
(> 2 ans de chômage) |
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Entreprises d'insertion (EI) |
47 % |
35 % |
44 % |
35 % |
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Entreprises de travail temporaire d'insertion (ETTI) |
3 % |
17 % |
30 % |
18 % |
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Associations intermédiaires (AI) |
27 % |
12 % |
24 % |
13 % |
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Ateliers et chantiers d'insertion (ACI) |
66 % |
49 % |
65 % |
50 % |
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Total |
43 % |
28 % |
41 % |
28 % |
Source : ministère du travail, réponse au questionnaire budgétaire
Les salariés des SIAE, sous contrat à durée déterminée, bénéficient d'une mise en situation de travail doublée d'un accompagnement personnalisé et d'une formation .
Au 31 décembre 2017, 3 752 structures étaient recensées employant plus de 130 000 personnes .
La loi de finances pour 2018 prévoyait le financement de 71 000 ETP 10 ( * ) dans le secteur de l'IAE.
Le présent projet de loi de finances inscrit une augmentation de 5 000 ETP par rapport à 2018 . Cette hausse s'inscrit dans la trajectoire fixée dans le cadre de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté qui prévoit l'accueil de 100 000 salariés supplémentaires dans le secteur de l'insertion par l'activité économique, soit près de 240 000 personnes.
Les crédits consacrés au financement des aides aux postes s'élèveront à 873 millions d'euros en 2019 , contre 822 millions d'euros en 2018, soit une progression de 51 millions d'euros .
Évolution des effectifs et des crédits de l'insertion par l'activité économique
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LFI 2018 |
PLF 2019 |
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Effectifs (en ETP) |
Montant des allocations (en millions d'euros) |
Effectifs (en ETP) |
Montant des allocations (en millions d'euros) |
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Associations intermédiaires (AI) |
20 158 |
28,6 |
21 100 |
30,0 |
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Ateliers et chantiers d'insertion (ACI) |
29 254 |
612,4 |
30 350 |
639,2 |
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Entreprises d'insertion (EI) et entreprises de travail temporaire d'insertion (ETTI) |
21 573 |
180,6 |
24 550 |
203,7 |
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Total |
70 985 |
821,6 |
76 000 |
872,9 |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Celle-ci résulte, d'une part, de la progression des effectifs et, d'autre part, d'une revalorisation du montant des aides au poste .
Montant des aides au poste
(en euros)
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PLF 2018 |
PLF 2019 |
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AI |
1 350 |
1 361 |
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ACI |
19 937 |
20 118 |
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EI |
10 384 |
10 478 |
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ETTI |
4 413 |
4 453 |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Par ailleurs, le fonds départemental d'insertion 11 ( * ) sera doté de 19 millions d'euros en 2019 , en quasi stabilité par rapport à 2018 (18,7 millions d'euros).
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La position de votre rapporteur spécial Emmanuel Capus En 2018, comme en 2019, la réduction du nombre de contrats aidés était annoncée par le Gouvernement, permettant aux employeurs de s'adapter, contrairement à la diminution de l'enveloppe décidée de manière unilatérale à l'été 2017 et qui avait pu se traduire par des difficultés, notamment pour les collectivités territoriales, à quelques semaines de la rentrée scolaire . Votre rapporteur spécial rappelle que les contrats aidés ont trop longtemps constitué un instrument utilisé par les Gouvernements successifs pour diminuer de manière artificielle les chiffres du chômage, souvent à l'approche d'échéances électorales , ainsi qu' une forme d'emploi subventionnée , plutôt qu'un véritable instrument d'insertion. Votre rapporteur spécial partage par conséquent l'orientation prise par l'actuel Gouvernement de recentrer ce type de dispositifs sur les bénéficiaires, et notamment sur les personnes les plus éloignées du marché du travail, et non sur les employeurs . S'il est trop tôt pour dresser un bilan exhaustif de la transformation des CUI-CAE en parcours emploi compétences, les premiers éléments d'analyse semblent positifs . La procédure de recrutement doit toute d'abord permettre de s'assurer de la pertinence de la prescription par rapport au parcours du demandeur d'emploi . Celle-ci doit comprendre un entretien tripartite préalable (employeur, prescripteur, bénéficiaire) au moment de la signature de la demande d'aide . Par ailleurs, la circulaire du 11 janvier 2018 précitée précise que les parcours emploi compétences (PEC) ne peuvent être prescrits que lorsque des engagements en matière d'accompagnement et de formation ont été pris et formalisés par l'employeur . Enfin, un entretien de sortie entre le prescripteur et le salarié doit avoir lieu entre un et trois mois avant la fin du contrat. D'après les données communiquées par le ministère du travail à votre rapporteur spécial, un recentrage du dispositif vers les personnes prioritaires semble effectivement pouvoir être constaté . Ainsi, au 31 juillet, les PEC bénéficient à 42,3 % à des demandeurs d'emploi de très longue durée, à 18,2 % à des travailleurs handicapés (+ 2,1 points par rapport à 2017), à 38,5 % à des seniors (+ 3,7 points par rapport à 2017) et 13 % à des personnes résidant en quartier politique de la ville (contre 11,8 % en 2017) . La durée moyenne des contrats apparaît en outre en hausse , s'établissant à 11 mois contre 9,9 mois en 2017. Enfin, des actions d'accompagnement professionnel et de formation sont prévues dans la quasi-totalité des contrats (respectivement 98 % et 97 %). Certes, le dispositif des PEC apparaît plus contraignant, néanmoins votre rapporteur spécial estime que ces contraintes nouvelles se justifient dès lors qu'elles visent à garantir l'utilité du dispositif pour les bénéficiaires . S'agissant des difficultés, notamment financières, rencontrées par les associations du fait de la diminution de l'enveloppe de contrats aidés, votre rapporteur spécial note que la transformation du CICE en allègement de charges à compter du 1 er janvier 2019 permettra une diminution du coût du travail pour ces dernières . En audition 12 ( * ) , le cabinet de la ministre du travail a ainsi indiqué qu'au total, le secteur associatif bénéficiera de 1,7 milliard d'euros supplémentaires en 2019. Votre rapporteur spécial se félicite en outre de