Projet de loi de finances pour 2019 : Administration générale et territoriale de l'État

II. UNE DÉGRADATION SOURDE DE CERTAINES MISSIONS

L'attrition des moyens n'a pas manqué d'exercer des contraintes telles que la question de la redéfinition du périmètre des missions du réseau préfectoral classique a fini par se poser. Selon l'analyse du Gouvernement transmise à votre rapporteur spécial, à partir de 2015, « la situation du programme 307 s'est rigidifiée dans la mesure où il n'était plus en mesure de réaliser des suppressions de postes supplémentaires sans une révision profonde de ses missions » .

C'est de ce blocage que, selon la même analyse « le plan préfecture nouvelle génération (PPNG) permet de sortir » en échappant à la « logique de « rabot » et en gageant les schémas d'emplois jusqu'en 2018 notamment par la réorganisation des services de délivrance de titres tout en consolidant les effectifs dédiés aux missions prioritaires (sécurité/gestion de crises ; expertise juridique et contrôle de légalité ; lutte contre la fraude, coordination territoriale des politiques publiques) ».

Ces affirmations méritent d'être nuancées. En réalité, des modulations ont été apportées bien avant 2015 à l'exercice de certaines missions dans le sens d'un allègement de certaines d'entre elles, pourtant prioritaires.

Il est cependant exact que, tant le plan préfecture nouvelle génération, que la directive nationale d'organisation des préfectures et des sous-préfectures (DNO) pour les années 2016 à 2018, ont attribué des priorités fonctionnelles au réseau d'administration générale de l'État dans le contexte d'une fin programmée de la plupart des opérations de guichet.

Ces restructurations ont rencontré des difficultés.

Mais, c'est au-delà qu'il convient de s'inquiéter de l'adéquation des ambitions avec les moyens et les performances observées.

Le projet de budget pour 2019 n'apporte aucune réponse de nature à dissiper ces inquiétudes.

A. QUELLE TRADUCTION DES PRIORITÉS AFFICHÉES ?

1. Les priorités fixées au réseau préfectoral se sont traduites par des redéploiements d'effectifs dont seule une partie a été mise en oeuvre

Le plan préfecture nouvelle génération a été conforté par les priorités fixées par la DNO (2016-2018) publiée au mois de mars 2016.

Le plan « Préfectures nouvelle génération » (PPNG)

Présenté par le ministre de l'Intérieur au cours du comité technique spécial des préfectures du 9 juin 2015, le plan de « Préfectures nouvelle génération » (PPNG) vise à repenser les missions de l'administration territoriale afin d'adapter au mieux les ressources affectées au réseau préfectoral aux besoins de nos concitoyens et des collectivités.

Le plan repose sur plusieurs principes directeurs :

- permettre aux préfectures de répondre aux enjeux de demain en renforçant les missions prioritaires pour le ministère de l'intérieur : lutte contre la fraude documentaire, gestion locale des crises, coordination territoriale des politiques publiques, expertise juridique et contrôle de légalité ;

- veiller à l'égalité d'accès au service public de toutes les populations, préserver la qualité du service et simplifier les procédures, éviter les déplacements de l'usager en préfecture ;

- s'appuyer sur les technologies existantes (numérisation, plateformes, télé procédures, etc.) pour exercer autrement la mission de délivrance de quatre titres (carte nationale d'identité, passeport, permis de conduire, certificat d'immatriculation) ;

- renforcer la sécurisation des titres, la lutte contre les fraudes et le contrôle du ministère de l'intérieur sur la chaîne de délivrance ;

- étudier la possibilité de recourir à un opérateur agissant sous le contrôle du ministère de l'intérieur, pour la réalisation de certaines tâches, en excluant toute privatisation.

Les travaux réalisés dans le cadre du plan devraient être formalisés dans une nouvelle directive nationale d'orientation pour la période 2016-2018 exposée finalement fin mars 2016 (voir ci-dessous).

Chacune des priorités affichées fait l'objet d'orientations générales.

Le renforcement de la gestion locale de crises

En premier lieu, le plan se donne pour objectif de clarifier les missions préalablement à une situation de crise, pendant la crise et après la crise entre les différents acteurs locaux : le Service interministériel de défense et de protection civile (SID-PC) ; les sous-préfectures ; les collectivités locales ; les associations. Au cours des premiers échanges, le groupe de travail consacré à la réorganisation de cette mission a ainsi examiné les moyens de renforcer l'articulation entre les différents niveaux d'intervention (locale, départementale, zonale, voire central), ainsi que la possibilité de développer des outils de partage des informations facilitant l'animation de l'ensemble des acteurs.

En second lieu, l'élaboration du plan doit conduire notamment à étudier les voies d'un renforcement des moyens (par la professionnalisation des viviers des centres opérationnels, par le renforcement du niveau de qualification des agents).

L'amélioration de la capacité d'expertise juridique et le contrôle de légalité

La réflexion engagée dans le cadre du PPNG porte à la fois sur l'expertise juridique et sur le contrôle de légalité.

S'agissant de cette dernière mission, il est envisagé de redéfinir les priorités de contrôle et de réviser la liste des actes transmissibles.

Est également examinée l'extension du rôle du Pôle interrégional d'appui au contrôle de légalité (PIACL), ainsi que la création d'un pôle d'appui au contrôle budgétaire.

En cela, le PPNG s'inscrit dans la continuité des mesures retenues par le Gouvernement dans le cadre de la revue des missions de l'État engagée en septembre 2014.

Celles-ci consistent à :

- encourager, voire rendre obligatoire pour les collectivités de plus de 50 000 habitants, la dématérialisation des actes soumis au contrôle de légalité ;

- alléger les contrôles à l'égard des collectivités largement engagées dans des démarches de contrôle interne ou de certification ;

- réduire par blocs cohérents la liste des actes transmissibles ;

- renforcer et améliorer le conseil aux plus petites collectivités domaines juridiques les plus complexes.

L'approfondissement de la coordination territoriale des politiques publiques

Il s'agit, d'une part, de délimiter plus précisément le périmètre d'intervention des services de l'administration territoriale et de veiller à l'efficacité de la coordination interministérielle , notamment avec les opérateurs de l'État.

D'autre part, une nouvelle articulation des différents échelons de l'administration territoriale de l'État est envisagée. Dans cette optique, le groupe de travail thématique a examiné la question du rôle des secrétariats généraux pour les affaires régionales (SGAR), notamment dans les nouvelles régions issues des regroupements opérés par la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015, le positionnement des services de coordination à l'échelon départemental, ainsi que le socle de compétence des sous-préfectures.

Ainsi que le ministère de l'intérieur le relève lui-même, le renforcement de la coordination territoriale des politiques publiques appelle un certain nombre d'actions prioritaires à la mise en oeuvre desquelles il conviendra de veiller :

- développer des compétences techniques dans les champs de l'économie et de l'emploi, de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme et de l'environnement ;

- adapter le pilotage en matière de politique de la ville au contexte local ;

- développer le pilotage interministériel en matière de soutien financier de l'État : renforcer la cohérence de la parole de l'État dans son dialogue avec les porteurs de projet ;

- accroître les capacités de pilotage dans une démarche de réalisation de projet.

La modernisation des procédures de délivrance des titres et la lutte contre la fraude documentaire

La rénovation des procédures au coeur du PPNG (hors titres délivrés aux étrangers) repose sur la généralisation du recours aux télé-procédures et à la dématérialisation des actes pour la délivrance des titres et, notamment de la carte nationale d'identité (CNI), du permis de conduire et des certificats d'immatriculation. L'objectif du plan est de réduire les formalités et démarches accomplies aux guichets des préfectures.

Ces nouvelles modalités de délivrance des titres doivent permettre de réaffecter une partie des effectifs sur des missions de contrôle et la lutte contre la fraude, mais aussi sur les missions prioritaires du contrôle de légalité, de la gestion de crise et de la coordination des politiques publiques, sachant que les effectifs consacrés à la délivrance de titres représentent aujourd'hui 29 % des effectifs totaux des préfectures.

La lutte contre la fraude documentaire représente également une priorité pour la sûreté des titres délivrés.

Source : commission des finances du Sénat d'après les éléments de présentation du PPNG par le ministère de l'intérieur

Le recentrage souhaité des entités du réseau sur les missions prioritaires conduisait à mettre l'accent sur une meilleure prise en compte des questions de sécurité (gestion de crise et lutte contre la fraude, en particulier), de contrôle budgétaire et de légalité , de conseil aux collectivités territoriales et, enfin, d'animation des politiques publiques dans les territoires autour des objectifs de coordination des administrations publiques et d'ingénierie territoriale.

Ces redéploiements se sont jusqu'à présent heurtés à des obstacles.

Un plan de renforts, présenté comme « exceptionnel » a dû être mis en place pour faire face aux flux de dossiers et aux stocks résultant des dysfonctionnements des plateformes de traitement des demandes de cartes grises. Des agents non titulaires ont été recrutés au bénéfice de certaines d'entre elles tandis que deux plateformes supposées temporaires ont été mises en place à Amiens et Paris comprenant respectivement 40 et 30 agents contractuels. Par ailleurs, le CERT « permis de conduire » de Nantes, qui exerce une compétence nationale pour l'instruction des demandes d'échanges de permis de conduire étrangers, a également bénéficié de renforts afin de pallier le flux croissant de demandes.

En outre, les priorités fixées ont été débordées par les flux migratoires qui ont absorbé une partie des emplois « libérés » par le PPNG.

Les redéploiements initialement envisagés ont dû être limités, les CERT exigeant davantage de personnels qu'escompté. En outre, les emplois demeurant libres pour un redéploiement vers les missions prioritaires ne l'ont pas encore été.

Au total, sur les 603 emplois destinés à renforcer les 2 391 ETP consacrés au 31 décembre 2015 à la lutte contre la fraude documentaire, l'expertise juridique et le contrôle de légalité, la coordination territoriale des politiques publiques et la sécurité seuls 205 ETP ont été effectivement transférés à ces missions, les renforts à réaliser d'ici 2020 s'élevant ainsi à 353 ETP.

2. Un projet de budget pour 2019 qui laisse perdurer la paupérisation de l'État stratège

Le projet de budget pour 2019, s'il porte la marque des réductions d'effectifs liées à la fermeture des guichets préfectoraux, ne donne guère d'autres prolongements significatifs aux priorités affichées pour les préfectures de « nouvelle génération ».

Dans un contexte budgétaire globalement inerte, si, comme on l'a relevé plus haut, les crédits destinés au contrôle de légalité et à la coordination de la sécurité des biens et des personnes enregistrent davantage de moyens, les autres actions connaissent des évolutions paradoxales au vu des priorités attribuées au réseau.

On relève ainsi le maintien des crédits de réglementation générale et de délivrance des titres sécurisés comme premier chapitre de dépenses . Ils connaissent même une légère progression au terme de laquelle ils absorbent 40,7 % des crédits, ce qui serait pour le moins surprenant, si l'on ne prenait garde au fait que cette action mobilise des agents chargés d'assurer l'accueil des étrangers.

Quant aux moyens de pilotage territorial des politiques gouvernementales, ils accusent une baisse, certes modérée, mais qui n'est pas cohérente avec la priorité affichée.

La mission de coordination de l'action des services administratifs confiée aux préfets ne ressort pas prioritaire du point de vue budgétaire alors que les attentes liées à la REATe semblent souvent déçues.

Dans son rapport de 2017 sur les services déconcentrés de l'État, la Cour des comptes a pu estimer que la mission de pilotage des politiques gouvernementales confiée aux préfets n'était pas assurée dans des conditions satisfaisantes. Elle a ainsi jugé que « dans les territoires, l'unité de commandement de l'État est loin d'être assurée : si les préfets, représentant du Gouvernement, ont autorité sur l'administration territoriale de l'État et assurent une place prééminente de représentation, nombre d'administrations civiles échappent à leur autorité, notamment celles relevant des ministères chargés de l'Éducation nationale et des Finances, sans compter les services locaux de ces agences ou opérateurs ».

Dans le même temps, les services hors « champ préfectoral » ont enregistré une réduction de leurs effectifs plus mesurée d'un point de vue relatif (un recul de 1,2 %) tandis que le développement d'agences disposant d'entités territorialisées à l'autonomie très poussée, dans des domaines clefs de l'action publique (la santé, l'environnement, l'emploi...) tend à accentuer l'étrécissement des domaines d'intervention des préfets.

On relèvera que dans ce contexte d'attrition des échelons administratifs placés sous l'autorité des préfets, les organes préfectoraux eux-mêmes, s'ils ont perdu des personnels, ont plutôt moins mal résisté dans un premier temps. De 32,2 % des emplois du champ préfectoral en 2011, ils en représentaient 34,1 % en 2015. Cependant, les réductions d'emplois effectuées depuis 2015 ont quelque peu modifié le panorama dressé par la Cour des comptes.

Par ailleurs, il faut prendre en compte d'autres paramètres.

D'une part, d'un point de vue quantitatif, seule une fraction des effectifs préfectoraux est réellement mobilisée par la coordination des politiques publiques. Même si l'information disponible n'en permet qu'une évaluation approximative, on peut, en ne prenant en considération que les emplois dédiés au pilotage territorial des politiques publiques, les estimer à 8 571 ETPT en 2019. Si cette mission a été renforcée dans un contexte marqué par une baisse des effectifs du réseau préfectoral, le pilotage des politiques gouvernementales ne mobilise qu'un tiers des effectifs préfectoraux de sorte que le ratio entre les effectifs dédiés par les préfectures au pilotage des politiques gouvernementales rapportés à ceux des directions territoriales des ministères ne s'élève qu'à 16 %.

D'autre part, cette donnée, au demeurant très globale, et qui, de ce fait, ne rend pas compte de situations localement plus tendues, doit être appréciée plus qualitativement dans un contexte de complexification de l'action publique, mais aussi, de plus grande médiatisation des conditions d'exercice des missions préfectorales.

La constitution de grandes directions interministérielles après la mise en oeuvre de la réforme de l'administration territoriale de l'État (la RéATE) a instauré un premier échelon de coordination qui, malgré les difficultés rencontrées pour prolonger en pratique un mode d'organisation théoriquement plus intégré, peut conduire à attribuer aux préfets un rôle second.

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Source : Cour des comptes

En outre, demeurent, selon toute apparence, différentes idiosyncrasies administratives qui ne facilitent pas la tâche de coordination, que ce soit, celles, traditionnelles, des services de l'autorité judiciaire ou de l'enseignement ou celle, plus nouvelle, des services du ministère de la santé dont l'autonomie paraît s'être affirmée depuis la constitution des agences régionales de santé. Enfin, il faut prendre en compte la fragmentation de l'État central lui-même du fait de la multiplication de ses opérateurs, dont l'autonomie administrative, d'une certaine manière naturelle, peut déployer des obstacles à une coordination complète

Dans ce contexte de pauvreté des moyens, les difficultés de la coordination de l'action des services administratifs doivent être surmontées.

En ce sens, l'orientation consistant à placer celle-ci dans un cadre fonctionnel correspondant à la mise en oeuvre d'une politique publique bien identifiée, représente une option sans doute efficace.

La déconcentration fonctionnelle peut appuyer la déconcentration organique d'autant plus qu'elle ne peut faire autrement que de prendre en compte les réalités locales dans un contexte désormais marqué par le nécessaire partenariat avec les autorités politiques territoriales.

Néanmoins, votre rapporteur spécial souhaiterait qu'une charte de déconcentration réellement efficace adaptée aux orientations nouvelles données au réseau préfectoral et aux évolutions de la France décentralisée puisse être élaborée afin de donner davantage de lisibilité et de stabilité à la territorialisation de l'action administrative.

Cette étape est nécessaire pour donner corps au projet de renforcer la contribution de l'État à « l'ingénierie territoriale ». Une nouvelle directive nationale d'orientation (DNO) a été publiée sur ce point le 10 mars 2016 . Votre rapporteur spécial relève qu'elle confère une priorité aux politiques publiques nationales dans la mobilisation des ressources mais qu'elle attribue aussi au préfet la responsabilité de définir une offre locale d'ingénierie, notamment en fonction des besoins et des capacités des collectivités territoriales, invite à une attitude proactive de définition de projets nouveaux, et annonce une conduite par projet pouvant mobiliser différentes formules administratives tout en ouvrant aux sous-préfets d'arrondissement des perspectives susceptibles de favoriser leur implication au plus près des territoires.

Votre rapporteur spécial souscrit à l'idée selon laquelle l'ingénierie territoriale doit être en mesure de déboucher sur des initiatives et ne pas se contenter d'accompagner plus ou moins des projets à des stades parfois trop avancés de leur conception. Néanmoins, il faut rappeler aussi que les ressources d'ingénierie doivent atteindre un niveau satisfaisant qu'elles ne vérifient pas, même pour des actions relativement simples. Certains interlocuteurs sont trop lointains tandis que la suppression de l'obligation d'assistance technique pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire (ATESAT) dispensée depuis 2001 par les services de l'État aux communes et groupements intercommunaux défavorisés justifiant de conditions données de population et de potentiel fiscal a créé des difficultés et entraîné des surcoûts difficiles à supporter par les petites communes.

Tributaire d'une raréfaction des ressources offertes par les ministères spécialisés, le ministère de l'intérieur rencontre lui-même des difficultés à recruter dans des métiers techniques spécifiques (pénurie de candidats ou défaut de profils adaptés aux besoins en compétences des services d'emploi) et n'est pas toujours en mesure de pourvoir la totalité des postes proposé en préfectures. Les filières techniques et des systèmes d'information et de communication sont aujourd'hui celles qui apparaissent le plus en tension.

Par ailleurs, la gestion des ressources humaines du réseau semble recourir de plus en plus à des emplois précaires . Interrogé sur les situations de vacances d'emplois dans le réseau sous-préfectoral, le ministère indique que « le responsable du programme n'a pas de vision des situations de vacance en sous-préfecture ». Il ajoute cependant que pour assurer la continuité de la présence dans les arrondissements, le recours à des agents non-titulaires a justifié de déléguer 14 millions d'euros en 2016 au titre de la rémunération des contractuels infra-annuels pour une consommation finale de 17,53 millions d'euros.

Enfin, dans les collectivités d'outre-mer, des difficultés analogues se rencontreraient malgré un régime indemnitaire plus favorable qu'en métropole, comportant des majorations de traitement (le coût moyen de l'ETPT en outre-mer d'environ 80 000 à 90 000 euros selon les territoires est supérieur à celui de 55 000 euros en métropole).

3. Le contrôle de légalité et le conseil aux collectivités territoriales

Le projet de budget dote les moyens du contrôle de légalité d'une enveloppe stabilisée (153,4 millions d'euros contre 153,7 millions d'euros en 2018).

La réduction prévue au budget pour 2018 par rapport à l'exécution de 2017 prolonge ainsi ses effets alors même que l'exercice 2017 n'avait que peu modulé la très forte décrue tendancielle des moyens (- 71 millions d'euros de 2009 à 2016).

Évolution des crédits de l'action 03 « Contrôle de la légalité
et conseil aux collectivités territoriales »

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires de la mission « AGTE »

Le niveau de ressources dédiées au contrôle de légalité et au conseil aux collectivités territoriales est particulièrement étroit s'agissant d'une action qui engage l'exercice d'une mission constitutionnelle des préfets à forts enjeux, mais encore au vu de la directive nationale d'orientation (DNO) des préfectures et sous-préfectures 2016-2018 qui avait placé l'expertise juridique et le contrôle de légalité au rang des priorités du réseau préfectoral.

Or, cette mission, qui mobilisait en 2015 2 805 ETPT, n'en compterait plus que 2 614 en 2019 (- 5 ETPT par rapport à 2018), soit une baisse de 191 ETPT (- 7 %) depuis la mise en oeuvre du plan préfectures nouvelle génération, pourtant censé renforcer cette mission.

Ces évolutions contreviennent à la recommandation formulée par la délégation du Sénat aux collectivités territoriales et à la décentralisation, qui, dans son rapport précité, avait préconisé un « soclage » des effectifs afin de pérenniser la capacité d'expertise des administrations.

Il faut, en effet, garder à l'esprit qu'outre les enjeux en rapport avec l'application de la loi, le contrôle de légalité et son corollaire, le conseil juridique aux collectivités territoriales, doivent prendre en compte la sécurité juridique des opérations qu'elles réalisent en plus de celles propres à l'État.

Or, les dysfonctionnements du contrôle de légalité ont été régulièrement mis en évidence.

Ainsi, par une insertion dans son rapport public 2016, la Cour des comptes en avait constaté l'affaiblissement.

Pour faire face à un effet de ciseaux entre le nombre d'actes normalement soumis au contrôle de légalité et les moyens disponibles, cette mission a été réorganisée.

En premier lieu, depuis la circulaire du 17 janvier 2006 relative à la modernisation du contrôle de légalité, les préfets exercent le contrôle de légalité selon un schéma reposant sur la sélection des actes contrôlés qui s'est traduite par une forme de résignation à restreindre le champ des contrôles. De fait, la sélectivité du contrôle de légalité et les performances obtenues conduisent à ne contrôler qu'une faible proportion des actes : un cinquième environ.

Part des actes prioritaires et non prioritaires parmi les actes reçus et contrôlés et taux de contrôle - Années 2016 et 2017

		2016	2017
Actes reçus	Total	5 094 960	5 387 886
	Dont actes prioritaires	941 076	1 035 610
	Dont actes non prioritaires	4 153 884	4 352 276
Part des actes prioritaires parmi les actes reçus		18,5 %	19,2 %
Actes contrôlés	Total	1 039 425	1 139 344
	Dont actes prioritaires	852 715	932 303
	Dont actes non prioritaires	186 710	207 041
Part des actes prioritaires parmi les actes contrôlés		82 %	81,8 %
Part des actes non prioritaires parmi les actes contrôlés		18 %	18,2 %
Taux de contrôle des actes reçus		20,4 %	21,1 %
Taux de contrôle des actes prioritaires reçus		90,6 %	90 %
Taux de contrôle des actes non prioritaires reçus		4,5 %	4,7 %

Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial

Ce contrôle est réalisé dans le cadre d'un plan stratégique départemental de contrôle dont le contenu est défini en référence aux orientations de la circulaire du 25 janvier 2012, laquelle distingue trois niveaux de contrôle des actes soumis à l'obligation de transmission :

- Les priorités nationales qui constituent un socle commun de contrôle harmonisé sur l'ensemble du territoire et ciblent les dossiers à enjeux dans les trois domaines que sont la commande publique , l'urbanisme et la fonction publique territoriale.

- Les priorités locales viennent compléter les précédentes. Les préfets disposent de la capacité d'ajuster leur contrôle en fonction du contexte local et des caractéristiques propres à chaque département, notamment d'un point de vue géographique et socio-économique. Ces priorités locales peuvent consister à compléter les priorités nationales. Par exemple, les seuils de contrôle des marchés publics définis dans les priorités nationales peuvent être abaissés en fonction de la taille des collectivités et de la nature des marchés passés, ou, en matière d'urbanisme, les ajustements opérés peuvent permettre de cibler le contrôle des autorisations du droit des sols afin que l'attention soit portée sur l'ensemble des permis délivrés dans les zones à risques (inondations, submersion marine, risques industriels ou technologiques).

