Projet de loi de finances pour 2019 : Travail et emploi

I. ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION « TRAVAIL ET EMPLOI » ET DU CAS « FINANCEMENT NATIONAL DU DÉVELOPPEMENT ET DE LA MODERNISATION DE L'APPRENTISSAGE »

1. Une diminution des crédits de la mission « Travail et emploi » record en 2019, de près de 500 millions d'euros en AE et 3 milliards d'euros en CP

Contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions » comprise, les crédits de la mission « Travail et emploi » diminueront fortement entre 2018 et 2019, passant, en autorisations d'engagement (AE), de 13,9 milliards d'euros à 13,4 milliards d'euros (- 496,6 millions d'euros, soit une baisse de 3,6 %) et, en crédits de paiement (CP), de 15,4 milliards d'euros à 12,4 milliards d'euros (- 2,9 milliards d'euros, soit une baisse de 19,2 %) .

Évolution des crédits de la mission « Travail et emploi » entre 2018 et 2019

(en millions d'euros)

	AE					CP
	Ouvertes en LFI pour 2018	Demandées pour 2019	Évolution (en pourcentage)	Évolution (en valeur)	FDC* et ADP**	Ouverts en LFI pour 2018	Demandés pour 2019	Évolution (en pourcentage)	Évolution (en valeur)	FDC et ADP
					attendus en 2019					attendus en 2019
102 - Accès et retour à l'emploi	7 154,1	6 286,2	- 12,1 %	- 868,0	0,0	7 833,3	6 449,8	- 17,7 %	- 1 383,5	0,0
103 - Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi	5 876,3	6 341,3	7,9 %	465,0	1 532,1	6 758,4	5 188,8	- 23,2 %	- 1 569,6	1 532,1
111 - Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail	154,9	57,1	- 63,2 %	- 97,9	0,0	86,5	88,1	1,8 %	1,5	0,0
155 - Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail	686,6	690,9	0,6 %	4,2	9,3	683,3	689,3	0,9 %	6,0	9,3
Total	13 872,0	13 375,4	- 3,6 %	- 496,6	1 541,4	15 361,6	12 415,9	- 19,2 %	- 2 945,6	1 541,4

* Fonds de concours

** Attributions de produits

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

La baisse la plus importante concernera les programmes 102 « Accès et retour à l'emploi » en AE (- 868 millions d'euros) comme en CP (- 1,4 milliard d'euros) et 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » en CP (- 1,6 milliard d'euros).

Il convient de noter que la forte diminution des AE du programme 111 « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations de travail » est liée à l'engagement en 2018 des conventions triennales liées au paritarisme et à la formation syndicale . 106,49 millions d'euros étaient ainsi inscrits à ce titre en 2018.

Répartition des crédits de la mission « Travail et emploi » par titre

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Les dépenses d'intervention (titre 6), qui constitueront plus de 82 % des CP de la mission, représenteront la majeure partie de cette diminution (- 409,4 millions d'euros en AE et - 2,9 milliards d'euros en CP).

Évolution des crédits de la mission « Travail et emploi » entre 2018 et 2019 par titre

(en millions d'euros)

	AE					CP
	Ouvertes en LFI pour 2018	Demandées pour 2019	Évolution (en pourcentage)	Évolution (en valeur)	FDC et ADP	Ouverts en LFI pour 2018	Demandés pour 2019	Évolution (en pourcentage)	Évolution (en valeur)	FDC et ADP
					attendus en 2019					attendus en 2019
Titre 2. Dépenses de personnel	622,4	614,5	- 1,3 %	- 8,0	2,8	622,4	614,5	- 1,3 %	- 8,0	2,8
Titre 3. Dépenses de fonctionnement	1 663,2	1 584,0	- 4,8 %	- 79,2	6,5	1 659,8	1 579,1	- 4,9 %	- 80,7	6,5
Titre 6. Dépenses d'intervention	11 583,4	11 174,0	- 3,5 %	- 409,4	1 532,1	13 076,3	10 219,4	- 21,8 %	- 2 857,0	1 532,1
Titre 7. Dépenses d'opérations financières	3,0	3,0		0,0	0,0	3,0	3,0		0,0	0,0
Total	13 872,0	13 375,4	- 3,6 %	- 496,6	1 541,4	15 361,6	12 415,9	- 19,2 %	- 2 945,6	1 541,4

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

2. Une mission marquée par d'importantes mesures de périmètre

En 2019, la mission « Travail et emploi » sera marquée par plusieurs mesures de périmètre, à hauteur de 880 millions d'euros en AE et 870 millions d'euros en CP. Ces écarts concernent principalement les programmes 102 « Accès et retour à l'emploi » et 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi ».