l'augmentation programmée des moyens consacrés à l'insertion par l'activité économique (IAE) dans le cadre de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté, qui participe de la même logique que le recentrage des contrats aidés, à savoir une concentration des moyens sur les personnes les plus éloignées de l'emploi . Il rappelle que l'IAE constitue un « pied à l'étrier » pour ses bénéficiaires, le taux d'insertion dans l'emploi à la sortie des SIAE étant compris entre 27 % pour les ateliers et chantiers d'insertion (ACI) et 46,7 % pour les entreprises de travail temporaire d'insertion (ETTI) . La position de votre rapporteure spéciale Sophie Taillé-Polian Votre rapporteure spéciale estime que, s'il peut sembler légitime d'améliorer le dispositif des contrats aidés via des exigences renforcées en termes d'accompagnement et de formation des bénéficiaires, l'argument selon lequel le taux d'insertion dans l'emploi à la sortie était faible ne tient pas dans la mesure où les bénéficiaires sont précisément ceux les plus éloignés du marché du travail . Elle considère en outre que la réduction du nombre de contrats aidés participe davantage d'une considération budgétaire que d'une réelle volonté d'améliorer l'efficacité des parcours d'insertion . Lors de son audition 13 ( * ) , l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalités (AMF) a rappelé que la probable sous-consommation de l'enveloppe de contrats aidés en 2018 était en partie due à l'excessive complexité du recours aux parcours emploi compétences (PEC), et à la baisse de prise en charge par l'État . Celle-ci a été vécue par les élus locaux comme « une sorte de défiance ». Au-delà de la question de la complexité « administrative » du recours aux PEC, leur coût a pu s'avérer dissuasif pour certains employeurs (associations et petites collectivités territoriales), le taux de prise en charge ayant été ramené de 73 % en 2017 à 50 % en 2018 . S'agissant de l'insertion par l'activité économique (IAE), votre rapporteure spéciale partage l'objectif de renforcer ce secteur, qui constitue un levier efficace d'amélioration de leur employabilité pour les personnes les plus éloignées du marché du travail . Cependant, l'IAE concerne majoritairement un type d'emplois relativement resserré autour des biens et services aux particuliers, faisant l'objet de modèles économiques concurrentiels. Ces activités (second oeuvre, ménage, etc.) ne peuvent pas offrir de réelle reconversion à de nombreux bénéficiaires et font trop souvent l'objet ensuite de contrats de travail extrêmement marqués par la précarité. C'est pourquoi, bien que tout à fait positive, l'IAE ne doit pas être mise en opposition aux contrats aidés, qui pouvaient faire l'objet de pérennisations, qui ouvraient sur des métiers plus diversifiés, ce qui explique qu'ils étaient beaucoup plus utiles et efficaces dans le secteur non-marchand (associations sportives ou culturelles, etc.). En outre, l'utilisation d'unités de mesure différentes en fonction des différents dispositifs (nombre d'entrées, d'effectifs physiques, d'ETP) ne permet pas d'en connaître le nombre total de bénéficiaires ni son évolution et donc de mesurer l'effort réel proposé par le Gouvernement . |
3. La montée en puissance du plan d'investissement dans les compétences (PIC)
Annoncé par le Premier ministre le 25 septembre 2017, le grand plan d'investissement devrait mobiliser 57 milliards d'euros sur le quinquennat .
Sur ce montant, 13,8 milliards d'euros devraient être portés par la mission « Travail et emploi » dans le cadre du « plan d'investissement dans les compétences » (PIC).
En 2019, les crédits inscrits sur la mission « Travail et emploi » au titre du PIC s'élèveront à 1,4 milliard d'euros en AE et 979 millions d'euros en CP , contre 1,3 milliard d'euros en AE et 931 millions d'euros en CP en 2018, dont :
- 496,6 millions d'euros en AE et 489,7 millions d'euros en CP au titre de la Garantie jeunes ;
- 48 millions d'euros en AE comme en CP au titre du financement de l'allocation PACEA (cette dépense était auparavant inscrite sur l'action 02 « Amélioration des dispositifs en faveur de l'emploi des personnes les plus éloignées du marché du travail » du programme 102. En 2018, son montant s'élevait à 10 millions d'euros) ;
- 41,6 millions d'euros en AE et en CP pour le financement de la rémunération de fin de formation (R2F) du fait de la suppression du fonds paritaire pour la sécurisation des parcours professionnels prévue par la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel ;
- 848,7 millions d'euros en AE et 387,8 millions d'euros en CP au titre du financement du volet « formation » ;
- 11,8 millions d'euros en AE comme en CP au titre des fonctions support.
En 2019, le PIC bénéficiera en outre d'un fonds de concours de France compétences s'élevant à 1,5 milliard d'euros , conformément aux dispositions de l'article L. 6123-5 du code du travail tel qu'issu de l'article 36 de la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel.
Au total, les crédits consacrés au PIC s'élèveront donc à près de 3 milliards d'euros en AE et 2,5 milliards d'euros en CP .
a) Une progression des crédits consacrés à la Garantie jeunes qui devrait permettre l'accompagnement de 100 000 nouveaux jeunes en 2019
En 2019, les crédits inscrits sur le programme 102 au titre de la Garantie jeunes s'élèveront à 496,6 millions d'euros en AE et 489,7 millions d'euros en CP , contre 478,6 millions d'euros en AE (+ 18 millions d'euros) et 467,3 millions d'euros en CP en 2018 (+ 22,4 millions d'euros), dont :
- 160 millions d'euros en AE et 153,1 millions d'euros en CP au titre de l'accompagnement assuré par les missions locales (160 millions d'euros en AE et 148,68 millions d'euros en CP en 2018) ;
- 390,7 millions d'euros en AE comme en CP au titre du financement de l'allocation (354,6 millions d'euros en AE et en CP en 2018).
Un financement complémentaire du fonds social européen (FSE) et de l'initiative pour l'emploi des jeunes est en outre prévu à hauteur de 54 millions d'euros en AE comme en CP.
La dépense totale en faveur de la Garantie jeunes devrait donc s'élever à 550,7 millions d'euros en AE et 543,7 millions d'euros en CP , contre 514,6 millions d'euros en AE (+ 36,1 millions d'euros) et 503,3 millions d'euros en CP (+ 40,4 millions d'euros) en 2018 .
Il convient par ailleurs de noter que les missions locales, chargées de la mise en oeuvre de la Garantie jeunes, bénéficieront d'une dotation de 197,9 millions d'euros en AE comme en CP (contre 206,1 millions d'euros en AE et CP en 2018) au titre des conventions pluriannuelles d'objectifs conclues avec l'État.
Ces crédits doivent permettre l'accompagnement de 100 000 nouveaux jeunes en 2019 .