- Enfin, pour l'ensemble des autres actes qui n'entrent pas dans les deux catégories précédentes, les préfets ont, au regard des moyens disponibles, la capacité d'arrêter les conditions et modalités de leur examen. Les actes relevant de ce troisième niveau de contrôle sont examinés selon différents processus croisés, essentiellement sur signalement des services déconcentrés de l'État, des sous-préfectures ou de tiers ayant intérêt à agir, et par ciblage prédéfini en fonction de la nature de l'acte, de son objet et de sa sensibilité. De manière générale, les ajustements s'opèrent essentiellement sur le champ d'intervention des priorités locales en vue d'étendre les contrôles sur certaines catégories d'actes, à l'aune des observations, de la situation sensible ou particulière de certains territoires, et pour tenir compte de l'application de nouvelles dispositions législatives et réglementaires.

Le contrôle de légalité est une composante du dispositif de performance du programme , ce qui n'a rien que de normal compte tenu de l'éminence de son statut.

Il est moins satisfaisant d'observer que les cibles fixées sont régulièrement « non atteintes » au point que la cible de 100 % qui figurait traditionnellement au dispositif de performances, du projet annuel a dû être réduite de 8 points, pour tenir compte des résultats acquis.

Le taux de contrôle des actes prioritaires reçus a été de 90,02 % en 2017 contre 90,6 % en 2016, année pendant laquelle seuls 88 % des actes inclus dans le périmètre des priorités nationales avaient été contrôlés (92 % pour les priorités locales). Encore faut-il relever que, même pour les domaines dits prioritaires, les actes sont l'objet d'un tri en amont, si bien que seule une partie d'entre eux entrent effectivement dans les champs concernés en fonction notamment de choix des préfets.

Le taux de contrôle des actes non prioritaires n'est quant à lui que de 4,5 %.

Volume des actes contrôlés selon la hiérarchie des priorités de contrôle
Années 2016 et 2017

	2016	2017
Actes contrôlés relevant des priorités nationales	409 550	431 312
Dont commande publique	136 892	140 461
Dont fonction publique territoriale	81 281	83 117
Dont urbanisme	191 377	207 734
Actes contrôlés relevant des priorités locales	443 165	500 991
Actes contrôlés non prioritaires	186 710	207 041
Total	1 039 425	1 139 344

Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial

Quant aux contrôles de légalité des actes des collectivités locales et des établissements publics , il n'avait atteint que 57 % en 2017 , situation qui pourrait révéler une sorte de biais de sélection systématiquement favorable à l'État, ce qu'il conviendrait de regretter au vu des enjeux de sécurisation des décisions des collectivités territoriales et par ce qu'il révèlerait de la capacité réservée par l'État au conseil aux collectivités, activité étroitement liée au contrôle.

Par ailleurs, pour éviter la consommation de moyens excessifs un objectif consistant à développer la transmission dématérialisée des actes des collectivités soumis au contrôle de légalité et au contrôle budgétaire a été poursuivi.

La transmission électronique des actes passe par l'application « ACTES ».

Alors que les exigences formulées par le ministère de l'intérieur ont impliqué des coûts d'adaptation déjà non négligeables pour les collectivités, elles se sont renforcées dans le cadre de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi « NOTRe » ^{7 ( * )} . Elle a prévu d'étendre la transmission dématérialisée des documents budgétaires soumis à contrôle à toutes les collectivités territoriales et aux établissements publics de coopération intercommunale de plus de 50 000 habitants dans un délai de cinq ans (août 2020).

Les collectivités ont très largement joué le jeu. Le taux de collectivités enregistrées dans l'application augmente chaque année de façon significative. Le nombre de collectivités enregistrées dans l'application @CTES était au 1 ^er janvier 2018 de 33 000, contre 30 000 début 2017 (+ 9 % entre 2017 et 2018). Sur l'ensemble des collectivités territoriales, établissements publics locaux et groupements dont les actes sont soumis au contrôle de légalité et au contrôle budgétaire, 45,6 % d'entre eux étaient enregistrés dans l'application @CTES au 1 ^er janvier 2018, contre 39,6 % au 1 ^er janvier 2017.

Néanmoins, la proportion d'actes soumis au contrôle de légalité et transmis par voie électronique pour avoir été marquée par une hausse significative (56,0 % en 2017, contre 53,2 % en 2016) témoigne des difficultés rencontrées par certaines d'entre elles pour numériser les documents.

La mise en oeuvre de la loi précitée nécessitera un accompagnement sans lequel il sera difficile d'en assurer la mise en oeuvre pratique. Il convient d'ajouter que, pour les collectivités territoriales, qui transmettent par voie électronique un volume considérable d'actes (3 019 703 actes en 2017 contre 2 712 413 actes en 2016, soit une progression de 11 % par rapport à 2016), il peut être particulièrement décevant de devoir constater que ces transmissions n'ont aucune suite du fait des performances du contrôle de légalité.

Cette situation est peut-être renforcée par la distribution territoriale très inégale des effectifs chargés du contrôle.

Répartition territoriale des ETPT consacrés au contrôle de légalité

Source : commission des finances du Sénat d'après une réponse au questionnaire du rapporteur spécial

Cette répartition n'est que très peu corrélée avec des indices de masses d'affaires. Ainsi, pour des populations respectives de 2,5 et 3,3 millions d'habitants, les régions Centre-Val-de-Loire et Bretagne ont le même nombre de personnels attachés au contrôle. De la même manière rapportés au nombre d'habitants, la région Auvergne-Rhône Alpes dispose de davantage de contrôleurs que la région PACA.

Enfin, alors que les directives nationales d'orientation ont régulièrement évoqué un effort de rationalisation du rôle des sous-préfectures dans la chaîne de traitement du contrôle de légalité, l'engagement des sous-préfectures dans cette mission, désormais consacré par la doctrine ministérielle, demeure. Le personnel dédié au contrôle de légalité dans les sous-préfectures, a même connu une hausse ces dernières années. En 2016, il réunissait 174 équivalents temps plein travaillé (ETPT) soit 0.72 par sous-préfecture. En 2017, ce sont 170 ETPT qui exercent en sous-préfecture.

