Projet de loi portant suppression de sur-transpositions de directives européennes en droit français

Rapports législatifs

Rapport n° 96 (2018-2019), déposé le

EXAMEN DES ARTICLES

CHAPITRE IER
ÉCONOMIE ET FINANCES

SECTION 1
CONSOMMATION

Article 1er
(art. L. 312-8, L. 312-9, L. 312-10 et L. 351-3 du code de la consommation)

Allègement du formalisme et suppression de l'interdiction de certaines mentions dans les publicités relatives au crédit à la consommation

Objet : cet article allège le formalisme des publicités relatives au crédit à la consommation et supprime l'interdiction d'y faire figurer certaines mentions.

I - Le droit européen

a) La directive 2008/48/CE prévoit l'inclusion d'informations de base dans toute publicité relative au crédit à la consommation

La directive 2008/48/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2008 concernant les contrats de crédit aux consommateurs et abrogeant la directive 87/102/CEE du Conseil 28 ( * ) , définit les règles communes s'appliquant dans les États membres en matière de crédit à la consommation.

La directive s'applique à tout contrat « en vertu duquel un prêteur consent ou s'engage à consentir à un consommateur un crédit sous la forme d'un délai de paiement, d'un prêt ou de toute autre facilité de paiement similaire (...) » 29 ( * ) , et portant sur des crédits dont le montant total est supérieur à 200 euros ou inférieur à 75 000 euros 30 ( * ) . » Elle exclut de son champ d'application les crédits dont le montant est inférieur ou supérieur à ces montants, ainsi que toute une série de contrats de crédit particuliers 31 ( * ) , notamment les crédits immobiliers 32 ( * ) , mais aussi les contrats de crédit pour la conclusion desquels il est demandé au consommateur de remettre un bien en sa possession pour sûreté de sa dette, comme les prêts sur gage corporels accordés par les crédits municipaux 33 ( * ) .

S'agissant de l'information du consommateur sur ce type de produits au stade de la publicité, la directive considère que « les consommateurs devraient être protégés contre les pratiques déloyales ou trompeuses (... )», mais aussi que des dispositions particulières devraient être prévues sur « la publicité relative aux contrats de crédit ainsi que certaines informations de base à fournir aux consommateurs afin de leur permettre, en particulier, de comparer différentes offres » 34 ( * ) . Il convient en effet de fournir des informations aux consommateurs de « manière exhaustive avant la conclusion du contrat » 35 ( * ) .

À cet égard, l'article 4 de la directive exige, pour les seules publicités indiquant un taux d'intérêt ou des chiffres liés au coût du crédit pour le consommateur, quel qu'en soit le support (écrit ou audiovisuel), que des informations de base, qu'elle détermine, soient incluses dans la publicité. Les informations suivantes doivent ainsi être mentionnées de façon « claire, concise et visible » et « à l'aide d'un exemple représentatif » :

- le taux débiteur, fixe et/ou variable, accompagné d'informations relatives à tous les frais compris dans le coût total du crédit pour le consommateur. Il s'agit du taux d'intérêt du crédit, exprimé en pourcentage fixe ou variable, appliqué au capital emprunté ou au montant du crédit utilisé, sur une base annuelle. Ce taux ne tient pas compte des frais annexes, comme par exemple les frais de dossier ou d'assurance, ou tous les coûts et commissions annexes, qui doivent être mentionnés dans le « coût total » ;

- le montant total du crédit, soit le total ou le plafond des sommes rendues disponibles ;

- le taux annuel effectif global (TAEG) du contrat de crédit, défini à l'article 19 de la directive comme « la valeur actualisée de l'ensemble des engagements existants ou futurs convenus entre le prêteur et le consommateur », soit le coût total du crédit pour le consommateur, à l'exception des frais dont ce dernier est redevable en cas de non-exécution de l'une de ses obligations ;

- le cas échéant, la durée du crédit ;

- le cas échéant, le prix au comptant et le montant de tout acompte s'il s'agit d'un crédit accordé sous la forme d'un délai de paiement pour un bien ou un service ;

- enfin, le cas échéant, le montant total dû par le consommateur (soit la somme du montant rendu disponible et du coût total du crédit) et celui des versements échelonnés.

Lorsque la conclusion d'un contrat concernant un service accessoire lié au contrat de crédit, notamment une assurance, est obligatoire pour l'obtention même du crédit et que son coût ne peut être déterminé préalablement, la publicité doit également le mentionner de façon claire, concise et visible.

La directive ménage un équilibre entre les prêteurs, afin qu'ils « ne soient pas amenés à octroyer des prêts de manière irresponsable ou à accorder des crédits sans évaluation préalable de la solvabilité (...) », et les consommateurs, qui « devraient agir avec prudence et respecter leurs obligations contractuelles » 36 ( * ) .

Ces dispositions sur la publicité s'articulent également avec celles de la directive 2005/29/CE sur les pratiques commerciales trompeuses sur le marché intérieur, qui inclut la publicité déloyale 37 ( * ) et dont les articles 6 et 7 prohibent les informations mensongères ou dont la présentation pourrait « induire en erreur le consommateur moyen, même si les informations présentées sont factuellement correctes », ainsi que les omissions d'une « information substantielle dont le consommateur moyen a besoin, compte tenu du contexte, pour prendre une décision commerciale en connaissance de cause et, par conséquent, l'amène ou est susceptible de l'amener à prendre une décision commerciale qu'il n'aurait pas pris autrement ».

b) Cette directive d'harmonisation maximale laisse peu de marges de manoeuvre aux États membres

Il s'agissait notamment, à l'époque, de remédier aux « grandes disparités [existantes] entre les législations des différents États membres dans le domaine du crédit aux personnes physiques en particulier et du crédit aux consommateurs en général », qui entraînaient dans certains cas des « distorsions de concurrence entre les prêteurs » 38 ( * ) de l'Union européenne .

Ce faisant, la directive avait pour principal objet de favoriser « l'émergence d'un marché intérieur performant en matière de crédit aux consommateurs » 39 ( * ) , tout en garantissant « à tous les consommateurs de la Communauté un niveau élevé ou équivalent de protection de leurs intérêts et pour créer un véritable marché intérieur » 40 ( * ) .