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La Garantie jeunes La Garantie jeunes est issue du plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale de 2013. Elle s'adresse aux jeunes de 18 à 25 ans révolus qui ne sont ni étudiants, ni en emploi, ni en formation (NEET) et pour lesquels il existe un risque d'exclusion sociale. Lancée dans 10 départements en 2013, l'expérimentation a été étendue à 62 nouveaux départements en 2015. En 2016, 19 départements supplémentaires ont rejoint le dispositif, soit un total de 91 départements. L'article 46 de la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels a prévu la généralisation de la Garantie jeunes à compter du 1 er janvier 2017. Aux termes de l'article L. 5131-6 du code du travail, « la garantie jeunes est une modalité spécifique du parcours contractualisé d'accompagnement vers l'emploi et l'autonomie ». Elle constitue « un droit ouvert aux jeunes de seize à vingt-cinq ans qui vivent hors du foyer de leurs parents ou au sein de ce foyer sans recevoir de soutien financier de leurs parents, qui ne sont pas étudiants, ne suivent pas une formation et n'occupent pas un emploi et dont le niveau de ressources ne dépasse pas un montant fixé par décret , dès lors qu'ils s'engagent à respecter les engagements conclus dans le cadre de leur parcours contractualisé d'accompagnement vers l'emploi et l'autonomie ». La Garantie jeunes comporte deux volets : un accompagnement intensif en principe mis en oeuvre par les missions locales et une allocation versée par ces dernières. Son montant est fixé à 484,82 euros. Cette aide est cumulable avec des revenus d'activité s'ils ne dépassent pas le plafond de 300 euros par mois. Au-delà de ce plafond, l'allocation est dégressive et n'est plus versée lorsque le total des ressources atteint 1 198,77 euros. |
Le bilan de la mise en oeuvre de la Garantie jeunes apparaît très positif et en amélioration au cours des dernières années , le taux de sortie positive passant de 56 % en 2016 à 64 % en 2017. En 2018, une progression devrait encore être constatée qui se poursuivrait en 2019 (respectivement 69 % et 70 %, pour une cible 2020 fixée à 72 %).
Dans un rapport de février 2018 14 ( * ) , le comité scientifique en charge de l'évaluation de la Garantie jeunes relève que « 16 mois en moyenne après l'entrée en Garantie jeunes, l'impact évalué de la Garantie jeunes est positif et très significatif : il s'élève à + 7,1 points de pourcentage sur le taux d'emploi total, et + 6,4 points sur le taux d'emploi en emploi durable ».
Taux de sortie positive vers l'emploi et l'autonomie des jeunes ayant bénéficié de la Garantie jeunes
(en pourcentage)
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2016 |
2017 |
2018 |
2018 |
2019 |
2020 |
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Réalisation |
Réalisation |
Prévision PAP 2018 |
Prévision actualisée |
Prévision |
Cible |
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55 |
64 |
58 |
69 |
70 |
72 |
Source : projet annuel de performances pour 2019
Par ailleurs, la montée en puissance de ce dispositif semble se poursuivre . Si au 31 décembre 2016, 51 736 jeunes en Garantie jeunes étaient recensés, ce nombre atteignait 76 676 en 2017 et 91 189 au 31 juillet 2018 .
Au total, 229 436 jeunes ont intégré ce dispositif depuis le début de l'expérimentation .
b) Le déploiement du volet « formation »
Le volet « formation » du PIC a pour objectif de former deux millions de jeunes et de demandeurs d'emploi peu ou pas qualifiés .
Il se décline en cinq axes stratégiques rappelés dans l'encadré ci-après.
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Les cinq axes du volet « formation » du PIC • Axe 1 : Mieux voir pour mieux orienter : le PIC finance des travaux de prospective et la création d'outils d'analyse des besoins en compétences notamment par le biais d'appels à projet auprès des branches professionnelles. • Axe 2 : Repérer les publics : le PIC finance la mise en place d'actions de repérage des jeunes décrocheurs qui ne bénéficient actuellement pas de l'accompagnement du service public de l'emploi. • Axe 3 : Financer les parcours de formation, notamment prévus dans les Pactes pluriannuels d'investissement dans les compétences, qui seront conclus pour une durée de 4 ans (2019-2022) avec les conseils régionaux. Ces contrats, qui prennent la suite des conventions dites « d'amorçage » de 2018, s'appuieront sur des diagnostics des besoins territoriaux en compétences et en formation. Ils auront vocation à financer des parcours personnalisés, jalonnés de plusieurs formations et d'actions d'accompagnement. • Axe 4 : Expérimenter et transformer en profondeur, par le financement d'expérimentations, les modalités de formation et d'accompagnement pour les publics ciblés par le PIC. • Axe 5 : Développer et assurer l'interconnexion entre les systèmes d'information de la formation professionnelle Source : projet annuel de performances pour 2019 |
L'année 2018, a vu le début du déploiement de ce volet avec la conclusion de « conventions d'amorçage » avec 16 régions et Pôle emploi, permettant le financement de près de 149 000 formations supplémentaires (dont 97 000 par les conseils régionaux et 52 000 par Pôle emploi) à destination de personnes sans qualification ou dans le domaine des compétences de bases.
Le présent projet de loi de finances inscrit une enveloppe de 848,7 millions d'euros en AE et 387,8 millions d'euros en CP au sein du programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » destinée au financement de ces actions.
Les 1,5 milliard d'euros de crédits issus du fonds de concours versé par France compétences abonderont cette dotation .
Ces crédits permettront le financement :
- des parcours de formation prévus au sein des pactes pluriannuels qui vont être conclus entre l'État et les conseils régionaux sur la période 20199-2022 et qui prendront la suite des conventions d'amorçage ;
- des programmes nationaux (préparation aux métiers en tension, formation aux métiers du numérique, etc.) ;
- des expérimentations, sous forme d'appels à projets.