Selon le ministère, le maintien des effectifs dans les préfectures trouve sa justification dans le fait que le sous-préfet participe au contrôle de légalité et au conseil aux collectivités territoriales en application du décret n° 2004-374 du 29 avril relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'État dans les régions et départements. Cette justification peine à convaincre au vue de la répartition fonctionnelle des effectifs.

Si, selon le ministère, certains pôles de contrôle ont pu être constitués en sous-préfecture « pour tenir compte de situations locales », sur lesquelles il conviendrait de disposer de davantage d'informations, la dimension stratégique du contrôle exercé en sous-préfectures trouve peu de justification dans la structure des missions des personnels, dont 82 sont affectés à des missions de réception et de tri des actes, 88 ETPT exerçant effectivement des activités de contrôle et de conseil.

On rappelle qu'il existe 232 sous-préfectures d'où il ressort que le ratio moyen des effectifs se consacrant au coeur de la fonction de contrôle dans le réseau s'élève à 0,38 ETPT.

Il est évident que certains actes sont plus complexes que d'autres tout comme il va de soi que la profondeur du contrôle exercé par les services peut être très variable.

Votre rapporteur spécial veut souligner l'importance qui s'attache dans un contexte de complexification juridique de l'action publique et de transferts de missions d'intérêt général aux collectivités territoriales à assurer une véritable professionnalisation du contrôle de légalité.

Celle-ci devrait bénéficier de la création de pôles d'expertise nationaux. Les « pôles d'appui », dont deux seront mis en place à l'automne 2016, l'un à Dijon et l'autre à Orléans, pour répondre aux besoins dans les domaines de la police administrative et de la sécurité routière, sont présentés comme destinés à conforter la position juridique du ministère, tant au moment de l'édiction des actes que de leur défense contentieuse.

Il faut souhaiter qu'ils répondent effectivement aux besoins des préfectures et constituent une ressource dans leur mission de conseil aux collectivités territoriales.

Sur ce point, il faut considérer que la priorité donnée à l'ingénierie territoriale par le PPNG ne pourra trouver de prolongements pratiques qu'à la condition que le conseil juridique aux collectivités territoriales se déploie tout au long de la chaîne de leurs interventions .

À cet égard, la confusion, dans le budget, des moyens du contrôle de légalité et du conseil illustre un déficit de formalisation des activités de conseil du ministère, qui méritent une meilleure définition et plus de moyens. Ceux-ci pourraient être dégagés par l'optimisation du contrôle de légalité exercé par le réseau. Outre la suppression des échelons du contrôle sans réelle valeur ajoutée et le déploiement d'une expertise, la mutualisation du contrôle devrait progresser. À cet égard, les missions des administrations financières de l'État n'ont pas lieu d'être répliquées au niveau préfectoral qui devrait mieux explorer les synergies en ce domaine.

4. Le renforcement des moyens de l'accueil des étrangers ?

Le projet de loi de finances pour 2019 est construit sur la base de la création de 50 emplois supplémentaires pour faire face aux besoins d'accueil des mineurs non accompagnés.

Alors que l'accueil des étrangers, à l'inverse des autres actions financées par le programme, aurait connu une croissance significative de ses effectifs - une augmentation de 14 % en trois ans a pu être mentionnée-, et qu'elle regrouperait désormais 3 731 agents ^{8 ( * )} , cette action ne fait pas l'objet d'une présentation budgétaire distincte. Il convient de le regretter et de préconiser que le projet annuel de performances de l'an prochain isole les moyens consacrés à l'accueil des étrangers et que lui soit consacré un dispositif d'appréciation des performances à part entière.

Cette évolution permettrait de mieux appréhender les conditions de la programmation budgétaire qui en l'état sont opaques.

À titre d'exemple, en l'état de la programmation budgétaire, il est impossible de déterminer si le projet de budget pour 2019 pérennisera l'ensemble des mesures adoptées en 2018, qui ont largement débordé au demeurant les prévisions de la loi de finances initiale traduisant en cela les effets pervers d'une gestion des emplois non soumise aux disciplines de la programmation budgétaire.

Cet affranchissement de principe tend à favoriser une gestion « au fil de l'eau » peu adaptée au traitement correct d'une situation complexe et à forts enjeux.

Le tableau ci-dessous récapitule les mesures intervenues en réponse à l'augmentation des flux de migrants entre 2016 et 2018.

Après un train de recrutements supplémentaires relativement fournis en 2016 (+ 102 ETP) majoritairement centrés sur les emplois du pacte de sécurité, un net ralentissement dans la création de moyens s'est lentement installé. Pour 2017, les ETP supplémentaires n'atteignent plus que 61 unités. Quant au projet de budget pour 2018, il ne faisait état que de 30 ETP, ces créations d'emplois étant toutes destinées à renforcer les services d'éloignement.

Évolution des effectifs en réponse à l'augmentation des flux d'immigration

(2016-2018)

	2016			2017			PLF 2018			ETPT Renforts contractuel infra-annuel en gestion 2017 "plan 1000 mois vacataires"
	ETP	T2	HT2	ETP	T2	HT2	ETP	T2
Réponses apportée à l'augmentation des flux d'immigration
Plan d'accueil des migrants (A)	30 ETP	1,41M€	-	-	-	0,07 M€	-	-		95 ETPT (1 138 mois): - 43% pour les GUDA - 50% pour les services séjours - 7% naturalisation
Pacte de sécurité (B)	50 ETP*		-	-	-	-	-	-
Renfort guichets unique asile (GUDA) (C)	16 ETP	0,26M€	-	15ETP	0,82M€	-	-	-
Service éloignement (D)	-	-	-	-	-	-	30 ETP	0,55M€
Délégation supplémentaire du RPROG en cours de gestion (E)	6 ETP	-	-	46 ETP	-	-	-	-
Total	102 ETP	1,67M€	-	61 ETP	0,82M€	0,07M€	30ETP	0,55M€

(*): 50 ETP notifiés pour une réalisation de 56 ETP

Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial

Les recrutements effectués au titre du pacte de sécurité en 2016 ayant été en réalité fléchés vers les services d'éloignement selon les informations communiquées à votre rapporteur spécial, ceux-ci auraient bénéficié pour 2016 et 2017 de 56 ETP (pour une réalisation supérieure de 6 unités aux prévisions) supplémentaires. Les 30 ETP prévus pour 2018 porteraient le total à 86 ETP nouveaux en 2018 par rapport à 2015.