La réalisation de ces objectifs requiert une « harmonisation complète 41 ( * ) », c'est-à-dire une harmonisation maximale. En conséquence, l'article 22 de la directive dispose expressément que les États membres ne peuvent maintenir ou introduire dans leur droit national d'autres dispositions que celles qu'elle établit, dès lors qu'il s'agit de dispositions harmonisées et entrant dans le champ d'application de la directive, même s'il s'agit de dispositions plus favorables aux consommateurs.

Ce choix ne laisse que peu de marges de manoeuvre aux législateurs nationaux s'agissant des dispositions « ciblées » et entrant dans le champ d'application de la directive. La protection des consommateurs qu'elle établit constitue un régime d'ordre public. Il revient en effet aux États membres de veiller à ce que « le consommateur ne puisse renoncer aux droits qui lui sont conférés en vertu des dispositions du droit national qui mettent en oeuvre [la directive] » 42 ( * ) et de prendre « les mesures nécessaires pour faire en sorte que le consommateur ne soit pas privé de cette protection » 43 ( * ) . L'article 23 de la directive prévoit ainsi que les États membres sont tenus de définir les sanctions applicables en cas de violation des dispositions nationales la mettant en oeuvre.

II - Le droit national en vigueur

La directive 2008/48/CE, applicable depuis le 12 mai 2010, a été transposée par la loi n° 2010-737 du 1 er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation.

Cette loi ne s'est toutefois pas seulement limitée à transposer la directive, puisqu'elle a également réformé en profondeur le droit du surendettement . Comme le soulignait notre collègue Philippe Dominati, rapporteur du projet de loi à l'époque, cette loi s'inscrivait dans le cadre d'un « droit français 44 ( * ) applicable aux crédits à la consommation, prenant en compte la vulnérabilité particulière du consommateur, l'asymétrie fondamentale entre prêteur et emprunteur, [qui était] déjà pour ce dernier l'un des plus protecteurs d'Europe » 45 ( * ) .

L'article L. 311-1 du code de la consommation reprend la définition que la directive donne d'un contrat de crédit, soit « une opération ou un contrat par lequel le prêteur consent ou s'engage à consentir à l'emprunteur un crédit sous la forme d'un délai de paiement, d'un prêt, y compris sous forme de découvert ou de toute autre facilité de paiement similaire », d'un montant supérieur à 200 euros ou inférieur à 75 000 euros 46 ( * ) .

La publicité est le premier stade de l'information du consommateur. Elle peut être définie comme « tout moyen d'information destiné à permettre à un client potentiel de se faire une opinion sur les résultats qui peuvent être attendus du bien ou du service qui lui est proposé » 47 ( * ) . Il peut s'agir d'un message écrit dans la presse, sur Internet ou envoyé par courrier, mais aussi d'un message radiodiffusé ou audio. Elle peut également résulter d'informations contenues dans des documents commerciaux 48 ( * ) ou sur l'emballage d'un produit.

La publicité portant sur les crédits à la consommation fait l'objet d'un encadrement spécifique. Ce dispositif de protection du consommateur, s'inscrit dans une politique publique destinée à prévenir et lutter contre le surendettement. Il a été renforcé à plusieurs égards par la loi du 1 er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation. Il est structuré autour de trois principes : mentions obligatoires, conditions de forme et interdiction de certaines mentions.

En premier lieu, la liste des mentions obligatoires devant figurer dans toute publicité portant sur un crédit à la consommation à titre onéreux, quel que soit le support de communication utilisé (écrit ou audiovisuel) est fixée de manière limitative par l'article 4 de la directive 2008/48/CE, et a donc été reprise stricto sensu à l`article L. 312-6 du code de la consommation 49 ( * ) . Le rapporteur de l'époque, notre collègue Philippe Dominati, avait indiqué « ne pouvoir ni ajouter, ni retrancher des éléments de cette liste, sans aller à l'encontre du principe d'harmonisation complète qui doit guider la transposition [de la directive] en droit français » 50 ( * ) . Ainsi, ces informations doivent apparaître de façon « claire, précise et visible (...) à l'aide d'un exemple représentatif ».

L'article L. 312-5 du code de la consommation prévoit toutefois l'insertion d'un message d'avertissement standardisé devant être présent dans toutes les publicités, à l'exception de celles qui sont radiodiffusées : « Un crédit vous engage et doit être remboursé. Vérifiez vos capacités de remboursement avant de vous engager ».

En second lieu, pour les publicités écrites 51 ( * ) , afin d'améliorer la lisibilité des informations, l'article L. 312-8 du code de la consommation impose que les informations les plus essentielles sur le coût du crédit 52 ( * ) (taux annuel effectif global, nature fixe, variable ou révisable du taux d'intérêt, montant total du crédit et des échéances), ainsi que le message prévu à l'article L. 312-5, figurent dans le corps principal du message publicitaire, et soient rédigées dans une taille de caractère plus importante que celle utilisée pour les autres informations relatives aux caractéristiques de financement, notamment le taux promotionnel. L'objectif de cette mesure était d'empêcher que le taux promotionnel figure en plus gros caractères que le taux annuel effectif global, qui est, lui, bien calculé sur toute la durée du prêt. Avant la loi du 1 er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation, la loi n° 2003-706 du 1 er août 2003 de sécurité financière en vigueur prévoyait que la taille de caractère des informations dites essentielles devait être « au moins aussi importante » et non pas plus importante que celle des autres informations 53 ( * ) .

De surcroît, l'article L. 312-9 du code de la consommation prévoit que, dans toutes les publicités indiquant un taux d'intérêt ou donnant des informations chiffrées liées au coût d'un crédit à la consommation, et qui sont directement adressées au consommateur 54 ( * ) , les informations essentielles sur le coût du crédit doivent être reprises sous forme d' un encadré en en-tête du texte publicitaire , alors qu'elles doivent déjà figurer dans le corps du message publicitaire dans une taille de caractère plus importante que celle utilisée pour les autres informations. Ce renforcement du formalisme, introduit par la loi du 1 er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation à l'initiative de l'Assemblée nationale, a pour objet d'attirer l'attention du consommateur sur ce que lui coûterait son crédit et sur l'engagement qu'il s'apprête à prendre.