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La position de votre rapporteur spécial Emmanuel Capus Votre rapporteur spécial se félicite de l'augmentation significative des crédits consacrés au PIC, qui permettra à ce plan d'atteindre son rythme de croisière. S'agissant de la Garantie jeunes, votre rapporteur spécial ne peut que souscrire au souhait du Gouvernement d'accompagner la généralisation progressive de ce dispositif, dont l'impact positif pour ses bénéficiaires a été souligné par le rapport final d'évaluation de février 2018 . S'agissant du plan de formation, votre rapporteur spécial partage les orientations prises par le Gouvernement d'investir massivement dans la formation des personnes les plus éloignées du marché du travail en fixant une orientation pluriannuelle, ce qui n'était pas le cas jusqu'à présent, et en laissant aux régions le soin de déterminer les priorités qu'elles souhaitent voir financées . Votre rapporteur spécial sera cependant attentif aux modalités de mise en oeuvre de ce volet. En audition, le cabinet de la ministre du travail a ainsi indiqué qu'un nombre important d'appels d'offres régionaux lancés en 2018 se sont avérés infructueux . Il conviendra d'en analyser précisément les causes afin d'y remédier dans le cadre des pactes pluriannuels. La position de votre rapporteure spéciale Sophie Taillé-Polian Votre rapporteure spéciale rappelle tout d'abord qu' une part importante des crédits consacrés au PIC était déjà inscrite dans le budget de la mission « Travail et emploi » ou était financée via d'autres circuits. Outre les mesures de périmètre rappelées précédemment (financement de la R2F et prise en charge de l'allocation PACEA), figurent sous le label « PIC » la Garantie jeunes ou encore un volet formation qui a succédé, sous des modalités différentes, au plan « 500 000 formations » . De même, le fonds de concours de 1,5 milliard d'euros qui sera versé par France compétences, est constitué, en partie au moins, de crédits qui étaient déjà consacrés au financement de la formation, même si ceux-ci ne figuraient pas, jusqu'à présent, dans le champ du PIC . S'agissant de la Garantie jeunes, votre rapporteure spéciale considère que l'augmentation des moyens qui lui seront consacrés en 2019 va dans le bon sens . Elle estime cependant que ce dispositif gagnerait à être assoupli afin, d'une part, de toucher un public plus nombreux et, d'autre part, d'en simplifier la gestion pour les missions locales . Dans son rapport précité, le comité scientifique en charge de l'évaluation de la Garantie jeunes rappelle qu'au regard des critères fixés pour entrer dans le dispositif par l'article L. 5131-6 du code du travail précité, le nombre de bénéficiaires potentiels ne s'élève qu'à 120 000. Compte tenu de la sélection opérée par les missions locales et du processus d'auto-sélection par les jeunes eux-mêmes par manque d'information ou de confiance en soi, ou encore du fait de la complexité du dossier à constituer, l'atteinte de l'objectif de 100 000 entrées en 2019 semble peu crédible . Selon le comité, une augmentation du seuil de revenus à 550 euros se traduirait par un élargissement du nombre de bénéficiaires potentiels de l'ordre de 70 000 . Par ailleurs, lors de son audition 15 ( * ) , Serge Kroichvili, délégué général de l'Union nationale des missions locales (UNML) a rappelé que si la gestion de la Garantie jeunes avait été simplifiée sur deux points (fin de l'obligation pour le jeune de présenter un justificatif de domicile et assouplissement de l'exigence de réunir l'ensemble des pièces lors de l'entrée dans le dispositif), celle-ci demeure extrêmement lourde (obligation de conserver le contrat de travail pendant 19 ans, obligations de résultats excessives et modalités d'évaluation inadaptées). Au total, les missions locales ne perçoivent en moyenne que 85 % à 90 % des financements . Votre rapporteure spéciale s'étonne en outre que le présent projet de loi de finances prévoie une diminution des crédits liés aux conventions pluriannuelles d'objectifs (- 8,2 millions d'euros, soit un montant inférieur à l'exécution 2017 qui atteignait 208,3 millions d'euros) alors que le nombre de jeunes accueillis devrait continuer de progresser et que les crédits des autres financeurs, notamment les collectivités territoriales, baissent dans certains territoires. Votre rapporteure spéciale considère que la globalisation des crédits liés aux CPO et à l'accompagnement de la Garantie jeunes, au motif « d'accentuer encore le décloisonnement des dispositifs et la logique de parcours ainsi qu'un pilotage à la performance renforcé » 16 ( * ) , occasionnera une diminution des moyens affectés aux missions locales , qui risque de les fragiliser davantage et de nuire à l'objectif d'amplification du dispositif Garantie jeunes. Votre rapporteure spéciale estime prématuré de se prononcer sur la pertinence du volet formation du PIC dans la mesure où l'année 2018 a constitué une année de transition avec le plan « 500 000 » formations. Si les orientations prises concernant les publics ciblés semblent aller dans le bon sens , votre rapporteure spéciale sera attentive aux modalités de mise en oeuvre, en particulier à la place laissée à certains acteurs tels que l'Afpa (qui garantit des formations plus longues et qualifiantes que les organismes privés actuellement privilégiés dans les appels d'offres régionaux) ou les maisons de l'emploi dans le cadre des appels à projets (qui garantissent un véritable réflexion sur une démarche d'analyse de long terme des bassins d'emplois, et non une vision court-termiste qui ne permettra pas une réintégration durable dans l'emploi). |
4. L'expérimentation « emplois francs » : des objectifs louables, un dispositif dont il conviendra d'évaluer l'impact avant son éventuelle généralisation
Créé par l'article 175 de la loi de finances pour 2018, le dispositif des emplois francs fait suite à une première expérimentation lancée en 2013 17 ( * ) et abandonnée en 2015 18 ( * ) .
Aux termes de l'article 175 précité, cette nouvelle expérimentation, qui doit être menée entre le 1 er avril 2018 et le 31 décembre 2019, est destinée aux entreprises et aux associations implantées en France et embauchant un demandeur d'emploi résidant dans l'un des quartiers prioritaires de la politique de la ville , dont la liste doit être fixée par arrêté des ministres chargés de l'emploi, de la ville et du budget, en contrat à durée indéterminée ou déterminée d'une durée d'au moins six mois .
Elle prend la forme d' une prime de 5 000 euros par an sur trois ans maximum pour les embauches en CDI et de 2 500 euros par an sur deux ans maximum pour les embauches en CDD .
L'expérimentation des emplois francs a été formellement lancée le 1 er avril 2018 19 ( * ) dans 200 quartiers métropolitains au sein de sept territoires (département de Seine-Saint-Denis, agglomérations de Roissy-Pays-de-France et de Cergy-Pontoise, territoire de Grand-Paris-Sud, Métropole européenne de Lille, Métropole d'Aix-Marseille-Provence et agglomération d'Angers), dont la liste a été fixée par un arrêté du 30 mars 2018 20 ( * ) . Selon les données communiquées par le ministère du travail à vos rapporteurs spéciaux, ces territoires représentent 25 % de la population résidant en QPV et comptent près de 200 000 demandeurs d'emplois de catégories A, B et C pouvant être concernés par le dispositif .
Elle vise à lutter contre la persistance d'un très fort taux de chômage dans ces quartiers, qui s'élevait à 24,7 % en 2017, contre moins de 10 % au niveau national .
En 2018, 180 millions d'euros en AE et 11,7 millions d'euros en CP étaient inscrits sur la mission « Travail et emploi » au titre de ce dispositif.
Le présent projet de loi de finances prévoit de porter ces crédits à 237 millions d'euros en AE et 71 millions d'euros en CP .