Crédits de la mission « Travail et emploi » à périmètres courant et constant

(en euros)

	LFI 2018		2019 courant		2019 constant		Mesures de périmètre		Évolution 2019/2018 à périmètre constant
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
102 - Accès et retour à l'emploi	7 154,12	7 833,33	6 286,16	6 449,79	6 602,87	6 766,50	316,71	316,71	-551,25	-1 066,83
103 - Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi	5 876,32	6 758,37	6 341,33	5 188,76	6 906,09	5 753,52	564,76	564,76	1 029,77	-1 004,85
111 - Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail	154,93	86,52	57,06	88,07	57,06	88,07	0,00	0,00	-97,87	1,55
155 - Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail	686,65	683,33	690,89	689,29	689,83	678,11	-1,06	-11,19	3,18	-5,23
Total	13 872,02	15 361,56	13 318,38	12 327,84	14 198,79	13 198,13	880,41	870,29	383,83	-2 075,35

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

S'agissant du programme 102, les modifications de périmètre concernent :

- un transfert sortant de 124,3 millions d'euros en AE comme en CP à destination du programme 230 « Vie de l'élève » de la mission interministérielle « Enseignement scolaire » au titre du financement des contrats aidés, notamment dédiés à l'accompagnement d'élèves en situation de handicap ;

- dans le cadre de la transformation du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) en allègement de charge à compter du 1 ^er janvier 2019, la suppression des compensations relatives aux exonérations spécifiques de cotisations sociales en faveur des associations intermédiaires (AI) et des ateliers et chantier d'insertion (ACI) dont les structures porteuses ne sont pas publiques , soit une moindre dépense s'élevant à respectivement 81,79 millions d'euros en AE et CP et 110,62 millions d'euros en AE et CP.

S'agissant du programme 103, les modifications portent sur :

- la suppression des compensations relatives à certaines exonérations spécifiques de cotisations sociales (notamment en faveur des contrats de professionnalisation et des contrats d'apprentissage) se traduisant par une moindre dépense de 863 millions d'euros en AE comme en CP, du fait de la transformation du CICE en allègement de charge ;

- la majoration de l'exonération spécifique relative à l'aide à domicile pour un particulier fragile par un emploi intermédié afin de compenser la perte du CICE ou du CITS (crédit d'impôt de taxe sur les salaires), supprimés au 1 ^er janvier 2019, se traduisant par une dépense supplémentaire de 97 millions d'euros ;

- la création d'une nouvelle aide unique en faveur des employeurs d'apprentis , se traduisant par un surcroît de dépense de 213 millions d'euros ;

- le transfert de 11,8 millions d'euros vers le programme 155 « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail », au titre de la mise en oeuvre du plan d'investissement dans les compétences (PIC).

Enfin, s'agissant du programme 155 « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail », les modifications de périmètre portent sur :

- un transfert entrant de 47 000 euros en AE et CP en provenance du programme 307 « Administration territoriale » de la mission « Administration générale et territoriale de l'État », la préfecture de Saint-Martin ne prenant plus en charge les frais des agents de la DIECCTE de Guadeloupe basés à Saint-Martin ;

- un transfert entrant de 11,8 millions d'euros en AE et CP en provenance du programme 103 « Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques » (cf. supra ) ;

- un débasage de 563 831 euros en lien avec la suppression des loyers budgétaires en 2019 ;

- un transfert sortant de 92 722 euros vers le programme 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires, du sport, de la jeunesse et de la vie associative » de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » au titre du renforcement du conseil d'orientation des politiques de jeunesse (COJ) à la suite de la suppression du délégué ministériel aux missions locales (DMML).

Au total, à périmètre constant, les crédits de la mission « Travail et emploi » progresseront de 383 millions d'euros en AE et diminueront de 2,1 milliards d'euros en CP .

3. À périmètre constant et hors pensions, une diminution inférieure de 144 millions d'euros à la trajectoire triennale

Hors contribution au CAS « Pensions », la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 ^{1 ( * )} fixait un plafond de CP pour la mission « Travail et emploi » s'élevant à 12,96 milliards d'euros en 2019.

Trajectoire d'évolution des crédits de paiement de la mission « Travail et emploi » prévue par la LPFP 2018-2022

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après la LPFP 2018-2022

Or le présent projet de loi de finances prévoit que les crédits de la mission atteindront 13,104 milliards d'euros , hors contribution au CAS « Pensions » et à périmètre constant, soit un écart de + 144 millions d'euros par rapport à la trajectoire triennale .

La position de votre rapporteur spécial Emmanuel Capus

Votre rapporteur spécial rappelle que la diminution des crédits de la mission « Travail et emploi » prévue dans le présent projet de loi de finances avait été annoncée à l'occasion de l'examen de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 et s'inscrit dans un contexte d'amélioration globale de la situation de l'emploi et de nécessaire maîtrise de la dépense publique .