L'article L. 312-9 du code de la consommation prévoit également que le consommateur est informé, sur ces mêmes publicités qui lui sont directement adressées, de son droit à s'opposer à l'utilisation de ses données personnelles à des fins de prospection.

Enfin, l'article L. 312-10 liste les mentions qu'il est interdit de faire figurer dans toute publicité , quel que soit le support de communication utilisé (écrit ou audiovisuel).

Il est ainsi interdit :

- d'indiquer qu'un crédit peut être octroyé sans élément d'appréciation financière de l'emprunteur ;

- de suggérer que le crédit améliore la situation financière ou le budget de l'emprunteur, entraîne une augmentation de ressources, constitue un prêt d'épargne ou accorde une réserve automatique d'argent immédiatement disponible, sans contrepartie financière identifiable ;

- ou encore de mentionner l'existence d'une période de franchise de paiement de loyers ou de remboursements des échéances de crédit supérieure à trois mois 55 ( * ) . Ces crédits peuvent sembler « gratuits » dans la mesure où ils exonèrent le consommateur de remboursement pendant une période donnée mais son obligation n'est bien sûr que différée 56 ( * ) .

Des dispositions particulières s'appliquent en cas de contrat de crédit assorti d'une assurance 57 ( * ) ainsi que pour la publicité des crédits renouvelables 58 ( * ) .

L'article R. 341-1 du code de la consommation sanctionne la méconnaissance de l'ensemble de ces obligations (mentions obligatoires, respect des conditions de forme et interdiction de certaines mentions) de la peine d'amende prévue pour les contraventions de 5 ème classe.

Elle peut également être sanctionnée sur le fondement des articles L. 121-1 et suivants du code de la consommation relatifs aux pratiques commerciales déloyales, définies comme « contraire [s] aux exigences de la diligence professionnelle et altér [ant] ou susceptible [s] d'altérer de manière substantielle le comportement économique du consommateur normalement informé et raisonnablement attentif et avisé, à l'égard d'un bien ou d'un service ». En effet, sans la mentionner explicitement, cet article vise essentiellement la publicité.

Parmi ces pratiques commerciales déloyales figurent les pratiques commerciales trompeuses visées aux articles L. 121-1 à L. 121-4 du code de la consommation, dont fait donc partie la publicité trompeuse. Une pratique commerciale peut être considérée comme trompeuse par action ou par omission 59 ( * ) . L'infraction peut être retenue s'il y a manquement aux exigences de la diligence professionnelle ou mauvaise foi caractérisée du professionnel. L'infraction peut également être retenue si elle est susceptible d'induire en erreur et d'altérer le comportement économique du consommateur.

Les pratiques commerciales trompeuses constituent, conformément à l'article L. 132-2 du code de la consommation, un délit puni de deux ans d'emprisonnement et d'une amende de 300 000 euros, dont le montant peut être porté par le juge à 10 % du chiffre d'affaires moyen annuel 60 ( * ) , ou 50 % des dépenses engagées pour la réalisation de la pratique, de manière proportionnée aux avantages tirés du délit. Le juge peut également prononcer diverses peines complémentaires de façon cumulative, et faire cesser la pratique commerciale trompeuse. Enfin, le juge peut annuler le contrat pour vice du consentement (dol ou réticence dolosive en l'occurrence, en application de l'article 1137 du code civil), la nullité de celui-ci n'étant pas opposable de plein droit en cas de pratiques commerciales trompeuses.

III - Le projet de loi

Parmi les dispositions encadrant la publicité des crédits à la consommation, le Gouvernement propose d'en modifier trois dont il estime qu'elles constituent des sur-transpositions de la directive 2008/48/CE précitée, et font peser des contraintes excessives sur les annonceurs et les organismes de crédit.

Les deux premières dispositions concernent les formalités de présentation imposées à ces publicités.

Pour les publicités écrites, à l'obligation d'utiliser une police de caractère plus importante pour la mention des informations essentielles sur le coût du crédit pour le consommateur 61 ( * ) , se substituerait celle d'utiliser une police de caractère au moins aussi importante , l'article L. 312-8 du code de la consommation étant modifié à cet effet. La peine d'amende prévue pour les contraventions de 5 ème classe 62 ( * ) , tout comme la possibilité d'en sanctionner la méconnaissance sur le fondement des pratiques commerciales trompeuses, seraient donc maintenues pour cette obligation dont le formalisme serait allégé.

Pour les publicités directement adressées au consommateur (par voie postale, courrier électronique, distribuées à domicile ou sur la voie publique), l'obligation de reprise dans un encadré figurant dans l'en-tête du message publicitaire des informations légales relatives au crédit 63 ( * ) (durée et coût du crédit) serait supprimée par une modification de l'article L. 312-9 du code de la consommation.

Enfin, l'article 1 er lève l'interdiction prévue par le droit en vigueur de mentionner dans tout message publicitaire l'existence d'une franchise de paiement de loyer ou de remboursement des échéances de crédit supérieure à trois mois .

Ces dispositions feraient l'objet d'une extension expresse dans les îles Wallis et Futuna, par une mise à jour du « compteur » du code de la consommation.

IV - La position de la commission

Ces dispositions ont reçu l'approbation de votre commission spéciale.

La simplification du droit et la suppression de sur-transpositions dans le domaine du crédit à la consommation répondent à une demande forte et constante des entreprises concernées , annonceurs et organismes de crédit essentiellement, que votre rapporteur a entendus, mais qui avaient également été consultés par le Sénat dans le cadre du rapport de notre collègue René Danesi, président de votre commission spéciale, relatif à la sur-transposition du droit européen en droit français 64 ( * ) . Celles-ci faisaient ainsi valoir que les dispositions sur le formalisme des publicités en question (police de caractère et encadré) revenaient à ce que « les prêteurs français [soient] ainsi contraints dans leur créativité commerciale publicitaire, certains ayant même pris la décision d'arrêter de communiquer sur certains produits, alors que leurs concurrents ne sont pas soumis aux mêmes exigences et peuvent faire des publicités plus attractives ».

Le rapport inter-inspections présente également ces règles formelles comme des obligations « lourdes et de nature à nuire à la lisibilité de la publicité » 65 ( * ) , de plus fournies lors des différents stades d'une éventuelle souscription à un crédit : publicité, phase précontractuelle et phase contractuelle. Ce rapport estime que « l'accumulation de règles spécifiques peut constituer une charge significative pour les entreprises », et que « cette situation pourrait s'avérer dommageable dans un marché [du crédit à la consommation] à développement rapide » 66 ( * ) .

Cette demande des entreprises et des acteurs du marché semble d'autant plus légitime à votre rapporteur qu'il s'agit de sur-transpositions manifestes d'une directive européenne en droit français. Votre rapporteur souscrit à cet égard pleinement à l'analyse du Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi, qui relève qu'aucune des trois obligations que l'article 1 er propose de modifier, en matière de formalisme comme en matière de mentions interdites, n'est expressément prévue par la directive 2008/48/CE relative aux crédits à la consommation.

Il s'agit en conséquence de choix de pure opportunité opérés par le législateur français à un moment donné, qui peuvent naturellement être remis en cause.

S'agissant du formalisme, le projet de loi propose simplement de revenir à la législation qui prévalait antérieurement à la loi du 1 er janvier 2010 portant réforme du crédit à la consommation, qui, selon votre rapporteur, permettait tout autant que les dispositions actuelles de donner leur pleine portée aux mentions obligatoires.

Selon votre commission, suivant l'analyse de son rapporteur, il importe avant tout que les « informations de base » requises par la directive soient mentionnées de façon « claire, concise et visible ». Or, d'après les informations qui lui ont été transmises par le Gouvernement, il n'est nullement avéré qu'une taille de police de caractère plus importante et qu'un encadré récapitulant certaines informations déjà mentionnées par ailleurs aient un quelconque effet sur le comportement du consommateur en matière d'appréhension du risque.

L'article 1 er n'emporte en outre aucune déperdition d'information pour le consommateur puisque les mêmes informations qu'aujourd'hui seraient toujours mentionnées (notamment celles, essentielles, sur le coût du crédit, en application de l'article L.312-6 du code de la consommation), et ce dans toutes les publicités, quel qu'en soit le support. Les informations incluses dans l'encadré figurent par ailleurs deux fois dans le message publicitaire.

En outre, s'agissant de l'interdiction de la mention dans une publicité de l'existence d'un remboursement différé, votre rapporteur estime qu'il n'y a aucune raison de la maintenir, puisque ledit remboursement ne constitue pas une offre illicite, et qu'il s'agit d'informer le consommateur.

Au final, votre rapporteur estime que l' allègement - très relatif - du formalisme et la levée de l'interdiction d'une mention ne pose pas de difficulté particulière. Il relève que la publicité ferait bien toujours l'objet d'une règlementation spécifique, représentant le premier stade obligatoire d'information du consommateur, auquel s'ajoutent les obligations d'information précontractuelle et contractuelle auxquelles sont assujettis les prêteurs, de sorte qu'un équilibre demeure entre la protection du consommateur, et le gain d'attractivité du marché du crédit pour les prêteurs qui est censé résulter de la simplification des dispositions législatives proposée.

La directive précitée impose en effet des obligations très strictes en matière d'information précontractuelle , transposées en droit français : la fiche d'information précontractuelle standardisée européenne (FISE 67 ( * ) ), obligatoirement remise par l'organisme prêteur à tout consommateur susceptible de souscrire un crédit, comprend de nouveau toutes les informations essentielles relatives au coût du crédit 68 ( * ) .

Quant à l'offre de crédit elle-même, elle comprend également des mentions obligatoir es, de même que les caractéristiques essentielles du contrat de crédit, figurant dans un encadré, inséré au début du contrat. Le consommateur dispose alors d'un délai de rétractation de quatorze jours 69 ( * ) , l'acceptation pouvant intervenir à tout moment durant ce délai. Le prêteur est en outre tenu de vérifier la solvabilité de l'emprunteur 70 ( * ) .

Le Comité consultatif de la règlementation et de la législation financières (CCLRF), au sein duquel siège un représentant des consommateurs, a validé le principe de ces modifications législatives, tout comme le Conseil national d'évaluation des normes (CNEN). Le nouveau dispositif s'appliquerait aussi en effet aux crédits municipaux, susceptibles de proposer des crédits à la consommation.

Votre rapporteur émet toutefois des doutes quant aux effets concrets pour les entreprises concernées résultant de ces modifications législatives, effets que l'étude d'impact du projet de loi ne détaille guère, qu'il s'agisse d'une évaluation quantitative ou qualitative. Le rapport de la mission inter-inspections relève d'ailleurs que « prise isolément, aucune de ces mesures n'a vraisemblablement d'impact majeur ». Elles ne sont en effet pas suffisantes pour améliorer l'attractivité de la place financière de Paris.

Votre commission a adopté l'article 1 er sans modification

Article 1er bis (nouveau)
(art. L. 312-75 et L. 351-3 du code de la consommation)

Suppression de l'obligation de vérification tri-annuelle de la solvabilité de l'emprunteur en matière de crédit renouvelable à la consommation

Objet : introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article supprime l'obligation faite au prêteur, en matière de crédit renouvelable à la consommation, de procéder à une vérification complète de la solvabilité de l'emprunteur tous les trois ans.

I - Le droit européen

La directive 2008/48/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2008 concernant les contrats de crédit aux consommateurs et abrogeant la directive 87/102/CEE du Conseil 71 ( * ) , définit les règles communes applicables en matière de crédit à la consommation.

L'article 8 de cette directive d'harmonisation maximale 72 ( * ) impose aux organismes prêteurs d' évaluer la solvabilité du consommateur avant de conclure un contrat de crédit à la consommation . Les États membres dont la législation prévoyait l'évaluation obligatoire par le prêteur de la solvabilité du consommateur sur la base d'une consultation de la base de données appropriée ont pu maintenir dans leur droit cette obligation.

Le même article de la directive impose également aux organismes prêteurs d'évaluer la solvabilité du consommateur avant toute augmentation significative du montant total du crédit.