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La position de vos rapporteurs spéciaux Ainsi qu'ils l'ont déjà indiqué dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2018, vos rapporteurs spéciaux portent un regard positif sur cette expérimentation, compte tenu de la situation très dégradée de l'emploi dans les quartiers prioritaires de la ville . Vos rapporteurs spéciaux prennent acte de la montée en puissance très progressive de ce dispositif au cours de l'année 2018. Selon les informations communiquées par le ministère du travail, au début de l'expérimentation, seules 30 demandes d'aides par semaine étaient recensées . Plusieurs mesures ont été prises afin d'accroître le recours à ce dispositif , en particulier l'élargissement du nombre d'agences de Pôle emploi le proposant aux entreprises, l'envoi d'un message électronique aux employeurs situés dans les quartiers prioritaires de la ville concernés, etc. Ces efforts semblent avoir porté leurs fruits, le nombre de demandes d'aides par semaine ayant été multiplié par trois . D'un point de vue qualitatif, l'expérimentation semble positive, 80 % des recrutements se faisant en CDI. 89 % des employeurs sont des entreprises, dont un tiers sont implantées en dehors des territoires concernés. Près d'un quart des bénéficiaires sont des jeunes de moins de 25 ans. Compte tenu de la mise en oeuvre récente de ce dispositif, il apparaît prématuré d'en établir un bilan, d'autant qu'aucun indicateur actuellement disponible ne permet de vérifier que cette mesure ne constitue pas un effet d'aubaine pour les entreprises et ne bénéficie pas majoritairement à des demandeurs d'emploi peu éloignés du marché du travail. L'évaluation prévue par l'article 175 précité, dont les conclusions devront être remises au Parlement au plus tard le 15 décembre 2019, devra en revanche permettre de juger de l'opportunité de poursuivre, d'étendre, d'ajuster ou d'abandonner l'expérimentation . |
5. Une réforme de l'apprentissage introduite par la loi du 5 septembre 2018 se traduisant par la mise en place d'une aide unique financée sur les crédits de la mission « Travail et emploi »
La réforme de l'apprentissage mise en oeuvre par la loi du 5 septembre 2018 précitée prévoit en particulier la fusion, à compter du 1 er janvier 2019, de quatre dispositifs (crédit d'impôt apprentissage, prime à l'apprentissage, aide au recrutement d'un apprenti supplémentaire, aide TPE-Jeunes apprentis) au sein d'une aide unique ciblée sur les entreprises de moins de 250 salariés et sur les apprentis préparant un diplôme ou un titre à finalité professionnelle équivalant au plus au baccalauréat .
En 2019, 922,8 millions d'euros en AE et 221 millions d'euros en CP seront consacrés au financement de cette aide .
Par ailleurs, 121 millions d'euros en AE et 193 millions d'euros en CP sont inscrits au titre du financement du stock d'aides TPE-jeunes apprentis .
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La position de vos rapporteurs spéciaux La création d'une aide unique devrait constituer une mesure de simplification bienvenue pour les entreprises . Vos rapporteurs spéciaux seront néanmoins attentifs au montant de cette aide, qui devrait être fixé par décret prochainement, conformément aux dispositions de l'article L. 6243-1 . Vos rapporteurs spéciaux appellent à ce que ce montant perçu par les entreprises bénéficiaires soit au moins égal au montant de l'ensemble des aides en faveur de l'apprentissage perçues antérieurement . |
6. Une suppression regrettable des crédits consacrés aux maisons de l'emploi
Dans leur rapport sur les maisons de l'emploi (MDE) 21 ( * ) , vos rapporteurs spéciaux relevaient une diminution quasi constante des moyens de l'État consacrés à ces structures depuis leur création par l'article premier de la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005 22 ( * ) .
Évolution des crédits consacrés aux maisons de l'emploi
(en euros)
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2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
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Prévision |
AE |
150 000 000 |
145 010 000 |
89 297 000 |
85 833 000 |
84 833 000 |
64 414 286 |
57 414 286 |
54 000 000 |
36 000 000 |
26 000 000 |
21 000 000 |
21 000 000 |
12 000 000 |
|
CP |
128 500 000 |
123 510 000 |
89 297 000 |
95 513 000 |
94 513 000 |
77 414 286 |
62 414 286 |
63 000 000 |
49 000 000 |
26 000 000 |
21 000 000 |
21 000 000 |
12 000 000 |
|
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Exécution |
AE |
33 400 000 |
84 490 000 |
78 582 828 |
81 882 612 |
94 994 799 |
83 139 052 |
50 068 295 |
41 866 418 |
28 512 645 |
19 158 333 |
13 605 345 |
13 786 935 |
|
|
CP |
10 620 000 |
51 300 000 |
66 226 828 |
74 837 453 |
88 644 794 |
68 890 537 |
57 222 046 |
53 292 570 |
36 932 269 |
22 976 802 |
18 835 855 |
18 510 567 |
Source : ministère du travail, réponse au questionnaire de vos rapporteurs spéciaux
Les crédits inscrits en loi de finances pour 2018 au titre du financement des MDE s'élevaient ainsi à 12 millions d'euros en AE comme en CP, soit une diminution de 9 millions d'euros par rapport à 2017 et de plus de 87 % par rapport à 2009 .
Au terme de leurs travaux, vos rapporteurs spéciaux dressaient un « bilan globalement positif de l'action des maisons de l'emploi » estimant que « le positionnement des maisons de l'emploi en tant qu' " ensembliers " des différents acteurs de la politique de l'emploi est désormais clarifié . En particulier, leur action en matière de gestion prévisionnelle territoriale des emplois et des compétences (GPTEC), d'ingénierie territoriale et de promotion des clauses sociales est reconnue et saluée par leurs interlocuteurs et partenaires ».
Ils considéraient par conséquent que « la décision du Gouvernement de se retirer totalement du financement des maisons de l'emploi serait triplement préjudiciable : d'une part , elle risque de mettre certaines structures, dont l'action est utile localement, dans une situation financière difficile, d'autre part, et de manière liée, elle aggravera les inégalités territoriales, seules les collectivités territoriales les plus « riches » étant en mesure de maintenir de telles structures sur leur territoire, enfin, elle affaiblira le poids de l'État dans leur gouvernance et donc sa capacité à influer sur les décisions prises », appelant à un maintien de crédits consacrés à leur financement.
Force est de constater que le Gouvernement n'a pas suivi leur recommandation, le présent projet de loi de finances n'inscrivant aucun crédit au titre des MDE en 2019.
Un amendement de notre collègue députée Marie-Christine Verdier-Jouclas, rapporteure spéciale des crédits de la mission « Travail et emploi », a cependant prévu une dotation de 5 millions d'euros en AE comme en CP au profit des MDE .
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La position de vos rapporteurs spéciaux Dans leur rapport de contrôle budgétaire consacré aux maisons de l'emploi, vos rapporteurs spéciaux estimaient que la diminution des crédits consacrés aux maisons de l'emploi au cours des dernières années s'était traduite par un recentrage du dispositif sur celles ayant la plus forte valeur ajoutée . Ils considèrent que si l'amendement adopté par l'Assemblée nationale, visant à consacrer une enveloppe de 5 millions d'euros aux maisons de l'emploi, va dans le bon sens, ce montant est insuffisant pour permettre un soutien effectif des MDE et se traduirait par un risque de « saupoudrage » ou de nouvelles fermetures de structures ayant pourtant fait leurs preuves. Au cours des auditions menées dans le cadre de leur contrôle budgétaire, il a été indiqué à vos rapporteurs spéciaux qu' une diminution de deux millions d'euros par rapport à la dotation inscrite en loi de finances pour 2018 serait absorbable par les MDE. C'est pourquoi vos rapporteurs spéciaux vous proposeront l'adoption d'un amendement tendant à porter les crédits consacrés aux maisons de l'emploi de 5 millions d'euros à 10 millions d'euros . |
7. Une diminution des dépenses de personnel de près de 8 millions d'euros en 2019
Contribution au CAS « Pensions » incluse, les dépenses de personnel (titre 2) diminueront de près de 8 millions d'euros entre 2018 et 2019, passant de 622,4 millions d'euros à 614,4 millions d'euros .