Votre rapporteur spécial s'était interrogé sur le niveau des renforts décidés en 2018 dans le cadre de la loi de finances.

De fait, ils ont été complétés en gestion, selon un cheminement quelque peu heurté, mais qui témoigne enfin d'une mobilisation, sinon parfaitement satisfaisante, du moins significative.

En plus des 30 emplois accordés par la loi de finances sur la mission éloignement, 120 emplois pérennes ont été dégagés au bénéfice des préfectures les plus concernées par les dossiers à traiter sur les missions suivantes :

- 42 ETP au titre des objectifs fixés par le plan d'action gouvernemental pour renforcer les capacités des guichets uniques d'accueil des demandeurs d'asile (GUDA) ;

- 50 ETP pour accompagner la création des pôles régionaux Dublin ;

- 28 ETP pour renforcer les services séjour.

Par ailleurs, en cours de gestion, des renforts supplémentaires ont été déployés grâce à l'octroi de 20 emplois pérennes dans le cadre de la réserve régionale d'emplois.

Enfin en complément, un plan « 1 200 mois vacataires » correspondant à 100 ETP supplémentaires a été mis en oeuvre selon la répartition suivante : 67 % sur le séjour/éloignement, 24 % sur l'asile, 8 % sur les plateformes naturalisation et 1 % sur le contentieux.

Au total, les emplois dégagés, de 30 en loi de finances initiale, sont passés à 270 en réalisation, témoignant d'un calibrage de départ très insuffisant, mais aussi d'une forme d'existentialisme administratif d'autant plus étonnante que les données du problème sont cernées de longue date.

En effet, la situation de déficit de moyens, ainsi que ses conséquences individuelles et sociales désastreuses, n'est pas nouvelle.

Un rapport de l'inspection générale de l'administration publié en décembre 2014, soit avant l'amplification des flux migratoires, avait appelé l'attention sur les dysfonctionnements du système.

Plus récemment, les conditions de l'accueil des étrangers ont été vivement critiquées par le Défenseur des droits dans la réponse à une consultation rendue sur demande de la commission des lois de l'Assemblée nationale. Le Défenseur des droits y attribue à une insuffisance des moyens affectés au traitement des demandes des étrangers une partie des raisons des dysfonctionnements qu'il relève. Parmi ceux-ci sont particulièrement mentionnées les conditions d'accueil des mineurs non accompagnés, à propos desquels le comité des droits de l'enfant de l'ONU recommande que les États réservent suffisamment de moyens pour leur assurer un traitement adapté à leur situation. Les guichets n'appliqueraient pas toujours la loi qui veut que la situation des mineurs fasse l'objet d'une évaluation dans des conditions déterminées par une circulaire interministérielle de janvier 2016. Le plan annoncé par le Gouvernement nécessitera des moyens supplémentaires que le projet de loi de finances prend en compte. Les 50 emplois créés posent, malgré tout, la question de leur suffisance pour surmonter les difficultés rencontrées.

C'est d'autant plus le cas que d'autres procédures poseraient des problèmes du fait d'un déficit de moyens. Les demandes d'asile en font partie, le défenseur des droits estimant que les engorgements constatés sont antérieurs à la vague de demandes enregistrées depuis l'accentuation des flux migratoires. La loi du 29 juillet 2015 ayant entrepris de surmonter l'encombrement des services, la mise en oeuvre de la nouvelle procédure ne donnerait pas pleine satisfaction. L'État aurait subi 135 condamnations pour la seule Ile-de France en 2016. De fait, le contentieux des étrangers est l'un des motifs récurrents du niveau anormalement élevé des dépenses de contentieux constatées sur la mission (voir infra ).

Ce ne sont que quelques exemples d'un problème qui requiert des évolutions résolues, dont certaines ne se résument pas à une question de moyens. Ainsi, le mauvais fonctionnement de la procédure dite de Dublin - il s'agit du règlement européen qui désigne le premier État d'accueil pour avoir délivré un visa ou enregistré le premier la demande d'asile de l'étranger-, qui ne fonctionnerait correctement que dans moins de 20 % des cas, oblige à mobiliser des ressources qui pourraient être mieux employées si les services se trouvaient libérés pour l'application d'autres procédures.

Enfin, il faut ici rappeler les conclusions tirées du retour d'expérience conduit par l'inspection générale de l'administration (IGA) à l'occasion du tragique attentat de Marseille le 1 ^er octobre 2017.

Le mauvais fonctionnement de la chaîne décisionnelle ayant contribué à laisser libre de mouvements le terroriste ayant commis les crimes de Marseille a illustré les graves dysfonctionnements qui peuvent en résulter. De trop faibles effectifs peuvent naturellement y contribuer. On rappelle que le rapport de l'IGA a pu indiquer que : « Le samedi, un seul agent est de permanence à la préfecture pour préparer les documents d'éloignement » , suggérant ainsi une forme d'inadéquation entre les moyens et les besoins.

Votre rapporteur spécial est conduit à estimer qu'une étape a été franchie en 2018 pour mieux adapter les moyens aux problèmes rencontrés. Il recommande cependant que cet effort soit poursuivi et que soient envisagés tous les moyens de garantir un professionnalisme sans faille dans le traitement des demandes.

À cet égard quelques précisions s'imposent.

L'accueil des « étrangers » recouvre cinq sous-missions :

- le séjour ;

- les naturalisations ;

- l'éloignement ;

- l'asile ;

- le contentieux.

Le tableau ci-après présente le nombre d'emplois affectés à chaque procédure, leur évolution entre 2016 et 2018 ainsi que les coûts associés.