II - Le droit national en vigueur

L'article L. 312-16 du code de la consommation impose au prêteur de vérifier, avant de conclure un contrat de crédit à la consommation, la solvabilité de l'emprunteur à partir d'un nombre suffisant d'informations, y compris des informations fournies par le consommateur lui-même à la demande du prêteur. Celui-ci consulte également le fichier national recensant les informations sur les incidents de paiement caractérisés liés aux crédits accordés aux personnes physiques pour des besoins non professionnels (FICP). Ce fichier, tenu par la Banque de France, est régi par les articles L. 751-1 et suivants du code de la consommation.

L'article L. 312-75 du code de la consommation fait en outre obligation au prêteur, en matière de crédit renouvelable à la consommation, avant de proposer à l'emprunteur de reconduire le contrat, de consulter tous les ans le FICP. Il impose aussi au prêteur de procéder à une vérification complète de la solvabilité de l'emprunteur tous les trois ans .

III - La position de la commission

L'obligation de vérification tri-annuelle de la solvabilité de l'emprunteur en matière de crédit renouvelable à la consommation, introduite en droit français par la loi n° 2010-737 du 1 er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation, constitue manifestement, selon votre rapporteur, une sur-transposition de la directive européenne 2008/48/UE concernant les contrats de crédit aux consommateurs.

Si l'article 8 de la directive exige en effet la vérification de la solvabilité de l'emprunteur en amont de la conclusion du contrat et avant toute augmentation significative du montant total du crédit, elle ne fait en revanche nullement obligation au prêteur, au cours de l'exécution du contrat de crédit renouvelable, de procéder à la vérification complète de la solvabilité de l'emprunteur tous les trois ans.

Il s'agit d'une sur-transposition identifiée par la mission inter-inspections. S'appuyant sur une enquête de la direction générale du Trésor auprès du grand public et de professionnels du secteur financier, le rapport de cette mission relève que cette exigence supplémentaire est perçue comme une « source de blocage, générant des incompréhensions chez les emprunteurs qui, souvent, ne sont pas coopératifs ». Cette sur-transposition a également été dénoncée à votre rapporteur par les représentants des entreprises entendus en audition.

Une telle obligation est en outre redondante avec les règles de détection précoce des risques d'insolvabilité et de fragilité des emprunteurs mises en oeuvre par les organismes prêteurs, en application de l'article L. 312-76 du code de la consommation. Celui-ci dispose que le prêteur peut « à tout moment, s'il dispose d'une information démontrant une diminution de la solvabilité de l'emprunteur telle qu'elle avait pu être appréciée lors de la conclusion du contrat », réduire le montant total du crédit ou suspendre son utilisation.

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a donc adopté un amendement COM-26 supprimant cette obligation. Par coordination, l'article 1 er bis met également à jour le « compteur » outre-mer relatif aux dispositions modifiées.

Votre commission a adopté l'article 1 er bis ainsi rédigé.

Article 2
(art. L. 313-3 et L. 341-21 du code de la consommation)

Suppression de mentions légales dans les publicités
relatives au crédit immobilier

Objet : cet article supprime certaines mentions légales dans les publicités relatives aux crédits immobiliers.

I - Le droit européen

La directive 2014/17/UE du Parlement européen et du Conseil du 4 février 2014 sur les contrats de crédit aux consommateurs relatifs aux biens immobiliers à usage résidentiel et modifiant les directives 2008/48/CE et 2013/36/UE et le règlement (UE) n° 1093/2010 met en place un régime juridique harmonisé pour la distribution du crédit immobilier et du crédit hypothécaire au sein de l'Union européenne.

Cette directive s'applique à tout crédit immobilier, y compris les crédits hypothécaires, quel qu'en soit le montant et l'objet, alors qu'auparavant le droit de l'Union européenne ne régissait que les crédits immobiliers définis au regard de leur finalité et d'un montant supérieur à 75 000 euros pour les travaux, non garantis par une hypothèque, qui relèvent du régime du crédit à la consommation.

Il s'agit d'une directive d'harmonisation minimale , contrairement à la directive 2008/48/CE s'appliquant aux crédits à la consommation 73 ( * ) , à l'exception des règles relatives à la fiche d'information précontractuelle (fiche d'information standardisée européenne, FISE) et à la détermination du taux annuel effectif global (TAEG), qui sont d'harmonisation maximale. Le considérant 7 de la directive 2014/17/UE précitée dispose en effet que les « États membres devraient être autorisés à maintenir ou à introduire des dispositions plus strictes que celles figurant dans la présente directive, dans les domaines dont il n'a pas été clairement indiqué qu'ils faisaient l'objet d'une harmonisation maximale ». En conséquence, son article 2 indique expressément que « la présente directive ne fait pas obstacle au maintien ou à l'adoption par les États membres de dispositions plus strictes visant à protéger les consommateurs, à condition que ces dispositions soient compatibles avec les obligations leur incombant en vertu du droit de l'Union ».

Dans ce cadre, comme en matière de crédit à la consommation, la directive règlemente la publicité, l'information précontractuelle et contractuelle, ainsi que la vérification de la solvabilité de l'emprunteur.

De même, comme en matière de crédit à la consommation, l'article 11 de la directive 2014/17/UE liste des informations de base à inclure dans toute publicité concernant des contrats de crédit immobilier qui indiquent un taux d'intérêt ou des chiffres relatifs au coût du crédit pour le consommateur. Les publicités doivent ainsi obligatoirement comporter « de façon claire, concise et visible » les mentions suivantes :

- l'identité du prêteur ou, le cas échéant, de l'intermédiaire de crédit ou de son représentant désigné ;

- le cas échéant, si le prêt est garanti par une hypothèque ou une autre sûreté comparable communément utilisée dans un État membre sur les biens immobiliers à usage résidentiel, ou encore un droit lié à un bien immobilier à usage résidentiel ;

- le taux débiteur, c'est-à-dire le taux d'intérêt, et sa nature fixe, et/ou variable, accompagné des informations relatives à tous les frais compris dans le coût du crédit pour le consommateur ;

- le montant total du crédit ;

- le taux annuel effectif global (TAEG), qui doit figurer sur la publicité au moins aussi visiblement que tout taux d'intérêt ;

- le cas échéant, la durée du contrat de crédit, le montant des versements, le montant total dû par le consommateur, et un avertissement concernant le fait que d'éventuelles fluctuations du taux de change sont susceptibles de modifier le montant dû par le consommateur.