Hors pensions, les principaux facteurs d'évolution de la masse salariale seront les suivants :
- une baisse des effectifs à hauteur de - 233 ETP, se traduisant par une économie de l'ordre de 5,3 millions d'euros ;
- une extension en année pleine du schéma d'emplois 2018 permettant un gain de 2,1 millions d'euros ;
- la reprise du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunération » (PPCR), pour un coût s'élevant à 1,4 million d'euros ;
- un coût du glissement vieillesse technicité solde s'élevant à 2,5 millions d'euros.
8. La poursuite de la réforme de l'inspection du travail dans un contexte d'évolution de ses missions
L'inspection du travail a pour mission de veiller à l'application de la législation du travail, droit d'origine légale ou conventionnelle, dans les entreprises, ainsi que des autres dispositions qui régissent les relations et conditions de travail dans les secteurs de l'agriculture, des transports et les activités maritimes.
Au cours des dernières années, l'inspection du travail a connu d'importantes transformations tant au niveau de son organisation que de ses missions .
Lancé en 2013, le plan de requalification des contrôleurs en inspecteurs du travail vise à simplifier l'organisation administrative de l'inspection du travail tout en offrant des perspectives d'évolution professionnelle aux agents concernés.
Il permet aux contrôleurs (catégorie B) ayant au moins cinq ans d'ancienneté d'accéder au corps des inspecteurs du travail (catégorie A) à l'issue d'une procédure comprenant un premier examen professionnel et une formation de six mois conclue par un second examen professionnel .
Ce plan a conduit à la promotion de 540 contrôleurs du travail sur la période 2013-2015 , dont 130 en 2013, 205 en 2014 et 205 en 2015.
Initialement prévu pour une durée de trois ans, ce plan a été poursuivi au-delà de 2015. Sur la période 2016-2019, 750 contrôleurs devraient ainsi être promus à un rythme de 250 par an.
Chiffres clés de l'inspection du travail
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2017 |
2016 |
2015 |
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Champ d'intervention |
Entreprises relevant du contrôle de l'inspection du travail (en millions) |
1,76 |
1,76 |
1,82 |
|
Salariés (en millions) |
18,65 |
18,65 |
18,2 |
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Organisation |
Unités de contrôle |
232 UC territoriales |
232 UC territoriales |
232 UC territoriales |
|
20 UC régionales |
20 UC régionales |
20 UC régionales |
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|
Nombre d'établissements par agents de contrôle |
854 |
808 |
831 |
|
|
Personnel
|
Responsables d'unités de contrôle |
201 |
208 |
209 |
|
Inspecteurs du travail chargés du contrôle des entreprises |
1 517 (dont 192 inspecteurs stagiaires) |
1506 (dont 248 lauréats de l'EPIT**) |
1196 (dont 205 lauréats de l'EPIT**) |
|
|
Contrôleurs du travail chargés du contrôle des entreprises |
539 |
745 |
992 |
|
|
Agents chargés du contrôle des entreprises |
2 056 |
2 251 |
2 188 |
|
|
Assistants au contrôle |
714 |
800 |
813 |
|
|
Agents appui-ressources-méthodes (ARM) |
41 |
62 |
64 |
|
|
Médecins inspecteurs du travail |
29 |
28 |
32 |
|
|
Ingénieurs de prévention |
70 |
61 |
65 |
|
|
Agents des services de renseignement du public |
445 |
480 |
480 |
|
|
Ratio : nombre de salariés par agent de contrôle |
9 070 |
8 307 |
8 500 |
|
|
Activité |
Interventions |
261 930 |
253 000 |
201 600 |
|
Contrôles, en % des interventions |
46,5 |
49 |
51 |
|
|
Lettres d'observations |
161 300 |
155 000 |
119 272 |
|
|
Mises en demeure |
3 970 |
4 750 |
2 444 |
|
|
Procédures pénales engagées |
4 365 |
8 390 |
2 785 |
|
|
Sanctions administratives |
750 |
950 |
19 |
|
|
Arrêts et reprises de travaux ou d'activité |
5 790 |
5 180 |
3 973 |
|
|
Enquêtes et examens de documents |
71 000 |
53 600 |
86 479 |
|
|
Nombre moyen d'intervention/agent de contrôle |
127 |
122 |
92 |
** EPIT : Examen professionnel d'inspecteur du travail dans le cadre du plan de transformation d'emploi de contrôleur du travail en inspecteur
Source : direction générale du travail, réponse au questionnaire de vos rapporteurs spéciaux
Le périmètre des missions de l'inspection du travail a également profondément évolué , du fait des importantes réformes intervenues au cours des dernières années, en particulier :
- les ordonnances de septembre 2017 pour le renforcement du dialogue social qui ont élargi la place de la négociation collective , procédé à une refonte des institutions représentatives du personnel et prévu le développement et la mise à disposition au 1 er janvier 2020 du code du travail numérique 23 ( * ) ;
- la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d'une société de confiance, qui instaure un droit à l'erreur et prévoit une simplification des relations avec l'entreprise. Cette évolution se traduira par la mise en oeuvre d'un « droit au contrôle » pour les entreprises souhaitant s'assurer de leur conformité au droit du travail, l'utilisation du simple avertissement pour certaines infractions sans intention frauduleuse, plutôt que la sanction, ou encore la limitation de la durée cumulée des contrôles pour les PME à neuf mois sur trois années, toutes administrations confondues.
Une progression de l'activité de l'inspection du travail peut par conséquent être constatée. En 2017, 262 000 interventions ont été effectuées par les agents de contrôle, contre 253 000 en 2016 .
En 2019, les actions de l'inspection du travail se déclineront autour de quatre axes prioritaires :
- la lutte contre la fraude au détachement ;
- la lutte contre le travail illégal ;
- la santé et la sécurité au travail ;
- l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes.