Répartition des emplois consacrés à l'accueil des étrangers et dépenses associées
(2016-2018)

(en nombre d'ETPT et en euros)

		Séjour	Natura- lisation	Éloigne-ment	Asile	Conten- tieux	TOTAL	Évolution n/n-1
2016	ETPT	1 701	391	322	305	270	2 989
	Masse salariale	80 272 211	19 384 953	17 250 196	14 006 759	15 046 062	145 960 181
2017	ETPT	1 798	419	351	410	299	3 276	10 %
	Masse salariale	85 147 995	20 798 552	18 783 269	18 093 947	16 537 841	159 361 604	9 %
2018 (prévisionnel à juillet 2018)	ETPT prévisionnels	2 004	427	469	502	329	3 731	14 %
	Masse salariale prévisionnelle	96 574 092	21 991 784	24 789 708	22 643 899	19 415 246	185 414 729	16 %

Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial

Il permet de faire ressortir plusieurs évolutions significatives. En premier lieu, en lien avec les données précédemment exposées, l'augmentation des effectifs des services d'accueil des étrangers a été de 742 depuis 2016 (soit une progression de 24,8 %) avec un renforcement significatif en fin de période, témoignant d'une adaptation tardive compte tenu de certains besoins, en particulier dans le domaine de l'asile.

Les effectifs consacrés aux différentes fonctions ont été inégalement renforcés, la plupart des renforts ayant été affectés à la fonction de traitement des demandes de séjour (+ 303). Les demandes d'asile ont par ailleurs bénéficié de 197 emplois supplémentaires, soit le renforcement le plus important d'un point de vue relatif (+ 67 %).

Les déficits qui n'avaient pas été comblés en 2017 l'ont mieux été du fait des évolutions d'emplois actées en 2018.

Répartition des renforts en ETPT par fonction
(2016-2018)

Séjours	303	+ 17,8%
Naturalisations	36	+ 9,2%
Éloignement	147	+ 45,7%
Asile	197	+ 64,6%
Contentieux	59	+ 21,8%

Source : commission des finances du Sénat

Ces évolutions doivent toutefois être mises en regard de la forte élévation de la charge de travail et de la nécessité d'améliorer les conditions de traitement des demandes. En particulier, une forte hausse de la demande d'asile s'est amorcée au troisième trimestre 2015 et s'est intensifiée au quatrième trimestre, conduisant à une hausse globale de 24 % pour l'année 2015. Ce phénomène s'est poursuivi tout au long de l'année 2016, mais dans une moindre mesure (+ 7 %). Néanmoins la demande d'asile aurait dépassé le chiffre de 100 000 en 2017. Elle tendrait à réaccélérer avec une progression de 16 % au premier semestre 2018.

Sur l'ensemble de la période de 2007 à 2016 la demande de protection internationale a ainsi augmenté de 141 % en France.

Demeurent des incertitudes sur l'efficacité de l'ensemble.

En premier lieu, l'organisation retenue pour le déploiement territorial des guichets de demande d'asile implique des difficultés d'accès qu'il faut surmonter.

Les guichets uniques d'accueil des demandeurs d'asile

Dans le cadre de la réforme de l'asile, 34 guichets uniques d'accueil des demandeurs d'asile (GUDA) en France métropolitaine ont été créés en 2015.

Ils réunissent des agents de préfecture dédiés aux activités d'enregistrement, et des agents de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) chargés de l'évaluation de la vulnérabilité et de la prise en charge des demandeurs d'asile (hébergement et ouverture des droits à l'allocation de demande d'asile).

La cartographie des guichets uniques repose sur le schéma antérieur des points d'enregistrement des demandeurs d'asile. Le site de Calais a été fermé début 2017, suite au démantèlement du campement de la Lande.

Leur implantation immobilière est majoritairement en préfecture, sauf pour trois sites hébergés en direction territoriale de l'OFII.

En second lieu, force est d'observer que les indicateurs de performance utilisés pour mesurer l'efficacité des services, dont la significativité mériterait une attention particulière, témoignent des difficultés à atteindre les objectifs. Si le délai moyen de traitement des demandes d'asile a été abaissé de 20 jours à 3 jours ente décembre 2017 et juillet 2018, évolution dont le principe doit être salué, les conditions de délivrance des titres de séjour sont très en-deçà des objectifs. Le délai moyen de délivrance des premiers titres de séjour est de 126 jours contre une cible déjà peu exigeante de 90 jours, et il connaît une dégradation par rapport à 2017 (111 jours). Quant au délai moyen de renouvellement des titres de séjour (67,5 jours) il est très loin de la cible (30 jours).

Ces sous-performances sont d'autant moins satisfaisantes qu'une réforme permettant d'allonger la durée de validité des titres de séjour est désormais appliquée.

Enfin, une question se pose du fait du recours d'un nombre important de vacataires pour traite les flux de demandes. Si cette politique de recrutement peut réserver des marges de flexibilité, recommandables compte tenu des incertitudes sur les flux migratoires à venir, elle peut aussi permettre de dégager quelques économies de masse salariale. Si les effectifs ont augmenté de près de 29 % entre 2016 et 2018, de leur côté, les rémunérations associées aux emplois mobilisés dans le cadre de l'accueil des étrangers sont passées de 146 millions d'euros en 2016 à 185,4 millions d'euros en 2018, soit une augmentation moins forte, de 24 %.

Cette préoccupation n'est pas condamnable en soi, mais deux limites doivent être rappelées : la nécessité de conserver à la mission sa qualité ; un objectif plus social consistant à ne pas négliger le devenir professionnel des agents.

Au demeurant, le ministère semble réserver quelques efforts pour améliorer l'attractivité des emplois correspondants, notamment en prévoyant des formations susceptibles de déboucher sur une meilleure intégration des personnes concernées. Il reste que les allocations pour le retour à l'emploi (ARE) connaissent une forte augmentation ces dernières années (5,7 millions d'euros pour 1 500 bénéficiaires en 2019).

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* ⁷ Article 128 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

* ⁸ Pour un nombre d'ETPT indéterminable.