Les informations relatives au coût du crédit (taux débiteur, TAEG, durée, montant total et nombre de versements) doivent également faire l'objet d'un exemple représentatif, dont les États sont libres de déterminer les critères.

De même, lorsque la conclusion d'un contrat portant sur un service accessoire, notamment une assurance, est obligatoire pour obtenir le crédit, cela doit être expressément mentionné « de façon claire concise et visible, avec le TAEG ».

L'ensemble de ces informations doivent être « faciles à lire, ou clairement audibles, le cas échéant, selon le support utilisé pour la communication publicitaire ». Votre rapporteur constate à cet égard que le formalisme de la publicité exigé par la directive en matière de crédit immobilier est plus précis sur certains points qu'en matière de crédit à la consommation.

Les États membres peuvent en outre exiger la mention « d'un avertissement concis et approprié concernant les risques spécifiques liés aux contrats de crédit » 74 ( * ) .

Les dispositions de cette directive en matière de publicité, d'information générale et précontractuelle, sont applicables depuis le 1 er octobre 2016.

Tout comme la directive régissant les règles applicables aux crédits à la consommation, la directive 2014/17/UE sur les crédits immobiliers s'articule avec les dispositions de la directive 2005/29/CE sur les pratiques commerciales trompeuses sur le marché intérieur 75 ( * ) . La directive 2014/17/UE déjà citée précise d'ailleurs, à cet égard, à son article 10, que les « États membres exigent que toute communication publicitaire et commerciale relative à des contrats de crédit soit loyale, claire et non trompeuse. En particulier, ils interdisent les formulations susceptibles de faire naître chez le consommateur de fausses attentes concernant la disponibilité ou le coût d'un crédit ».

II - Le droit national en vigueur

Transposée en droit français par l'ordonnance n° 2016-351 du 25 mars 2016 sur les contrats de crédit aux consommateurs relatifs aux biens immobiliers à usage d'habitation 76 ( * ) , la directive 2014/17/UE a donc modifié, comme en matière de crédit à la consommation, l'encadrement spécifique dont fait l'objet la publicité relative aux crédits immobiliers 77 ( * ) .

L'article L. 313-4 du code la consommation dispose que toute publicité, quel qu'en soit le support, doit mentionner l'identité du prêteur ou de l'intermédiaire du crédit, la nature et l'objet du prêt. S'agissant des mentions obligatoires à faire figurer dans toute publicité qui mentionne un taux d'intérêt ou un élément chiffré relatif au coût du crédit immobilier, le même article prévoit que la publicité doit également préciser « de façon claire, concise et visible les informations complémentaires sur les caractéristiques du crédit, fournies, le cas échéant, à l'aide d'un exemple représentatif ». Un décret en Conseil d'État venant préciser la liste et les modalités de présentation de ces informations. L'article R. 313-1 du code de la consommation reprend ainsi stricto sensu la liste des mentions obligatoires sur le coût du crédit prescrites par la directive (taux débiteur, TAEG, durée, montant total et nombre de versements) et l'article R. 313-2 du même code fixe les caractéristiques de l'exemple représentatif.

Votre rapporteur constate avec un certain étonnement que la liste complète des mentions légales à faire figurer sur la publicité relève de la loi (article L. 312-6 du code de la consommation) 78 ( * ) s'agissant du crédit à la consommation, alors qu'elle est partagée entre loi et règlement pour le crédit immobilier.

Le droit français prévoit en outre d'autres mentions obligatoires qui ne sont pas prévues par la directive . Il s'agit d'informations visées à l'article L. 313-3 du code de la consommation et qui font obligation de mentionner sur tout document publicitaire mis à la disposition de l'emprunteur les informations suivantes :

- l'existence d'un délai de réflexion de dix jours à son profit ;

- le fait que la vente est subordonnée à l'obtention du prêt ;

- et que, si le prêt n'est pas obtenu, le vendeur doit lui rembourser les sommes éventuellement versées.

Ces dispositions préexistaient à la transposition de la directive 2014/17/UE et ont été maintenues, malgré l'absence d'obligation fixée par le droit de l'Union européenne en la matière. Elles sont issues de la loi n° 93-949 du 26 juillet 1993 relative au code de la consommation (partie législative).

Enfin, certaines mentions sont proscrites sur les publicités relatives au crédit immobilier , en application de l'article L. 313-5 du code de la consommation. Il est ainsi interdit :

- d'assimiler les mensualités de remboursement à des loyers ou de faire référence à des prestations sociales qui ne sont pas assurées pendant toute la durée du contrat ;

- mais aussi de faire figurer toute formulation susceptible de faire naître chez le consommateur de fausses attentes concernant la disponibilité ou le coût d'un crédit.

Votre rapporteur constate que la première interdiction préexistait à la directive 2014/17/UE 79 ( * ) , tandis que la seconde a été ajoutée par l'ordonnance de 2016 de transposition de cette dernière, afin de reprendre les termes de son article 10.

Le fait pour un annonceur de diffuser ou faire diffuser une publicité non conforme à ces prescriptions est un délit puni d'une amende de 30 000 euros, conformément à l'article L. 341-21 du code de la consommation. Elle peut également être sanctionnée au titre des pratiques commerciales trompeuses, comme en matière de crédit à la consommation 80 ( * ) , d'autant plus que la mention de l'existence d'un droit de rétractation prévu par la loi fait partie des informations substantielles qui, si elles sont omises, sont constitutives d'une pratique commerciale trompeuse par omission, aux termes de l'article L. 121-3 du code de la consommation.

III - Le projet de loi

L'article 2 abroge l'article L. 313-3 du code de la consommation et supprime ce faisant l'obligation de mentionner, dans toute publicité relative à un crédit immobilier, l'existence du délai de réflexion de dix jours dont dispose l'emprunteur, le fait que la vente est subordonnée à l'obtention du prêt et que le refus du prêt entraîne le remboursement par le vendeur des sommes déjà versées.

Le Gouvernement considère qu'il s'agit d'une contrainte excessive imposée aux entreprises concernées (annonceurs et organismes de crédit principalement) et qui n'apporte pas de protection significative au consommateur.