Selon l'Insee ^{2 ( * )} , le taux de chômage au sens du bureau international du travail (BIT) s'élevait ainsi à 9,1 % au deuxième trimestre 2018 , contre 10,5 % trois ans plus tôt.

Évolution du taux de chômage au sens du BIT

(en %)

Source : Insee, enquête emploi

En outre, toujours selon l'Insee, le chômage de longue durée diminue de 0,4 point sur un an et le taux d'emploi atteint 65,8 % de la population active, soit « son plus haut niveau depuis le début des années quatre-vingt ».

Une fois neutralisés les effets de périmètre , en particulier la transformation du CICE en baisse de charges à compter du 1 ^er janvier 2019 , les crédits de la mission « Travail et emploi » progressent en AE de plus de 380 millions d'euros, du fait notamment de la montée en puissance du PIC, et diminuent fortement en CP (-2 milliards d'euros) .

Cette baisse des CP s'explique principalement par la fin de la prime à l'embauche dans les PME (- 1,2 milliard d'euros par rapport à la loi de finances pour 2018) et la diminution de l'enveloppe consacrée aux contrats aidés du fait de leur recentrage dans le cadre de la mise en oeuvre des « parcours emploi compétences » (cf. infra ).

S'agissant de la fin de la prime à l'embauche dans les PME, votre rapporteur spécial rappelle que cette mesure, mise en place par la précédente majorité, a toujours eu vocation à être temporaire . Au regard de son coût très élevé pour les finances publiques , estimé à un montant compris entre 3,5 milliards d'euros et 4 milliards d'euros , et compte tenu du risque d'effet d'aubaine lié à son maintien dans le temps, votre rapporteur spécial estime que sa non-reconduction se justifiait . Le présent projet de loi de finances inscrit ainsi une dotation de 90 millions d'euros en CP afin de couvrir les paiements qui restent à effectuer au titre des aides validées antérieurement.

Il reviendra plus loin sur le recentrage des contrats aidés opéré depuis 2018.

Votre rapporteur spécial souligne qu'un effort en faveur de l'emploi supérieur à ce qui était inscrit dans la loi de programmation des finances publiques figure dans le présent projet de loi de finances , expliquant l'écart au plafond triennal. La « stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté » présentée par le Président de la République le 13 septembre 2018, prévoit ainsi l'accueil de 100 000 salariés supplémentaires dans le secteur de l'insertion par l'activité économique (IAE). Un abondement de 5 000 ETP en faveur des structures d'insertion par l'activité économique (cf. infra ) est d'ores et déjà inscrit dans le présent budget .

Au total, les crédits consacrés à la politique de l'emploi demeureront à un niveau élevé : à périmètre courant, le montant des CP inscrits dans le présent projet de loi de finances sera supérieur au montant moyen annuel prévu en loi de finances entre 2012 et 2017 (11,7 milliards d'euros) .

La position de votre rapporteure spéciale Sophie Taillé-Polian

Votre rapporteure spéciale ne peut que regretter la baisse, pour la deuxième année consécutive, des crédits consacrés à la politique de l'emploi .

Certes le taux de chômage affiche une diminution sensible depuis trois ans. Il convient cependant de rappeler que la définition du chômage au sens du BIT est particulièrement restrictive dans la mesure où, pour être considéré comme chômeur, une personne doit remplir trois critères :

- ne pas avoir travaillé au moins une heure durant une semaine de référence ;

- être disponible pour prendre un emploi dans les 15 jours ;

- avoir cherché activement un emploi dans le mois précédent ou en avoir trouvé un qui commence dans moins de trois mois.

L'évolution du nombre de demandeurs d'emplois en fin de mois (DEFM) inscrits à Pôle emploi apparaît moins favorable, la diminution d'environ 1,4 % du nombre de demandeurs d'emploi en catégorie A (demandeurs d'emploi tenus de faire des actes positifs de recherche d'emploi, sans emploi) entre le premier trimestre 2015 et le troisième trimestre 2018 ayant été plus que compensée par une progression du nombre de DEFM en catégories B (demandeurs d'emploi tenus de faire des actes positifs de recherche d'emploi, ayant exercé une activité réduite courte de 78 heures ou moins au cours du mois) et C (demandeurs d'emploi tenus de faire des actes positifs de recherche d'emploi, ayant exercé une activité réduite longue de plus de 78 heures au cours du mois). En outre, selon Pôle emploi, le chômage des plus de 50 ans a progressé de 3,1 % sur un an toutes catégories confondues, et de 8,9 % pour les seules catégories B et C. Enfin, depuis 2007, le nombre de chômeurs de longue durée a progressé de 133 % ^{3 ( * )} .