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La position de votre rapporteur spécial Emmanuel Capus Votre rapporteur spécial considère que l'effort demandé au ministère du travail participe plus généralement de la nécessaire maîtrise de la dépense publique . La diminution de ses effectifs ne doit cependant pas se traduire par un simple « rabot », mais doit s'accompagner d'une vision stratégique et prospective. Interrogé sur ce point par vos rapporteurs spéciaux, le cabinet de la ministre du travail a indiqué qu'une revue des différentes missions était en cours afin de les recentrer sur celles incombant à un « État stratège », un « État développeur » et un « État régalien ». Un travail est ainsi mené afin de réduire les tâches administratives « inutiles » au profit, par exemple, de l'accompagnement du dialogue social dans les TPE et les PME. Si la direction empruntée par le ministère du travail semble donc bonne, il conviendra de s'assurer que les agents concernés par les missions supprimées soient accompagnés afin de permettre leur adaptation à d'autres tâches . S'agissant des évolutions en cours au sein de l'inspection du travail, votre rapporteur spécial partage les orientations prises, qu'il s'agisse du plan de transformation de contrôleurs en inspecteurs du travail - qui doit permettre, outre une plus grande efficacité de ce service public, d'offrir des perspectives de carrière valorisantes aux contrôleurs, dont le corps a été mis en extinction - comme des priorités identifiées pour 2019. Votre rapporteur spécial estime que les évolutions législatives intervenues au cours des dernières années, si elles ont pu se traduire par un surcroît d'activité pour l'inspection du travail, devraient permettre un assouplissement de certaines tâches (développement de l'avertissement simple plutôt que de la sanction, limitation de la durée cumulée des contrôles pour les PME). La position de votre rapporteure spéciale Sophie Taillé-Polian Votre rapporteure spéciale considère que la diminution des effectifs du ministère du travail, et notamment de ceux de l'inspection du travail, est un très mauvais signal alors que, d'une part, le travail illégal et la fraude au détachement constituent des enjeux de plus en plus prégnants et, d'autre part, que le droit du travail a fait l'objet de modifications substantielles au cours des années passées . Interrogée sur ce paradoxe par votre rapporteure spéciale, le cabinet de la ministre du travail a indiqué que le ratio salariés par agent de contrôle de la France était conforme au standard fixé par l'Organisation internationale du travail (de l'ordre de 9 000 salariés par agent pour un standard fixé pour les pays industrialisés à 10 000). Néanmoins, au regard de la diversité des missions assignées à l'inspection du travail française, cette comparaison a peu de sens , d'autant que les évolutions législatives récentes nécessitent un temps d'adaptation important. Ainsi, dans leur réponse au questionnaire de vos rapporteurs spéciaux, certaines organisations syndicales de la direction générale du travail ont estimé que, pour assumer l'ensemble des missions dévolues à l'inspection du travail, il conviendrait d'atteindre un ratio d'un agent pour 6 500 salariés . |
9. Une diminution des crédits et des emplois des opérateurs
En 2019, les programmes de la mission « Travail et emploi » seront chefs de file de sept opérateurs .
- Pôle emploi (P. 102) ;
- l'Établissement pour l'insertion dans l'emploi (Épide) (P. 102) ;
- France compétences (P. 103) ;
- l'Afpa (P. 103) ;
- le Centre INFFO (P. 103) ;
- l'Agence nationale pour l'amélioration des conditions de travail (Anact) (P. 111) ;
- l'Institut national du travail, de l'emploi et la formation professionnelle (Intefp) (P. 155).
Le présent projet de loi de finances prévoit une diminution du montant des subventions pour charges de service public versées aux opérateurs de la mission à hauteur de 86,1 millions d'euros . Cette diminution sera essentiellement supportée par Pôle emploi (cf. supra ).
Le plafond d'emplois des opérateurs de la mission devrait également connaître une baisse sensible à hauteur de - 458 ETPT .
Évolution des crédits et des emplois des opérateurs
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Réalisation 2017 (en milliers d'euros) |
LFI 2018 (en milliers d'euros) |
Prévision 2019 (en milliers d'euros) |
Évolution
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Évolution
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ETPT 2018 |
ETPT 2019 |
Évolution
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Évolution
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Pôle emploi |
1 507 530 |
1 457 391 |
1 372 698 |
- 84 693 |
- 5,81 % |
46 445 |
46 045 |
- 400 |
- 0,86 % |
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Épide |
53 776 |
54 860 |
54 441 |
- 419 |
- 0,76 % |
1 157 |
1 104 |
- 53 |
- 4,58 % |
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Afpa |
- |
110 000 |
110 000 |
0 |
0 |
7 710 |
6 629 |
- |
- |
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France compétences |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
44 |
- |
- |
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Centre Inffo |
4 606 |
4 387 |
4 104 |
- 283 |
- 6,45 % |
80 |
79 |
- 1 |
- 1,25 % |
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Anact |
10 060 |
10 050 |
9 980 |
- 70 |
- 0,70 % |
74 |
72 |
- 2 |
- 2,70 % |
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Intefp |
14 363 |
14 550 |
13 909 |
- 641 |
- 4,41 % |
92 |
90 |
- 2 |
- 2,17 % |
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Total |
1 590 335 |
1 651 238 |
1 565 132 |
- 86 106 |
- 5,21 % |
55 558 |
54 063 |
- 458 |
- 0,82 % |
Champ : opérateurs dont les programmes de la mission « Travail et emploi » sont chefs de file. Les crédits correspondent à la subvention pour charges de service public versée par le programme chef de file.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
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La position de votre rapporteur spécial Emmanuel Capus Votre rapporteur spécial considère que l'effort demandé aux opérateurs constitue leur juste contribution à la réduction des déficits publics . Comme il l'a déjà indiqué lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2018 , il estime en outre que des mutualisations peuvent être envisagées, par exemple entre l'Anact et l'Institut national de recherche et de sécurité (INRS) . À cet égard, les propositions du rapport de notre collègue députée Charlotte Lecocq 24 ( * ) , qui propose une réforme de la gouvernance de la santé au travail via la fusion de certaines instances aux niveaux national et régional, lui semblent aller dans le bon sens. S'agissant plus spécifiquement de l'Afpa, votre rapporteur spécial estime que le maintien de la subvention pour charge de service public permettra d'accompagner l'opérateur dans les réformes qui vont être mises en oeuvre prochainement . Dans sa réponse au questionnaire de vos rapporteurs spéciaux, la direction générale note que « l'Afpa a ainsi souffert d'une double évolution : dé-positionnement lié à une moindre compétitivité-prix que certains concurrents publics ou privés ayant, eux, bénéficié de l'ouverture du marché progressive depuis 2004 ; inadéquation croissante entre l'implantation et le contenu de l'offre AFPA et les besoins du marché , à mesure que celui-ci se territorialisait - suite à l'évolution de la commande régionale, elle-même résultante de la décentralisation de la formation professionnelle ». En dépit d' une masse salariale en baisse de 11 % entre 2011 et 2016 , sa situation financière n'a cessé de se dégrader, son déficit cumulé entre 2012 et 2016 atteignant ainsi 723 millions d'euros . Face à cette situation, la direction générale a lancé un ambitieux plan de transformation le 16 octobre dernier, qui se traduira notamment par - la fermeture de 13 centres sur 112 et de 25 centres associés ou annexes ; - la suppression de 1 541 postes en CDI d'ici la fin de l'année 2020 ; - la création de 600 postes en CDI proposés en priorité aux personnes concernées par le plan ; - le retrait des formations qui ne répondent plus aux besoins des territoires ; - l'adaptation des plateaux techniques et de son organisation pédagogique à la volumétrie de la demande. Votre rapporteur spécial sera attentif à la mise en oeuvre de ce plan de transformation afin que les atouts et les spécificités de l'Afpa puissent être préservés dans l'avenir . |
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La position de votre rapporteure spéciale Sophie Taillé-Polian Votre rapporteure spéciale considère que l'affaiblissement des opérateurs du travail et de l'emploi est symptomatique de la politique de l'offre mise en oeuvre par le Gouvernement actuel et rentre en contradiction avec la nécessité d'accompagner davantage les publics les plus éloignés de l'emploi . S'agissant des questions de santé au travail, il est rassurant de constater que, cette année, l'Institut national de recherche et de sécurité (INRS) ne sera pas impacté par une baisse du plafond d'emploi . En revanche, l'Agence nationale pour l'amélioration des conditions de travail (Anact) perdra deux emplois et connaîtra une baisse de son budget, qui impactera négativement les transferts aux associations régionales pour l'amélioration des conditions de travail (Aract). Ces dernières, lancées dans une logique de recherche de partenariats, verront leur modèle fragilisé . Les opérateurs intervenant dans le champ de la santé au travail et de la prévention des risques professionnels auraient dû être sanctuarisés, dans l'attente de la mise en oeuvre des rapports parlementaires récemment publiés . S'agissant de la situation de l'Afpa, votre rapporteure spéciale estime que celle-ci constitue un exemple d'un service public entrant dans le champ concurrentiel . Lors de leur audition par vos rapporteurs spéciaux 25 ( * ) , les organisations syndicales de l'Afpa ont bien rappelé que l'offre de services de l'opérateur n'est pas de même nature que celle de ses concurrents : formations à destination des personnes les plus éloignées de l'emploi, qualité des plateaux techniques et des formateurs, solutions d'hébergement et de restauration, formations longues et qualifiantes offrant de très bons taux de sortie, etc. Ces différences sont autant de facteurs de coûts. Cette évolution était par conséquent vouée à l'échec dès le départ . Votre rapporteure spéciale estime que le plan de transformation lancé par la direction générale affaiblira encore l'opérateur et se traduira par une baisse de la qualité du service rendu . En premier lieu, du fait de la diminution du nombre de sites, la présence de l'Afpa ne sera plus homogène sur l'ensemble du territoire, laissant 11 départements sans aucun centre de formations, contraignant des personnes rencontrant d'importantes difficultés sociales à se rendre dans des sites parfois très éloignés de leur domicile . En deuxième lieu , l'alignement sur le moins disant contraindra l'opérateur à revoir à la baisse ses exigences en matière de qualité des formations dispensées et d'accompagnement des publics visés . Enfin, en troisième lieu, l'affaiblissement de l'Afpa sera définitif , dans la mesure où il ne semble pas envisageable que des investissements massifs seront réalisés dans des plateaux techniques dans les années à venir. |
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Votre rapporteure spéciale appelle par conséquent l'État à préserver cet outil, par exemple en prévoyant de lui attribuer la responsabilité de certaines formations dans le cadre du PIC . |
* 5 Audition du 11 octobre 2018.
* 6 Pierre Cahuc et Corinne Prost, « Améliorer l'assurance chômage pour limiter l'instabilité de l'emploi », note du CAE n° 24, septembre 2015.
* 7 Dossier de référence remis aux négociateurs dans le cadre de la négociation sur l'assurance chômage, 9 novembre 2018.
* 8 Table ronde du 24 octobre 2018.
* 9 Circulaire n° DGEFP/SDPAE/MIP/MPP/2018/11 du 11 janvier 2018 relative aux parcours emploi compétences et au Fonds d'inclusion dans l'emploi en faveur des personnes les plus éloignées de l'emploi.
* 10 Le nombre de personnes en insertion correspond au nombre de salariés présents en fin de mois en moyenne annuelle. Les ETP correspondent aux effectifs pondérés de la quotité de travail en année pleine.
* 11 Le fonds départemental d'insertion peut être mobilisé pour soutenir la création ou le développement de projets de structures d'insertion par l'activité économique. Il peut également contribuer à la consolidation du modèle économique de ces structures en cas de difficultés conjoncturelles.
* 12 Audition du 23 octobre 2018.
* 13 Audition du 16 octobre 2018.
* 14 Comité scientifique en charge de l'évaluation de la Garantie jeunes, « Rapport final d'évaluation de la Garantie jeunes », février 2018.
* 15 Audition du 18 octobre 2018.
* 16 Ministère du travail, réponse au questionnaire budgétaire.
* 17 Décret n° 2013-549 du 26 juin 2013 relatif à l'expérimentation d'emplois francs.
* 18 Décret n° 2015-811 du 2 juillet 2015 portant abrogation du décret n° 2013-549 du 26 juin 2013 relatif à l'expérimentation d'emplois francs.
* 19 Décret n° 2018-230 du 30 mars 2018 relatif à l'expérimentation d'emplois francs.
* 20 Arrêté du 30 mars 2018 fixant la liste des territoires éligibles au dispositif expérimental « emplois francs ».
* 21 « Les maisons de l'emploi : renforcer leur gouvernance et pérenniser leur financement pour une politique territoriale de l'emploi vraiment efficace », rapport d'information d'Emmanuel Capus et Sophie Taillé-Polian, fait au nom de la commission des finances, n° 652 (2017-2018) - 11 juillet 2018.
* 22 Loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale.
* 23 Cet outil doit permettre aux usagers, salariés et employeurs, d'accéder de façon gratuite, autonome, simplifiée et dématérialisée aux réponses et textes juridiques traitant du droit du travail applicables à leur situation. L'employeur ou le salarié pourra se prévaloir des informations obtenues et sera, en cas de litige, présumé de bonne foi.
* 24 « Santé au travail : vers un système simplifié pour une prévention renforcée, rapport fait à la demande du Premier ministre », Charlotte Lecocq, députée du Nord, Bruno Dupuis, consultant sénior en management, Henri Forest, ancien secrétaire confédéral CFDT, Hervé Lanouzière, inspecteur général des affaires sociales, août 2018.
* 25 Audition du 6 novembre 2018.