Par coordination, l'article 2 modifie l'article L. 341-21 du code de la consommation qui prévoit la sanction applicable en cas de méconnaissance de l'article L. 313-3 du même code.

IV - La position de la commission

Comme en matière de crédit à la consommation, votre rapporteur souscrit à l'abrogation des dispositions prévues à l'actuel article L. 313-3 du code de la consommation.

Les mentions obligatoires prescrites par cet article ne sont effectivement pas prévues par la directive 2014/17/UE déjà citée.

Entendus par votre rapporteur, les représentants des entreprises ont notamment souligné l'absence de lisibilité de telles publicités qui doivent comporter de très nombreuses mentions, comme l'avait déjà relevé le rapport précité de notre collègue René Danesi, président de votre commission spéciale.

Le rapport inter-inspections sur l'inventaire des sur-transpositions de directives européennes 81 ( * ) , mentionne l'article L. 313-3 du code de la consommation parmi lesdites « sur-transpositions » et analyse que ces dispositions « peuvent paraître superfétatoires et de nature à dégrader la lisibilité des messages , dans la mesure où elles sont en tout état de cause prévues dès les documents précontractuels ».

Les trois catégories d'informations mentionnées le sont en effet également aujourd'hui au stade de l'information précontractuelle (dans la fiche d'information standardisée européenne 82 ( * ) remise obligatoirement au consommateur dans ce cadre) et, bien sûr, au stade de l'émission de l'offre contractuelle. C'est d'ailleurs à ce moment-là que l'information est la plus pertinente et la plus utile au consommateur, quand il est sur le point de s'engager contractuellement.

Le projet de loi ne propose en outre nullement de supprimer des garanties : l'article L. 313-34 du code de la consommation prévoirait bien toujours un délai de réflexion de dix jours à compter de la réception des informations mentionnées. Ce délai est d'ailleurs incompressible puisque « l'emprunteur et les cautions ne peuvent accepter l'offre que dix jours après l'avoir reçue ».

L'article L. 313-41 du même code régit en outre les deux autres conditions mentionnées actuellement à titre purement informatif dans la publicité. Il dispose que :

- lorsque l'achat immobilier est réalisé grâce à un crédit immobilier, la vente ne peut se conclure que sous la condition suspensive de l'obtention dudit crédit ;

- et qu'en cas d'absence d'accord de prêt, c'est-à-dire non réalisation de la condition suspensive, « toute somme versée d'avance par l'acquéreur à l'autre partie ou pour le compte de cette dernière est immédiatement et intégralement remboursable sans retenue ni indemnité à quelque titre que ce soit ».

En conséquence, votre commission, suivant l'analyse de son rapporteur, estime que cette modification ne devrait pas avoir d'incidence sur le comportement du consommateur, ni sur le niveau de protection qui lui est garanti. Le Comité consultatif de la règlementation et de la législation financières (CCLRF), au sein duquel siège un représentant des consommateurs, a validé le principe de ces modifications législatives.

Comme en matière de crédit à la consommation, votre rapporteur émet toutefois des doutes quant aux effets réels et concrets pour les entreprises concernées résultant de cette modification législative et ne peut que regretter le manque d'ambition du Gouvernement.

Votre commission a adopté l'article 2 sans modification.

* 28 Directive 20 08/48/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2008 concernant les contrats de crédit aux consommateurs et abrogeant la directive 87/102/CEE du Conseil.

* 29 Article 3 de la directive précitée.

* 30 Article 2 de la directive précitée.

* 31 Contrats de crédit garantis par une hypothèque, contrats de location ou de crédit-bail, contrats sans intérêts et sans frais, contrats de crédit remboursable dans un délai inférieur à trois mois, contrats de crédit accordés sous la forme d'une facilité de découvert, contrats de crédit accordés par un employeur à ses salariés ou encore contrats de crédit résultant d'un compromis judiciaire.

* 32 Voir commentaire de l'article 2 du projet de loi.

* 33 Le législateur national reste toutefois libre d'appliquer certaines règles de la directive à ces contrats s'il le souhaite, ce que la France a fait (article L. 312-3 du code de la consommation).

* 34 Considérant 18 de la directive précitée.

* 35 Considérant 24 de la directive précitée.

* 36 Considérant 26 de la directive précitée.

* 37 Article 2 : « La pratique commerciale des entreprises vis-à-vis des consommateurs est constituée par toute action, omission, conduite, démarche ou communication commerciale, y compris la publicité et le marketing, de la part d'un professionnel, en relation directe avec la promotion, la vente ou la fourniture d'un produit aux consommateurs ».

* 38 Considérants 3 et 4 de la directive précitée.

* 39 Considérant 7 de la directive précitée.

* 40 Considérant 9 de la directive précitée.

* 41 Considérant 9 de la directive précitée.

* 42 Article 22 de la directive précitée.

* 43 Ibid .

* 44 En particulier la loi n° 78-22 du 10 janvier 1978 relative à l'information et à la protection des consommateurs dans le domaine de certaines opérations de crédit.

* 45 Rapport n° 447 (2008-2009) de M. Philippe Dominati , fait au nom de la commission spéciale sur le projet de loi portant réforme du crédit à la consommation, déposé le 2 juin 2009, p. 101.

Le dossier législatif de ce projet de loi est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl08-364.html

* 46 Article L. 312-1 du code de la consommation.

* 47 Cour de cassation, chambre criminelle, 12 novembre 1986, n° 85-95538.

* 48 Cour de cassation, chambre criminelle, 23 mars 1994, n° 92-86351.

* 49 Les dispositions législatives du code de la consommation sont issues de l'ordonnance n° 2016-301 du 14 mars 2016 relative à la partie législative du code de la consommation, prise sur le fondement de l'article 161 de la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation, habilitant le Gouvernement à y procéder à droit constant. Cette ordonnance a été ratifiée par la loi n° 2017-203 du 21 février 2017 ratifiant les ordonnances n° 2016-301 du 14 mars 2016 relative à la partie législative du code de la consommation et n° 2016-351 du 25 mars 2016 sur les contrats de crédit aux consommateurs relatifs aux biens immobiliers à usage d'habitation et simplifiant le dispositif de mise en oeuvre des obligations en matière de conformité et de sécurité des produits et services.

* 50 Rapport n° 447 (2008-2009) de M. Philippe Dominati , fait au nom de la commission spéciale sur le projet de loi portant réforme du crédit à la consommation, déposé le 2 juin 2009, p. 182.

Le dossier législatif de ce projet de loi est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl08-364.html

* 51 Cette disposition ne s'applique donc pas aux publicités audiovisuelles.

* 52 La loi n° 78-22 du 10 janvier 1978 relative à l'information et à la protection des consommateurs dans le domaine de certaines opérations de crédit et la loi n° 79 596 du 13 juillet 1979 relative à l'information et à la protection des emprunteurs dans le domaine immobilier prévoyait déjà la mention obligatoire des informations obligatoires relatives au coût du crédit dans les publicités (coût total, taux effectif global, montant des remboursements).

* 53 Article L. 311-4 du code de la consommation en vigueur du 2 août 2003 au 1 er septembre 2010.

* 54 Il s'agit des publicités adressées par voie postale ou courrier électronique, distribuées directement à domicile ou sur la voie publique. Ne sont donc concernées que des publicités écrites.

* 55 À l'exception des prêts aidés par l'État destinés au financement d'une formation à la conduite et à la sécurité routière et aux prêts garantis par l'État destinés au financement de leurs études par les étudiants.

* 56 La loi n° 78-22 du 10 janvier 1978 relative à l'information et à la protection des consommateurs dans le domaine de certaines opérations de crédit et de la loi n° 79 596 du 13 juillet 1979 relative à l'information et à la protection des emprunteurs dans le domaine immobilier prévoyait déjà l'interdiction de ces mentions.

* 57 Fixées à l'article L. 312-7 du code de la consommation, elles prévoient notamment que l'exemple représentatif inclue le coût de ladite assurance.

* 58 Articles L. 312-59 à L. 312-61 du code de la consommation. Le contenu et les modalités de présentation de l'exemple représentatif pour les crédits renouvelables sont précisés par décret, contrairement aux autres types de crédits à la consommation.

* 59 Article L. 121-3 du code de la consommation : « Une pratique commerciale est également trompeuse si, compte tenu des limites propres au moyen de communication utilisé et des circonstances qui l'entourent, elle omet, dissimule ou fournit de façon inintelligible, ambiguë ou à contretemps une information substantielle ou lorsqu'elle n'indique pas sa véritable intention commerciale dès lors que celle-ci ne ressort pas déjà du contexte. »

* 60 Calculé sur les trois dernières années d'exercice.

* 61 Le taux annuel effectif global, précisant sa nature fixe, variable ou révisable, le montant total dû par l'emprunteur et montant des échéances, ainsi que la mention figurant à l'article L. 312-5 du code de la consommation selon laquelle : « Un crédit vous engage et doit être remboursé. Vérifiez vos capacités de remboursement avant de vous engager ».

* 62 Article R. 341-1 du même code.

* 63 Ces informations figurent déjà dans le corps du texte de la publicité, dans une taille de police de caractère plus importante que les autres informations dans le droit en vigueur, et dans une taille au moins aussi importante selon la modification proposée par le même article 1 er du projet de loi.

* 64 La sur-transposition du droit européen en droit français : un frein pour la compétitivité des entreprises , rapport d'information n° 614 (2017-2018) de M. René Danesi, fait au nom de la commission des affaires européennes et de la délégation aux entreprises, déposé le 28 juin 2018.

Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

https://www.senat.fr/notice-rapport/2017/r17-614-notice.html

* 65 Inventaire des sur-transpositions de directives européennes , rapport conjoint établi au nom de l'inspection générale des affaires sociales, de l'inspection générale de l'administration, de l'inspection générale des finances, du conseil général de l'environnement et du développement durable, du conseil général de l'économie, de l'industrie, de l'énergie et des technologies, du conseil général de l'agriculture, de l'alimentation et des espaces ruraux, tome I, déjà cité, p. 36. Ce rapport n'est, à la date de publication du présent rapport, pas consultable publiquement.

* 66 Ibid .

* 67 Dont le modèle est régi par l'annexe à l'article R. 312-5 du code de la consommation.

* 68 Articles L. 312-12 et L. 312-13 du code de la consommation et articles 5, 6 et 7 de la directive 2008/48/CE.

* 69 Articles L. 312-19 et suivants du code de la consommation.

* 70 Articles L. 312-16 et L. 312-17 du code de la consommation, et article 8 de la directive 2008/48/CE.

* 71 Directive 20 08/48/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2008 concernant les contrats de crédit aux consommateurs et abrogeant la directive 87/102/CEE du Conseil .

* 72 Voir commentaire de l'article 1 er .

* 73 Voir commentaire de l'article 1 er .

* 74 Ces exigences supplémentaires doivent toutefois être notifiées à la commission sans délai.

* 75 Voir commentaire de l'article 1 er du projet de loi.

* 76 Cette ordonnance a été ratifiée par la loi ratifiant les ordonnances n° 2016-301 du 14 mars 2016 relative à la partie législative du code de la consommation et n° 2016-351 du 25 mars 2016 sur les contrats de crédit aux consommateurs relatifs aux biens immobiliers à usage d'habitation et simplifiant le dispositif de mise en oeuvre des obligations en matière de conformité et de sécurité des produits et services.

* 77 La loi n° 78-22 du 10 janvier 1978 relative à l'information et à la protection des consommateurs dans le domaine de certaines opérations de crédit et n° 79 596 du 13 juillet 1979 relative à l'information et à la protection des emprunteurs dans le domaine immobilier prévoyait déjà à son article 4 la mention obligatoire des informations obligatoires relatives au coût du crédit dans les publicités (coût total, taux effectif global, montant des remboursements).

* 78 Voir commentaire de l'article 1 er .

* 79 Issue de la loi du 26 juillet 1993 relative au code de la consommation déjà citée (ancien article L. 312-6 du code de la consommation).

* 80 Voir commentaire de l'article 1 er du projet de loi.

* 81 Inventaire des sur-transpositions de directives européennes , tome II, p. 57.

* 82 Dont le modèle est régi par l'annexe à l'article R. 313-4 du code de la consommation.

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