Évolution du chômage de longue durée

Source : Unédic, dossier de référence remis aux négociateurs dans le cadre de la négociation sur l'assurance chômage, 9 novembre 2018

Évolution du nombre de demandeurs d'emploi en catégories A, B et C

Source : commission des finances du Sénat, d'après des données de Pôle emploi

Votre rapporteure spéciale estime que la logique baissière poursuivie par le Gouvernement se fera au détriment des personnes les plus éloignées de l'emploi, comme en témoigne la diminution drastique de l'enveloppe de contrats aidés .

Elle fragilisera en outre les opérateurs du travail et de l'emploi, tels que Pôle emploi, l'Anact ou encore l'Afpa, dont l'action est pourtant indispensable en matière d'accompagnement des demandeurs d'emploi et d'amélioration des conditions de travail .

4. La dernière année du compte d'affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage »

a) Une ressource régionale pour l'apprentissage qui s'élèvera à près de 1,9 milliard d'euros en 2019

Le compte d'affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage » compte deux programmes :

- le programme 787 « Répartition de la ressource régionale consacrée au développement de l'apprentissage » , qui vise à répartir le montant de la part fixe de la ressource régionale pour l'apprentissage fixée à 1 544,09 millions d'euros par l'article L. 6241-2 du code du travail. Cette ressource est constituée d'une fraction des recettes de taxe d'apprentissage (51 %) et d'une fraction de TICPE ;

- le programme 790 « Correction financière des disparités régionales de taxe d'apprentissage et incitations au développement de l'apprentissage » , qui vise à répartir l'éventuel solde de la fraction régionale pour l'apprentissage après versement de la part fixe.

Règles de répartition de la ressource régionale pour l'apprentissage

Source : commission des finances du Sénat

La part fixe de la ressource régionale pour l'apprentissage sera versée aux régions selon la répartition figurant dans le tableau ci-après.

Répartition par région de la part fixe de la ressource régionale pour l'apprentissage

(en euros)

Source : projet annuel de performances pour 2019

Le solde dynamique est quant à lui estimé à 325,17 millions d'euros en 2019 contre 242,8 millions d'euros en 2018 . Il fera l'objet d'une répartition entre les régions selon les critères fixés à l'article L. 6241-2 du code du travail :

- pour 60 %, à due proportion du résultat du produit calculé à partir du nombre d'apprentis inscrits dans les centres de formation d'apprentis et les sections d'apprentissage dans la région au 31 décembre de l'année précédente selon un quotient :

a) dont le numérateur est la taxe d'apprentissage par apprenti perçue l'année précédente par les centres de formation d'apprentis et les sections d'apprentissage pour l'ensemble du territoire national ;

b) dont le dénominateur est la taxe d'apprentissage par apprenti perçue lors de cette même année par les centres de formation d'apprentis et les sections d'apprentissage dans la région ;

- pour 26 %, au prorata du nombre d'apprentis inscrits dans les centres de formation d'apprentis et les sections d'apprentissage dans la région au 31 décembre de l'année précédente et préparant un diplôme ou un titre à finalité professionnelle inférieur ou égal au baccalauréat professionnel ;

- pour 14 %, au prorata du nombre d'apprentis inscrits dans les centres de formation d'apprentis et les sections d'apprentissage dans la région au 31 décembre de l'année précédente et préparant un diplôme ou un titre à finalité professionnelle supérieur au baccalauréat professionnel.

Au total, la ressource régionale pour l'apprentissage devrait donc s'élever à près de 1,9 milliard d'euros en 2019 contre 1,8 milliard d'euros en 2018 .

b) Une réforme du financement de l'apprentissage prévue par la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel , qui se traduira par la suppression du CAS « FNDMA » à compter de 2020

La loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel ^{4 ( * )} a réformé en profondeur les modalités de financement de l'apprentissage.

Elle prévoit ainsi la création d'une cotisation unique pour la formation professionnelle et l'apprentissage, dont le taux s'élèvera à 1,68 % pour les entreprises de 11 salariés et plus et à 1,23 % pour celles de moins de 11 salariés.

La cotisation sera collectée par les Unions de recouvrement des cotisations de Sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF) à compter du 1 ^er janvier 2021.

Par ailleurs, à compter du 1 ^er janvier 2020, les financements issus de la taxe d'apprentissage seront répartis par une agence nationale, « France compétences », ce qui se traduira par la suppression du CAS « FNDMA » .

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* ¹ Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

* ² Insee, « Informations rapides » n° 211, 14 août 2018.

* ³ Unédic, dossier de référence remis aux négociateurs dans le cadre de la négociation sur l'assurance chômage, 9 novembre 2018.

* ⁴ Loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel.