Projet de loi portant suppression de sur-transpositions de directives européennes en droit français

Rapport n° 96 (2018-2019) de M. Olivier CADIC et Mme Marta de CIDRAC , fait au nom de la commission spéciale, déposé le 30 octobre 2018

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N° 96

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 30 octobre 2018

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission spéciale (1) sur le projet de loi (PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE) portant suppression de sur-transpositions de directives européennes en droit français ,

Par M. Olivier CADIC et Mme Marta de CIDRAC,

Sénateurs

Articles 3, 4, 10, 13, 24, 25, 26 et 27
examinés selon la procédure de législation en commission,
en application de l'article 47 ter du Règlement

(1) Cette commission est composée de : M. René Danesi, président ; M. Olivier Cadic, Mme Marta de Cidrac, rapporteurs ; MM. Pascal Allizard, Jean-Pierre Decool, Mme Catherine Di Folco, M. Guillaume Gontard, Mme Laurence Harribey, MM. Franck Menonville, Jean-Paul Prince, André Reichardt, Alain Richard, Rachid Temal, vice-présidents ; MM. Henri Cabanel, Didier Mandelli, Jean-Marie Mizzon, Mme Anne-Marie Bertrand, MM. Joël Bigot, Jean Bizet, Yves Bouloux, Daniel Dubois, André Gattolin, Daniel Gremillet, Mmes Véronique Guillotin, Corinne Imbert, M. Guy Dominique Kennel, Mme Élisabeth Lamure, MM. Jean-Pierre Leleux, Didier Marie, Franck Montaugé, Pierre Ouzoulias, Cyril Pellevat, Mmes Angèle Préville, Sonia de la Provôté, Sylvie Robert, Catherine Troendlé.

Voir les numéros :

Sénat :

10 et 97 (2018-2019)

La commission a examiné les articles 3 , 4 , 10 , 13 , 24 , 25 , 26 et 27 selon la procédure de législation en commission, en application de l'article 47 ter du Règlement.
En conséquence seuls sont recevables en séance, sur ces articles, les amendements visant à :
- assurer le respect de la Constitution,
- opérer une coordination avec une autre disposition du texte en discussion, avec d'autres textes en cours d'examen ou avec les textes en vigueur,
- procéder à la correction d'une erreur matérielle.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION SPÉCIALE

Réunie le mardi 30 octobre 2018, sous la présidence de M. René Danesi, président , après avoir entendu Mme Nathalie Loiseau, ministre chargée des affaires européennes , le mercredi 24 octobre 2013, la commission spéciale désignée en application de l'article 43 de la Constitution, a examiné le rapport de M. Olivier Cadic et Mme Marta de Cidrac, rapporteurs , et établi son texte sur le projet de loi (n° 10, 2018-2019) portant suppression de sur-transpositions de directives européennes en droit français.

Dans une seconde réunion publique élargie, tenue le même jour, en présence de la ministre chargée des affaires européennes, la commission a adopté huit articles du projet de loi (art. 3, 4, 10, 11, 24, 25, 26 et 27) selon la procédure de législation en commission, dont la mise en oeuvre a été décidée par la Conférence des présidents, en application de l'article 47 ter du Règlement du Sénat, lors de sa réunion du 17 octobre 2018.

Le projet de loi, déposé en premier lieu au Sénat, résulte de la sélection par le Gouvernement de certaines des sur-transpositions de nature législative recensées par la mission inter-inspections mandatée par le Premier ministre en décembre 2017. Il prévoit des réductions d'écarts de transposition de directives dans quatre secteurs : économie et finances, développement durable, agriculture et culture .

Ainsi que l'ont rappelé le Président et les rapporteurs, la réduction des sur-transpositions est une demande forte et ancienne des entreprises . La délégation sénatoriale aux entreprises et la commission des affaires européennes l'ont montré à partir de cas concrets et ont demandé la suppression des écarts de transposition ou de l'absence d'exploitation de facultés ouvertes par les textes européens qui pénalisent la compétitivité des entreprises françaises.

Si elle a approuvé le principe de la démarche engagée par le Gouvernement , la commission spéciale a toutefois regretté le manque d'ambition du projet de loi. Elle invite en conséquence le Gouvernement à poursuivre activement et sans tarder la démarche ainsi engagée, y compris en matière réglementaire .

Les rapporteurs du projet de loi se sont attachés à mesurer les impacts potentiels des suppressions de sur-transpositions en interrogeant les autorités et les services administratifs compétents ainsi que les principales parties prenantes. Il convient en effet de tenir compte des intérêts en présence : compétitivité des entreprises et stabilité juridique, efficacité des contrôles du respect des règles justifiées par la sécurité et la santé publique ainsi que la protection du consommateur.

La commission spéciale a souscrit aux suppressions de sur-transpositions proposées par le projet de loi, sous réserve des coordinations, rectifications et aménagements proposés par ses rapporteurs. La commission spéciale a adopté 21 amendements présentés par ses rapporteurs.

La très grande brièveté des délais d'examen du projet de loi n'a pas permis aux rapporteurs de proposer utilement d'autres suppressions de sur-transpositions identifiées, faute d'être en mesure d'en apprécier précisément les conséquences. La commission a toutefois apporté, sur proposition du rapporteur, plusieurs compléments au chapitre Ier :

1. En matière de crédit renouvelable à la consommation , elle a supprimé l'obligation faite au prêteur de procéder à une vérification triennale complète de la solvabilité de l'emprunteur , qui constitue une sur-transposition de la directive 2008/48/CE, étant rappelé que les organismes prêteurs doivent mettre en oeuvre une détection précoce des risques d'insolvabilité et de fragilité des emprunteurs prévue par le code de la consommation (art. 1 ^er bis ).

2. En matière de définition de la catégorie des petites entreprises , elle a exploité une option prévue par la directive 2013/34/CE pour en relever les seuils , ce qui permet d'étendre à ces entreprises le bénéfice des mesures de confidentialité du compte de résultat et de simplification des états financiers proposées par le projet de loi au bénéfice des moyennes entreprises (art. 5).

3. Elle a également étendu aux micro-entreprises et aux petites entreprises soumises au contrôle légal des comptes le bénéfice des modalités de publication allégée du rapport des commissaires aux comptes que le projet de loi prévoit pour les moyennes entreprises.

Au chapitre II, la commission a limité, en revanche, sur proposition de sa rapporteure, les exemptions aux déchets dont la dangerosité est réduite, ce qui permettra d'en confier la gestion à des établissements de l'économie sociale et solidaire spécialisés, tout en préservant l'environnement et la santé humaine (art. 15).

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi portant suppression de sur-transpositions de directives européennes en droit français est le fruit d'une démarche d'analyse des écarts de transposition entre le droit européen et notre droit interne, annoncée par le Gouvernement il y a plus d'un an . Il est construit à partir de certaines des dispositions ainsi identifiées comme pesant inutilement sur la compétitivité et l'attractivité de la France en Europe.

La réduction des écarts de transposition est une demande forte et ancienne des entreprises à laquelle notre assemblée est particulièrement sensible. Le projet de loi constitue à cet égard une première réponse , qui s'inscrit dans une démarche plus générale qui devra être poursuivie, y compris dans le domaine réglementaire.

En raison de la grande diversité des secteurs concernés , qui relèvent des champs de compétences de cinq commissions permanentes, la Conférence des présidents, qui s'est tenue le 25 septembre 2018, a décidé de renvoyer l'examen du projet de loi à une commission spécialement constituée à cet effet en application de l'article 43 de la Constitution.

Lors de sa réunion constitutive, le 10 octobre, après le dépôt du projet de loi le 3 octobre, la commission spéciale, composée de membres issus des six commissions permanentes et de la commission des affaires européennes, a désigné comme président notre collègue René Danesi , qui s'est penché sur les conséquences des sur-transpositions pour les entreprises françaises. Les deux rapporteurs, M. Olivier Cadic , qui est notamment membre de la délégation sénatoriale aux entreprises, et Mme Marta de Cidrac , membre de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, se sont réparti l'examen des quatre chapitres du projet de loi.

La commission spéciale a examiné le rapport des rapporteurs lors d'une première réunion le mardi 30 octobre. Sur la proposition des rapporteurs, elle a adopté, 21 amendements , tendant en particulier à supprimer une sur-transposition du droit européen en matière de crédit renouvelable à la consommation, à exploiter une option prévue par le droit européen pour relever les seuils de définition des petites entreprises et étendre aux micro-entreprises le bénéfice d'allègements en matière d'information comptable et pour supprimer l'obligation d'établissement d'une situation triennale d'endettement des consommateurs bénéficiant d'un crédit à la consommation renouvelable.

En revanche, pour des motifs tenant à santé et à la protection de l'environnement, la commission a réduit la portée des allégements proposés en matière d'obligation de traitement des déchets.

Dans une seconde réunion publique élargie tenue le même jour , en présence de la ministre chargée des affaires européennes, la commission spéciale a adopté huit articles du projet de loi (art. 3, 4, 10, 11, 24, 25, 26 et 27) selon la procédure de législation en commission dont la mise en oeuvre a été décidée par la Conférence des présidents, en application de l'article 47 ter du Règlement du Sénat, lors de sa réunion du 17 octobre 2018.

I. IDENTIFIER, PRÉVENIR ET RÉDUIRE LES ÉCARTS DE TRANSPOSITION : LA NÉCESSITÉ D'UNE DÉMARCHE PROACTIVE ET D'UNE VIGILANCE CONSTANTE

La sur-transposition des directives s'inscrit plus généralement dans une tendance française ancienne à la surrèglementation ^{1 ( * )} . Or, l'excès de normes pénalise la compétitivité et l'attractivité de notre territoire.

Une prise de conscience croissante de cet effet défavorable est intervenue aux cours des dernières années. Elle s'est traduite par certains progrès mais leur portée apparaît trop limitée.

A. LA SUR-TRANSPOSITION DES DIRECTIVES EUROPÉENNES : UNE PRATIQUE DÉNONCÉE PAR LES ENTREPRISES QU'ELLE PÉNALISE

La multiplicité des écarts de transposition et leurs conséquences préjudiciables ont été identifiées par la Commission européenne ^{2 ( * )} et dans plusieurs États membres où les pouvoirs publics ont mis en place des mesures de lutte contre cette dérive ^{3 ( * )} .

La pratique française en la matière apparaît particulièrement extensive, ce qui a pour effet de créer des distorsions de concurrence pénalisantes pour nos entreprises.

1. Une pratique particulièrement développée en France

Trop souvent, la transposition de directives en droit français, par la loi comme par le règlement, ne se contente pas d'introduire les mesures nécessaires à la mise en oeuvre des objectifs fixés par le texte européen. Elle ajoute des dispositions nouvelles, que la directive n'impose pas, conserve des dispositifs antérieurs, qu'il n'y a plus lieu de maintenir, ou encore étend le champ d'application du texte européen.

Bien plus, elle n'exploite pas toujours les facultés ou exceptions ouvertes par le texte européen, qu'il s'agisse d'une directive ou d'un règlement, qui permettraient de ne pas alourdir les charges pesant sur les entreprises. Les directives établissent par exemple des seuils ou des taux définis sous forme de plafond ou de fourchettes, et la France choisit fréquemment de retenir des taux ou des seuils peu favorables aux petites et moyennes entreprises, en les soumettant à des obligations que le texte européen n'impose qu'aux grandes entreprises.

Formellement les sur-transpositions sont rarement présentées comme telles. Elles résultent en effet généralement de choix justifiés, selon le cas, par des préoccupations de protection des consommateurs, de préservation de l'environnement, de contrôle administratif ou encore de cohérence sectorielle, voire d'une mauvaise articulation avec la législation nationale préexistante.

2. Des distorsions de compétitivité pénalisantes pour les entreprises françaises

Cette situation est dénoncée depuis longtemps par nos entreprises qui supportent de ce fait des coûts et charges administratives auxquelles leurs concurrentes européennes ne sont pas soumises. Les cas de sur-transposition exposés par certaines d'entre elles dans le cadre de la consultation organisée en janvier dernier par la commission des affaires européennes du Sénat et la délégation sénatoriale aux entreprises montrent ainsi concrètement les distorsions de compétitivité qui en résultent ^{4 ( * )} .

Le caractère pénalisant d'un écart de transposition peut également placer les acteurs économiques en situation d'insécurité juridique lorsque les réglementations nationales sont mal articulées avec les règles européennes. En pareil cas, la mesure des conséquences de ces sur-transpositions est particulièrement difficile à évaluer.

B. LA MISE EN PLACE TRÈS PROGRESSIVE D'OUTILS DE PRÉVENTION DES ÉCARTS DE TRANSPOSITION

Depuis une quinzaine d'années, les gouvernements successifs ont affirmé leur volonté de limiter les écarts de transposition. Pour sa part, le Sénat s'est résolument engagé en ce sens.

1. Une préoccupation affichée par les gouvernements successifs depuis 15 ans

Depuis plusieurs années, les gouvernements successifs se sont dits préoccupés par la sur-transposition des directives dans notre droit interne. On peut citer à cet égard les circulaires de 2003, 2004 ^{5 ( * )} , 2011, 2013 ^{6 ( * )} et 2017 ^{7 ( * )} qui ont appelé à écarter les mesures de transposition allant au-delà des objectifs fixés par le texte européen.

En 2011, le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE) a publié un Guide de bonnes pratiques concernant la transposition des directives européennes .

Par ailleurs, le Conseil de la simplification pour les entreprises, créé en 2014, a été chargé de proposer au gouvernement les orientations stratégiques de la politique de simplification à l'égard des entreprises : dans nombre de cas celles-ci dénoncent des contraintes résultant de sur-transpositions que leurs concurrentes européennes n'ont pas à supporter.

Enfin, en mars 2016, un rapport identifiant des écarts réglementaires entre la France et les autres États membres a été remis au ministre de l'économie d'alors, M. Emmanuel Macron ^{8 ( * )} .

2. La démarche volontariste du Sénat

La Conférence des présidents a confié à la commission des affaires européennes, en janvier 2018, à titre expérimental, une mission d'alerte sur les sur-transpositions. La commission formule depuis lors des observations sur les dispositions des projets et propositions de loi qui transposent des directives ou prévoient des modalités d'application de textes européens ^{9 ( * )} . Elle évalue en particulier la qualité de la transposition proposée et identifie les dispositions constituant des sur-transpositions.

De son côté, la délégation sénatoriale aux entreprises a préconisé une transposition stricte des directives européennes qui s'attache à clarifier leur articulation avec le droit national, des modifications complémentaires ne pouvant être envisagées que dans un second temps et après évaluation de leur impact ^{10 ( * )} .

En juin 2018, le rapport d'information présenté par notre collègue René Danesi ^{11 ( * )} a formulé un ensemble de propositions pour prévenir la sur-transposition des textes européens . Il préconise en particulier, en amont, une participation plus active de la France aux travaux préparatoires européens, qui associe effectivement le monde économique aux différentes étapes de la discussion et dans les instances techniques et d'expertise, afin de mieux valoriser le « modèle français » au niveau européen. Il recommande également une évaluation systématique de l'impact économique sur les entreprises des mesures de sur-transposition proposées ou maintenues et invite à une amélioration du processus de transposition en droit français.

3. Une meilleure traçabilité et un effort de justification

Dans plusieurs projets de loi récents le Gouvernement s'est attaché à signaler, en les justifiant, les dispositions proposées qui excédaient les exigences d'une stricte transposition. Ont ainsi été regroupées dans le titre II de la loi relative à la protection des données personnelles, qui accompagne la mise en oeuvre en France du règlement de protection des données personnelles dit « RGPD » ^{12 ( * )} , des dispositions exploitant certaines des « marges de manoeuvre » prévues par le règlement ^{13 ( * )} .

Reste à espérer que la démarche engagée par le Gouvernement sera poursuivie et que les études d'impact fourniront une analyse véritablement documentée des effets potentiels des écarts de transposition proposés, en particulier pour les entreprises .

Le fait qu'une part substantielle des transpositions de directives soit effectuée par voie d'ordonnances marque toutefois les limites de l'exercice. Surtout quand on constate que nombre de projets de loi de ratification ne sont pas inscrits à l'ordre du jour ou que la ratification intervient dans le cadre d'un amendement déposé en séance publique par le gouvernement, donc sans analyse d'impact ni possibilité pour les parlementaires de procéder à un examen minimal de la justification des écarts qu'elles comportent et de leurs conséquences pour les opérateurs économiques ^{14 ( * )} .

C. UN EXAMEN MÉTHODIQUE DU « STOCK » DES SUR-TRANSPOSITIONS PÉNALISANTES POUR L'ÉCONOMIE

L'examen du « stock » des écarts de transposition existants, dont les effets se sont cumulés au fil des ans, est une priorité. Le rapport d'information du Sénat sur les sur-transpositions préjudiciables aux entreprises présenté en juin 2018 par le président Danesi met ainsi l'accent sur la nécessité d'identifier celles-ci, avec l'aide des opérateurs économiques, et de supprimer les sur-transpositions injustifiées, dont il donne un certain nombre d'illustrations qui montrent combien leur maintien est pénalisant pour la compétitivité des entreprises françaises.

1. Un exercice de recensement et d'analyse

En décembre 2017, le Premier ministre a chargé les inspections générales des finances, de l'administration et des affaires sociales ainsi que les conseils généraux de l'environnement et du développement durable, de l'économie, de l'industrie, de l'énergie et des technologies, de l'agriculture, de l'alimentation et des espaces ruraux d'identifier les sur-transpositions effectuées en droit national qui peuvent s'avérer « pénalisantes pour la compétitivité des entreprises, l'emploi, le pouvoir d'achat ou l'efficacité des services publics ». Ce rapport inter-inspections lui a été remis en avril 2018. Il n'a pas été publié mais les rapporteurs de la commission spéciale en ont eu communication, à leur demande.

Lors de son audition par la commission spéciale ^{15 ( * )} , la ministre chargée des affaires européennes a précisé que ce rapport, à partir duquel le Gouvernement a sélectionné les mesures de suppression de sur-transpositions législatives figurant dans le projet de loi, servirait de base de départ à l'élaboration du rapport « relatif à l'adoption et au maintien, dans le droit positif, de mesures législatives ou réglementaires allant au-delà des exigences minimales du droit de l'Union européenne », dont le Gouvernement a annoncé la publication avant le 1er juin 2019 lors de la discussion du projet de loi pour un État au service d'une société de confiance dit « Essoc » ^{16 ( * )} . Ce rapport analysera en particulier l'opportunité de modifier ou de supprimer les sur-transpositions législatives ou règlementaire ainsi identifiées.

Le travail de recensement et d'analyse des écarts de transposition conduit par la mission inter-inspections a permis d'identifier 137 directives entrées en vigueur avant le 31 décembre 2017 et ayant fait l'objet d'au moins un écart de transposition, législatif ou règlementaire, soit plus de 220 sur-transpositions qui portent parfois sur plus de dix dispositions, dont 132 sont de nature législative .

MÉTHODOLOGIE DE L'INVENTAIRE DES SUR-TRANSPOSITIONS
DE DIRECTIVES EUROPÉENNES DRESSÉ PAR LA MISSION INTER-INSPECTIONS

La notion de sur-transposition a été envisagée de manière large comme comprenant les contraintes ajoutées à ce qui résulte strictement de la directive, l'extension de son champ d'application, l'introduction d'obligations plus étendues ou plus contraignantes que celles prévues par la directive et la non exploitation de facultés dérogatoires autorisées par la directive.

Dans un premier temps, la mission s'est tournée vers quelques 200 fédérations professionnelles, des syndicats, des associations, des représentants des collectivités territoriales, des autorités de régulation et des services administratifs, pour identifier les écarts de transposition en lien avec le Marché intérieur. Elle a invité les intéressés à s'exprimer sur le sujet en s'efforçant d'identifier les préoccupations des différents intervenants.

Elle a ensuite sollicité l'avis des administrations centrales des ministères concernés et de certaines autorités de régulation sur les analyses des professionnels et des associations. Ainsi que l'a indiqué la Ministre lors de son audition par la Commission « la mission s'est efforcée d'instaurer une débat contradictoire à distance entre professionnels, justiciables de la réglementation et services administratifs responsables de son élaboration et de son application ». Elle a estimé que, ce faisant, « de façon générale, la mission a entendu toutes les parties qui demandaient à l'être ».

Dans une seconde phase, la mission s'est efforcée de caractériser le caractère pénalisant des écarts de transposition au regard des priorités fixées par la lettre de mission du Premier ministre : emploi, pouvoir d'achat, compétitivité, efficacité des services publics. L'hypothèse a été faite que lorsque ces professionnels ou ces collectivités n'attiraient pas spontanément l'attention sur une directive de leur secteur, la sur-transposition bénéficiait d'une présomption d'absence d'écart de transposition pénalisant.

Le rapport ne porte pas de jugements de valeur ou d'opportunité sur les écarts pénalisants recensés. Il ne comporte pas non plus d'éléments de droit comparé permettant de connaître les choix de transposition opérés par d'autres États membres. Conformément à la circulaire du 26 juillet 2017, il met à la disposition des administrations concernées un inventaire par grands secteurs d'activité sous forme de tableaux de recensement assortis des éléments d'information recueillis auprès des parties et services consultés.

2. L'identification de secteurs particulièrement pénalisés

Le rapport met en évidence des écarts de transposition particulièrement pénalisants, notamment dans le domaine économique et financier, qu'il s'agisse du droit des sociétés (les seuils d'application des obligations d'informations comptables, financières et extra-financières) ou des services financiers (publicité et informations précontractuelles et contractuelles en matière de crédit à la consommation ou immobilier ou encore d'assurance non-vie), des marchés publics et des concessions de services publics, du droit de l'environnement (traitement des déchets et évaluation environnementale systématique) ^{17 ( * )} . Il relève également des sur-transpositions dans le champ social, qui alourdissent les coûts de production pour les entreprises (en particulier certaines valeurs limites d'exposition professionnelle réglementaires). Dans le secteur agricole, les écarts de transposition apparaissent concentrés sur les produits phytosanitaires et les médicaments vétérinaires.

Plusieurs de ces sur-transpositions avaient été signalées dans le cadre de la consultation des entreprises organisée par la commission des affaires européennes et la délégation sénatoriale aux entreprises.

Les justifications avancées par les administrations consultées n'ont pas fait l'objet d'un examen détaillé. Il apparaît toutefois qu'elles s'inscrivent souvent dans des objectifs d'intérêt général : protection de l'environnement, préservation de la santé publique, qu'il s'agisse de celle du consommateur ou du salarié, ou encore lutte contre la fraude.

3. Des sur-transpositions résultant souvent d'ordonnances non ratifiées ou ratifiées par voie d'amendement

Dans plusieurs cas, les sur-transpositions identifiées résultent d'ordonnances ratifiées sans véritable examen par le Parlement, à l'occasion d'un article voire d'un amendement figurant dans un projet dont l'objet était beaucoup plus large. Certaines ordonnances, pourtant promulguées depuis plusieurs années, n'ont toujours pas été soumises à ratification à ce jour.

On peut citer à cet égard l'article L. 533-22-2 du code monétaire et financier, que l'article 9 du projet de loi propose de revoir. Il résulte de l'article 18 de l'ordonnance n° 2013-676 du 25 juillet 2013 modifiant le cadre juridique de la gestion d'actifs ^{18 ( * )} , qui transposait la directive 2011/61/UE portant sur les gestionnaires de fonds d'investissement alternatifs. Il a été modifié par l'article 5 de l'ordonnance n° 2016-312 du 17 mars 2016 modifiant le cadre juridique de la gestion pour harmoniser le régime applicable aux fonds d'investissements alternatifs (FIA) et aux organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) avec la directive 2014/91/UE. À ce jour, cette dernière ordonnance n'a pas été ratifiée par le Parlement ^{19 ( * )} .

Le Parlement lui-même est à l'origine de certaines sur-transpositions . C'est ainsi que la soumission des syndics de copropriété aux obligations en matière de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme, définies par des directives de 2005 et 2006, qu'il est proposé de supprimer à l'article 7, a été introduite par l'Assemblée nationale. Quant à l'obligation de consultation de l'assemblée générale des actionnaires sur l'enveloppe globale des rémunérations versées aux preneurs de risques des établissements de crédit et des entreprises d'investissement, que l'article 8 propose de supprimer, elle a été introduite par le Sénat en 2013, lors de l'examen de loi de séparation et de régulation des activités bancaires adoptée en anticipation des évolutions du droit de l'Union européennes.

Dans un sens contraire, on peut toutefois relever que le Sénat a souhaité s'opposer à certaines sur-transpositions . Tel fut notamment le cas de l'obligation de mise en conformité avec la norme IPv6 que l'article 13 du présent projet de loi propose de supprimer.

II. LE PROJET DE LOI : LA SUPPRESSION DE CERTAINES DES SUR-TRANSPOSITIONS IDENTIFIÉES

La circulaire du 26 juillet 2017 prévoit que toutes les sur-transpositions identifiées qui n'auront pas pu être justifiées « feront l'objet d'un réalignement sur le niveau de contrainte exigé par l'Union européenne ». Le projet de loi s'inscrit en principe dans cette logique qui a d'ores et déjà conduit le Gouvernement à proposer des mesures sectorielles dans d'autres projets de loi.

A. DES MESURES SECTORIELLES DE SUPPRESSION DE SUR-TRANSPOSITIONS DANS LA LOI « ESSOC » ET LE PROJET DE LOI « PACTE »

Dans le projet de loi pour un État au service d'une société de confiance, le Gouvernement a proposé qu'il soit renvoyé à des ordonnances pour corriger des situations de sur-transposition , notamment en matière d'application du taux effectif global (TEG), pour dispenser les TPE de l'obligation d'établir un rapport de gestion et revoir la responsabilité des agences de notation de crédit. Il a également souhaité alléger les modalités de consultation du public en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement, conformément à la directive 2010/75/UE.

La direction générale du Trésor a organisé en 2017 une consultation publique sur la sur-transposition dans le domaine financier . Clôturée fin novembre 2017, celle-ci a permis de faire remonter 209 mesures législatives ou réglementaires. Après étude, le Gouvernement propose de supprimer ou d'alléger certaines de ces dispositions de nature législative ^{20 ( * )} dans le plan d'action pour la croissance et la transformation des entreprises (dit « Pacte »), dont une commission spéciale du Sénat vient d'engager l'examen après son adoption par l'Assemblée nationale.

B. UN PROJET DE LOI DE SUPPRESSION DE SUR-TRANSPOSITIONS PEU AMBITIEUX

Après consultation des comités et autorités publiques compétents de plein droit, de quelques instances spécialisées ^{21 ( * )} et du Conseil national d'évaluation des normes, le Gouvernement a sélectionné un ensemble de dispositions législatives qui, précise l'exposé des motifs du projet de loi, « ne correspondent à aucune priorité nationale identifiée et qui pèsent, de façon injustifiée, sur la compétitivité et l'attractivité de la France en Europe ».

La ministre des affaires européennes a précisé à cet égard, lors de son audition par la commission spéciale, que le projet de loi entendait « principalement combattre les sur-transpositions ayant un impact sur les entreprises et les citoyens dans un objectif de simplification normative et administrative. En revanche, les sur-transpositions protectrices de citoyens ont été maintenues ».

1. Une sélection limitée par le souci de promouvoir les priorités nationales et les négociations européennes en cours

Lors de son audition par la commission spéciale ^{22 ( * )} , la ministre chargée des affaires européennes a estimé qu'il ne fallait « pas renoncer une fois pour toutes à la faculté de marges de manoeuvre permettant de promouvoir des objectifs nationaux clairement définis ».

Elle a évoqué cet égard les priorités nationales en matière de santé ou de protection sociale qui justifient les règles applicables au paquet neutre de cigarettes et au recyclage des déchets, la programmation de la fin de la recherche et de l'exploitation des hydrocarbures, la conservation de la durée du congé de maternité (16 semaines en France contre 14 semaines au niveau européen) et le maintien d'un délai de rétraction en matière de crédit à la consommation.

La ministre a également signalé que certaines des obligations de droit national plus contraignantes que celles que prévoit le droit européen étaient en discussion au niveau européen, motif pour lequel il n'était pas proposé de les modifier. Tel est notamment le cas de l'objectif contraignant pour la part des énergies renouvelables dans la consommation énergétique fixé en l'état à 32 % par la France et à 27 % par l'Union européenne.

Comme la présidente de la délégation sénatoriale aux entreprises, notre collègue Élisabeth Lamure, l'a rappelé à la ministre chargée des affaires européennes lors de son audition par la commission spéciale, les priorités nationales ne sauraient toutefois justifier le maintien de règles nationales plus exigeantes dès lors que des biens équivalents, produits dans l'Union européenne et non soumis aux contraintes de production qui pèsent sur les producteurs français, sont librement commercialisables en France.

2. Des secteurs non traités

Les dispositions modifiées sont regroupées sous quatre chapitres concernant neuf domaines : la publicité en matière de crédit, le droit des sociétés, le droit financier, la commande publique et les communications électroniques (chapitre I - Économie et finances), l'environnement, l'eau, et les transports ferroviaires de proximité (chapitre II - Développement durable), la cession des antibiotiques vétérinaires (chapitre III - Agriculture), enfin les archives publiques, les actions en restitutions de biens culturels et les organismes de gestion des droits afférents aux retransmissions d'émissions par câbles (chapitre IV - Culture).

De manière générale, on relèvera tout d'abord que certains secteurs, dans lesquels des écarts de transposition préjudiciables ont pourtant été identifiés, sont laissés de côté par le projet de loi et ne sont pas non plus abordés dans des projets de loi sectoriels comme Pacte. Il en est ainsi, par exemple, en matière bancaire ou d'assurances (le format de l'information précontractuelle en matière d'assurance non-vie), de droit du travail (la définition du travail de nuit) ou encore de fiscalité énergétique.

Lors de son audition, la ministre a toutefois précisé que certaines sur-transpositions identifiées seraient revues dans le cadre de la transposition de nouvelles directives comme la directive « déchets » ou dans la suite des travaux des états généraux de l'alimentation pour ce qui est des conditions d'utilisation des produits phytosanitaires. Quant à la fiscalité énergétique, elle a indiqué que le sujet ferait l'objet d'une refonte complète.

3. Des réductions partielles d'écarts de transposition

Une simple comparaison entre les écarts relevés dans les tableaux établis par le rapport inter-inspections ou signalés par les entreprises dans le cadre de la consultation organisée par la commission des affaires européennes et la délégation sénatoriale aux entreprises, permet de constater que seuls quelques écarts de transposition sont retenus dans des secteurs pourtant abordés par le projet de loi.

Ainsi en est-il par exemple du format de l'information précontractuelle en la matière de crédit à la consommation qui n'est que partiellement alignée sur les normes européennes (art. 1 ^er ).

4. Des suppressions de sur-transpositions effectives

Le projet de loi propose de supprimer plusieurs catégories de sur-transpositions identifiées.

• La suppression d'obligations n'entrant pas dans le périmètre de certaines directives

De manière générale, le projet de loi propose de supprimer certaines obligations. C'est ainsi qu'il allège quelques-unes des exigences en matière de formalisme des publicités relatives au crédit à la consommation, s'agissant d'informations qui figurent à la fois dans les publicités, la documentation précontractuelle et les offres de prêts (art. 1 ^er ). Il supprime au même article (art. 1 ^er ) l'interdiction de mentionner la possibilité de remboursement différé. Ces exigences et cette interdiction ne figurent en effet pas dans la directive de 2008 sur le crédit à la consommation.

De même, le projet de loi supprime certaines mentions légales dans les publicités sur les crédits immobiliers, aujourd'hui prévues par le code de la consommation, alors qu'elles ne sont pas rendues obligatoires par la directive de 2014 sur le crédit immobilier (art. 2).

Il est également proposé de supprimer des formalités en matière de droit des sociétés prévues par la directive de 2017 relative à certains aspects du droit des sociétés qui ont été étendues à des formes sociales alors qu'elles n'entrent pas dans le champ d'application de la directive (art. 3), ou encore l'obligation de publicité des actions en restitution de biens culturels ayant quitté illicitement le territoire national, obligation que n'impose pas la directive de 1993 (art. 26).

Sont également supprimées des obligations que la directive écarte explicitement comme celle de procéder par voie d'appels d'offres en matière de représentation légale en justice ou de prestations de conseil juridique associées à un probable contentieux (art. 11). Il en est de même pour les cas d'exemption de licence d'entreprise ferroviaire pour les entreprises qui exploitent uniquement certains services, exemptions prévues par la directive de 2012 établissant un espace ferroviaire unique mais que la France n'avait pas transposées (art. 21).

Conformément à la directive de 2008 relative aux déchets, le projet de loi exclue les sous-produits animaux et les produits dérivés ainsi que les explosifs déclassés de la réglementation relative aux déchets résultant de la transposition de la directive de 2008.

Enfin, le projet de loi propose la suppression de plusieurs formalités préalables maintenues en droit français lors de la transposition de la directive, en particulier la déclaration préalable de profession pour les petits utilisateurs finaux d'alcool dénaturé (art. 10), la notification à l'ARCEP par les opérateurs de télécommunications électroniques (art. 12), la déclaration de cession de médicaments vétérinaires contenant des substances antibiotiques (art. 24) et l'agrément des organismes de gestion collective des droits des câblodistributeurs (art. 27).

Au-delà, l'article 13 supprime une obligation, introduite à l'occasion de la transposition de la directive sur les équipements radioélectriques, de mise en conformité avec la norme IPV6 que n'impose pas cette dernière. Il pourrait même être considéré que cette disposition est contraire à la directive.

On relèvera par ailleurs que quelques-unes des modifications proposées ne constituent pas stricto sensu des suppressions de sur-transpositions. Ainsi l'adjonction, à l'article 16, de la prise en compte des dégâts causés par certains oiseaux migrateurs pour étendre, en tant que de besoin, la période de chasse, disposition qui n'a d'ailleurs pas été identifiée comme telle dans le rapport inter-inspections et sur la pertinence de laquelle votre rapporteure s'est interrogée.

• La transposition d'exemptions prévues par une directive et l'exploitation de dérogations qu'elle autorise

Quelques-unes des dispositions proposées introduisent dans le droit national des cas d'exemption prévus par la directive mais qui avaient été omis lors la transposition. Il en est par exemple ainsi pour certains cas d'exemption de la licence d'entreprise ferroviaire (art. 21).

D'autres dispositions exploitent des facultés de dérogation ouvertes par une directive. Ainsi l'article 4, qui met en oeuvre une dérogation optionnelle à l'obligation de soumettre une fusion par absorption à l'approbation de l'assemble générale de la société absorbante ouverte par la directive de 2017, ou l'article 5, qui introduit la catégorie des « moyennes entreprises » dans le code de commerce et allège pour celles-ci les obligations en matière d'information comptable et financière (établissement et publicité des comptes), en application d'une option ouverte par la directive comptable de 2013. Cette modification permettra aux entreprises françaises de bénéficier d'un allégement qui s'applique en particulier d'ores et déjà en Allemagne.

• La suppression d'extensions du champ d'application de la directive

La sur-transposition peut également consister en une extension du champ d'application d'une directive. Le projet de loi propose dans plusieurs de ses dispositions que le droit français se conforme au périmètre défini par le texte européen.

Tel est le cas de l'encadrement des rémunérations de certains salariés à risques (art. 9) dont le champ d'application est mis en conformité avec la directive de 2011 modifiée en 2014.

La suppression de l'obligation de séparation comptable des activités de gestion d'infrastructures et d'exploitation pour les services de transports ferroviaires locaux (art. 20) ou de la soumission des syndics aux obligations en matière de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme à des acteurs (art. 7) s'inscrit dans la même logique.

Tel est également l'objet de la suppression de la mention de l'espace aérien surjacent en matière de définition des eaux marines qui ne figure pas dans la directive de 2014 établissant un cadre pour la planification de l'espace maritime (art. 18).

Dans la même logique, le projet de loi propose de revoir la qualification de trésor national appliquée à l'ensemble des archives publiques, périmètre que le Conseil d'État avait considéré comme déraisonnable dans son avis sur le projet de loi de transposition la directive de 2014, attirant au surplus l'attention sur le risque d'affaiblissement de la sécurité juridique des actions en restitution que la France déciderait d'engager en la matière.

5. La perspective annoncée d'un examen des dispositions de sur-transposition de nature réglementaire

Nombre de sur-transpositions relèvent du domaine réglementaire, comme les valeurs limites d'exposition à certaines poussières pour lesquelles le niveau d'exigence français est parfois très supérieur aux normes européennes et à ceux retenus dans les États voisins.

Le rapport d'information présenté par notre collègue René Danesi en a identifié un certain nombre qu'une proposition de résolution qu'il a déposée conjointement avec le président de la commission des affaires européennes et la présidente de la délégation sénatoriale aux entreprises, invite le Gouvernement à corriger ^{23 ( * )} .

Lors de son audition, la ministre a annoncé que le Gouvernement allait lancer un exercice d'évaluation des sur-transpositions de nature réglementaire identifiées par le rapport inter-inspections, exercice dont le Parlement sera tenu informé.

III. L'EXAMEN PAR LA COMMISSION SPÉCIALE

En dépit des délais particulièrement brefs qui leur étaient impartis, les rapporteurs se sont attachés à consulter les administrations compétentes et les représentants des parties prenantes afin d'évaluer l'impact des écarts de transposition qu'il est proposé de supprimer et d'évaluer les conséquences de leur suppression.

La commission a adopté, sur proposition de ses rapporteurs, plusieurs amendements techniques et de coordination. Elle a introduit des compléments substantiels en matière de crédit renouvelable à la consommation et d'obligations d'information comptable et financière des petites et des micro-entreprises. Elle a en revanche restreint la portée d'allègements prévus en matière de traitement des déchets.

A. LA CONSULTATION DES ADMINISTRATIONS CONCERNÉES ET DES PRINCIPALES PARTIES PRENANTES

Les deux rapporteurs, qui sont chargés, respectivement, des chapitres I ^er (Olivier Cadic) et II à IV (Marta de Cidrac) du projet de loi, ont adressé, aux services compétents des administrations centrales concernées, des questionnaires détaillés sur l'impact estimé des suppressions proposées.

Ils ont également directement interrogé les représentants des services, lors d'une réunion technique organisée sous l'égide du SGAE et du cabinet de la ministre chargée des affaires européennes qui défend le projet de loi.

Vos rapporteurs ont souhaité consulter en outre les principales parties prenantes dans le cadre d'auditions ouvertes à l'ensemble des membres de la commission et ciblées sur les dispositions du projet de loi. Ils ont également reçu un certain nombre de contributions ^{24 ( * )} .

Il est à noter que plusieurs organisations professionnelles avaient déjà eu l'occasion de s'exprimer dans le cadre de la consultation organisée par la commission des affaires européennes et la délégation sénatoriale aux entreprises sur certaines des dispositions figurant dans le chapitre 1 ^er du projet de loi.

B. L'ANALYSE DES CONSÉQUENCES DES SUPPRESSIONS OU AMÉNAGEMENTS PROPOSÉS

En raison de la brièveté des délais d'examen, la commission spéciale n'a pu entendre en audition plénière que la ministre chargée des affaires européennes le 23 octobre ^{25 ( * )} et les rapporteurs ont dû se focaliser sur les seuls allégements figurant dans le projet de loi.

Ils ont en particulier recherché les raisons qui avaient motivé l'adoption de ces mesures et les conséquences de leur suppression . S'il est en effet possible, et tout à fait souhaitable, de supprimer un contrôle a priori (agrément ou déclaration initiale de conformité) que le droit européen n'impose pas, il convient toutefois de s'assurer que les acteurs économiques respectent les règles qui s'imposent à eux dans l'exercice de leurs activités, motif pour lequel les rapporteurs se sont assurés qu'un contrôle de conformité a posteriori serait toujours maintenu afin de garantir l'effectivité du respect des règles prévues par le droit européen ^{26 ( * )} .

Le présent rapport présente, article par article, le texte européen, examine les écarts de transposition et leur justification, avant d'évaluer la portée des suppressions proposées au regard des intérêts en présence et de proposer, en tant que de besoin, des modifications ou compléments.

Les rapporteurs ont été particulièrement attentifs aux enjeux de compétitivité . C'est sous cet angle qu'ils ont examiné les dispositions relatives à l'encadrement des rémunérations des dirigeants et salariés preneurs de risques à un moment où la place financière de Paris s'efforce d'attirer les intermédiaires qui quittent le Royaume-Uni en raison du Brexit .

Dans certains cas, ils se sont interrogés sur l'enjeu économique que l'étude d'impact ne documente pas. Tel est notamment le cas de l'article 16 qui permet d'allonger le temps de chasse de certains oiseaux migrateurs. La ministre des affaires européennes a toutefois précisé, lors de son audition par la commission, que l'existence de dommages importants causés aux cultures, au bétail, aux forêts, aux pêcheries et aux eaux qui pourrait justifier une dérogation aux périodes d'ouverture de la chasse n'était pour l'heure pas établie.

Enfin, vos rapporteurs se sont interrogés sur les impacts environnementaux et sanitaires de certaines suppressions de sur-transpositions proposées qui sont très peu documentés dans l'étude d'impact jointe au projet de loi. C'est ainsi qu'à l'article 15 sur les conditions de sortie du statut de déchet, votre commission a souhaité préserver un équilibre entre suppression de dispositions pénalisantes pour certains secteurs de l'économie et garantie d'une protection environnementale et sanitaire suffisante, comme le prévoit du reste le droit européen.

C. L'APPROCHE CONSTRUCTIVE DE LA COMMISSION QUI A GLOBALEMENT APPROUVÉ LES PRINCIPALES DISPOSITIONS DU TEXTE, TOUT EN PROPOSANT DES AJUSTEMENTS ET DES COMPLÉMENTS DE NATURE À EN RENFORCER LA PORTÉE OU À EN LIMITER CERTAINS EFFETS POTENTIELLEMENT NÉGATIFS

Approuvant pleinement la démarche du projet de loi, même si elle la juge très insuffisante, la commission spéciale a souhaité faire preuve d'un état d'esprit ouvert et constructif en acceptant les grandes lignes des principales dispositions présentées par le Gouvernement.

Ses rapporteurs ont proposé plusieurs modifications ou compléments , présentés ci-après dans l'examen de chacun des articles, sans toutefois être en mesure, dans le délai imparti, d'évaluer et de tirer les conséquences de l'ensemble des sur-transpositions identifiées dans le droit en vigueur.

1. La suppression d'une sur-transposition en matière de crédit renouvelable

En premier lieu, votre commission a souhaité introduire, sur proposition de son rapporteur, un article additionnel (art. 1 ^er bis ) supprimant, en matière de crédit renouvelable à la consommation, l'obligation faite au prêteur de procéder à une vérification triennale complète de la solvabilité de l'emprunteur. Cette vérification n'est pas prévue par la directive 2008/48/CE et les établissements de crédit ont d'ores et déjà une obligation de détection précoce des risques d'insolvabilité des emprunteurs.

2. L'exploitation d'une option pour relever les seuils de la catégorie des petites entreprises

En deuxième lieu, la commission a souhaité compléter l'article 5 du projet de loi en exploitant une autre option prévue par la directive 2013/34/CE, afin de relever les seuils de définition de la catégorie des petites entreprises aux niveaux les plus élevés permis par la directive , soit 6 millions d'euros de total de bilan, au lieu de 4 millions d'euros actuellement, et 12 millions de chiffre d'affaires net annuel, au lieu de 8 millions aujourd'hui. Ce relèvement des seuils permet d'étendre à un plus grand nombre d'entreprises le bénéfice des mesures de confidentialité du compte de résultat et de simplification des états financiers, à raison de la suppression du rapport de gestion.

Elle a en outre ajusté les dispositions du même article 5 afin d' étendre aux micro-entreprises et aux petites entreprises soumises au contrôle légal des comptes, ou qui s'y soumettraient volontairement, le bénéfice des modalités de publication allégée du rapport des commissaires aux comptes que le projet de loi ne prévoit que pour les moyennes entreprises, introduisant de ce fait une distorsion injustifiée entre les régimes de ces différentes catégories d'entreprises.

Ces aménagements devront probablement faire ultérieurement l'objet de coordinations avec les modifications proposées par le projet de loi relatif à la croissance et la transformation des entreprises en matière de périmètre du contrôle légal des comptes.

3. Un allégement du champ d'application de l'obligation de traitement des déchets dans une installation IOTA ou dans une installation ICPE pour la sortie du statut de déchet plutôt que sa suppression

Dans le souci de protéger l'environnement et la santé humaine la commission, sur proposition de la rapporteure, a souhaité conserver le principe du traitement des sous-produits animaux dans une installation IOTA ou dans une installation ICPE pour la sortie du statut de déchet dont l'article 14 propose d'alléger la portée, tout en permettant à des établissements de l'économie sociale et solidaire spécialisés dans la gestion de certains déchets d'y procéder .

D. LA MISE EN oeUVRE DE LA PROCÉDURE DE LÉGISLATION EN COMMISSION POUR HUIT ARTICLES

L'examen du projet de loi par la commission spéciale a été l'occasion d'appliquer une nouvelle fois la procédure de législation en commission prévue par les articles 47 ter et suivants du Règlement du Sénat ^{27 ( * )} .

Huit articles (3, 4, 10, 11, 24, 25, 26 et 27) ont ainsi été retenus par la Conférence des présidents, à la demande de M. Bruno Retailleau, président du groupe Les Républicains, après consultation des membres de la commission spéciale, lors de sa réunion constitutive, et des groupes politiques auxquels la liste des articles concernés a été transmise.

On rappellera que cette procédure conduit à ce que le droit d'amendement s'exerce uniquement en commission, la séance plénière étant centrée sur les explications de vote et le vote sur l'ensemble du texte adopté par la commission.

Ces articles ont été examinés par la commission spéciale, lors d'une réunion ouverte spécifique, en présence de Mme Nathalie Loiseau, ministre chargée des affaires européennes, et dans des conditions de publicité élargie, le mardi 30 octobre 2018 dans la soirée. Ils ont été adoptés sous réserve d'amendements de précision (art. 3 et 4) ou de coordination juridique (art. 10).

* *

*

Si, de manière générale, la commission constate que le projet de loi constitue une avancée en matière de suppression de sur-transpositions inutiles ou dommageables, elle estime qu'il ne peut être considéré que comme une étape dans l'exercice engagé par le Gouvernement, qualifié d'« euro-simplification » par la ministre chargée des affaires européennes. Il est en effet indispensable que des mesures plus ambitieuses soient proposées à brève échéance, au soutien de la compétitivité de notre économie.

EXAMEN DES ARTICLES

CHAPITRE IER
ÉCONOMIE ET FINANCES

SECTION 1
CONSOMMATION

Article 1er
(art. L. 312-8, L. 312-9, L. 312-10 et L. 351-3 du code de la consommation)

Allègement du formalisme et suppression de l'interdiction de certaines mentions dans les publicités relatives au crédit à la consommation

Objet : cet article allège le formalisme des publicités relatives au crédit à la consommation et supprime l'interdiction d'y faire figurer certaines mentions.

I - Le droit européen

a) La directive 2008/48/CE prévoit l'inclusion d'informations de base dans toute publicité relative au crédit à la consommation

La directive 2008/48/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2008 concernant les contrats de crédit aux consommateurs et abrogeant la directive 87/102/CEE du Conseil ^{28 ( * )} , définit les règles communes s'appliquant dans les États membres en matière de crédit à la consommation.

La directive s'applique à tout contrat « en vertu duquel un prêteur consent ou s'engage à consentir à un consommateur un crédit sous la forme d'un délai de paiement, d'un prêt ou de toute autre facilité de paiement similaire (...) » ^{29 ( * )} , et portant sur des crédits dont le montant total est supérieur à 200 euros ou inférieur à 75 000 euros ^{30 ( * )} . » Elle exclut de son champ d'application les crédits dont le montant est inférieur ou supérieur à ces montants, ainsi que toute une série de contrats de crédit particuliers ^{31 ( * )} , notamment les crédits immobiliers ^{32 ( * )} , mais aussi les contrats de crédit pour la conclusion desquels il est demandé au consommateur de remettre un bien en sa possession pour sûreté de sa dette, comme les prêts sur gage corporels accordés par les crédits municipaux ^{33 ( * )} .

S'agissant de l'information du consommateur sur ce type de produits au stade de la publicité, la directive considère que « les consommateurs devraient être protégés contre les pratiques déloyales ou trompeuses (... )», mais aussi que des dispositions particulières devraient être prévues sur « la publicité relative aux contrats de crédit ainsi que certaines informations de base à fournir aux consommateurs afin de leur permettre, en particulier, de comparer différentes offres » ^{34 ( * )} . Il convient en effet de fournir des informations aux consommateurs de « manière exhaustive avant la conclusion du contrat » ^{35 ( * )} .

À cet égard, l'article 4 de la directive exige, pour les seules publicités indiquant un taux d'intérêt ou des chiffres liés au coût du crédit pour le consommateur, quel qu'en soit le support (écrit ou audiovisuel), que des informations de base, qu'elle détermine, soient incluses dans la publicité. Les informations suivantes doivent ainsi être mentionnées de façon « claire, concise et visible » et « à l'aide d'un exemple représentatif » :

- le taux débiteur, fixe et/ou variable, accompagné d'informations relatives à tous les frais compris dans le coût total du crédit pour le consommateur. Il s'agit du taux d'intérêt du crédit, exprimé en pourcentage fixe ou variable, appliqué au capital emprunté ou au montant du crédit utilisé, sur une base annuelle. Ce taux ne tient pas compte des frais annexes, comme par exemple les frais de dossier ou d'assurance, ou tous les coûts et commissions annexes, qui doivent être mentionnés dans le « coût total » ;

- le montant total du crédit, soit le total ou le plafond des sommes rendues disponibles ;

- le taux annuel effectif global (TAEG) du contrat de crédit, défini à l'article 19 de la directive comme « la valeur actualisée de l'ensemble des engagements existants ou futurs convenus entre le prêteur et le consommateur », soit le coût total du crédit pour le consommateur, à l'exception des frais dont ce dernier est redevable en cas de non-exécution de l'une de ses obligations ;

- le cas échéant, la durée du crédit ;

- le cas échéant, le prix au comptant et le montant de tout acompte s'il s'agit d'un crédit accordé sous la forme d'un délai de paiement pour un bien ou un service ;

- enfin, le cas échéant, le montant total dû par le consommateur (soit la somme du montant rendu disponible et du coût total du crédit) et celui des versements échelonnés.

Lorsque la conclusion d'un contrat concernant un service accessoire lié au contrat de crédit, notamment une assurance, est obligatoire pour l'obtention même du crédit et que son coût ne peut être déterminé préalablement, la publicité doit également le mentionner de façon claire, concise et visible.

La directive ménage un équilibre entre les prêteurs, afin qu'ils « ne soient pas amenés à octroyer des prêts de manière irresponsable ou à accorder des crédits sans évaluation préalable de la solvabilité (...) », et les consommateurs, qui « devraient agir avec prudence et respecter leurs obligations contractuelles » ^{36 ( * )} .

Ces dispositions sur la publicité s'articulent également avec celles de la directive 2005/29/CE sur les pratiques commerciales trompeuses sur le marché intérieur, qui inclut la publicité déloyale ^{37 ( * )} et dont les articles 6 et 7 prohibent les informations mensongères ou dont la présentation pourrait « induire en erreur le consommateur moyen, même si les informations présentées sont factuellement correctes », ainsi que les omissions d'une « information substantielle dont le consommateur moyen a besoin, compte tenu du contexte, pour prendre une décision commerciale en connaissance de cause et, par conséquent, l'amène ou est susceptible de l'amener à prendre une décision commerciale qu'il n'aurait pas pris autrement ».

b) Cette directive d'harmonisation maximale laisse peu de marges de manoeuvre aux États membres

Il s'agissait notamment, à l'époque, de remédier aux « grandes disparités [existantes] entre les législations des différents États membres dans le domaine du crédit aux personnes physiques en particulier et du crédit aux consommateurs en général », qui entraînaient dans certains cas des « distorsions de concurrence entre les prêteurs » ^{38 ( * )} de l'Union européenne .

Ce faisant, la directive avait pour principal objet de favoriser « l'émergence d'un marché intérieur performant en matière de crédit aux consommateurs » ^{39 ( * )} , tout en garantissant « à tous les consommateurs de la Communauté un niveau élevé ou équivalent de protection de leurs intérêts et pour créer un véritable marché intérieur » ^{40 ( * )} .

La réalisation de ces objectifs requiert une « harmonisation complète ^{41 ( * )} », c'est-à-dire une harmonisation maximale. En conséquence, l'article 22 de la directive dispose expressément que les États membres ne peuvent maintenir ou introduire dans leur droit national d'autres dispositions que celles qu'elle établit, dès lors qu'il s'agit de dispositions harmonisées et entrant dans le champ d'application de la directive, même s'il s'agit de dispositions plus favorables aux consommateurs.

Ce choix ne laisse que peu de marges de manoeuvre aux législateurs nationaux s'agissant des dispositions « ciblées » et entrant dans le champ d'application de la directive. La protection des consommateurs qu'elle établit constitue un régime d'ordre public. Il revient en effet aux États membres de veiller à ce que « le consommateur ne puisse renoncer aux droits qui lui sont conférés en vertu des dispositions du droit national qui mettent en oeuvre [la directive] » ^{42 ( * )} et de prendre « les mesures nécessaires pour faire en sorte que le consommateur ne soit pas privé de cette protection » ^{43 ( * )} . L'article 23 de la directive prévoit ainsi que les États membres sont tenus de définir les sanctions applicables en cas de violation des dispositions nationales la mettant en oeuvre.

II - Le droit national en vigueur

La directive 2008/48/CE, applicable depuis le 12 mai 2010, a été transposée par la loi n° 2010-737 du 1 ^er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation.

Cette loi ne s'est toutefois pas seulement limitée à transposer la directive, puisqu'elle a également réformé en profondeur le droit du surendettement . Comme le soulignait notre collègue Philippe Dominati, rapporteur du projet de loi à l'époque, cette loi s'inscrivait dans le cadre d'un « droit français ^{44 ( * )} applicable aux crédits à la consommation, prenant en compte la vulnérabilité particulière du consommateur, l'asymétrie fondamentale entre prêteur et emprunteur, [qui était] déjà pour ce dernier l'un des plus protecteurs d'Europe » ^{45 ( * )} .

L'article L. 311-1 du code de la consommation reprend la définition que la directive donne d'un contrat de crédit, soit « une opération ou un contrat par lequel le prêteur consent ou s'engage à consentir à l'emprunteur un crédit sous la forme d'un délai de paiement, d'un prêt, y compris sous forme de découvert ou de toute autre facilité de paiement similaire », d'un montant supérieur à 200 euros ou inférieur à 75 000 euros ^{46 ( * )} .

La publicité est le premier stade de l'information du consommateur. Elle peut être définie comme « tout moyen d'information destiné à permettre à un client potentiel de se faire une opinion sur les résultats qui peuvent être attendus du bien ou du service qui lui est proposé » ^{47 ( * )} . Il peut s'agir d'un message écrit dans la presse, sur Internet ou envoyé par courrier, mais aussi d'un message radiodiffusé ou audio. Elle peut également résulter d'informations contenues dans des documents commerciaux ^{48 ( * )} ou sur l'emballage d'un produit.

La publicité portant sur les crédits à la consommation fait l'objet d'un encadrement spécifique. Ce dispositif de protection du consommateur, s'inscrit dans une politique publique destinée à prévenir et lutter contre le surendettement. Il a été renforcé à plusieurs égards par la loi du 1 ^er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation. Il est structuré autour de trois principes : mentions obligatoires, conditions de forme et interdiction de certaines mentions.

En premier lieu, la liste des mentions obligatoires devant figurer dans toute publicité portant sur un crédit à la consommation à titre onéreux, quel que soit le support de communication utilisé (écrit ou audiovisuel) est fixée de manière limitative par l'article 4 de la directive 2008/48/CE, et a donc été reprise stricto sensu à l`article L. 312-6 du code de la consommation ^{49 ( * )} . Le rapporteur de l'époque, notre collègue Philippe Dominati, avait indiqué « ne pouvoir ni ajouter, ni retrancher des éléments de cette liste, sans aller à l'encontre du principe d'harmonisation complète qui doit guider la transposition [de la directive] en droit français » ^{50 ( * )} . Ainsi, ces informations doivent apparaître de façon « claire, précise et visible (...) à l'aide d'un exemple représentatif ».

L'article L. 312-5 du code de la consommation prévoit toutefois l'insertion d'un message d'avertissement standardisé devant être présent dans toutes les publicités, à l'exception de celles qui sont radiodiffusées : « Un crédit vous engage et doit être remboursé. Vérifiez vos capacités de remboursement avant de vous engager ».

En second lieu, pour les publicités écrites ^{51 ( * )} , afin d'améliorer la lisibilité des informations, l'article L. 312-8 du code de la consommation impose que les informations les plus essentielles sur le coût du crédit ^{52 ( * )} (taux annuel effectif global, nature fixe, variable ou révisable du taux d'intérêt, montant total du crédit et des échéances), ainsi que le message prévu à l'article L. 312-5, figurent dans le corps principal du message publicitaire, et soient rédigées dans une taille de caractère plus importante que celle utilisée pour les autres informations relatives aux caractéristiques de financement, notamment le taux promotionnel. L'objectif de cette mesure était d'empêcher que le taux promotionnel figure en plus gros caractères que le taux annuel effectif global, qui est, lui, bien calculé sur toute la durée du prêt. Avant la loi du 1 ^er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation, la loi n° 2003-706 du 1 ^er août 2003 de sécurité financière en vigueur prévoyait que la taille de caractère des informations dites essentielles devait être « au moins aussi importante » et non pas plus importante que celle des autres informations ^{53 ( * )} .

De surcroît, l'article L. 312-9 du code de la consommation prévoit que, dans toutes les publicités indiquant un taux d'intérêt ou donnant des informations chiffrées liées au coût d'un crédit à la consommation, et qui sont directement adressées au consommateur ^{54 ( * )} , les informations essentielles sur le coût du crédit doivent être reprises sous forme d' un encadré en en-tête du texte publicitaire , alors qu'elles doivent déjà figurer dans le corps du message publicitaire dans une taille de caractère plus importante que celle utilisée pour les autres informations. Ce renforcement du formalisme, introduit par la loi du 1 ^er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation à l'initiative de l'Assemblée nationale, a pour objet d'attirer l'attention du consommateur sur ce que lui coûterait son crédit et sur l'engagement qu'il s'apprête à prendre.

L'article L. 312-9 du code de la consommation prévoit également que le consommateur est informé, sur ces mêmes publicités qui lui sont directement adressées, de son droit à s'opposer à l'utilisation de ses données personnelles à des fins de prospection.

Enfin, l'article L. 312-10 liste les mentions qu'il est interdit de faire figurer dans toute publicité , quel que soit le support de communication utilisé (écrit ou audiovisuel).

Il est ainsi interdit :

- d'indiquer qu'un crédit peut être octroyé sans élément d'appréciation financière de l'emprunteur ;

- de suggérer que le crédit améliore la situation financière ou le budget de l'emprunteur, entraîne une augmentation de ressources, constitue un prêt d'épargne ou accorde une réserve automatique d'argent immédiatement disponible, sans contrepartie financière identifiable ;

- ou encore de mentionner l'existence d'une période de franchise de paiement de loyers ou de remboursements des échéances de crédit supérieure à trois mois ^{55 ( * )} . Ces crédits peuvent sembler « gratuits » dans la mesure où ils exonèrent le consommateur de remboursement pendant une période donnée mais son obligation n'est bien sûr que différée ^{56 ( * )} .

Des dispositions particulières s'appliquent en cas de contrat de crédit assorti d'une assurance ^{57 ( * )} ainsi que pour la publicité des crédits renouvelables ^{58 ( * )} .

L'article R. 341-1 du code de la consommation sanctionne la méconnaissance de l'ensemble de ces obligations (mentions obligatoires, respect des conditions de forme et interdiction de certaines mentions) de la peine d'amende prévue pour les contraventions de 5 ^ème classe.

Elle peut également être sanctionnée sur le fondement des articles L. 121-1 et suivants du code de la consommation relatifs aux pratiques commerciales déloyales, définies comme « contraire [s] aux exigences de la diligence professionnelle et altér [ant] ou susceptible [s] d'altérer de manière substantielle le comportement économique du consommateur normalement informé et raisonnablement attentif et avisé, à l'égard d'un bien ou d'un service ». En effet, sans la mentionner explicitement, cet article vise essentiellement la publicité.

Parmi ces pratiques commerciales déloyales figurent les pratiques commerciales trompeuses visées aux articles L. 121-1 à L. 121-4 du code de la consommation, dont fait donc partie la publicité trompeuse. Une pratique commerciale peut être considérée comme trompeuse par action ou par omission ^{59 ( * )} . L'infraction peut être retenue s'il y a manquement aux exigences de la diligence professionnelle ou mauvaise foi caractérisée du professionnel. L'infraction peut également être retenue si elle est susceptible d'induire en erreur et d'altérer le comportement économique du consommateur.

Les pratiques commerciales trompeuses constituent, conformément à l'article L. 132-2 du code de la consommation, un délit puni de deux ans d'emprisonnement et d'une amende de 300 000 euros, dont le montant peut être porté par le juge à 10 % du chiffre d'affaires moyen annuel ^{60 ( * )} , ou 50 % des dépenses engagées pour la réalisation de la pratique, de manière proportionnée aux avantages tirés du délit. Le juge peut également prononcer diverses peines complémentaires de façon cumulative, et faire cesser la pratique commerciale trompeuse. Enfin, le juge peut annuler le contrat pour vice du consentement (dol ou réticence dolosive en l'occurrence, en application de l'article 1137 du code civil), la nullité de celui-ci n'étant pas opposable de plein droit en cas de pratiques commerciales trompeuses.

III - Le projet de loi

Parmi les dispositions encadrant la publicité des crédits à la consommation, le Gouvernement propose d'en modifier trois dont il estime qu'elles constituent des sur-transpositions de la directive 2008/48/CE précitée, et font peser des contraintes excessives sur les annonceurs et les organismes de crédit.

Les deux premières dispositions concernent les formalités de présentation imposées à ces publicités.

Pour les publicités écrites, à l'obligation d'utiliser une police de caractère plus importante pour la mention des informations essentielles sur le coût du crédit pour le consommateur ^{61 ( * )} , se substituerait celle d'utiliser une police de caractère au moins aussi importante , l'article L. 312-8 du code de la consommation étant modifié à cet effet. La peine d'amende prévue pour les contraventions de 5 ^ème classe ^{62 ( * )} , tout comme la possibilité d'en sanctionner la méconnaissance sur le fondement des pratiques commerciales trompeuses, seraient donc maintenues pour cette obligation dont le formalisme serait allégé.

Pour les publicités directement adressées au consommateur (par voie postale, courrier électronique, distribuées à domicile ou sur la voie publique), l'obligation de reprise dans un encadré figurant dans l'en-tête du message publicitaire des informations légales relatives au crédit ^{63 ( * )} (durée et coût du crédit) serait supprimée par une modification de l'article L. 312-9 du code de la consommation.

Enfin, l'article 1 ^er lève l'interdiction prévue par le droit en vigueur de mentionner dans tout message publicitaire l'existence d'une franchise de paiement de loyer ou de remboursement des échéances de crédit supérieure à trois mois .

Ces dispositions feraient l'objet d'une extension expresse dans les îles Wallis et Futuna, par une mise à jour du « compteur » du code de la consommation.

IV - La position de la commission

Ces dispositions ont reçu l'approbation de votre commission spéciale.

La simplification du droit et la suppression de sur-transpositions dans le domaine du crédit à la consommation répondent à une demande forte et constante des entreprises concernées , annonceurs et organismes de crédit essentiellement, que votre rapporteur a entendus, mais qui avaient également été consultés par le Sénat dans le cadre du rapport de notre collègue René Danesi, président de votre commission spéciale, relatif à la sur-transposition du droit européen en droit français ^{64 ( * )} . Celles-ci faisaient ainsi valoir que les dispositions sur le formalisme des publicités en question (police de caractère et encadré) revenaient à ce que « les prêteurs français [soient] ainsi contraints dans leur créativité commerciale publicitaire, certains ayant même pris la décision d'arrêter de communiquer sur certains produits, alors que leurs concurrents ne sont pas soumis aux mêmes exigences et peuvent faire des publicités plus attractives ».

Le rapport inter-inspections présente également ces règles formelles comme des obligations « lourdes et de nature à nuire à la lisibilité de la publicité » ^{65 ( * )} , de plus fournies lors des différents stades d'une éventuelle souscription à un crédit : publicité, phase précontractuelle et phase contractuelle. Ce rapport estime que « l'accumulation de règles spécifiques peut constituer une charge significative pour les entreprises », et que « cette situation pourrait s'avérer dommageable dans un marché [du crédit à la consommation] à développement rapide » ^{66 ( * )} .

Cette demande des entreprises et des acteurs du marché semble d'autant plus légitime à votre rapporteur qu'il s'agit de sur-transpositions manifestes d'une directive européenne en droit français. Votre rapporteur souscrit à cet égard pleinement à l'analyse du Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi, qui relève qu'aucune des trois obligations que l'article 1 ^er propose de modifier, en matière de formalisme comme en matière de mentions interdites, n'est expressément prévue par la directive 2008/48/CE relative aux crédits à la consommation.

Il s'agit en conséquence de choix de pure opportunité opérés par le législateur français à un moment donné, qui peuvent naturellement être remis en cause.

S'agissant du formalisme, le projet de loi propose simplement de revenir à la législation qui prévalait antérieurement à la loi du 1 ^er janvier 2010 portant réforme du crédit à la consommation, qui, selon votre rapporteur, permettait tout autant que les dispositions actuelles de donner leur pleine portée aux mentions obligatoires.

Selon votre commission, suivant l'analyse de son rapporteur, il importe avant tout que les « informations de base » requises par la directive soient mentionnées de façon « claire, concise et visible ». Or, d'après les informations qui lui ont été transmises par le Gouvernement, il n'est nullement avéré qu'une taille de police de caractère plus importante et qu'un encadré récapitulant certaines informations déjà mentionnées par ailleurs aient un quelconque effet sur le comportement du consommateur en matière d'appréhension du risque.

L'article 1 ^er n'emporte en outre aucune déperdition d'information pour le consommateur puisque les mêmes informations qu'aujourd'hui seraient toujours mentionnées (notamment celles, essentielles, sur le coût du crédit, en application de l'article L.312-6 du code de la consommation), et ce dans toutes les publicités, quel qu'en soit le support. Les informations incluses dans l'encadré figurent par ailleurs deux fois dans le message publicitaire.

En outre, s'agissant de l'interdiction de la mention dans une publicité de l'existence d'un remboursement différé, votre rapporteur estime qu'il n'y a aucune raison de la maintenir, puisque ledit remboursement ne constitue pas une offre illicite, et qu'il s'agit d'informer le consommateur.

Au final, votre rapporteur estime que l' allègement - très relatif - du formalisme et la levée de l'interdiction d'une mention ne pose pas de difficulté particulière. Il relève que la publicité ferait bien toujours l'objet d'une règlementation spécifique, représentant le premier stade obligatoire d'information du consommateur, auquel s'ajoutent les obligations d'information précontractuelle et contractuelle auxquelles sont assujettis les prêteurs, de sorte qu'un équilibre demeure entre la protection du consommateur, et le gain d'attractivité du marché du crédit pour les prêteurs qui est censé résulter de la simplification des dispositions législatives proposée.

La directive précitée impose en effet des obligations très strictes en matière d'information précontractuelle , transposées en droit français : la fiche d'information précontractuelle standardisée européenne (FISE ^{67 ( * )} ), obligatoirement remise par l'organisme prêteur à tout consommateur susceptible de souscrire un crédit, comprend de nouveau toutes les informations essentielles relatives au coût du crédit ^{68 ( * )} .

Quant à l'offre de crédit elle-même, elle comprend également des mentions obligatoir es, de même que les caractéristiques essentielles du contrat de crédit, figurant dans un encadré, inséré au début du contrat. Le consommateur dispose alors d'un délai de rétractation de quatorze jours ^{69 ( * )} , l'acceptation pouvant intervenir à tout moment durant ce délai. Le prêteur est en outre tenu de vérifier la solvabilité de l'emprunteur ^{70 ( * )} .

Le Comité consultatif de la règlementation et de la législation financières (CCLRF), au sein duquel siège un représentant des consommateurs, a validé le principe de ces modifications législatives, tout comme le Conseil national d'évaluation des normes (CNEN). Le nouveau dispositif s'appliquerait aussi en effet aux crédits municipaux, susceptibles de proposer des crédits à la consommation.

Votre rapporteur émet toutefois des doutes quant aux effets concrets pour les entreprises concernées résultant de ces modifications législatives, effets que l'étude d'impact du projet de loi ne détaille guère, qu'il s'agisse d'une évaluation quantitative ou qualitative. Le rapport de la mission inter-inspections relève d'ailleurs que « prise isolément, aucune de ces mesures n'a vraisemblablement d'impact majeur ». Elles ne sont en effet pas suffisantes pour améliorer l'attractivité de la place financière de Paris.

Votre commission a adopté l'article 1 ^er sans modification

Article 1er bis (nouveau)
(art. L. 312-75 et L. 351-3 du code de la consommation)

Suppression de l'obligation de vérification tri-annuelle de la solvabilité de l'emprunteur en matière de crédit renouvelable à la consommation

Objet : introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article supprime l'obligation faite au prêteur, en matière de crédit renouvelable à la consommation, de procéder à une vérification complète de la solvabilité de l'emprunteur tous les trois ans.

I - Le droit européen

La directive 2008/48/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2008 concernant les contrats de crédit aux consommateurs et abrogeant la directive 87/102/CEE du Conseil ^{71 ( * )} , définit les règles communes applicables en matière de crédit à la consommation.

L'article 8 de cette directive d'harmonisation maximale ^{72 ( * )} impose aux organismes prêteurs d' évaluer la solvabilité du consommateur avant de conclure un contrat de crédit à la consommation . Les États membres dont la législation prévoyait l'évaluation obligatoire par le prêteur de la solvabilité du consommateur sur la base d'une consultation de la base de données appropriée ont pu maintenir dans leur droit cette obligation.

Le même article de la directive impose également aux organismes prêteurs d'évaluer la solvabilité du consommateur avant toute augmentation significative du montant total du crédit.

II - Le droit national en vigueur

L'article L. 312-16 du code de la consommation impose au prêteur de vérifier, avant de conclure un contrat de crédit à la consommation, la solvabilité de l'emprunteur à partir d'un nombre suffisant d'informations, y compris des informations fournies par le consommateur lui-même à la demande du prêteur. Celui-ci consulte également le fichier national recensant les informations sur les incidents de paiement caractérisés liés aux crédits accordés aux personnes physiques pour des besoins non professionnels (FICP). Ce fichier, tenu par la Banque de France, est régi par les articles L. 751-1 et suivants du code de la consommation.

L'article L. 312-75 du code de la consommation fait en outre obligation au prêteur, en matière de crédit renouvelable à la consommation, avant de proposer à l'emprunteur de reconduire le contrat, de consulter tous les ans le FICP. Il impose aussi au prêteur de procéder à une vérification complète de la solvabilité de l'emprunteur tous les trois ans .

III - La position de la commission

L'obligation de vérification tri-annuelle de la solvabilité de l'emprunteur en matière de crédit renouvelable à la consommation, introduite en droit français par la loi n° 2010-737 du 1 ^er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation, constitue manifestement, selon votre rapporteur, une sur-transposition de la directive européenne 2008/48/UE concernant les contrats de crédit aux consommateurs.

Si l'article 8 de la directive exige en effet la vérification de la solvabilité de l'emprunteur en amont de la conclusion du contrat et avant toute augmentation significative du montant total du crédit, elle ne fait en revanche nullement obligation au prêteur, au cours de l'exécution du contrat de crédit renouvelable, de procéder à la vérification complète de la solvabilité de l'emprunteur tous les trois ans.

Il s'agit d'une sur-transposition identifiée par la mission inter-inspections. S'appuyant sur une enquête de la direction générale du Trésor auprès du grand public et de professionnels du secteur financier, le rapport de cette mission relève que cette exigence supplémentaire est perçue comme une « source de blocage, générant des incompréhensions chez les emprunteurs qui, souvent, ne sont pas coopératifs ». Cette sur-transposition a également été dénoncée à votre rapporteur par les représentants des entreprises entendus en audition.

Une telle obligation est en outre redondante avec les règles de détection précoce des risques d'insolvabilité et de fragilité des emprunteurs mises en oeuvre par les organismes prêteurs, en application de l'article L. 312-76 du code de la consommation. Celui-ci dispose que le prêteur peut « à tout moment, s'il dispose d'une information démontrant une diminution de la solvabilité de l'emprunteur telle qu'elle avait pu être appréciée lors de la conclusion du contrat », réduire le montant total du crédit ou suspendre son utilisation.

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a donc adopté un amendement COM-26 supprimant cette obligation. Par coordination, l'article 1 ^er bis met également à jour le « compteur » outre-mer relatif aux dispositions modifiées.

Votre commission a adopté l'article 1 ^er bis ainsi rédigé.

Article 2
(art. L. 313-3 et L. 341-21 du code de la consommation)

Suppression de mentions légales dans les publicités
relatives au crédit immobilier

Objet : cet article supprime certaines mentions légales dans les publicités relatives aux crédits immobiliers.

I - Le droit européen

La directive 2014/17/UE du Parlement européen et du Conseil du 4 février 2014 sur les contrats de crédit aux consommateurs relatifs aux biens immobiliers à usage résidentiel et modifiant les directives 2008/48/CE et 2013/36/UE et le règlement (UE) n° 1093/2010 met en place un régime juridique harmonisé pour la distribution du crédit immobilier et du crédit hypothécaire au sein de l'Union européenne.

Cette directive s'applique à tout crédit immobilier, y compris les crédits hypothécaires, quel qu'en soit le montant et l'objet, alors qu'auparavant le droit de l'Union européenne ne régissait que les crédits immobiliers définis au regard de leur finalité et d'un montant supérieur à 75 000 euros pour les travaux, non garantis par une hypothèque, qui relèvent du régime du crédit à la consommation.

Il s'agit d'une directive d'harmonisation minimale , contrairement à la directive 2008/48/CE s'appliquant aux crédits à la consommation ^{73 ( * )} , à l'exception des règles relatives à la fiche d'information précontractuelle (fiche d'information standardisée européenne, FISE) et à la détermination du taux annuel effectif global (TAEG), qui sont d'harmonisation maximale. Le considérant 7 de la directive 2014/17/UE précitée dispose en effet que les « États membres devraient être autorisés à maintenir ou à introduire des dispositions plus strictes que celles figurant dans la présente directive, dans les domaines dont il n'a pas été clairement indiqué qu'ils faisaient l'objet d'une harmonisation maximale ». En conséquence, son article 2 indique expressément que « la présente directive ne fait pas obstacle au maintien ou à l'adoption par les États membres de dispositions plus strictes visant à protéger les consommateurs, à condition que ces dispositions soient compatibles avec les obligations leur incombant en vertu du droit de l'Union ».

Dans ce cadre, comme en matière de crédit à la consommation, la directive règlemente la publicité, l'information précontractuelle et contractuelle, ainsi que la vérification de la solvabilité de l'emprunteur.

De même, comme en matière de crédit à la consommation, l'article 11 de la directive 2014/17/UE liste des informations de base à inclure dans toute publicité concernant des contrats de crédit immobilier qui indiquent un taux d'intérêt ou des chiffres relatifs au coût du crédit pour le consommateur. Les publicités doivent ainsi obligatoirement comporter « de façon claire, concise et visible » les mentions suivantes :

- l'identité du prêteur ou, le cas échéant, de l'intermédiaire de crédit ou de son représentant désigné ;

- le cas échéant, si le prêt est garanti par une hypothèque ou une autre sûreté comparable communément utilisée dans un État membre sur les biens immobiliers à usage résidentiel, ou encore un droit lié à un bien immobilier à usage résidentiel ;

- le taux débiteur, c'est-à-dire le taux d'intérêt, et sa nature fixe, et/ou variable, accompagné des informations relatives à tous les frais compris dans le coût du crédit pour le consommateur ;

- le montant total du crédit ;

- le taux annuel effectif global (TAEG), qui doit figurer sur la publicité au moins aussi visiblement que tout taux d'intérêt ;

- le cas échéant, la durée du contrat de crédit, le montant des versements, le montant total dû par le consommateur, et un avertissement concernant le fait que d'éventuelles fluctuations du taux de change sont susceptibles de modifier le montant dû par le consommateur.

Les informations relatives au coût du crédit (taux débiteur, TAEG, durée, montant total et nombre de versements) doivent également faire l'objet d'un exemple représentatif, dont les États sont libres de déterminer les critères.

De même, lorsque la conclusion d'un contrat portant sur un service accessoire, notamment une assurance, est obligatoire pour obtenir le crédit, cela doit être expressément mentionné « de façon claire concise et visible, avec le TAEG ».

L'ensemble de ces informations doivent être « faciles à lire, ou clairement audibles, le cas échéant, selon le support utilisé pour la communication publicitaire ». Votre rapporteur constate à cet égard que le formalisme de la publicité exigé par la directive en matière de crédit immobilier est plus précis sur certains points qu'en matière de crédit à la consommation.

Les États membres peuvent en outre exiger la mention « d'un avertissement concis et approprié concernant les risques spécifiques liés aux contrats de crédit » ^{74 ( * )} .

Les dispositions de cette directive en matière de publicité, d'information générale et précontractuelle, sont applicables depuis le 1 ^er octobre 2016.

Tout comme la directive régissant les règles applicables aux crédits à la consommation, la directive 2014/17/UE sur les crédits immobiliers s'articule avec les dispositions de la directive 2005/29/CE sur les pratiques commerciales trompeuses sur le marché intérieur ^{75 ( * )} . La directive 2014/17/UE déjà citée précise d'ailleurs, à cet égard, à son article 10, que les « États membres exigent que toute communication publicitaire et commerciale relative à des contrats de crédit soit loyale, claire et non trompeuse. En particulier, ils interdisent les formulations susceptibles de faire naître chez le consommateur de fausses attentes concernant la disponibilité ou le coût d'un crédit ».

II - Le droit national en vigueur

Transposée en droit français par l'ordonnance n° 2016-351 du 25 mars 2016 sur les contrats de crédit aux consommateurs relatifs aux biens immobiliers à usage d'habitation ^{76 ( * )} , la directive 2014/17/UE a donc modifié, comme en matière de crédit à la consommation, l'encadrement spécifique dont fait l'objet la publicité relative aux crédits immobiliers ^{77 ( * )} .

L'article L. 313-4 du code la consommation dispose que toute publicité, quel qu'en soit le support, doit mentionner l'identité du prêteur ou de l'intermédiaire du crédit, la nature et l'objet du prêt. S'agissant des mentions obligatoires à faire figurer dans toute publicité qui mentionne un taux d'intérêt ou un élément chiffré relatif au coût du crédit immobilier, le même article prévoit que la publicité doit également préciser « de façon claire, concise et visible les informations complémentaires sur les caractéristiques du crédit, fournies, le cas échéant, à l'aide d'un exemple représentatif ». Un décret en Conseil d'État venant préciser la liste et les modalités de présentation de ces informations. L'article R. 313-1 du code de la consommation reprend ainsi stricto sensu la liste des mentions obligatoires sur le coût du crédit prescrites par la directive (taux débiteur, TAEG, durée, montant total et nombre de versements) et l'article R. 313-2 du même code fixe les caractéristiques de l'exemple représentatif.

Votre rapporteur constate avec un certain étonnement que la liste complète des mentions légales à faire figurer sur la publicité relève de la loi (article L. 312-6 du code de la consommation) ^{78 ( * )} s'agissant du crédit à la consommation, alors qu'elle est partagée entre loi et règlement pour le crédit immobilier.

Le droit français prévoit en outre d'autres mentions obligatoires qui ne sont pas prévues par la directive . Il s'agit d'informations visées à l'article L. 313-3 du code de la consommation et qui font obligation de mentionner sur tout document publicitaire mis à la disposition de l'emprunteur les informations suivantes :

- l'existence d'un délai de réflexion de dix jours à son profit ;

- le fait que la vente est subordonnée à l'obtention du prêt ;

- et que, si le prêt n'est pas obtenu, le vendeur doit lui rembourser les sommes éventuellement versées.

Ces dispositions préexistaient à la transposition de la directive 2014/17/UE et ont été maintenues, malgré l'absence d'obligation fixée par le droit de l'Union européenne en la matière. Elles sont issues de la loi n° 93-949 du 26 juillet 1993 relative au code de la consommation (partie législative).

Enfin, certaines mentions sont proscrites sur les publicités relatives au crédit immobilier , en application de l'article L. 313-5 du code de la consommation. Il est ainsi interdit :

- d'assimiler les mensualités de remboursement à des loyers ou de faire référence à des prestations sociales qui ne sont pas assurées pendant toute la durée du contrat ;

- mais aussi de faire figurer toute formulation susceptible de faire naître chez le consommateur de fausses attentes concernant la disponibilité ou le coût d'un crédit.

Votre rapporteur constate que la première interdiction préexistait à la directive 2014/17/UE ^{79 ( * )} , tandis que la seconde a été ajoutée par l'ordonnance de 2016 de transposition de cette dernière, afin de reprendre les termes de son article 10.

Le fait pour un annonceur de diffuser ou faire diffuser une publicité non conforme à ces prescriptions est un délit puni d'une amende de 30 000 euros, conformément à l'article L. 341-21 du code de la consommation. Elle peut également être sanctionnée au titre des pratiques commerciales trompeuses, comme en matière de crédit à la consommation ^{80 ( * )} , d'autant plus que la mention de l'existence d'un droit de rétractation prévu par la loi fait partie des informations substantielles qui, si elles sont omises, sont constitutives d'une pratique commerciale trompeuse par omission, aux termes de l'article L. 121-3 du code de la consommation.

III - Le projet de loi

L'article 2 abroge l'article L. 313-3 du code de la consommation et supprime ce faisant l'obligation de mentionner, dans toute publicité relative à un crédit immobilier, l'existence du délai de réflexion de dix jours dont dispose l'emprunteur, le fait que la vente est subordonnée à l'obtention du prêt et que le refus du prêt entraîne le remboursement par le vendeur des sommes déjà versées.

Le Gouvernement considère qu'il s'agit d'une contrainte excessive imposée aux entreprises concernées (annonceurs et organismes de crédit principalement) et qui n'apporte pas de protection significative au consommateur.

Par coordination, l'article 2 modifie l'article L. 341-21 du code de la consommation qui prévoit la sanction applicable en cas de méconnaissance de l'article L. 313-3 du même code.

IV - La position de la commission

Comme en matière de crédit à la consommation, votre rapporteur souscrit à l'abrogation des dispositions prévues à l'actuel article L. 313-3 du code de la consommation.

Les mentions obligatoires prescrites par cet article ne sont effectivement pas prévues par la directive 2014/17/UE déjà citée.

Entendus par votre rapporteur, les représentants des entreprises ont notamment souligné l'absence de lisibilité de telles publicités qui doivent comporter de très nombreuses mentions, comme l'avait déjà relevé le rapport précité de notre collègue René Danesi, président de votre commission spéciale.

Le rapport inter-inspections sur l'inventaire des sur-transpositions de directives européennes ^{81 ( * )} , mentionne l'article L. 313-3 du code de la consommation parmi lesdites « sur-transpositions » et analyse que ces dispositions « peuvent paraître superfétatoires et de nature à dégrader la lisibilité des messages , dans la mesure où elles sont en tout état de cause prévues dès les documents précontractuels ».

Les trois catégories d'informations mentionnées le sont en effet également aujourd'hui au stade de l'information précontractuelle (dans la fiche d'information standardisée européenne ^{82 ( * )} remise obligatoirement au consommateur dans ce cadre) et, bien sûr, au stade de l'émission de l'offre contractuelle. C'est d'ailleurs à ce moment-là que l'information est la plus pertinente et la plus utile au consommateur, quand il est sur le point de s'engager contractuellement.

Le projet de loi ne propose en outre nullement de supprimer des garanties : l'article L. 313-34 du code de la consommation prévoirait bien toujours un délai de réflexion de dix jours à compter de la réception des informations mentionnées. Ce délai est d'ailleurs incompressible puisque « l'emprunteur et les cautions ne peuvent accepter l'offre que dix jours après l'avoir reçue ».

L'article L. 313-41 du même code régit en outre les deux autres conditions mentionnées actuellement à titre purement informatif dans la publicité. Il dispose que :

- lorsque l'achat immobilier est réalisé grâce à un crédit immobilier, la vente ne peut se conclure que sous la condition suspensive de l'obtention dudit crédit ;

- et qu'en cas d'absence d'accord de prêt, c'est-à-dire non réalisation de la condition suspensive, « toute somme versée d'avance par l'acquéreur à l'autre partie ou pour le compte de cette dernière est immédiatement et intégralement remboursable sans retenue ni indemnité à quelque titre que ce soit ».

En conséquence, votre commission, suivant l'analyse de son rapporteur, estime que cette modification ne devrait pas avoir d'incidence sur le comportement du consommateur, ni sur le niveau de protection qui lui est garanti. Le Comité consultatif de la règlementation et de la législation financières (CCLRF), au sein duquel siège un représentant des consommateurs, a validé le principe de ces modifications législatives.

Comme en matière de crédit à la consommation, votre rapporteur émet toutefois des doutes quant aux effets réels et concrets pour les entreprises concernées résultant de cette modification législative et ne peut que regretter le manque d'ambition du Gouvernement.

Votre commission a adopté l'article 2 sans modification.

SECTION 2
DROIT DES SOCIÉTÉS

Article 3
(art. L. 226-1, L. 227-1, L. 236-6 et L. 950-1 du code de commerce)

Suppression de l'obligation de déclaration des opérations de fusion et de scission concernant certains types de sociétés

Article examiné dans le cadre de la législation en commission

Objet : cet article supprime l'obligation de déclaration, à peine de nullité, des opérations de fusion et de scission réalisées par les sociétés par actions simplifiées (SAS) et les sociétés en commandite par actions (SCA), à l'exception des hypothèses de fusion transfrontalière au sein de l'Union européenne.

I - Le droit européen

La directive 2017/1132/UE du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2017 relative à certains aspects du droit des sociétés limite aux sociétés anonymes, aux sociétés européennes ainsi qu'aux sociétés par actions participant à une fusion transfrontalière réalisée au sein de l'Union européenne l'obligation de déclarer les opérations de fusion et de scission qu'elles réalisent.

II - Le droit national en vigueur

Par renvoi aux règles applicables aux sociétés anonymes, l'obligation de déclaration prévue par la directive pèse également sur les sociétés en commandite par actions (article L. 226-1 du code de commerce) et sur les sociétés par actions simplifiées (article L. 227-1 du même code).

Déposée au greffe du tribunal de commerce, à peine de nullité, la déclaration doit relater tous les actes effectués en vue de procéder à l'opération et indiquer que celle-ci a été réalisée dans le respect des lois et règlements, de façon à permettre le contrôle de l'opération par le greffier.

III - Le projet de loi

L'article 3 du projet de loi supprime cette déclaration de conformité pour les sociétés par actions simplifiées (SAS) et les sociétés en commandite par actions (SCA), à l'exception des hypothèses de fusion transfrontalière au sein de l'Union européenne.

L'objectif de cette suppression est d'alléger les coûts administratifs et financiers des sociétés concernées ^{83 ( * )} .

IV - La position de la commission

Cette volonté de supprimer la déclaration obligatoire lors de fusions et scissions de sociétés, lorsqu'elle n'est pas exigée par le droit européen, avait déjà conduit le législateur à intervenir il y a quelques années. L'article 23 de la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises et portant diverses dispositions de simplification et de clarification du droit et des procédures administratives avait ainsi prévu de corriger cette « sur-transposition », en limitant ces déclarations aux seuls cas prévus par le droit européen, c'est-à-dire en cas de fusion ou de scission de sociétés anonymes ou de sociétés européennes ainsi qu'en cas de fusion de sociétés transfrontalières de sociétés au sein de l'Union européenne.

Cependant, force est de constater que le législateur de 2014 n'avait pas atteint l'objectif qu'il s'était assigné puisqu'il n'avait pas exclu du champ de cette obligation les sociétés par actions simplifiées et les sociétés en commandite par actions, auxquelles s'appliquent les règles régissant les sociétés anonymes et donc l'obligation de déclaration.

Votre commission approuve donc pleinement la suppression de cette formalité pour les sociétés par actions simplifiées et les sociétés en commandite par actions.

À l'initiative de son rapporteur, elle a cependant adopté un amendement COM-27 de précision, concernant les coordinations à prévoir pour l'application de ces dispositions dans les territoires ultramarins.

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.

Article 4
(art. L. 236-9, L. 236-10, L. 950-1 du code de commerce)

Procédure simplifiée de fusion pour les sociétés anonymes absorbantes

Article examiné dans le cadre de la législation en commission

Objet : cet article dispense les sociétés anonymes absorbantes de l'approbation de la fusion par l'assemblée générale extraordinaire.

I - Le droit européen

La directive 2011/35/UE du Parlement européen et du Conseil concernant les fusions des sociétés anonymes dispose que toute fusion nécessite l'approbation de l'assemblée générale de chacune des sociétés concernées.

L'article 8 de cette directive a néanmoins prévu une dérogation à cette obligation si plusieurs conditions sont réunies ^{84 ( * )} :

« a) la publicité [du projet de fusion] est faite, pour la société absorbante, un mois au moins avant la date de la réunion de l'assemblée générale de la ou des sociétés absorbées appelées à se prononcer sur le projet de fusion ;

« b) tous les actionnaires de la société absorbante ont le droit, un mois au moins avant la date indiquée au point a), de prendre connaissance, au siège social de cette société, [de certains documents (le projet de fusion, les comptes annuels, ainsi que les rapports de gestion des trois derniers exercices des sociétés qui fusionnent, un état comptable, les rapports des organes d'administration ou de direction des sociétés qui fusionnent, les rapports d'expertise...] ;

« c) un ou plusieurs actionnaires de la société absorbante disposant d'actions pour un pourcentage minimal du capital souscrit doivent avoir le droit d'obtenir la convocation d'une assemblée générale de la société absorbante appelée à se prononcer sur l'approbation de la fusion; ce pourcentage minimal ne peut être fixé à plus de 5 % ».

II - Le droit national en vigueur

La France n'a pas mis en oeuvre la dérogation autorisée par la directive .

L'article L. 236-9 du code de commerce dispose en effet que la fusion est décidée par l'assemblée générale extraordinaire de chacune des sociétés anonymes qui participent à l'opération.

III - Le projet de loi

L'article 4 entend permettre à l'assemblée générale extraordinaire d'une société anonyme de déléguer sa compétence au conseil d'administration ou au directoire, selon le cas, pour décider d'une fusion par absorption . Cette délégation ne pourrait excéder vingt-six mois.

Il vise également à permettre à l'assemblée générale extraordinaire qui aurait décidé une telle fusion de déléguer ensuite au conseil d'administration ou au directoire, pour une durée maximale de cinq ans, le pouvoir de déterminer les modalités définitives du projet de fusion .

Lorsque la fusion par absorption nécessite une augmentation de capital, l'assemblée générale extraordinaire devrait alors pouvoir déléguer également son pouvoir ou sa compétence en la matière, dans les conditions fixées par le droit en vigueur, qui permet déjà de telles délégations pour les augmentations de capital.

Enfin, le présent article préserve les droits des actionnaires minoritaires . Il prévoit que, dans ces hypothèses de délégation, un ou plusieurs actionnaires de la société absorbante réunissant au moins 5 % du capital social, pourront demander en justice la désignation d'un mandataire aux fins de convoquer l'assemblée générale extraordinaire de la société absorbante pour qu'elle se prononce sur la fusion ou le projet de fusion.

IV - La position de la commission

Sur l'opportunité de cette mesure, votre commission, suivant son rapporteur, a considéré que l'article 4 du projet de loi en assouplissant substantiellement la procédure de fusion par absorption, devrait permettre aux dirigeants de sociétés de réagir plus rapidement aux opportunités d'affaires et améliorer ainsi la situation des sociétés françaises dans un environnement concurrentiel.

En effet, la procédure actuelle, qui suppose la réunion préalable d'une assemblée générale extraordinaire, présente des contraintes de temps et fait peser une incertitude quant au résultat de l'opération. Elle peut également se révéler particulièrement lourde lorsque la valeur de la société absorbée est peu importante par rapport à celle de la société absorbante.

Sur le fond, la procédure choisie est inspirée de la procédure de délégation qui existe déjà dans le code de commerce aux articles L. 225-129 et suivants en matière d'augmentation du capital.

Elle reprend ensuite la dernière condition posée par l'article 8 de la directive, qui prévoit qu'une minorité d'actionnaires peut s'opposer à la mise en oeuvre de cette procédure simplifiée en saisissant le juge. Les deux autres conditions, relatives à la publicité de la fusion, sont déjà prévues par le code de commerce ^{85 ( * )} , car en application de l'article 8 de la directive, les trois conditions sont cumulatives.

Si votre commission a approuvé les modalités de cette procédure allégée, à l'initiative de son rapporteur, elle a néanmoins adopté un amendement COM-28 rectifié qui complète l'article 4 sur deux points .

En premier lieu, cet amendement précise que seules les sociétés absorbantes peuvent bénéficier de cette dérogation , conformément à la lettre de l'article 8 de la directive. La rédaction du projet de loi est ambiguë sur ce point et pourrait laisser penser que les sociétés absorbées peuvent bénéficier des mêmes facilités, ce que la directive ne prévoit pas.

En second lieu, cet amendement procède à une suppression de coordination , qui résulte de l'adoption de l' amendement COM-27 à l'article 3.

Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié .

Article 5
(art. L. 123-16 et L. 232-25 du code de commerce)

Allègement des obligations comptables
des moyennes entreprises

Objet : cet article introduit la catégorie de « moyenne entreprise » et prévoit des obligations d'établissement et de publicité des comptes allégées pour les entreprises relevant de cette nouvelle catégorie.

I - Le droit européen

L'établissement, le dépôt et la publicité des états financiers annuels des entreprises des États membres de l'Union européenne sont régis par la directive 2013/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative aux états financiers annuels, aux états financiers consolidés et aux rapports y afférents de certaines formes d'entreprises, modifiant la directive 2006/43/CE du Parlement européen et du Conseil et abrogeant les directives 78/660/CEE et 83/349/CEE du Conseil.

Cette directive détermine les obligations comptables applicables aux sociétés commerciales, et a pour objectif « d'établir un juste équilibre entre les intérêts des utilisateurs des états financiers et l'intérêt de l'entreprise à ne pas subir de charge indue liée à des exigences en matière d'information » (considérant 4).

Elle prescrit à son article 4 que « les états financiers annuels forment un tout et se composent, au minimum, pour toutes les entreprises, du bilan, du compte de résultat et de l'annexe », doivent être « établis avec clarté et en conformité avec les dispositions de la présente directive », et donner « une image fidèle du patrimoine, de la situation financière et des résultats de l'entreprise ».

Elle autorise toutefois des simplifications en matière d'établissement et de publicité des comptes pour les micro-entreprises, les petites entreprises et les moyennes entreprises. Les seuils des catégories d'entreprises concernées sont fixés à l'article 3 de de la directive.

Catégories d'entreprises selon les seuils fixées par la directive 2013/34/UE (en euros)
	Micro-entreprise ne dépasse pas les limites chiffrées d'au moins deux des trois critères ci-dessous :	Petite entreprise ne dépasse pas les limites chiffrées d'au moins deux des trois critères ci-dessous :	Moyenne entreprise ne dépasse pas les limites chiffrées d'au moins deux des trois critères ci-dessous :	Grande entreprise dépasse les limites chiffrées d'au moins deux des trois critères ci-dessous :
Total du bilan	350 000	4 000 000 ou 6 000 000 maximum	20 000 000	20 000 000
Chiffre d'affaires net	700 000	8 000 000 ou 12 000 000 maximum	40 000 000	40 000 000
Nombre moyen de salariés au cours de l'exercice	10	50	250	250

S'agissant de l'établissement des comptes, l'article 14 de la directive permet aux États membres, s'ils le souhaitent, d'autoriser, d'une part, les petites entreprises à établir leur bilan et leur compte de résultat de manière abrégée et, d'autre part, les moyennes entreprises à établir leur compte de résultat de manière abrégée. La directive liste dans une annexe les postes comptables à reprendre dans le format de présentation abrégé.

S'agissant de la publicité des comptes, l'article 30 de la directive fixe une obligation générale de publication des états financiers annuels. Toutefois, son article 31 autorise là encore des dérogations pour les petites et moyennes entreprises. Les États membres peuvent en effet exempter les premières de publier leurs comptes de résultat, et permettre aux secondes de ne publier qu'un bilan abrégé, en lieu et place du bilan complet qu'elles doivent par ailleurs établir.

L'article 36 de la directive permet en outre aux États membres d'autoriser les micro-entreprises à n'établir qu'un compte de résultat et un bilan abrégé, et de les exempter de l'obligation de publier leurs états financiers annuels.

Enfin, l'article 32 de la directive permet que lorsque les états financiers annuels ne sont pas publiés intégralement, la version abrégée de ces états financiers ne soit pas accompagnée du rapport d'audit intégral établi par le contrôleur légal des comptes. Les états financiers publiés dans leur version abrégée doivent alors simplement mentionner le sens de l'avis émis à l'issue du contrôle légal des comptes ^{86 ( * )} .

II - Le droit national en vigueur

Le principe de droit commun veut que toutes les entreprises établissent, à la clôture de chaque exercice, des comptes annuels comprenant le bilan, le compte de résultat et l'annexe (article L. 123-12 du code de commerce).

Prise sur le fondement d'une habilitation prévue par la loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises, l' ordonnance n° 2014-86 du 30 janvier 2014 allégeant les obligations comptables des micro-entreprises et petites entreprises a prévu, au profit de ces entreprises, des dérogations à ce principe, comme l'autorise la directive 2013/34/UE précitée.

En premier lieu, l'article L. 123-16 du code de commerce autorise les petites entreprises à adopter une présentation simplifiée de leurs comptes annuels , c'est-à-dire à la fois le bilan, le compte de résultat et l'annexe, dans les conditions fixées par un règlement de l'Autorité des normes comptables ^{87 ( * )} . Les petites entreprises sont définies comme les entreprises ne dépassant pas deux des trois seuils suivants pendant deux exercices consécutifs : quatre millions d'euros pour le total du bilan, huit millions d'euros pour le chiffre d'affaires, et 50 pour le nombre de salariés au cours de l'exercice (articles L. 123-16 et D. 123-200 du code de commerce).

En second lieu, l'article L. 123-16-1 du code de commerce dispense les micro-entreprises , si elles le souhaitent, d'établir l'annexe . Ces entreprises sont définies comme ne dépassant pas deux des trois seuils suivants pendant deux exercices : 350 000 euros pour le total du bilan, 700 000 euros pour le montant net du chiffre d'affaires et 10 pour le nombre de salariés employés au cours de l'exercice (articles L. 123-16-1 et D. 123-200 du code de commerce).

Cette faculté ne s'applique pas aux établissements de crédit, aux entreprises d'assurance, aux sociétés d'investissement et aux personnes faisant appel public à la générosité.

En outre, l'article L. 123-28 du code de commerce autorise les entreprises bénéficiant du régime d'imposition des micro-entreprises à ne pas établir de comptes annuels .

La présentation de comptes sociaux ne donnant pas une image fidèle de la situation de la société expose les dirigeants sociaux à une peine de cinq ans d'emprisonnement et 375 000 euros d'amende, en application de l'article L. 241-3 du code de commerce. Ceux qui n'établiraient pas de comptes annuels alors qu'ils y sont tenus s'exposent à une amende de 9 000 euros (article L. 241-4 du code de commerce).

Certaines sociétés, en raison des seuils et de la forme sociale qu'elles ont adoptée, sont en outre tenues de faire certifier leurs comptes par un commissaire aux comptes.

Synthèse des critères imposant à certaines sociétés commerciales
le contrôle légal de leurs comptes annuels

Toutes les sociétés anonymes sont, sans condition de seuil, soumises à une obligation de certification des comptes.

Pour les sociétés à responsabilité limitée, les sociétés en nom collectif et les sociétés en commandite simple, l'obligation de certification des comptes ne s'impose que lorsque deux des trois seuils suivants sont atteints : une taille de bilan supérieure à 1,55 million d'euros, un chiffre d'affaires hors taxes supérieur à 3,1 millions d'euros et un effectif de cinquante personnes.

Cette obligation de certification des comptes s'applique également à toutes les sociétés par actions simplifiées lorsque deux des trois seuils suivants sont atteints : une taille de bilan supérieure à un 1 million d'euros, un chiffre d'affaires hors taxes supérieur à 2 millions d'euros et un effectif de vingt personnes.

Il est à noter que le projet de loi relatif à la croissance et la transformation des entreprises (dit « PACTE »), en cours d'examen au Sénat par une commission spéciale, prévoit d'harmoniser ces seuils et de les relever dans les limites autorisées par la directive.

Les sociétés commerciales doivent déposer leurs comptes au greffe du tribunal de commerce dans la présentation dans laquelle ils ont été établis (format standard ou simplifié). Les sociétés bénéficiant de la possibilité d'établir des comptes dans la présentation simplifiée peuvent à l'inverse décider d'établir ces comptes dans une présentation détaillée, et les déposer au greffe sous cette forme.

Des dérogations sont également prévues pour préserver la confidentialité des comptes annuels des micro-entreprises et des petites entreprises , toujours en stricte conformité avec ce qu'autorise la directive 2013/34/UE.

À cet égard, depuis 2014 ^{88 ( * )} , l'article L. 232-25 du code de commerce permet aux micro-entreprises de déclarer que les comptes annuels qu'elles déposent ne seront pas rendus publics lors de leur dépôt au registre du commerce et des sociétés (RCS). Depuis la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, le même article du code de commerce permet aux sociétés répondant à la définition des petites entreprises de demander au greffe que le compte de résultat qu'elles déposent ne soit pas rendu public.

Là encore, cette faculté ne s'applique pas aux établissements de crédit, aux entreprises d'assurance, aux sociétés d'investissement, aux sociétés cotées et aux personnes faisant appel public à la générosité, ni aux groupes s'agissant des petites entreprises.

La confidentialité des documents comptables n'est, en tout état de cause, pas opposable aux autorités administratives et judiciaires pour l'exercice de leurs missions, ni à la Banque de France. L'administration fiscale peut accéder à l'ensemble des comptes dont l'obligation d'établissement et de dépôt au registre du commerce et des sociétés n'a pas été remise en cause.

III - Le projet de loi

L'article 5 du projet de loi introduit, dans le code de commerce, la notion de « moyenne entreprise » , et prévoit pour les entreprises relevant de cette nouvelle catégorie des obligations comptables allégées , s'agissant de l'établissement du compte de résultat et de la publicité des comptes, à l'instar de celles déjà existantes pour la catégorie des petites entreprises.

Le Gouvernement propose de mettre en oeuvre une « option » proposée par la directive 2013/34/UE du 26 juin 2013 relative aux états financiers annuels et aux rapports y afférents de certaines formes d'entreprises, qui n'avait pas été utilisée jusqu'à présent.

Serait en premier lieu modifié l'article L. 123-16 du code de commerce afin de prévoir que les moyennes entreprises peuvent adopter une présentation simplifiée de leur compte de résultat , dans des conditions fixées par un règlement de l'Autorité des normes comptables.

La fixation des seuils applicables à cette nouvelle catégorie de « moyenne entreprise » est renvoyée à un décret, comme pour les autres catégories déjà existantes. Le Gouvernement indique à cet égard dans l'étude d'impact du projet de loi qu'il envisage de les fixer au niveau des plafonds prévus par la directive (deux des trois seuils devant être inférieurs à : 20 millions d'euros pour le bilan, 40 millions d'euros pour le chiffre d'affaires et 250 pour le nombre de salariés au cours de l'exercice, pendant deux exercices consécutifs).

Serait en second lieu modifié l'article L. 232-25 du code de commerce afin de permettre à cette nouvelle catégorie d'entreprises de demander que ne soit rendue publique qu'une présentation simplifiée du bilan et de l'annexe . Le document publié différerait donc de celui qui est établi et certifié, le cas échéant, par le commissaire aux comptes. Comme pour les micro-entreprises et les petites entreprises, ces dispositions ne seraient pas opposables aux autorités administratives et judiciaires ainsi qu'à la Banque de France, qui auraient accès à l'intégralité des comptes. De même, cette faculté ne serait pas ouverte aux établissements de crédit, aux entreprises d'assurance, aux sociétés d'investissement, aux sociétés cotées et aux personnes faisant appel public à la générosité. Elle ne serait pas non plus ouverte aux groupes (renvoi aux sociétés établissant des comptes consolidés de l'article L. 233-16 du code de commerce).

Récapitulatif des dérogations possibles aux obligations d'établissement et de publicité des comptes sociaux selon la catégorie d'entreprises
	Droit en vigueur non modifié				Dispositif proposé par le projet de loi
	Micro-entreprises		Petites entreprises		Moyennes entreprises
Seuils sociaux pendant deux exercices consécutifs, deux des trois seuils suivants doivent être inférieurs à :	Bilan	350 K€	Bilan	4 M€	Bilan	20 M€
	Chiffre d'affaires	700 K€	Chiffre d'affaires	8 M€	Chiffre d'affaires	40 M€
	Nombre de salariés	10	Nombre de salariés	50	Nombre de salariés	250
Obligations d'établissement des comptes sociaux	Dispense d'établissement de comptes annuels , ou dispense d'établissement de l'annexe ou établissement de comptes annuels abrégés selon le cas		Présentation simplifiée des comptes annuels (compte de résultat + bilan + annexe)		Présentation simplifiée du compte de résultat + établissement du bilan et de l'annexe dans le format standard
Obligations de publicité des comptes sociaux	Confidentialité des comptes annuels (compte de résultat + bilan + annexe)		Confidentialité du compte de résultat		Publicité d'une présentation simplifiée du bilan et de son annexe

Source : commission spéciale.

Dans le cas où une entreprise ferait usage de cette faculté, elle ne serait pas tenue d'accompagner la présentation simplifiée de son bilan et de son annexe du rapport des commissaires aux comptes établi dans le cadre du contrôle légal des comptes auquel elle est par ailleurs assujettie.

La publication de la présentation simplifiée du bilan et de son annexe serait simplement accompagnée du sens de l'avis du commissaire aux comptes (sans réserve, avec réserves, avis défavorable ou incapacité d'émettre un avis), ou de la mention selon laquelle un point particulier a attiré l'attention du commissaire aux comptes sans pour autant qu'il émette un avis avec réserve.

IV - La position de la commission

Votre rapporteur approuve la mise en oeuvre de cette option prévue par la directive 2013/34/UE. Comme l'indique l'avis du Conseil d'État sur le projet de loi, le texte en vigueur ne constituait pas une sur-transposition à proprement parler mais le choix d' aller au bout des possibilités d'allègements ouvertes par le droit de l'Union européenne doit être salué.

La mission inter-inspections a d'ailleurs relevé que « si la complétude de l'information comptable est certes importante pour les financeurs bancaires, les investisseurs et les partenaires commerciaux de l'entreprise, rien n'interdirait de s'en remettre à l'appréciation des entreprises qui seraient toujours à même de fournir volontairement les informations complémentaires». Elle assure que « l'État dispose par ailleurs d'autres moyens de contrôle notamment au titre des dispositions fiscales et anti-blanchiment » ^{89 ( * )} .

Votre rapporteur a noté que ces dispositions ajouteraient une forme de charge de supplémentaire pour les moyennes entreprises, puisque celles-ci devront établir deux documents distincts pour le bilan et l'annexe. Il lui semble toutefois que les avantages en termes de protection de la stratégie de l'entreprise et de compétitivité compensent largement cet inconvénient. En effet, comme l'indique l'étude d'impact du projet de loi, les principaux partenaires économiques de la France en Europe ont permis aux entreprises de taille similaire enregistrées chez eux de recourir à ces simplifications d'établissement et de publicité des comptes, de sorte que les entreprises françaises sont actuellement contraintes de divulguer aux tiers davantage d'informations que leurs concurrents, ce qui ne semble pas constituer une situation satisfaisante.

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté plusieurs amendements visant à améliorer et compléter l'article 5 du projet de loi.

Elle a, en premier lieu, adopté un amendement COM-29 visant à clarifier la rédaction des dispositions d'allègement applicables à la publicité des comptes des moyennes entreprises. Par le même amendement COM-29 , elle a supprimé la mention du greffe du tribunal auprès duquel les comptes annuels auraient été déposés dans le bilan sous sa forme simplifiée, disposition qui lui a semblé de nature règlementaire.

Votre commission a en deuxième lieu, suivant l'analyse de son rapporteur, décidé d'ajuster les dispositions du même article 5 afin d' étendre aux micro-entreprises et aux petites entreprises soumises au contrôle légal des comptes ou qui s'y soumettraient volontairement, le bénéfice des modalités de publication allégée du rapport des commissaires aux comptes que le projet de loi ne prévoit que pour les moyennes entreprises , introduisant de ce fait une distorsion injustifiée entre les régimes de ces différentes catégories d'entreprises.

Cette possibilité est ouverte par l'article 32 de la directive 2013/34/UE sur les états financiers annuels.

En toute logique, le degré d'exigence en matière de transparence doit croître en fonction de la taille des sociétés. Aussi, les sociétés de taille inférieure aux seuils retenus pour les moyennes entreprises devraient à tout le moins bénéficier des mêmes allègements que ceux attachés à la publication d'états financiers allégés pour les moyennes entreprises.

L'article 5 du projet de loi revient pourtant à opérer une discordance non souhaitable entre le régime des moyennes entreprises nouvellement créées et celui des micro-entreprises et des petites entreprises. En effet, le projet de loi ne leur permet pas, lorsqu'elles sont soumises au contrôle légal des comptes ou qu'elles décident de s'y soumettre volontairement, de faire usage de la faculté de dispense de publication du rapport complet du commissaire aux comptes, ni pour les petites entreprises d'y substituer une information relative au sens des conclusions résultant de la certification des comptes.

Votre commission a voulu y remédier en leur permettant de bénéficier des mêmes allègements que les moyennes entreprises, en adoptant un amendement COM-30 en ce sens. L'amendement permet également de mettre en cohérence les termes relatifs à la certification des comptes avec ceux déjà utilisés par le code de commerce (article L. 823-9 notamment).

Des modifications de coordination devront sans doute être apportées à la suite de l'adoption du projet de loi dit « PACTE », qui propose de relever les seuils du contrôle légal des comptes quelle que soit la forme sociale de l'entreprise.

En troisième lieu, par l'adoption d'un amendement COM-31 , votre commission a souhaité compléter l'article 5 du projet de loi en exploitant une autre option ouverte par l'article 3 de la directive 2013/34/UE, sur la proposition de son rapporteur.

Il s'agirait de relever les seuils de définition des petites entreprises au niveau du plafond autorisé par la directive , c'est-à-dire 6 millions d'euros pour le total du bilan au lieu de 4 millions d'euros actuellement, et 12 millions d'euros pour le chiffre d'affaires net au lieu de 8 millions aujourd'hui. Ce relèvement des seuils des petites entreprises permettrait ainsi de faire bénéficier à un plus grand nombre d'entreprises des mesures de confidentialité du compte de résultat et de simplification des états financiers, via la suppression de l'établissement du rapport de gestion.

Le même amendement COM-31 harmonise la rédaction de la faculté pour les petites entreprises de faire usage de l'option de confidentialité du compte de résultat avec celle prévue pour les micro-entreprises et les moyennes entreprises. Il substitue à cet effet la notion de déclaration à celle de demande, que votre rapporteur a estimé moins pertinente.

En quatrième lieu, par l'adoption d'un amendement COM-33 , votre commission a souhaité préciser, sur la proposition de son rapporteur, les exercices comptables à compter desquels ces nouvelles règles s'appliqueraient, aucune disposition n'étant prévue à cet effet dans le projet de loi.

Afin de permettre aux entreprises de bénéficier le plus rapidement possible des simplifications proposées par l'article 5, cet amendement propose d'appliquer les dispositions transitoires de l'article 5 aux comptes afférents aux exercices clos à compter de la publication de la présente loi, c'est-à-dire à compter de l'exercice 2018 si la loi est publiée avant le 31 décembre 2018.

Votre rapporteur compte à cet égard sur la diligence du Gouvernement et de l'Autorité des normes comptables pour établir au plus tôt les textes d'application requis par ces allègements.

Enfin, en cinquième et dernier lieu, votre commission a adopté un amendement COM-32 de son rapporteur opérant les coordinations nécessaires dans le code de commerce au sein des articles qui renvoient aux articles modifiés par le projet de loi, et mettant également à jour le « compteur » permettant l'application outre-mer des dispositions modifiées ou créées par l'article 5 dans les îles Wallis et Futuna.

Votre commission a adopté l'article 5 ainsi modifié.

SECTION 3
DISPOSITIONS FINANCIÈRES

Article 6
(art. L. 127-5-1 du code des assurances et L. 224-5-1 du code de la mutualité)

Suppression de l'interdiction générale faite aux assureurs
de participer à la négociation des honoraires des avocats
intervenant en protection juridique

Objet : cet article supprime l'interdiction pour les assureurs d'intervenir dans la négociation des honoraires entre l'assuré et l'avocat qu'il choisit, dans le cadre de la mise en oeuvre d'un contrat d'assurance de protection juridique

I - Le droit européen

La directive 2009/138/CE du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2009 sur l'accès aux activités de l'assurance et de la réassurance et leur exercice (solvabilité II) n'impose pas l'interdiction pour les assureurs d'intervenir dans la négociation des honoraires entre l'assuré et l'avocat qu'il choisit, dans le cadre de la mise en oeuvre d'un contrat d'assurance de protection juridique . Son article 201 prévoit seulement que « l'assuré a la liberté de choisir [son] avocat ».

II - Le droit national en vigueur

L'article L. 127-5-1 du code des assurances, dans sa rédaction actuelle, est issu de la loi n° 2007-210 du 19 février 2007 portant réforme de l'assurance de protection juridique. Il dispose que « les honoraires de l'avocat sont déterminés entre ce dernier et son client, sans pouvoir faire l'objet d'un accord avec l'assureur de protection juridique ». L'article L. 224-5-1 du code de la mutualité, issu de la même loi, est rédigé sur le même modèle.

Ces dispositions sont donc antérieures à la directive de 2009 .

En pratique, les avocats choisis par les assurés, qui peuvent relever des réseaux des sociétés d'assurance et de mutuelles, fixent librement leurs honoraires avec leurs clients. Ces honoraires sont ensuite pris en charge par l'assureur dans la limite du plafond de la garantie, le solde étant supporté par l'assuré.

III - Le projet de loi

L'article 6 propose de supprimer l'interdiction faite aux assureurs d'intervenir dans la négociation des honoraires entre l'assuré et l'avocat qu'il choisit, dans le cadre de la mise en oeuvre d'un contrat d'assurance de protection juridique.

L'objectif est de permettre aux assurés de s'appuyer sur leur assureur dans la négociation des honoraires avec l'avocat qu'ils ont choisi afin de bénéficier de tarifs négociés ou plus avantageux.

IV - La position de la commission

Si l'article 10 de la loi n° 71 1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques prévoit de manière générale que les honoraires de l'avocat sont fixés en accord avec le client, il n'interdit pas qu'un tiers puisse participer à leur négociation ou donner son accord, notamment quand ce tiers y est autorisé contractuellement par le client.

Par ailleurs, la liberté pour l'assuré d'un contrat de protection juridique de choisir un avocat , ou toute autre personne qualifiée pour défendre, représenter ou servir ses intérêts, demeure inscrite à l'article L. 127-3 du code des assurances. Ce principe, qui constitue une prescription européenne ( cf. supra ), n'est pas remis en cause par l'article 6 du projet de loi.

Aux termes du code des assurances, l'assureur ne pourra toujours pas proposer le nom d'un avocat à son assuré, sans demande écrite de la part de ce dernier. Même dans ce cas, l'assuré sera toujours libre de choisir in fine un autre avocat pour l'assister.

De même, en présence d'une convention d'honoraires préalablement négociée par l'assureur, l'assuré conservera toujours la possibilité de choisir un autre avocat que celui proposé par son assureur .

Enfin, rien n'interdira , lors de la négociation, de convenir, si l'affaire le justifie, que les honoraires dépasseront le plafond garanti par l'assureur et que le solde demeurera à la charge de l'assuré, comme c'est le cas actuellement.

Toutefois, une négociation entre les avocats et les sociétés d'assurance devra nécessairement être engagée pour définir des limitations de remboursement d'honoraires garantissant une juste rémunération de l'avocat tenant compte de la qualité de la prestation et du temps consacré à chaque dossier.

Votre commission a adopté l'article 6 sans modification.

Article 7
(art. L. 561-2 et L. 765-13 du code monétaire et financier)

Suppression des obligations des syndics de copropriété en matière de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme

Objet : cet article supprime les syndics de copropriété du champ des organismes soumis aux obligations issues du droit européen en matière de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme.

I - Le droit européen

a) La directive 2005/60/CE résulte de l 'extension progressive du champ de la législation anti-blanchiment

Dans un objectif d'harmonisation des exigences de déclaration et de contrôle applicables dans les États membres en matière de lutte contre le blanchiment, le champ des obligations européennes a progressivement été étendu.

La directive 91/308/CEE de 1991 ^{90 ( * )} était centrée sur le risque de blanchiment d'argent, notamment lié au trafic de stupéfiant. Principalement applicable aux professions du secteur financier (établissements de crédit, institutions financières), elle instaurait une obligation d'identification des clients ainsi qu'un devoir de vigilance.

La directive 2005/60/CE du 26 octobre 2005 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme a élargi le dispositif dit « LCB-FT ». Partant du constat que « le resserrement des contrôles effectués dans le secteur financier ayant amené les blanchisseurs de capitaux et ceux qui financent le terrorisme à rechercher d'autres méthodes [...], les obligations de lutte anti-blanchiment et de lutte contre le financement du terrorisme », elle a étendu à de nouveaux produits et secteurs les obligations en matière de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme ^{91 ( * )} .

En août 2006, une directive d'application 2006/70/CE portant mesures de mise en oeuvre de la directive 2005/60/CE ^{92 ( * )} est venue compléter la directive 2005/60/CE, principalement pour en préciser les concepts et définir les conditions techniques d'application des obligations.

Le §1 de l'article 2 de cette directive définit le champ d'application des obligations qu'elle impose en matière de LCB-FT. Les personnes visées sont :

- Les établissements financiers et établissements de crédit ;

- Les commissaires aux comptes, experts-comptables externes, conseillers fiscaux, notaires, et autres membres de professions juridiques indépendantes réalisant des transactions au nom de leur client ou les conseillant sur ces transactions listées ;

- Les prestataires de services aux sociétés et fiducies ;

- Les agents immobiliers ;

- Les casinos ;

- D'autres personnes physiques ou morales négociant des biens, sous certaines conditions de montant et d'opérations.

Les syndics de copropriété ne figurent pas dans cette liste .

Les personnes soumises aux obligations fixées par la directive se voient imposer des mesures d'exécution particulières , prévues aux articles 34 et 35. Elles doivent notamment recueillir et transmettre des informations financières aux autorités, et former leur personnel à ces différentes procédures déclaratives.

La directive impose ainsi de « [mettre] en place des mesures et des procédures adéquates et appropriées en matière de vigilance à l'égard du client, de déclaration, de conservation des documents et pièces, de contrôle interne, d'évaluation et de gestion des risques, de gestion du respect des obligations et de communication, afin de prévenir et d'empêcher les opérations de blanchiment [...] ou de financement du terrorisme » , mais aussi de « [prendre] les mesures nécessaires pour sensibiliser leurs employés concernés aux dispositions en vigueur adoptées au titre de la présente directive » .

Tout comme la directive précédente, la directive 2005/60/CE répond à un principe du contrôle fondé sur le risque, privilégiant une marge d'appréciation des États dans la détermination des personnes ciblées, plutôt qu'une logique de liste exhaustive.

UN PRINCIPE DE CONTRÔLE FONDÉ SUR LE RISQUE

La directive 2005/60/CE, tout comme la directrice 91/308/CEE, répond à un principe de contrôle fondé sur le risque : « Afin de contrôler efficacement le respect de la présente directive par ce large éventail potentiel d'établissements et de personnes, les États membres peuvent concentrer leurs activités de contrôle notamment sur les personnes physiques et morales négociant des biens qui sont exposées à un risque relativement élevé [...], conformément au principe du contrôle fondé sur le risque. [...] Ces derniers peuvent décider d'arrêter des dispositions plus strictes afin d'apporter une réponse satisfaisante aux risques ». ^{93 ( * )}

La directive n'impose donc pas une harmonisation complète des obligations LCB-FT nationales :

• Le §2 de l'article 2 prévoit que les États membres peuvent décider d'exclure du champ d'application de la directive certains des établissements ou personnes listés en cas d'échelle et de risque limités ;

• A l'inverse, l'article 4 impose aux États membres de veiller « à ce que les dispositions de la présente directive soient étendues en totalité ou en partie aux professions et aux catégories d'entreprises autres que les établissements et personnes visés à l'article 2 [...], qui exercent des activités qui sont particulièrement susceptibles d'être utilisées à des fins de blanchiment de capitaux ou de financement du terrorisme », sous réserve d'en informer la Commission européenne ;

L'article 5 réaffirme d'ailleurs que « les États membres peuvent arrêter ou maintenir en vigueur, dans le domaine régi par la présente directive, des dispositions plus strictes pour prévenir le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme ».

b) La directive 2015/849 : une nouvelle extension du champ d'application

La directive 2015/849 du 20 mai 2015 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme ^{94 ( * )} rénove et remplace le dispositif issu des directives 2005/60/CE et 2006/70/CE. Elle a été en partie transposée en droit français par l'ordonnance n° 2016-1635 du 1 ^er décembre 2016 renforçant le dispositif français de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme, ordonnance non ratifiée à la date de publication du présent rapport ^{95 ( * )} .

Si les dispositions relatives aux obligations de déclaration, de vigilance et de contrôle interne restent sensiblement identiques à celles que prévoit la directive 2005/60/CE, la directive 2015/849 modifie à la marge le champ d'application des obligations LCB-FT. Par exemple, elle précise les obligations des agents immobiliers, et inclut parmi les professions visées les prestataires de monnaies virtuelles. En revanche, les activités de syndics de copropriété ne sont pas mentionnées dans la liste actualisée de la directive des professions auxquelles s'appliquent ces obligations.

Tout comme les directives précédentes, la directive 2015/849 prévoit de possibles modulations du champ d'application de ces obligations :

- Le §3 de l'article 2 précise les raisons pouvant conduire un État membre à dispenser certaines professions de ces obligations ;

- L'article 4 prévoit que les États peuvent étendre ces obligations à des professions et entreprises non listées par la directive mais particulièrement susceptibles aux risques ;

- L'article 7 prévoit que les États membres évaluent les risques LCB-FT auxquels ils sont exposés, et puissent, par cette évaluation, identifier « les secteurs ou domaines comportant un risque plus faible ou plus élevé ».

II. Le droit national en vigueur

a) Les syndics de copropriété

Le statut des syndics de copropriété est régi par la loi n°65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis.

Personne morale ou physique, le syndic est élu par l'assemblée générale des copropriétaires parmi ses membres, ou désigné parmi les titulaires de la carte professionnelle de gestion immobilière. On distingue ainsi les syndics professionnels des syndics non professionnels. L'étude d'impact fait mention de l'existence d'environ 12 200 syndics de copropriété en France, dont 95% des activités sont assurées par des syndics professionnels (selon la Fédération nationale de l'immobilier).

Le syndic est entre autres chargé, au titre de l'article 18 de ladite loi :

- De la représentation du syndicat, notamment dans les actes civils ou en justice, et de l'exécution du règlement et des délibérations de l'assemblée générale ;

- De l'administration de l'immeuble, notamment en assurant l'entretien des parties communes et l'exécution des travaux nécessaires ;

- De l'information des copropriétaires relative à l'administration de l'immeuble ;

- De la gestion comptable et financière du syndicat, en établissant son budget prévisionnel et sa comptabilité. Il est à ce titre chargé de la gestion du compte bancaire du syndicat et des sommes qui y sont versées.

b) La lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme : des obligations dont le champ a été progressivement étendu aux activités immobilières

Le secteur de la transaction immobilière est de longue date considéré comme particulièrement à risque en matière de blanchiment de capitaux. Alors que le cadre législatif français de la lutte contre le blanchiment (« LCB ») visait d'abord exclusivement les organismes financiers ^{96 ( * )} , son champ a été élargi en 1998 pour y inclure les « personnes qui réalisent, contrôlent ou conseillent des opérations portant sur l'acquisition, la vente, la cession ou la location de biens immobiliers », c'est-à-dire les intermédiaires immobiliers ^{97 ( * )} . La liste des organismes soumis à ces obligations en matière de blanchiment a ensuite été codifiée à l'ancien article L. 562-1 du code monétaire et financier ^{98 ( * )} .

L'ordonnance n°2009-104 du 30 janvier 2009 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme ^{99 ( * )} a opéré une refonte du dispositif dit « LCB-FT », en tirant les conséquences des évolutions du droit de l'Union Européenne et en l'étendant au financement du terrorisme, alors que la France avait fait l'objet de pénalités pour transposition tardive des directives LCB-FT ^{100 ( * )} .

La liste des organismes et personnes soumises à ces obligations nationales LCB-FT, transférée à l'article L. 561-2 du code monétaire et financier, reprend celle de l'ancien article 562-1. Y figurent, au 8°, « les personnes exerçant les activités mentionnées aux 1°, 2°, 4°, 5° et 8° de l'article 1 ^er de la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 réglementant les conditions d'exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce, à l'exclusion de l'échange, de la location ou de la sous-location, saisonnière ou non, en nu ou en meublé ».

c) L'extension de ces obligations aux syndics de copropriété par la loi « ALUR »

La liste de l'article L. 561-2 précité, qui désigne les organismes et personnes soumis aux obligations LCB-FT, fait référence à l'article 1 ^er de la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 réglementant les conditions d'exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce, dite « loi Hoguet ».

Cette loi régit les activités de transaction et de gestion immobilière, prévoyant par exemple la détention d'une carte professionnelle. Entrent notamment dans son champ, défini à l'article 1 ^er , les agents immobiliers, les marchands de liste ou les administrateurs de biens.

L'article 24 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite « loi ALUR », a précisé le champ d'application de la loi Hoguet. Conformément au texte initial soumis à l'examen du Parlement, elle a inscrit les syndics de copropriété au nouveau 9° de l'article 1 ^er de la loi Hoguet, afin de les séparer des autres professions de gestion immobilière soumises aux obligations prévues par ladite loi. Selon l'exposé des motifs de la loi, il s'agissait de « bien distinguer [l'activité de syndic] de l'activité de gestion immobilière et lever toute ambiguïté » ^{101 ( * )} .

Lors de l'examen en première lecture à l'Assemblée nationale du projet de loi ALUR, un amendement du rapporteur de la Commission des affaires économiques a soumis les syndics de copropriété aux obligations LCB-FT, en les incluant dans la liste de l'article L.561-2 (faisant référence au nouveau 9° de l'article 1 ^er de la loi Hoguet) ^{102 ( * )} .

En l'état actuel du droit, les syndics de copropriété doivent donc respecter les différentes obligations de déclaration et de contrôle prévues par les sections 2 à 7 du chapitre Ier du titre VI du livre V du code monétaire et financier, qui reprennent les obligations européennes.

III. Le projet de loi

Le 1° de l'article 7 du projet de loi supprime, au 8° de l'article L.561-2 du code monétaire et financier, le renvoi au 9° de l'article 1 ^er de la loi Hoguet. Ce faisant, il dispense les syndics de copropriété de l'application des obligations en matière de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme prévues par le code monétaire et financier . Les syndics restent toutefois inclus dans le champ d'application de la loi Hoguet.

Le 2° effectue une coordination à l'article L.765-13 du code monétaire et financier. Il rend applicable aux îles Wallis et Futuna les dispositions ainsi modifiées de l'article L.561-2. Le texte actuel prévoit en effet que cet article s'applique « dans sa rédaction résultant de la loi n°2018-700 du 3 août 2018 », ce qui maintiendrait les obligations LCB-FT pour les syndics de copropriété dans les îles de Wallis et Futuna.

L'étude d'impact justifie ainsi la dispense instaurée au bénéfice des syndics de copropriété :

- les syndics n'étant pas explicitement visés par la directive 2015/849 le fait de les soumettre à des obligations en matière de blanchiment constitue une sur-transposition ;

- il est opportun d' alléger les contraintes pesant sur les syndics, les obligations LCB-FT étant particulièrement complexes à mettre en oeuvre dans leur cas ;

- les syndics sont faiblement exposés aux risques de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme.

Le Conseil d'État a validé l'analyse du Gouvernement, qui estime que la mesure proposée ne pose pas de risque de sous-transposition de la directive 2015/849 ^{103 ( * )} .

Le rapport inter-inspections indique qu'ont été consultés la Fédération nationale de l'immobilier (FNAIM), l'Union des syndicats de l'immobilier (UNIS) ainsi que TRACFIN ^{104 ( * )} . Le Conseil d'État relève toutefois dans son avis que le Gouvernement n'a pas procédé à la consultation pourtant obligatoire du Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières ^{105 ( * )} .

IV. La position de la commission

La soumission des syndics de copropriété aux obligations en matière de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme, opérée par la loi ALUR en 2014, dépassait l'intention du texte initialement soumis par le Gouvernement, qui entendait simplement mentionner de manière expresse les syndics parmi les personnes visées par la loi Hoguet.

Le compte-rendu de l'examen du projet de loi ALUR n'apporte pas d'éléments d'explication à cette extension du champ du dispositif LCB-FT. La modification de l'article L. 561-2 du code monétaire et financier n'a d'ailleurs pas appelé de remarques particulières lors de l'examen du texte au Sénat ou en séance publique à l'Assemblée nationale.

Par ailleurs, votre rapporteur relève que l'article 8-2 de la loi Hoguet, article « miroir » de l'article L. 561-2 précité, qui rappelle la soumission de certains professionnels de l'immobilier aux obligations LCB-FT prévues par le code monétaire et financier, ne fait pas mention des syndics de copropriété. L'extension des obligations aux syndics ne semble donc pas avoir fait l'objet d'une modification cohérente du droit français.

Quant aux trois motifs avancés par le Gouvernement à l'appui de la suppression de ces obligations pour les syndics, ils appellent les remarques suivantes de votre rapporteur :

- Sur l'existence d'une sur-transposition

Les syndics de copropriété ne sont effectivement pas mentionnés dans la directive 2015/849. Leur inclusion dans le champ des organismes et entreprises soumis aux obligations du chapitre I ^er du titre VI du livre V du code monétaire et financier, bien qu'elle ne soit pas interdite par la directive ^{106 ( * )} , dépasse donc la stricte transposition de cette directive.

En tout état de cause, la suppression des obligations s'imposant aux syndics de copropriété n'entraînerait pas de sous-transposition de la directive 2015/849.

Votre rapporteur relève que le rapport inter-inspections identifie cette sur-transposition, notant en particulier que « [cette obligation suscite] de nouveaux travaux lors des renouvellements de baux et des recherches difficiles dans le cas de sous-location » . Le rapport indique également que ces nouvelles exigences « semblent déjà avoir un impact sur le montant des honoraires ».

La Belgique, qui avait inclus les syndics dans le champ d'application des obligations LCB-FT, les en a retiré en 2017 ^{107 ( * )} . L'Allemagne et la Grande-Bretagne, à titre d'exemple, n'ont pas étendu ces obligations aux syndics.

Votre rapporteur s'interroge toutefois sur le caractère limité de cette suppression de sur-transposition : le rapport inter-inspections identifie en effet d'autres sur-transpositions de la directive 2015/849 . Par exemple, les locations saisonnières (auparavant non concernées) et les activités d'assurance non vie sont également soumise aux obligations LCB-FT, alors qu'elles ne sont pas explicitement mentionnées dans la directive. Cela a pour conséquence de renchérir le coût des transactions immobilières, et implique un devoir de vigilance sur plus de 40 millions de contrats d'assurance. Le rapport d'information présenté par notre collègue René Danesi a également identifié cette sur-transposition en matière d'assurance non vie ^{108 ( * )} .

Votre rapporteur note enfin que le projet de loi relatif à la croissance et à la transformation des entreprises, dit « PACTE », comporte en son article 69 bis une habilitation du Gouvernement à transposer par ordonnance la directive 2015/849, prévoyant notamment d' » assujettir aux mesures de prévention du blanchiment des capitaux et du financement du terrorisme des entités autres que celles mentionnées à l'article 2 de la directive ». Il s'interroge sur les possibles interférences entre ces deux projets de loi, l'un visant à réduire le champ d'application de ces obligations, l'autre proposant d'étendre la sur-transposition.

- Sur la faible exposition au risque des syndics de copropriété

Le Gouvernement cite les consultations menées dans le cadre de l'analyse nationale des risques (ANR) et par le Conseil d'orientation de la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme (COLB) pour attester de la faible exposition des syndics à ces risques. De même, il indique que la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), sous l'autorité du ministère de l'économie et des finances, n'a pour l'instant pas diligenté de contrôles à leur égard.

Votre rapporteur relève que la seule absence de contrôle par l'administration n'atteste pas, en soi, d'une absence d'exposition au risque. D'ailleurs, les rapports de TRACFIN affirment que « le secteur immobilier représente pourtant une des principales vulnérabilités du système français en matière de blanchiment, comme souligné lors de la dernière évaluation de la France par le GAFI » ^{109 ( * )} .

Néanmoins, les rapports d'activité de TRACFIN publiés en 2015 et 2016 ne répertorient aucune déclaration de soupçon provenant de syndics de copropriété, mais plutôt d'intermédiaires immobiliers ^{110 ( * )} . Le risque LCB-FT semble en effet se concentrer sur les activités de transaction financière, plutôt que sur celles de gestion immobilière telles que celles conduites par les syndics.

- Sur la complexité de la mise en oeuvre des obligations LCB-FT

Alors que les agences immobilières traitent de manière directe avec les clients en amont et en aval d'une transaction, les syndics de copropriété traitent avec le syndicat des copropriétaires, et non les copropriétaires eux-mêmes . Comme le relève l'étude d'impact, cela complique la mise en oeuvre des obligations d'identification des clients avant l'établissement de la relation d'affaires.

De même, les fonds qu'ils gèrent sont souvent issus d'appels de fonds auprès des copropriétaires, sur un compte ouvert au nom du syndicat des copropriétaires, et les sommes correspondantes sont bien plus modestes que celles traitées par les agents immobiliers. Le devoir de vigilance est donc plus difficile à mettre en oeuvre.

Votre rapporteur relève que les syndics ne sont pas cités dans les lignes directrices TRACFIN à destination des intermédiaires du secteur de l'immobilier, qui n'ont d'ailleurs pas été révisées consécutivement à l'extension des obligations aux syndics par la loi ALUR ^{111 ( * )} . Le guide de méthodologie, paru en novembre 2014, n'en fait pas non plus mention ^{112 ( * )} .

Enfin, les différentes mesures prises par les syndics au titre des obligations LCB-FT (formation des personnels, mise en place d'un dispositif interne d'alerte, nomination d'un responsable TRACFIN, transmission d'une déclaration de soupçon) ne sont pas considérées comme des prestations rémunérées, ce que semblent déplorer les associations de syndics.

Il convient par ailleurs de signaler que la Fédération nationale de l'immobilier (FNAIM), le Syndicat national des professionnels de l'immobilier (SNPI), l'Union des syndicats de l'immobilier (UNIS) et Plurience ont indiqué à votre rapporteur soutenir la mesure proposée de suppression des obligations s'imposant aux syndics en matière de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme.

Sur proposition de son rapporteur, la commission a adopté un amendement COM-18 visant à opérer une coordination juridique entre la suppression des obligations s'imposant aux syndics en matière de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme, et les dispositions récemment adoptées au sein de la loi ELAN en matière de lutte contre les marchands de sommeil.

LA LOI ELAN : DE NOUVELLES OBLIGATIONS S'IMPOSANT AUX SYNDICS

L'article 193 de la loi relative à l'évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, dite « loi ELAN », soumet les syndics de copropriété à de nouvelles obligations de vigilance et de déclaration de soupçon auprès du procureur de la République en matière de lutte contre l'habitat indigne, inspirées du dispositif LCB-FT existant ^{113 ( * )} . Ces obligations ne s'appliquent toutefois pas aux syndics non-professionnels.

Les seconds alinéas des nouveaux articles 18-1-1 introduits dans la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis, et 8-2-1 introduits dans la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 réglementant les conditions d'exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce, font référence à l'article L. 561-15 du code monétaire et financier, c'est-à-dire à l'obligation de déclaration des opérations suspectes en matière de blanchiment ou de financement du terrorisme.

Ces obligations ne s'appliquant plus aux syndics en vertu du présent projet de loi, la référence à l'article L. 561-15 ne serait donc plus cohérente.

Enfin, votre commission a adopté un amendement COM-19 du rapporteur visant à simplifier le dispositif de l'article.

Votre commission a adopté l'article 7 ainsi modifié.

Article 8
(art. L. 511-73, L. 533-30, L. 745-1-1, L. 755-1-1, L. 765-1-1, L. 745-11, L. 755-11 et L. 765-11 du code monétaire et financier)

Suppression de l'obligation de consultation de l'assemblée générale
des actionnaires sur l'enveloppe globale des rémunérations
versées aux preneurs de risque du secteur bancaire et financier

Objet : cet article supprime l'obligation de consultation de l'assemblée générale des actionnaires des établissements bancaires et des entreprises d'investissement sur l'enveloppe globale des rémunérations versées aux preneurs de risque.

I. Le droit européen

a) La refonte du cadre prudentiel européen qui reprend les recommandations de « Bâle III »

Dans les années qui ont suivi la crise du secteur financier de 2008, une réflexion a été menée aux niveaux national et européen, afin d'encadrer certaines pratiques du secteur bancaire. Les États membres de l'Union européenne se sont accordés sur la nécessité de rénover le cadre législatif de régulation. Ce cadre consistait alors principalement en deux directives 2006/48/CE ^{114 ( * )} et 2006/49/CE ^{115 ( * )} relatives aux exigences de fonds propres, dites « CRD III » ( capital requirements directive ), issues des recommandations des accords de Bâle II.

Les enjeux liés à la rémunération des dirigeants et des preneurs de risque du secteur bancaire ont été progressivement intégrés au droit européen, notamment par la directive 2010/76/CE du 24 novembre 2010, ^{116 ( * )} qui a instauré une surveillance prudentielle des politiques de rémunération des établissements .

À la suite des accords de Bâle III du 16 décembre 2010, la Commission européenne a lancé une nouvelle réflexion globale sur la régulation du secteur bancaire. La directive 2013/36/UE, dite « CRD IV » ^{117 ( * )} , finalement adoptée le 26 juin 2013, a étendu les exigences européennes en matière de gouvernance et de supervision des établissements de crédit et des entreprises d'investissement. Elle a été complétée par un règlement 575/2013, dit « CRR » ^{118 ( * )} (« capital requirements regulation » ), ayant principalement trait aux ratios de fonds propres, de levier et de liquidité, aux normes de gestion et à la transparence financière.

En 2014, dans son rapport sur le projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière, le rapporteur de la Commission des finances du Sénat a décrit ce « paquet CRD IV » comme « sans doute le plus important chantier législatif européen du mandat de la Commission européenne sortante en matière bancaire » ^{119 ( * )} .

b) Les dispositions de la directive 2013/36/UE en matière politiques de rémunération des établissements de crédit et entreprises d'investissement

Outre des préconisations concernant la détention de fonds propres par les banques et la réduction de la dépendance à l'égard des notations externes, la directive comporte des mesures relatives aux politiques de rémunération des établissements de crédit et entreprises d'investissement, visant à :

- Imposer aux établissements de crédit et entreprises d'investissement un dispositif de gouvernance comprenant des politiques et pratiques de rémunération qui favorisent une gestion saine et efficace des risques (art. 74 et 75) ;

- Établir un cadre de contrôle des rémunérations, en particulier celles des dirigeants et des preneurs de risque : l'organe de direction est notamment chargé de la révision des principes généraux de cette politique et de la supervision de sa mise en oeuvre, avec l'assistance du comité des rémunérations (art. 92 et 95) ;

- Encadrer la part variable de la rémunération, qui, ne doit pas dépasser le montant de la part fixe, sauf dérogation autorisée par l'établissement ou ses actionnaires dans la limite du double du montant de la part fixe (art. 92 et 94).

En matière de rémunération, l'unique rôle dévolu par la directive 2013/36/UE aux actionnaires des établissements de crédit et des entreprises d'investissement est de fixer un ratio entre part variable et part fixe supérieur à 100 %, dans la limite de 200 % ^{120 ( * )} . La directive ne prévoit pas la consultation de l'assemblée générale (contraignante ou non) sur l'enveloppe globale des rémunérations des directeurs et preneurs de risques de ces établissements.

II. Le droit national en vigueur

a) La consultation de l'assemblée générale des actionnaires sur la rémunération globale des dirigeants et preneurs de risque : une obligation introduite en 2013

En France, la réflexion sur un meilleur encadrement des pratiques du secteur bancaire a conduit à l'adoption de la loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires, en anticipation des évolutions du droit de l'Union européenne.

Lors de l'examen du projet de loi en première lecture au Sénat, une disposition visant à mieux encadrer la politique de rémunération des dirigeants responsables et des catégories de personnels dits « preneurs de risque » a été adoptée en séance publique à l'article 23 du texte final, au sein du titre consacré à la séparation des activités utiles au financement de l'économie des activités spéculatives. La mesure introduite par le Sénat a ainsi imposé de soumettre annuellement l'enveloppe globale de ces rémunérations à l'examen consultatif de l'assemblée générale des actionnaires de l'établissement de crédit ou de la société de financement concernée.

Validée et précisée par l'Assemblée nationale en seconde lecture , cette disposition figurait dans l'ancien article L. 511-41-1 B du code monétaire et financier.

Ce principe dit de « say on pay », qui confère aux actionnaires un droit de regard sur les gratifications des employés, s'inscrit dans une logique de modération des rémunérations, de lutte contre les comportements spéculatifs et la prise de risque démesurée. La consultation de l'assemblée générale sur l'enveloppe globale de rémunération versée aux dirigeants et preneurs de risque, notamment dans les sociétés cotées, répondait d'ailleurs à une recommandation formulée par l a Cour des comptes dans son rapport annuel pour 2013 ^{121 ( * )} , par l 'Assemblée Nationale dans le rapport d'information du 20 février 2013 de MM. Jean-Michel Clémant et Philippe Houillon sur la gouvernance des grandes entreprises ^{122 ( * )} et du 7 juillet 2009 de M. Philippe Houillon sur les rémunérations des dirigeants mandataires sociaux et des opérateurs de marchés ^{123 ( * )} . Elle en outre été évoquée par certains intervenants auditionnés par le Sénat dans le cadre du rapport d'information du 8 avril 2009 de M. Jean-Jacques Hyest sur la rémunération des dirigeants mandataires sociaux ^{124 ( * )} .

b) La réécriture du dispositif français sous l'impulsion du droit européen

L'article 11 de la loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises comportait une habilitation à modifier par ordonnance la législation française pour l'adapter aux évolutions du droit européen, en particulier au « paquet CRD IV ». L' ordonnance n° 2014-158 du 20 février 2014 portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière financière ^{125 ( * )} a procédé cette adaptation.

L'ordonnance a toutefois maintenu l'obligation de consultation de l'assemblée générale des actionnaires des établissements de crédit et des sociétés de financement sur l'enveloppe globale des rémunérations des dirigeants et preneurs de risque , transférée à l'article L. 511-73 du code monétaire et financier ^{126 ( * )} .

Ainsi, dans le droit actuel, la répartition des compétences en matière de politique de rémunération des dirigeants et preneurs des risques du secteur bancaire est la suivante :

- La politique de rémunération globale est déterminée par le conseil d'administration ou le conseil de surveillance de l'établissement ou de la société (art. L. 511-71 du code monétaire et financier), le cas échéant avec l'assistance du comité des rémunérations (art. L. 511-102). Sa mise en oeuvre est également contrôlée par le conseil après évaluation interne ;

- L'assemblée générale intervient dans deux situations particulières : elle autorise toute dérogation à la limitation de la part variable de la rémunération au montant de la part fixe (art. L. 511-78), et est consultée sur l'enveloppe globale des rémunérations des dirigeants et preneurs de risque (art. L. 511-73).

III. Le projet de loi

Le 1 ° de l'article 8 prévoit l'abrogation de l'article L. 511-73 du code monétaire et financier. Il supprime ce faisant l'obligation de consultation de l'assemblée générale des actionnaires sur l'enveloppe globale des rémunérations des dirigeants et preneurs de risque identifiés à l'article L. 511-71 du même code.

Les 2° à 4° tirent les conséquences juridiques de l'abrogation de l'article L. 511-73 :

- En supprimant aux articles L. 533-30, L. 745-11, L. 755-11 et L. 765-11 du code monétaire et financier les références à cet article ainsi abrogé ;

- En prévoyant aux articles L. 745-1-1, L. 755-1-1 et L. 765-1-1 du même code l'application de l'abrogation de l'article L. 511-73 en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis-et-Futuna, aussi bien en ce qui concerne les prestataires de service que les prestataires de services bancaires ; ainsi que l'application de l'article L. 533-30, tel que modifié par le présent projet de loi.

L'étude d'impact du Gouvernement justifie la suppression de cette obligation de consultation de l'assemblée générale des actionnaires par :

- l'existence d'une sur-transposition, cette obligation n'étant pas explicitement prévue par la directive 2013/36/UE ;

- la volonté de renforcer l'attractivité de la place de Paris et de réduire les contraintes asymétriques s'imposant aux établissements et sociétés actifs en France.

Elle indique également que le Comité consultatif de la législation et de la règlementation financières a donné un avis favorable (CCLRF) sur cette mesure.

Le rapport inter-inspections indique qu'ont été consultées la direction générale des entreprises (DGE), le Mouvement des entreprises de France (MEDEF) et la Confédération des petites et moyennes entreprises (CPME) ^{127 ( * )} .

Le Conseil d'État a validé l'analyse du Gouvernement, qui estime que la mesure proposée ne pose pas de risque de sous-transposition de la directive 2013/36/UE ^{128 ( * )} .

IV. La position de la commission

Les deux motifs avancés par le Gouvernement en faveur de la suppression de cette obligation appellent les remarques suivantes de votre rapporteur :

- Sur l'existence d'une sur-transposition

La mesure qu'il est proposé de supprimer a été introduite antérieurement ^{129 ( * )} à la transposition dans le droit français de la directive 2013/36/UE par l'ordonnance n° 2014-158 du 20 février 2014 portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière financière.

À la lecture des rapports portant sur l'examen de la loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires ^{130 ( * )} , il semble qu'il se soit agi d'une sur-transposition délibérée, adoptée dans un esprit de régulation plus stricte des pratiques de rémunération du secteur bancaire. Elle n'est cependant pas contraire aux exigences du droit européen, la directive n'interdisant pas une telle obligation ^{131 ( * )} .

Il n'en est pas moins vrai que cette obligation de consultation constitue effectivement une sur-transposition, en ce qu'elle impose des contraintes particulières au secteur bancaire français, contraintes qui ne résultent pas à strictement parler de la législation européenne. Le rapport inter-inspections l'a d'ailleurs identifié comme telle .

- Sur le caractère limité de cette suppression de sur-transposition.

Le rapport d'information présenté par notre collègue René Danesi a identifié plusieurs sur-transpositions touchant le secteur bancaire, en particulier concernant les sociétés d'assurance, les obligations prudentielles et les services de paiement ^{132 ( * )} .

Le rapport inter-inspections relève également que : » Les secteurs économique et financier occupent aujourd'hui le premier rang par le nombre d'écarts de transposition identifiés [...] avec 40 directives faisant l'objet d'au moins un écart de transposition [...]. En effet, 36 % environ des directives du secteur font l'objet d'au moins un écart, et chaque directive ayant fait l'objet d'un écart est en moyenne la source de quatre écarts de transposition. » Il identifie ainsi de nombreuses sur-transpositions législatives en matière de gratuité de mobilité bancaire, de services de paiement ou de close-out netting .

Votre rapporteur a donc interrogé le Gouvernement sur les motifs qui l'ont conduit à ne retenir qu'un nombre limité de mesures au sein du présent projet de loi.

- Sur la réduction des contraintes asymétriques

Votre rapporteur observe que le secteur bancaire français souffre d'un déficit d'attractivité, lié à la perception d'un cadre législatif et règlementaire plus contraignant que celui des pays voisins.

L'enjeu est important pour l'avenir de la place financière de Paris : les acteurs bancaires doivent être rassurés quant au le caractère proportionné de la règlementation applicable en France . Un trop grand décalage entre la législation française et celle applicable dans les autres pays membres de l'Union européenne enverrait un fort mauvais signal à ces établissements et entreprises.

La sur-transposition qui impose des contraintes procédurales supplémentaires aux établissements de crédit et de financement (organiser la tenue de l'assemblée générale, rassembler les informations sur les rémunérations, justification des données présentées), doit donc être supprimée afin de garantir l'attractivité du secteur bancaire français.

Votre rapporteur a recueilli les observations du MEDEF et de l'AFEP sur la mesure proposée. Ces organisations lui ont indiqué avoir rendu un avis favorable sur la suppression de cette obligation, dans le cadre de la consultation du Comité consultatif de la législation et de la réglementation financières (CCLRF), le 13 septembre 2018 ^{133 ( * )} . Elles ont en outre relayé des demandes d'allègement des contraintes introduites par le droit français en sus des obligations européennes, et estiment que les mesures du présent projet de loi vont dans le bon sens.

Sur proposition de son rapporteur, la commission a adopté un amendement COM-20 de coordination. D'une part, il corrige la rédaction du projet de loi initial, qui fait référence à un §I inexistant aux articles L. 745-1-1 et L. 765-1-1 du code monétaire et financier. D'autre part, il opère une coordination avec l'article 9 du projet de loi, en fusionnant les deux modifications apportées par les articles 8 et 9 (qui visent les mêmes articles L. 745-11, L. 755-11 et L. 765-11 du code monétaire et financier) au sein de l'article 8.

Votre commission a adopté l'article 8 ainsi modifié.

Article 9
(art. L. 533-22-2, L. 745-11 et L. 765-11 du code monétaire et financier)

Clarification du critère de sélection des personnes dont les rémunérations sont encadrées dans les sociétés de gestion de portefeuille

Objet : cet article soumet à l'encadrement des rémunérations les seules personnes ayant une incidence « substantielle » sur le profil de risque des sociétés de gestion de portefeuille.

I - Le droit européen

a) La directive 2011/61/UE : une obligation d'encadrement de la rémunération du personnel augmentant le profil de risque des gestionnaires de fonds d'investissement alternatifs (FIA)

Dans l'objectif d'une meilleure régulation des activités spéculatives, le droit de l'Union européenne soumet les prestataires de services d'investissement à certaines obligations prudentielles en matière de gouvernance.

Il distingue deux types de fonds d'investissement :

- Les organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM), qui se répartissent entre différentes catégories en fonction du support d'investissement choisi ;

- Les fonds d'investissements alternatifs (FIA), qui rassemblent tous les types de fonds non compris dans la catégorie des OPCVM.

Cette terminologie repose sur un corpus de directives dites « OPCVM » et « AIFM ». Si la législation visant les OPCVM est ancienne, puisque l'harmonisation des droits européens en la matière a commencé dès 1985 ^{134 ( * )} , c'est seulement la directive 2011/61/UE du 8 juin 2011 sur les gestionnaires de fonds d'investissement alternatifs, dite « AIFM » ^{135 ( * )} , qui a défini le régime juridique des FIA.

Cette directive prévoit diverses règles de gouvernance, d'évaluation et d'information. En particulier, elle instaure à l'article 13 une obligation de mise en place de politiques et de pratiques de rémunération visant les personnes « dont les activités professionnelles ont une incidence substantielle sur le profil de risque des FIA qu'ils gèrent » . Cette obligation répond à un objectif de « maîtrise des prises de risques par les individus » et de » gestion saine et efficace des risques » ^{136 ( * )} .

Pour la mise en oeuvre de ces exigences, la directive renvoie notamment aux recommandations établies par la Commission en ce qui concerne le secteur financier, soumis à une obligation similaire. ^{137 ( * )}

b) La directive 2014/91/UE : une harmonisation des régimes des OPCVM et des FIA qui confirme l'obligation d'encadrement de la rémunération

La création d'un régime européen des gestionnaires de FIA, ainsi que les évolutions législatives visant les entreprises du secteur financier, notamment dans la directive 2013/36/UE ^{138 ( * )} , appelaient une modernisation du régime applicable aux OPCVM. Celui-ci restait en effet fondé sur la directive 2009/65/CE du 13 juillet 2009 portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant certains organismes de placement collectif en valeurs mobilières, dite « OPCVM IV ».

Les travaux engagés ont conduit en juillet 2014 à l'adoption de la directive 2014/91/UE, dite « OPCVM V » ^{139 ( * )} .

Sur le modèle des exigences applicables aux établissements de crédit et d'investissement ^{140 ( * )} , ainsi qu'aux FIA depuis la directive 2011/61/UE ^{141 ( * )} , cette directive introduit au sein de la directive OPCVM IV un article 14 bis , imposant aux gestionnaires d'OPCVM de mettre en place des politiques et pratiques de rémunération s'appliquant « aux catégories de personnel [...] dont les activités professionnelles ont une incidence substantielle sur les profils de risque des sociétés de gestion ou des OPCVM qu'elles gèrent » ^{142 ( * )} .

Les deux directives respectivement applicables aux FIA et aux OPCVM définissent donc un régime commun d'encadrement des rémunérations des personnels augmentant le profil de risque de l'établissement.

L'identification des personnes visées par les politiques et pratiques de rémunération répond ainsi à deux conditions :

- Leurs rémunérations globales se situent dans la tranche haute (comparable à celle des dirigeants généraux et des preneurs de risques), ou ils font partie des catégories obligatoirement visées (dirigeants généraux, preneurs de risque, personnes exerçant des fonctions de contrôle) ;

- Leurs activités professionnelles ont une incidence substantielle sur les profils de risque des gestionnaires ou des fonds gérés.

II - Le droit national en vigueur

Le droit français prévoit également, en application du droit européen, un mécanisme de contrôle des rémunérations du personnel qui augmente le profil de risque des gestionnaires de portefeuilles. En particulier, l'article L. 533-22-2 du code monétaire et financier prévoit que les sociétés de gestion de portefeuille déterminent les politiques et pratiques de rémunération de ces catégories de personnel.

La rédaction actuelle de cet article résulte de l'article 18 de l'ordonnance n° 2013-676 du 25 juillet 2013 modifiant le cadre juridique de la gestion d'actifs ^{143 ( * )} , qui a procédé à la transposition de la directive 2011/61/UE portant sur les gestionnaires de fonds d'investissement alternatifs. Afin de transposer la directive 2014/91/UE, cette rédaction a été modifiée par l'article 5 de l'ordonnance n° 2016-312 du 17 mars 2016 modifiant le cadre juridique de la gestion d'actifs (non ratifiée à la date de rédaction du présent rapport) ^{144 ( * )} , harmonisant ainsi le régime applicable aux fonds d'investissements alternatifs (FIA) et aux organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM),

Au titre de l'article L. 533-22-2, « les sociétés de gestion de portefeuille des FIA [...] et les sociétés de gestion de portefeuille d'OPCVM déterminent les politiques et pratiques de rémunération des personnes [listées], lorsque leurs activités professionnelles ont une incidence sur les profils de risques des sociétés de gestion de portefeuille ou des FIA ou OPCVM qu'ils gèrent » . Le droit français reprend donc l'approche basée sur le risque consacrée par le droit européen.

La liste reprend les catégories mentionnées par le droit européen , en la précisant au regard du droit français :

- Les gérants et membres du conseil d'administration ou du directoire, les dirigeants de sociétés par actions simplifiées et personnes exerçant une fonction de direction au sens du 4° du II de l'article L. 532-9 du code monétaire et financier ;

- Les preneurs de risque ;

- Les personnes exerçant une fonction de contrôle ;

- Les personnes au revenu compris dans la même tranche que les dirigeants et preneurs de risques.

Toutefois, la rédaction retenue à l'article L. 533-22-2 ne reprend pas le concept d' » incidence substantielle sur les profils de risques », mais le remplace par celui de simple « incidence sur les profils de risque ».

III - Le projet de loi initial

Le 1° de l'article 9 du projet de loi modifie l'article L. 533-22-2 du code monétaire et financier, afin de rapprocher le concept d' » incidence sur les profils de risques » de celui, prescrit par le droit européen, d' » incidence substantielle sur les profils de risques » .

Le 2° prévoit aux articles L. L. 745-11, L. 755-11 et L. 765-11 du code monétaire et financier l'applicabilité en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis-et-Futuna de l'article L. 533-22-2 ainsi modifié.

L'étude d'impact justifie la modification de la rédaction de l'article L. 533-22-2 du code monétaire et financier :

- Par l'existence d'une sur-transposition, la rédaction actuelle ne correspondant pas à celle des directives 2011/61/UE et 2014/91/UE ;

- Par un décalage normatif entre les dispositions législatives et les dispositions règlementaires, notamment celles résultant du règlement général de l'Autorité des marchés financiers homologué par arrêté du ministre chargé de l'économie ;

- Par la volonté de renforcer l'attractivité de la place de Paris en réduisant les contraintes asymétriques qui s'imposent aux gestionnaires de portefeuille en France, contraintes qui impliquent un contrôle plus large des rémunérations d'un plus grand nombre d'employés.

Le rapport inter-inspection indique qu'ont été consultés la Direction générale des entreprises (DGE), le Mouvement des entreprises de France (MEDEF) et la Confédération des petites et moyennes entreprises (CPME).

Le Conseil d'État a validé l'analyse du Gouvernement, qui estime que la mesure proposée ne crée pas de risque de sous-transposition des directives 2011/61/UE et 2014/91/UE.

IV - La position de la commission

Les trois motifs avancés par le Gouvernement en faveur de la modification de la rédaction de l'article L. 533-22-2 du code monétaire et financier appellent les remarques suivantes de votre rapporteur :

- Sur l'existence d'une sur-transposition

Votre rapporteur partage l'analyse du Gouvernement sur le fait que cette mesure constitue en effet une sur-transposition.

L'introduction de cet article n'est pas antérieure à la publication des mesures de transposition et la différence entre les rédactions retenues ne semble pas s'expliquer par un choix politique particulier. L'examen des débats ayant présidé à la ratification de l'ordonnance n°2013-676 montre qu' il n'a été fait état d'aucune raison particulière pour ce décalage lors des discussions, ni au Sénat, ni à l'Assemblée nationale ^{145 ( * )} .

Le rapport du Gouvernement sur l'ordonnance expose que : « L'article 18 introduit un article L. 533-22-2 sur la politique de rémunération des gérants de FIA. [...] Cette politique [de rémunération] s'applique à tout employé [...] dont les activités professionnelles ont une incidence substantielle sur les profils de risque des gestionnaires ou des FIA qu'ils gèrent » , ce qui ne correspond pas à la rédaction effective de l'article 18.

Il semble s'agir d'une simple erreur de transposition, qui a pourtant de fortes implications pour les sociétés soumises à ces obligations. Votre rapporteur note que ce cas d'espèce est symptomatique d'un manque de justification chronique des choix de transposition, en particulier lorsqu'ils sont effectués par ordonnance .

- Sur le décalage normatif interne

Votre rapporteur s'avoue surpris de l'argumentaire développé dans l'étude d'impact. Il note que le seul décalage entre une disposition règlementaire et une disposition législative ne saurait justifier de la nécessité de changer la loi.

Toutefois, les articles 319-10 et 321-125 du règlement général de l'Autorité des marchés financiers, qui fixent des bonnes pratiques en matière de rémunération dans les sociétés de gestion de FIA et d'OPCVM respectivement, prévoient tous deux que « les principes énoncés [...] s'appliquent à tout type de rémunération versée par la société de gestion de portefeuille, à tout montant payé directement par [la société elle-même], [...] [aux] catégories de personnel [...] dont les activités professionnelles ont une incidence substantielle sur son profil de risque ou sur le profil de risque [du portefeuille] qu'elle gère. »

La rédaction retenue dans ce règlement, conforme aux directives européennes, semble confirmer l'erreur de transposition dans l'ordonnance n°2013-676.

- Sur les contraintes injustifiées pesant sur la compétitivité

La formulation actuelle de l'article L. 533-22-2 soumet les sociétés de gestion de portefeuille à des obligations de contrôle des rémunérations plus contraignantes que celles retenues par le droit européen. En effet, de plus nombreux employés sont susceptibles d'avoir une quelconque « incidence » sur le profil de risque, tandis que la législation européenne limite ces contrôles à une « incidence substantielle ». Cet encadrement implique la mise en place d'évaluations dédiées et de mécanismes de collecte d'informations relative au risque , ce qui peut générer coûts et délais injustifiés. La suppression de cette sur-transposition serait de nature à lever le désavantage comparatif français, tout en conservant les mécanismes de contrôle des rémunérations prévus par les directives européennes.

Votre rapporteur remarque par ailleurs que les obligations similaires applicables aux établissements du secteur bancaire en matière de politiques et de pratiques de rémunération sont, elles, transposées dans le droit français avec un critère d' » incidence significative ». La simple « incidence » soumet donc les sociétés de gestion de portefeuille françaises à un régime défavorable à la fois vis-à-vis des établissements du secteur bancaire et vis-à-vis des autres sociétés de gestion de portefeuilles européennes.

Votre rapporteur s'étonne d'ailleurs que les directives visant, d'une part, le secteur bancaire, de l'autre, les gestionnaires de portefeuilles, retiennent deux formulations différentes, respectivement l' » incidence significative » ^{146 ( * )} et l' » incidence substantielle » ^{147 ( * )} .

Votre rapporteur a recueilli les observations du MEDEF, de l'AFEP, de l'Association française de la gestion financière (AFG), ainsi que de l'Autorité des marchés financiers (AMF) sur la mesure proposée.

L'AFG a notamment indiqué avoir alerté depuis plusieurs années le Gouvernement sur cette sur-transposition. L'AMF avait également émis un avis favorable à la modification lors de sa consultation par la Direction générale du Trésor.

Sur proposition de son rapporteur, la commission a adopté un amendement COM-21 de coordination juridique. Il complète un amendement adopté à l'article 8, afin de rassembler au sein de cet article toutes les modifications visant les articles L. 745-11, L. 755-11 et L. 765-11. Ceux-ci étaient en effet modifiés de la même manière aux articles 8 et 9, afin de rendre applicables les dispositifs dans les collectivités d'outre-mer. À cette fin, il supprime les deux derniers alinéas de l'article 9.

Votre commission a adopté l'article 9 ainsi modifié.

Article 10
(art. 302 D bis du code général des impôts)

Suppression de l'obligation de déclaration de profession pour les
utilisateurs finaux d'alcool dénaturé exonéré de droit d'accise

Article examiné dans le cadre de la législation en commission

Objet : cet article supprime l'obligation de déclaration de profession auprès de l'administration qui s'impose aux utilisateurs finaux d'alcool dénaturé lorsque ceux-ci souhaitent bénéficier de l'exonération du paiement du droit d'accise.

I - Le droit européen

a) Un régime harmonisé de fiscalité indirecte sur la consommation d'alcool

La consommation d'alcool et de boissons alcooliques est soumise, dans une logique de taxe pigouvienne ^{148 ( * )} , à un impôt indirect désigné sous le nom de droits d'accise. Ces droits sont acquittés dans le pays de consommation, et calculés sur la base de la quantité déclarée. Le montant acquitté est répercuté par l'importateur ou l'entrepositaire sur le prix proposé au consommateur final.

En 2017, les droits de consommation sur les alcools rapportaient ainsi plus de 2,2 milliards d'euros, affectés à la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA). À titre d'exemple, les cidres sont taxés à hauteur de 1,33 centimes d'euros par litre, le rhum des départements d'outre-mer à 8,69 euros par litre d'alcool pur.

Afin d'accélérer la construction du marché intérieur, et dans un but de rapprochement fiscal entre États membres, les Communautés européennes ont établi en 1992 un premier régime commun en matière de droits d'accises. Composé de trois directives 92/12/CEE ^{149 ( * )} , 92/83/CEE ^{150 ( * )} , et 92/84/CEE ^{151 ( * )} , celui-ci prévoyait notamment l'encadrement de la production et de la commercialisation des alcools, carburants et tabacs, et posait les bases du principe d'imposition dans le pays de consommation.

La directive 2008/118/CE ^{152 ( * )} du 16 décembre 2008 a rénové depuis lors ce cadre harmonisé .

L'ENCADREMENT EUROPÉEN DES DROITS D'ACCISE EN 1992

En 1992, trois directives ont établi le régime européen des droits d'accise :

La directive 92/12/CEE du 25 février 1992 a mis en place un régime harmonisé d'exigibilité des droits d'accise sur les alcools, les carburants et les tabacs. Elle encadre les modalités de production, de transformation et de commercialisation des produits soumis à droits d'accise, en prévoyant que seuls les entrepositaires agréés puissent bénéficier d'un régime suspensif de droit d'accise. Elle règlemente le transport des marchandises entre États membres, et pose le principe d'une perception du droit dans le pays de consommation. Dans un but de meilleure identification des produits et des droits acquittés, elle instaure un document d'accompagnement. Enfin, elle prévoit des exonérations d'accise au bénéfice de certaines organisations internationales.

La directive 92/83/CEE du 19 octobre 1992 porte sur les caractéristiques spécifiques de l'accise sur l'alcool et les boissons alcooliques. Elle fixe le mode de calcul de l'accise en fonction des catégories de produits (bières, vins, produits intermédiaires, alcool éthylique...), et prévoit des exonérations spécifiques. En particulier, son article 27 prévoit une exonération au bénéfice des alcools dénaturés et impropres à la consommation.

La directive 92/84/CEE du 19 octobre 1992 concernant le rapprochement des taux d'accises sur l'alcool et les boissons alcoolisées fixe les taux minimaux d'accise sur différentes catégories d'alcools et boissons alcooliques, sur la base du volume de boisson ou d'alcool que contiennent ces boissons.

b) Une exonération spécifique au bénéfice des alcools dénaturés

Les alcools dénaturés sont des alcools auxquels ont été ajoutés des composants qui les rendent impropres à la consommation comme boisson, voire toxiques. Ils sont destinés à un usage industriel , par exemple à des fins cosmétiques, alimentaires ou d'entretien.

L'alcool dénaturé n'étant pas destiné à la consommation, il bénéficie de l'exonération de droits d'accises prévue à l'article 27 de la directive 92/83/CEE . Celle-ci vise :

- Les alcools dénaturés conformément à la réglementation nationale, selon le procédé général (en France, il s'agit de l'euro-dénaturant) ou un procédé spécial, ou utilisés pour la fabrication de produits non destinés à la consommation humaine ;

- Les alcools utilisés pour la production de vinaigre, de médicaments, d'arômes et d'aliments contenant une faible quantité d'alcool.

Le même article précise que « les États membres peuvent exonérer les produits couverts par la présente directive de l'accise harmonisée dans les conditions qu'ils fixent en vue d'assurer l'application correcte et directe de ces exonérations et d'éviter toute fraude, évasion et abus » ^{153 ( * )} .

II - Le droit national en vigueur

a) Avant la transposition des directives de 1992 : un régime très encadré

Avant la transposition des directives de 1992, le droit français prévoyait un encadrement strict de la production, la vente et l'utilisation d'alcool dénaturé. La préparation était soumise à autorisation personnelle du ministre chargé des finances, la commercialisation à déclaration au service des impôts, au titre des articles 509 et 511 du code général des impôts.

Les articles 165 à 193 de l'annexe I du code général des impôts fixaient les modalités d'utilisation d'alcool dénaturé. En particulier, l'article 184 prévoyait que « les industriels qui désirent employer de l'alcool dénaturé par le procédé général, reçu de l'extérieur, doivent en informer préalablement le service des douanes et droits indirects territorialement compétent. Cette information préalable mentionne l'usage auquel doit être affecté l'alcool dénaturé ». L'usage industriel d'alcool dénaturé était donc soumis à un régime de déclaration à l'administration.

La fiscalité particulière des alcools prévoyait déjà, au titre de l'article 404 du même code, la perception d'un « droit de consommation », l'article 406 établissant toutefois des exemptions, notamment :

- Au bénéfice des alcools « expédiés à des distillateurs ou bouilleurs de profession, à des marchands en gros, à des fabricants de vinaigre » ;

- Au bénéfice des alcools « dénaturés dans les conditions fixées par les articles 508 à 513 et les décrets rendus pour leur exécution ».

Le régime particulier des alcools dénaturés destinés à des usages industriels prévoyait explicitement à l'article 508 du même code que : « [bénéficient] de la franchise du droit de consommation les alcools dénaturés suivant un procédé autorisé et sous la surveillance du ministre chargé des finances , soit dans l'établissement même où ils ont été produits, soit dans tout autre établissement dont les installations en vue de la dénaturation ont été agréées par l'administration ».

b) Une rénovation du dispositif sous l'impulsion des directives de 1992 qui maintient une obligation déclarative pour les utilisateurs finaux

Le cadre établi par les directives européennes de 1992 a été en partie transposé en droit français par l' ordonnance n°2001-766 du 29 août 2001 portant transposition de directives communautaires et adaptation au droit communautaire en matière économique et financière ^{154 ( * )} .

LA RÉÉCRITURE DU DROIT FRANÇAIS PAR L'ORDONNANCE N°2001-766

En application de cette ordonnance, les exonérations prévues à l'article 27 de la directive 92/83/CEE sont retranscrites au nouvel article 302 D bis du code général des impôts. L'article 406 est en conséquence abrogé.

Les articles relatifs aux régimes d'autorisation et de déclaration sont aussi modifiés. L'article 511, qui imposait aux utilisateurs finaux d'alcool dénaturé de se déclarer à l'administration, est abrogé (le décret n°2000-739 du 1er août 2000 ^{155 ( * )} avait d'ores et déjà supprimé l'actualisation annuelle par l'administration du registre des utilisateurs d'alcool dénaturé).

En contrepartie, le III du nouvel article 302 D bis soumet les opérateurs voulant bénéficier de l'exonération des droits d'accise à une obligation de déclaration préalable à l'administration, qui se rapproche de l'obligation préexistante de l'article 511.

En application de l'ordonnance n°2001-766, les exonérations prévues à l'article 27 de la directive 92/83/CEE sont retranscrites au nouvel article 302 D bis du code général des impôts. Le III de ce même article soumet les opérateurs souhaitant bénéficier de l'exonération des droits d'accise à une obligation de déclaration préalable à l'administration.

Si cette déclaration n'est pas prévue par la directive 92/83/CEE, elle se rapproche néanmoins de l'obligation préexistante de l'article 511 du code général des impôts.

Les modalités de cette déclaration préalable sont fixées par le décret n° 2005-758 du 4 juillet 2005 portant application des articles 302 D bis et 435 du code général des impôts et modifiant l'annexe III à ce code, et par un arrêté du 4 juillet 2005 ^{156 ( * )} . Elles ont été précisées par une circulaire du 31 mai 2016.

L'article 111-0 F de l'annexe III du code général des impôts détermine en particulier le contenu de la déclaration préalable de profession (DPP). L'administration des douanes et droits indirects, après avoir reçu cette déclaration, attribue un numéro d'identification dit « UT » à l'opérateur.

Depuis 2016, cette déclaration peut se faire par voie dématérialisée, via un télé-service mis en place par l'administration des douanes. Un dossier physique peut toujours être transmis par les utilisateurs qui le souhaitent.

EXEMPLE DE DECLARATION PREALABLE DE PROFESSION (DPP)

L'article règlementaire 111-0 E de l'annexe III prévoit par ailleurs que tout fournisseur d'alcool dénaturé tient une liste de ses clients et établit à l'attention des utilisateurs finaux un document d'accompagnement citant le numéro d'identification « UT » ainsi que le caractère exonéré des produits livrés. Il doit conserver une copie de ce document, à fins de contrôle de l'administration.

Enfin, l'article L 36 A du livre des procédures fiscales donne de longue date à l'administration la capacité de conduire des contrôles visant à éviter la fraude.

III - Le projet de loi

L'article 10 abroge la section III de l'article 302 D bis du code général des impôts : il supprime l'obligation faite aux utilisateurs finaux d'alcool dénaturé souhaitant bénéficier de l'exonération de droits d'accise de réaliser une déclaration préalable de profession auprès de l'administration.

L'étude d'impact justifie la suppression de cette obligation par :

- l'existence d'une sur-transposition , l'obligation de déclaration n'étant pas prévue par la directive 92/83/CEE, et aucun autre État membre de l'Union européenne n'ayant conservé une telle obligation ;

- la volonté d'alléger les formalités déclaratives applicables aux utilisateurs finaux d'alcool dénaturé, qui apparaissent particulièrement disproportionnées pour ceux qui consomment de faibles volumes ;

- le caractère superflu de cette déclaration, l'administration pouvant obtenir les informations qu'elle contient par d'autres moyens.

Le Conseil d'État a validé l'analyse du Gouvernement, qui estime que la mesure proposée ne pose pas de risque de sous-transposition de la directive ^{157 ( * )} .

IV - La position de la commission

Les motifs avancés par le Gouvernement en faveur de la suppression de l'obligation de déclaration préalable auprès de l'administration des utilisateurs finaux d'alcool dénaturé appellent les remarques suivantes de votre rapporteur :

- Sur l'existence d'une sur-transposition

L'obligation de déclaration préalable de profession n'est pas prévue dans la directive 92/83/CEE. Si les conditions d'exonération de droits d'accise, telles qu'elles existent en droit français, reflètent en effet les dispositions du droit européen, cette obligation déclarative supplémentaire, qui conditionne le bénéfice de l'exonération, constitue une sur-transposition.

Votre rapporteur note toutefois que, contrairement à ce qui est avancé dans l'étude d'impact, la déclaration n'a pas été « prévue par un arrêté du 4 juillet 2005 » ^{158 ( * )} , mais résulte de dispositions antérieures qui n'avaient pas été supprimées lors de la transposition des directives de 1992.

À titre de comparaison, la France semble être le seul État membre de l'Union européenne à imposer une obligation de déclaration qui conditionne le bénéfice de l'exonération.

- Sur l'allègement de formalités déclaratives

Votre rapporteur considère que la suppression de cette obligation déclarative représentera une simplification considérable pour de nombreux utilisateurs finaux de petits volumes d'alcool dénaturé. Les professionnels qui doivent aujourd'hui transmettre de nombreuses informations à l'administration verront leurs formalités allégées.

Ces utilisateurs exercent des professions aussi diverses que bouchers, pharmaciens, chocolatiers, traiteurs, boulangers... Votre rapporteur estime que ces petites entreprises doivent faire l'objet d'un effort particulier de simplification.

- Sur le caractère superflu de la déclaration préalable de profession

La suppression de la déclaration préalable de profession est de nature à simplifier les démarches des utilisateurs finaux d'alcool dénaturé, sans pour autant entraîner une perte d'informations ou de capacité de contrôle de l'administration.

L'administration des douanes sera toujours en mesure de contrôler les utilisateurs de gros volumes d'alcool dénaturé, qui sont pour la plupart également entrepositaires agréés au sens du droit français et européen. Ces entrepositaires peuvent faire l'objet de contrôles sur la base de l'article L. 34 du livre des procédures fiscales. Au titre de cet article, les agents de l'administration peuvent intervenir dans les locaux et constater les quantités d'alcool, voire déférer les espèces et quantités d'alcool entreposées. L'administration peut également exiger la remise de leur comptabilité, qu'elle contrôle au regard des recettes et dépenses.

Les obligations des fournisseurs relatives à la tenue d'une liste des clients auxquels sont fournis des alcools dénaturés ne sont pas modifiées par le présent projet de loi. Le recoupement de ces informations permettra donc un suivi satisfaisant des alcools dénaturés bénéficiant de l'exonération de droits d'accise.

L'administration a par ailleurs indiqué que les données actuellement contenues dans la déclaration préalable de profession n'apportent aucune plus-value en matière de détection de fraude ou de ciblage des contrôles.

Votre rapporteur s'est assuré auprès de la Direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) que l'administration disposerait toujours des capacités de contrôle lui permettant de lutter efficacement contre la fraude en matière de fiscalité indirecte des alcools.

Sur proposition de son rapporteur, la commission a adopté un amendement COM-22 visant à opérer une coordination juridique à l'article 1798 bis du code général des impôts, qui fait référence à la section III de l'article 302 D bis du même code, section abrogée par le présent article. L'amendement supprime en conséquence ladite référence.

Votre commission a adopté l'article 10 ainsi modifié.

SECTION 4
COMMANDE PUBLIQUE

Article 11
(art. 14, 96, 97,98 et 99 de l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics et art. 13, 65, 66, 67 et 68 de l'ordonnance n° 2016-65 du 29 janvier 2016 relative aux contrats de concession)

Exclusion du champ de la commande publique de certaines prestations en matière de représentation légale d'un client par un avocat dans le cadre d'un contentieux et de conseil juridique par un avocat en amont d'une probable procédure contentieuse

Objet : cet article exclut du champ du droit de la commande publique certaines prestations en matière de représentation légale d'un client par un avocat dans le cadre d'un contentieux et de conseil juridique en amont d'une probable procédure contentieuse.

I - Le droit européen

Le droit de la commande publique est fortement encadré par le droit de l'Union européenne dans la mesure où il concerne les libertés économiques nécessaires à la construction et au parachèvement du marché unique européen. Ce principe est d'ailleurs rappelé par le premier considérant de la directive 2014/24/UE sur la passation des marchés publics ^{159 ( * )} : « La passation de marchés publics par les autorités des États membres ou en leur nom doit être conforme aux principes du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, notamment la libre circulation des marchandises, la liberté d'établissement et la libre prestation de services, ainsi qu'aux principes qui en découlent comme l'égalité de traitement, la non-discrimination, la reconnaissance mutuelle, la proportionnalité et la transparence » .

Le droit européen de la commande publique est organisé autour de quatre directives qui règlent les procédures de passation des différents types de contrats de marchés et de concessions . La directive 2014/24/UE précitée fixe le « droit commun » applicable aux différents marchés publics. Elle est complétée par la directive 2014/25/UE relative à la passation de marchés par des entités opérant dans les secteurs de l'eau, de l'énergie, des transports et des services postaux ^{160 ( * )} et par la directive 2009/81/CE relative aux marchés de défense ou de sécurité ^{161 ( * )} . L'attribution des contrats de concessions est, quant à elle, régie par la directive 2014/23/UE ^{162 ( * )} .

Certains domaines sont toutefois exclus du champ de ces directives . Pour les directives 2014/23/UE ^{163 ( * )} , 2014/24/UE ^{164 ( * )} et 2014/25/UE ^{165 ( * )} , c'est notamment le cas de la représentation légale d'un client par un avocat dans le cadre « d'un arbitrage ou d'une conciliation se déroulant dans un État membre, un pays tiers ou devant une instance internationale d'arbitrage ou de conciliation, ou d'une procédure devant les juridictions ou les autorités publiques d'un État membre ou d'un pays tiers ou devant les juridictions ou institutions internationales » , ainsi que « du conseil juridique fourni en vue de la préparation de toute procédure visée au présent point [...] ou lorsqu'il existe des signes tangibles et de fortes probabilités selon lesquels la question sur laquelle porte le conseil fera l'objet d'une telle procédure , pour autant que le conseil émane d'un avocat au sens de l'article 1 ^er de la directive 77/249/CEE » ^{166 ( * )} .

II - Le droit en vigueur

a) Les ordonnances « marchés publics » et « concessions »

Dans l'attente d'un nouveau code de la commande publique regroupant en un même texte les règles relatives aux marchés publics et aux concessions ^{167 ( * )} , les règles nationales de niveau législatif applicables à la commande publiques sont majoritairement ^{168 ( * )} regroupées au sein de l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics et de l'ordonnance n° 2016-65 du 29 janvier 2016 relative aux contrats de concession. Ces deux ordonnances assurent la transposition en droit français des directives susvisées, mais ne reprennent pas nécessairement toutes les exclusions que ces directives prévoient.

C'est notamment le cas pour certaines prestations de représentation légale ou de consultation précontentieuse confiées à des avocats et explicitement exclues par les textes européens (voir supra ). Ce décalage entre le champ du droit européen et celui du droit national de la commande publique n'est pas fortuit. Comme le rappelle l'étude d'impact, « ce choix du Gouvernement s'inscrivait dans le prolongement du rapport de la Cour des comptes intitulé « Le recours par l'État aux conseils extérieurs » , demandé par la commission des finances du Sénat en application de l'article 58-2 de la loi organique relative aux lois de finances, et rendu public le 12 mars 2015, qui soulignait de manière très critique les pratiques des acheteurs publics en la matière » ^{169 ( * )} .

Ce cas de sur-transposition avait été validé par le Conseil d'État, considérant qu' » il [...] est loisible [aux États membres] de décider de soumettre aux dispositions prises pour sa transposition des marchés [que la directive] exclut de son champ d'application ou de prévoir, pour des marchés qui entrent dans son champ d'application, des règles plus contraignantes que celles qu'elle définit, dès lors que la soumission à ces règles est compatible avec le respect du droit de l'Union européenne » ^{170 ( * )} .

b) Les principes constitutionnels relatifs à la commande publique

Outre les dispositions relevant du droit de l'Union européenne et les dispositions de rang législatif, la jurisprudence du Conseil constitutionnel a élevé au rang constitutionnel certains principes généraux inscrits dans l'ancien code des marchés publics ^{171 ( * )} tels que les principes de libre accès à la commande publique, d'égalité de traitement ou de transparence de la procédure, en les faisant découler d'une lecture croisée des articles 6 et 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ^{172 ( * )} .

c) Les dispositions pénales

Afin de renforcer la portée des règles applicables à la commande publique, le « délit de favoritisme » défini à l'article 432-14 du code pénal incrimine spécialement les manquements en la matière. Il sanctionne de deux ans d'emprisonnement et de 200 000 euros d'amende le fait, pour certaines personnes, « de procurer ou de tenter de procurer à autrui un avantage injustifié par un acte contraire aux dispositions législatives ou réglementaires ayant pour objet de garantir la liberté d'accès et l'égalité des candidats dans les marchés publics et les contrats de concession » ^{173 ( * )} .

III - Le projet de loi

L'article 11 du projet de loi tend à mettre fin à cette situation de sur-transposition en reprenant, dans le droit national, les exclusions prévues par le droit européen en matière de représentation légale d'un client par un avocat dans le cadre d'un contentieux et de conseil juridique par un avocat en amont d'une probable procédure contentieuse . Le 1° de l'article 11 vient compléter en ce sens l'article 14 de l'ordonnance du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics.

Par une formulation plus simple qui semble reprendre, de manière exhaustive, l'ensemble des cas visés par les directives, l'article 11 du projet de loi exclut du champ de l'ordonnance « les services juridiques de représentation légale d'un client par un avocat dans le cadre d'une procédure juridictionnelle, devant les autorités publiques ou les institutions internationales ou dans le cadre d'un mode alternatif de règlement des conflits ». Par une autre formulation plus proche de la lettre des directives, il exclut également « les services de consultation juridique fournis par un avocat en vue de la préparation de toute procédure mentionnée au d ou lorsqu'il existe des signes tangibles et de fortes probabilités que la question sur laquelle porte la consultation fera l'objet d'une telle procédure ».

L'article 11 du projet de loi applique ces exclusions au champ de l'ordonnance du 29 janvier 2016 relative aux contrats de concession. Il semble toutefois difficile de concevoir qu'un contrat de concession puisse porter sur de telles prestations. Interrogés par votre rapporteur, les services de Bercy ont indiqué que « les concessions de services juridiques ne recouvrent, à l'instar, par exemple des concessions de défense et de sécurité, aucune pratique identifiée, à ce jour, en France » ^{174 ( * )} mais que cet ajout relevait d'une volonté de transposer complètement les cas d'exclusion prévus par la directive 2014/23/UE précitée.

Enfin, l'article 11 prévoit des dispositions transitoires afin que l'adoption de la présente loi ne remette pas en cause les procédures de passation en cours au moment de sa publication.

IV - La position de la commission

L'article 11 du projet de loi tend à remédier à une situation objective de sur-transposition et ses dispositions sont conformes au droit de l'Union européenne.

Il pourrait être objecté que ces dispositions vont à l'encontre des principes constitutionnels de transparence et d'égal accès à la commande publique (voir supra ). Toutefois, votre rapporteur partage l'analyse du Conseil d'État qui relève, dans son avis sur le projet de loi, que « la spécificité de ces services juridiques peut autoriser, en raison d'un motif d'intérêt général directement lié à la nécessité de tenir compte des caractéristiques propres à de tels services eu égard notamment au principe de libre choix de l'avocat et à l'importance de l' intuitu personae en la matière, une dérogation aux principes fondamentaux de la commande publique que le Conseil constitutionnel a dégagés dans sa décision n° 2003-473 DC du 26 juin 2003 » ^{175 ( * )} .

Le moindre formalisme proposé par le présent projet de loi doit être analysé à l'aune de l'ensemble des obligations réglementaires et déontologiques s'appliquant à la profession d'avocat . En effet, ces règles peuvent permettre, par ricochet, d'apporter des garanties en matière de sécurité juridique s'agissant des conventions conclues entre les avocats et les acheteurs publics. C'est, par exemple, le cas du contrôle effectué par le bâtonnier sur les honoraires pratiqués par ses confrères ainsi que le recours obligatoire aux conventions d'honoraires ^{176 ( * )} . Ces obligations créent ainsi, de facto , des moyens de contrôler les pratiques des acheteurs qui ne seront plus soumis aux règles fixées par les ordonnances lorsqu'ils passent des contrats avec des avocats pour les prestations que le projet de loi tend à exclure.

En matière pénale, le délit de favoritisme ne devrait plus trouver à s'appliquer mais les sanctions prévues en cas de prise illégale d'intérêts, de corruption active et de corruption passive , respectivement prévues aux articles 432-12, 433-1 et 432-11 du code pénal, resteront encourues.

Votre rapporteur souligne l' utilité de la mesure pour les acheteurs publics dans la mesure où le temps nécessaire à la préparation et à la passation d'un marché public est très rarement compatible avec le caractère urgent du conseil et de la représentation juridique nécessaires à ces acheteurs en cas de recours juridictionnels , a fortiori lorsqu'ils sont assignés par un tiers. Ce constat vaut d'autant plus pour les plus petites collectivités territoriales qui ne disposent pas de personnels qualifiés pour les représenter et pour lesquelles le recours à un avocat est de ce fait une nécessité.

Enfin, les dispositions transitoires prévues par le projet de loi semblent opportunes puisqu'elles ne remettent pas en cause les procédures de passation en cours. Les démarches parfois lourdes des cabinets d'avocats ayant pris le soin de formuler des offres avant l'entrée en vigueur de la loi ne seront donc pas privées d'effet. Ils ne perdront pas, ainsi, leur avantage justifié sur les confrères n'ayant pas entrepris de telles démarches.

Votre commission a adopté l'article 11 sans modification.

SECTION 5
COMMUNICATIONS ÉLECTRONIQUES

Article 12
(art. L. 32, L. 32-1, L. 33-1, L. 33-2, L. 36-7, L. 39, L. 42, L. 130, L. 135 du code des postes et des communications électroniques et art. 302 bis KH du code général des impôts)

Suppression de l'obligation de notification à l'ARCEP s'appliquant aux opérateurs de communications électroniques

Objet : cet article supprime l'obligation de déclaration préalable auprès de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des Postes (ARCEP) pesant sur les opérateurs de communications électroniques.

I - Le texte européen

a) Un cadre européen visant à garantir le libre accès au marché des communications électroniques

Sous l'impulsion du droit européen, la libéralisation du marché intérieur des télécommunications a été actée en 1998 ^{177 ( * )} .

En 2002, le cadre européen de régulation a fait l'objet d'une réforme d'ampleur, par le biais d'un « paquet télécoms » composé de cinq directives, d'une décision et d'un règlement du Parlement européen et du Conseil.

Cette révision, qui visait à parachever l'ouverture à la concurrence du marché, semblait s'imposer en réponse à un double constat : d'une part, les opérateurs dits « historiques » conservaient une large part des marchés, en raison d'importantes barrières d'accès ; d'autre part, les législations nationales restaient fortement hétérogènes. Enfin, la capacité des réseaux à supporter de nombreux types de services (téléphone, télévision) a conduit à une certaine convergence technologique, qui semblait justifier une plus grande harmonisation des régimes juridiques.

Au sein de ce paquet, la directive 2002/20/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002 relative à l'autorisation de réseaux et de services de communications électroniques, dite « directive autorisation », vise plus particulièrement à faciliter l'accès au marché des opérateurs.

b) La directive 2002/20/CE : l'interdiction d'un régime d'autorisation préalable

La directive 2002/20/CE établit à l'article 3 le principe de « liberté de fournir des réseaux et des services de communications électroniques » , en indiquant que : « Le meilleur moyen d'atteindre ces objectifs consiste à instaurer un système d'autorisation générale pour tous les réseaux et services de communications électroniques, sans exiger de décision expresse ou d'acte administratif de la part de l'autorité réglementaire nationale, et à limiter les procédures à la seule notification. [...] Cette preuve ne devrait en aucun cas être ou nécessiter un acte administratif de l'autorité réglementaire nationale à laquelle la notification doit être faite. » ^{178 ( * )}

L'article 3 de la directive prévoit donc une « autorisation générale » de fourniture de réseaux ou de services, et interdit aux États membres de mettre en place tout autre régime d'autorisation préalable nécessitant une décision des autorités nationales. De tels régimes d'autorisation préalable individuelle étaient alors en vigueur dans la plupart des pays membres. Seules sont désormais permises les autorisations relatives aux ressources rares, telles que les radiofréquences et les numéros).

Toutefois, au même article, la directive admet que les États membres conservent une obligation de déclaration préalable , en l'espèce, que les entreprises concernées puissent « être invitées à soumettre une notification » à l'autorité règlementaire nationale. Celle-ci doit se limiter :

- « À une déclaration établie par une personne physique ou morale à l'attention de l'autorité réglementaire nationale, l'informant de son intention de commencer à fournir des réseaux ou des services de communications électroniques »

- « Ainsi qu'à la communication des informations minimales nécessaires pour permettre à l'autorité réglementaire nationale de tenir un registre ou une liste des fournisseurs de réseaux et de services de communications électroniques. Ces informations doivent se limiter au strict nécessaire [...], comme le numéro d'enregistrement de la société et ses points de contact, son adresse, une brève description du réseau ou du service ainsi que la date prévue du lancement de l'activité. »

La directive encadre donc précisément le contenu et les modalités de cette déclaration, afin qu'elle ne puisse in fine s'assimiler à une autorisation.

Le cadre européen a fait l'objet d'une révision en 2009, et est actuellement en cours de modification. Une proposition de nouvelle directive a fait l'objet d'un accord politique en juin 2018 et devrait être définitivement adopté par le Conseil de l'Union et le Parlement européen d'ici à la fin de l'année 2018.

L'article 12 de cette proposition de « directive établissant un code européen des communications électroniques » maintiendrait la possibilité pour les États membres de requérir une déclaration préalable, mais préciserait encore davantage les informations exigées, qui devraient de surcroît être transmises par les autorités nationales à l'Organe des régulateurs européens des communications électroniques (ORECE).

II - Le droit national en vigueur

a) Une obligation de déclaration préalable pénalement sanctionnée

Lors de la transposition de la directive de 2002, la France a opté pour une obligation de déclaration préalable.

L'article L. 33-1 du code des postes et des communications électroniques (CPCE) dispose ainsi, depuis la loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle que « l'établissement et l'exploitation des réseaux ouverts au public et la fourniture au public de services de communications électroniques sont libres sous réserve d'une déclaration préalable auprès de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes » , l'ARCEP. ^{179 ( * )}

MODALITÉS ET CONTENU DE LA DÉCLARATION PRÉALABLE À L'ARCEP

Les articles D. 98 et suivants du code des postes et des communications électroniques (CPCE) précisent règlementairement les modalités de mise en oeuvre de cette déclaration :

- Elle doit être adressée à l'ARCEP en un exemplaire, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, rédigée en langue française ;

- Elle doit indiquer l'identité du demandeur, sa dénomination, son adresse, son statut juridique, le cas échéant, l'immatriculation au registre du commerce et des sociétés, accompagnée d'un extrait K bis ou d'un équivalent ;

- Elle doit inclure une brève description de la nature et des caractéristiques du réseau et des services fournis et leur zone de couverture géographique, le calendrier de déploiement et de mise en service et, le cas échéant, les éléments qui permettent à l'ARCEP de vérifier le caractère expérimental du réseau.

Toute modification d'un de ces éléments et toute cessation d'activité doit également faire l'objet d'une déclaration dans un délai d'un mois. Trois semaines après la réception de la déclaration, le président de l'ARCEP délivre un récépissé de déclaration ou informe le déclarant que sa déclaration n'est pas conforme et l'invite à compléter ou corriger sa déclaration. Le récépissé comporte un numéro d'enregistrement qui constitue pour le déclarant son numéro d'opérateur.

L'article L. 39 du CPCE punit le défaut de déclaration d'un an d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende.

L'article 121 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, dite « loi Macron » a rendu plus efficace le mécanisme déclaratif, en permettant à l'ARCEP de déclarer d'office un opérateur de réseaux et de services.

L'objectif de cette disposition était d'éviter les distorsions de concurrence entre les opérateurs traditionnels et les nouveaux acteurs de l'Internet, qui offrent des services équivalents sans pourtant être soumis à une quelconque obligation. Ces acteurs ^{180 ( * )} sont désignés par l'acronyme « OTT » ( over the top ), car ils utilisent les réseaux des opérateurs traditionnels pour délivrer leurs contenus. L'ARCEP avait par exemple alerté en 2007 et en 2013 ^{181 ( * )} le Procureur de la République de Paris de l'absence de déclaration en France de l'opérateur Skype.

Dans son avis relatif au présent projet de loi ^{182 ( * )} en date du 25 septembre dernier, l'ARCEP précise que le rythme annuel des déclarations est en constante augmentation et serait actuellement de l'ordre de 350 à 400 (alors que le nombre d'opérateurs recensés sous le régime d'autorisation individuelle précédent ne dépassait pas quelques dizaines). ^{183 ( * )} Le graphique reproduit ci-après est tiré de l'avis précité.

Évolution du nombre d'opérateurs déclarés auprès de l'ARCEP

b) Les opérateurs soumis à l'obligation de déclaration sont redevables d'un impôt spécifique

L'article 302 bis KH du code général des impôts assujettit tout opérateur ayant effectué une déclaration préalable auprès de l'ARCEP à une taxe spécifique, dite « taxe TOCE » ou « taxe Copé ».

Cette taxe est assise sur le montant ^{184 ( * )} des abonnements et autres sommes acquittés par les usagers aux opérateurs en rémunération des services de communications électroniques qu'ils fournissent en France. Créée par la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision, elle avait pour objectif de compenser la perte de recettes résultant de la suppression de la publicité après 20 heures sur les chaînes de France Télévisions ^{185 ( * )} .

III - Le projet de loi

Le I de l'article 12 du présent projet de loi supprime le régime de déclaration préalable auprès de l'ARCEP s'imposant aux opérateurs de communications électroniques.

Le 3° supprime l'obligation de déclaration instaurée par l'article L. 33-1 du code des postes et des communications électroniques, en affirmant le principe de liberté de fourniture de services et d'exploitation de réseaux. La rédaction proposée conserve toutefois les règles encadrant ces activités.

En conséquence, les 1° à 2° et 4° à 9° opèrent diverses coordinations juridiques tirant les conséquences de la disparition du régime déclaratif aux articles L. 32, L. 32-1, L. 33-2, L. 36-7, L. 39, L. 42, L. 130 et L. 135 du même code. Ces coordinations visent notamment à mettre en cohérence les missions de l'ARCEP à l'article L. 36-7 et à modifier le régime des sanctions pénales de l'article L. 39.

Le II du présent article supprime la condition de déclaration préalable auprès de l'ARCEP pour définir les opérateurs redevables de la taxe dite « taxe TOCE ». Au titre de la rédaction actuelle, seuls les opérateurs déclarés étaient assujettis à cette taxe.

Afin que cette modification n'ait pas pour effet d'étendre le champ d'application de la taxe, la nouvelle rédaction en exclut les opérateurs qui fournissent un service sur un réseau interne ouvert au public, c'est-à-dire « entièrement établi sur une même propriété, sans emprunter ni le domaine public -y compris hertzien- ni une propriété tierce » ^{186 ( * )} . Ces opérateurs particuliers ne sont actuellement pas redevables de la taxe.

L'étude d'impact du Gouvernement justifie la suppression de la déclaration préalable à l'ARCEP des opérateurs de réseaux et de services de communications électroniques :

- Par le fait que la France ait choisi de mettre en oeuvre une option autorisée par la directive 2002/20/CE , mais non obligatoire au titre de cette directive, ce qui induit des contraintes pour les opérateurs qui s'assimilent à une barrière à l'entrée sur le marché ;

- Par le caractère superflu des informations contenues dans cette déclaration, l'administration pouvant obtenir celles-ci par d'autres moyens .

Le Conseil d'État a validé l'analyse du Gouvernement sur la suppression de cette mesure, en particulier le maintien de l'exclusion des opérateurs non soumis à déclaration du champ de la « taxe TOCE » ^{187 ( * )} .

IV - La position de la commission

Les motifs avancés par le Gouvernement en faveur de la suppression de l'obligation de déclaration préalable auprès de l'ARCEP des opérateurs de réseaux et de services de communications électroniques appellent les remarques suivantes de votre rapporteur :

- Mise en oeuvre d'une option non imposée par la directive, qui génère des contraintes pour les opérateurs

L'obligation de déclaration préalable auprès de l'autorité de régulation nationale est une option laissée aux États membres par la directive 2002/20/CE, mais n'est pas rendue obligatoire.

À ce titre, votre rapporteur remarque qu'il ne s'agit pas à strictement parler d'une sur-transposition, mais que la mesure proposée relève plutôt de la simplification administrative. Cette mesure avait déjà été identifiée par le rapport inter-inspections remis au Gouvernement en avril 2018. ^{188 ( * )}

Toutefois, le maintien de l'obligation déclarative par la France représente une contrainte plus stricte que le régime harmonisé de base prévu par la directive. Les opérateurs doivent notamment prendre en compte les délais de réception et de traitement de la déclaration par l'ARCEP, qui représentent une étape administrative supplémentaire.

L'ARCEP souligne que la suppression de cette obligation alignerait le droit français avec les droits danois et britannique.

- Caractère superflu des informations contenues dans la déclaration

L'ARCEP, consultée par votre rapporteur, a indiqué que les informations contenues dans la déclaration ne permettent pas nécessairement d'obtenir une image fiable du marché des communications électroniques , les opérateurs fournissant souvent par prudence des informations vagues et prospectives ne reflétant pas leur activité à un moment donné. A l'inverse, l'ARCEP indique que les opérateurs mettant un terme à leurs activités n'en informent que rarement l'Autorité, et ne sont alors pas radiés de la liste.

À titre d'exemple, l'ARCEP estime que 25 opérateurs environ sont actuellement actifs dans la téléphonie mobile française, alors qu'ils seraient plus 700 au regard des déclarations effectuées. Près de la moitié des opérateurs déclarés ne sont pas actifs, ou auraient un niveau d'activité négligeable.

D'autre part, l'ARCEP a indiqué disposer d'autres sources d'informations fiables, permettant à la fois de déterminer quels sont les opérateurs actifs et le champ des opérateurs soumis à la « taxe TOCE ». Parmi ces sources, elle cite entre autres les attributions des ressources en numérotation ou en fréquence, les déclarations des collectivités basées sur l'article L. 1425-1 du code général des collectivités territoriales, les conventions d'interconnexion reçues en application de l'article L. 34-8 du code des postes et des communications électroniques.

Par ailleurs, le seuil de contribution au financement du service universel ayant été élevé à 100 millions de chiffre d'affaires annuel en 2016, et la taxe administrative supprimée, l'ARCEP estime qu'il n'est pas nécessaire de disposer en amont de déclarations de la part de tous les opérateurs, les plus actifs étant identifiés par les moyens précités.

Enfin, l'objectif poursuivi lors de l'introduction, par la loi de 2015, de la possibilité pour l'ARCEP de déclarer d'office un opérateur ne paraît plus d'actualité : d'une part, l'Autorité ne s'en est pas saisie, et le projet de code européen des communications électroniques prévoit d'imposer de nouvelles obligations aux acteurs définis comme offrant des services de communication interpersonnelle avec ou sans numéro.

Votre rapporteur s'est assuré auprès de la Direction générale des finances publiques (DGFIP) que l'administration disposerait toujours d'informations fiables permettant un recouvrement efficace de la « taxe TOCE ».

D'autre part, il a consulté l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) pour déterminer les sources alternatives d'information dont l'Autorité disposerait en cas de suppression de l'obligation de déclaration. L'ARCEP s'est déclarée favorable à la mesure proposée par le présent article. Enfin, votre rapporteur a consulté la Fédération française des télécoms (FFT), afin de mieux estimer la contrainte que représente cette déclaration pour les opérateurs français. Ceux-ci ont accueilli favorablement la suppression du régime déclaratif, bien qu'ils aient relevé qu'il s'agit d'une mesure très limitée au regard des nombreuses sur-transpositions existant en matière de communications électroniques.

Sur proposition de son rapporteur, la commission a adopté un amendement COM-25 visant à opérer plusieurs coordinations juridiques :

- Trois coordinations visent les articles 21 et 24 de la loi n°2009-1572 du 17 décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique, qui font actuellement référence aux obligations déclaratives de l'article L. 33-1 du code des postes et des communications électroniques ;

- Une coordination vise l'article 30-2 de la loi n°86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, qui contient une référence similaire.

Elle a également adopté deux amendements COM-24 et COM-23 rédactionnel et de coordination juridique.

Votre commission a adopté l'article 12 ainsi modifié.

Article 13
(art. 42 de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique)

Suppression de l'obligation de compatibilité des nouveaux équipements terminaux radioélectriques avec la norme IPv6

Article examiné dans le cadre de la législation en commission

Objet : cet article supprime l'obligation de compatibilité des équipements terminaux destinés à la vente ou à la location sur le territoire français avec la norme IPv6.

I. - Le texte européen

La directive 2014/53/UE du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 relative à l'harmonisation des législations des États membres concernant la mise à disposition sur le marché d'équipements radioélectriques et abrogeant la directive 1999/5/CE, dite « RED » , règlemente la mise sur le marché intérieur de matériel radioélectrique.

Ces équipements recouvrent, au sens de la directive, tout « produit électrique ou électronique qui émet et/ou reçoit intentionnellement des ondes radioélectriques à des fins de radiocommunication et/ou radiorepérage » et tout « produit électrique ou électronique qui doit être complété d'un accessoire, tel qu'une antenne, pour émettre et/ou recevoir intentionnellement des ondes radioélectriques à des fins de radiocommunication et/ou radiorepérage ». Les équipements terminaux fixes sont exclus du champ d'application de la directive.

La directive définit à l'article 3 les « exigences essentielles » qui s'imposent aux équipements radioélectriques , en particulier en matière de protection de la santé et de la sécurité des personnes, et de protection des biens. Ils doivent aussi respecter un niveau adéquat de compatibilité électromagnétique. La directive prévoit également les modalités de contrôle de la conformité aux exigences essentielles.

Cette directive est d'harmonisation maximale : au 1 de l'article 9, il est prévu que : « les États membres n'empêchent pas, pour des raisons liées aux aspects couverts par la présente directive, la mise à disposition sur le marché sur le territoire des équipements radioélectriques conformes à la présente directive ». Elle interdit donc que toute disposition de droit national n'établisse des exigences supérieures à celles explicitement prévues.

II. - Le droit national en vigueur

a) Le passage à la norme IPv6 est à terme inévitable

Dans un but d'identification des terminaux radioélectriques, et afin d'orienter correctement les flux (« paquets ») d'information, les différents noeuds du réseau internet se font attribuer des adresses IP ( Internet Protocol ). Parmi les équipements disposant d'adresses IP, on trouve en particulier les terminaux destinataires : les serveurs, les routeurs, les ordinateurs, les tablettes, ou encore les téléphones intelligents.

La version actuelle du protocole IP est l'IPv4 (version 4). Utilisée depuis 1983 - la date de son adoption par le réseau informatique précurseur Arpanet - l'IPv4 permet aujourd'hui de gérer environ 4,3 milliards d'adresses IP. ^{189 ( * )} Celles-ci étant limitées en nombre, elles constituent une ressource rare.

La gestion des adresses IP est effectuée à l'échelle mondiale par l' Internet Assigned Numbers Authority (IANA), branche de l' Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN) qui attribue des blocs d'adresses aux cinq registres internet régionaux (en Europe, le RIPE-NCC, pour « Réseaux IP Européens - Network Coordination Centre »), qui attribuent à leur tour des sous-blocs aux registres internet locaux (en France, l'Association française pour le nommage internet en coopération, l'AFNIC).

Ce protocole n'est plus adapté à l'usage croissant d'internet, qui engendre une multiplication exponentielle du nombre d'adresses IP.

Afin de répondre à l'épuisement du stock d'adresses IP, l'IPv6 a été défini à la fin des années 1990 dans le cadre de l' Internet Engineering Task Force (IETF). L'IPv6 encode les adresses IP en 128 bits, ce qui donne 2 puissance 128 adresses potentiellement disponibles. Selon l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), cela représente environ 667 millions d'adresses IP pour chaque millimètre carré de surface terrestre.

La date de fin de disponibilité de l'IPv4 est estimée à fin 2021 en Europe. L'ARCEP signale que le prix des adresses IPv4 est déjà en hausse, ce qui érige une barrière à l'entrée significative pour les nouveaux acteurs du marché de l'équipement radioélectrique.

Source : Rapport 2018 de l'ARCEP sur l'état d'internet en France

Par ailleurs, le protocole IPv6 offre de nouvelles fonctionnalités pouvant renforcer la sécurité et optimiser le routage. Il confère plus de liberté aux utilisateurs et aux éditeurs de contenus, en favorisant ainsi l'innovation. Enfin, l'utilisation d'IPv6 pourrait également profiter aux services de sécurité, qui pourraient mieux identifier les cybercriminels, le contournement de la pénurie d'adresses IPv4 s'effectuant aujourd'hui à travers le partage d'une même adresse.

Les deux protocoles IPv4 et IPv6 sont incompatibles entre eux. Une transition entre les deux versions est nécessaire.

Du fait de la complexité du marché et de la technologie, la transition doit être progressive. Elle passera nécessairement par une phase de cohabitation (déjà entamée en 2003), puis par une phrase d'extinction de l'IPv4, lorsque tous les acteurs auront migré vers IPv6.

La transition emporte néanmoins d'importants coûts à court terme pour les entreprises fabricantes des terminaux, alors que les bénéfices du passage à l'IPv6 ne se matérialiseront que d'ici quelques années. Cela explique une certaine réticence des opérateurs économiques de la chaîne technique à s'engager dans cette voie.

L'utilisation d'IPv6 en France reste à ce jour peu élevée, bien qu'en forte progression depuis 2016, comme le montre le graphique ci-dessous ^{190 ( * )} . Selon l'ARCEP, la France se situe dans la moyenne des pays européens.

Évolution du taux d'utilisation d'IPv6 en France observé par Google

Source : ARCEP, baromètre 2018 de la transition vers IPv6 en France, d'après données Cisco - 6Lab

b) L'introduction d'une obligation de compatibilité en 2016

En juin 2016, l'ARCEP a remis au Gouvernement un rapport sur l'état de déploiement du protocole IPv6 en France. ^{191 ( * )} En réponse, elle a ensuite mis en place un observatoire de la transition vers l'IPv6 , dont les dernières conclusions ont été publiées le 10 octobre 2018.

De surcroît, depuis 2017, conformément à l'article L. 135 du code des postes et des communications électroniques, dans sa version issue de la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, le rapport annuel d'activité de l'Autorité « dresse l'état de l'internet, en intégrant notamment les problématiques liées à la neutralité de l'internet ainsi qu'à l'utilisation des technologies d'adressage IPv6 ».

L'ARCEP entend également rassembler les acteurs afin de trouver des réponses opérationnelles aux recommandations d'ordre général formulées dans le rapport de juin 2016. C'était l'objet d'un premier atelier organisé le 10 octobre dernier.

Issu d'un amendement adopté en séance publique à l'initiative de Mme Corinne ERHEL, rapporteure pour avis de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale, l'article 42 de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique dispose que, « à compter du 1er janvier 2018, tout nouvel équipement terminal (...) destiné à la vente ou à la location sur le territoire français doit être compatible avec la norme IPV6 ».

Cette disposition au champ large, puisqu'elle couvre tous les équipements terminaux, entrait en vigueur de façon différée, puisqu'elle laissait plus d'un an aux fabricants pour mettre leur production en conformité avec l'IPv6.

III. - Le projet de loi

L'article 12 du présent projet de loi propose d'abroger l'article 42 de la loi pour une République numérique précitée.

Il supprime ainsi l'obligation de conformité avec le protocole IPv6 de tous les équipements terminaux vendus ou loués en France, entrée en vigueur au 1 ^er janvier 2018.

Le Gouvernement indique avoir consulté l'ARCEP, qui a rendu un avis en date du 25 septembre 2018. L'étude d'impact du Gouvernement justifie la suppression de cette obligation par :

- l'existence d'une sur-transposition de la directive 2014/53/UE ;

- le caractère disproportionné et difficilement applicable de cette obligation.

IV. - La position de la commission

Les motifs avancés par le Gouvernement en faveur de la suppression de l'obligation de conformité avec la norme IPv6 appellent les remarques suivantes de votre rapporteur :

- Disposition contraire à la directive 2014/53/UE

Votre rapporteur souligne que l'obligation qu'il est proposé de supprimer ne constitue pas seulement une sur-transposition, mais est en réalité contraire au droit européen.

En effet, la directive 2014/53/UE étant d'harmonisation maximale, il n'est pas loisible aux États membres d'ajouter de nouvelles exigences de conformité non prévues par la directive.

Comme l'indique le Conseil d'État dans son avis sur le présent projet de loi, cette suppression est « commandée par la nécessité de respecter le droit de l'Union européenne » . ^{192 ( * )} Il considère en effet que l'exigence introduite dans le droit en vigueur « excède celles résultant de la directive » et méconnaît donc son article 9.

Votre rapporteur relève de surcroît que le champ d'application de la directive, qui concerne les équipements radioélectriques, est plus restreint que celui de l'article 42 de la loi pour une République numérique, qui recouvre l'ensemble des équipements terminaux. ^{193 ( * )}

Votre rapporteur relève que le rapport inter-inspections identifie cette sur-transposition, ^{194 ( * )} tout comme le rapport d'information présenté en juin 2018 par notre collègue René Danesi ^{195 ( * )} . Ce dernier remarque notamment que « les industriels français subissent de ce fait une lourde contrainte, en dehors de tout cadre européen, alors même que les équipements concernés ne sont pas développés et fabriqués pour le seul marché français mais au minimum destinés à l'ensemble du marché intérieur ».

- Obligation disproportionnée et difficilement applicable

Le rapport inter-inspections précité fait état de difficultés d'application par les acteurs économiques concernés. Celles-ci tiennent notamment :

- Au champ d'application de l'obligation, jugé très vaste et comprenant, comme le relève l'avis de l'ARCEP, ^{196 ( * )} des terminaux ne possédant pas d'adresses IP (tels que les objets connectés qui ne communiquent que par bluetooth et ne sont pas reliés à internet).

- À l'absence de période transitoire appropriée, « indispensable pour le renouvellement d'une gamme de produits qui peut prendre de 18 à 24 mois » ^{197 ( * )} , qui imposerait aux entreprises de production d'abandonner leur stock d'équipements non conformes et d'engager très rapidement des investissements conséquents.

De surcroît, comme le relève l'étude d'impact, cette mesure ne semble actuellement pas appliquée, au vu de sa difficile mise en oeuvre et en l'absence de contrôles. Aucun mécanisme de contrôle de la conformité ou de sanction n'a été mis en place par la loi pour une République numérique précitée.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, la disposition en vigueur n'a pas été notifiée à la Commission européenne , contrairement aux exigences de la directive (UE) 2015/1535 du Parlement européen et du Conseil du 9 septembre 2015 prévoyant une procédure d'information dans le domaine des réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l'information.

Or, la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne précise que l'adoption d'un texte sans notification préalable peut être déclarée inopposable aux particuliers par une juridiction nationale ^{.198 ( * )} .

Par ailleurs votre rapporteur note que, lors de l'examen en commission de la loi pour une République numérique précitée, le Sénat avait supprimé l'obligation de conformité au protocole IPv6 adoptée par les députés, par la suite inscrite à l'article 42 de ladite loi. Le rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques avançait deux principaux arguments :

- D'abord, qu'il n'est « pas du ressort de la loi que de normer le protocole utilisé par les équipements connectables internet, mais du pouvoir règlementaire, s'agissant de considérations très techniques » ;

- D'autre part, qu'» une telle mesure ferait peser des contraintes trop lourdes sur nos industriels et interviendrait en-dehors de tout cadre européen ».

Votre rapporteur invite toutefois le Gouvernement et l'ARCEP à poursuivre leurs travaux pour encourager une transition rapide vers l'IPv6, sous peine de créer un désavantage compétitif à long-terme pour l'industrie française des équipementiers radioélectrique.

C'est, du reste, ce que rappelle l'ARCEP dans son avis sur le projet de loi, faisant état de ce que « certains acteurs n'envisagent toujours pas un déploiement qui permettrait d'avoir terminé la migration à moyen terme » . L'Autorité appelle ainsi le Gouvernement à « mettre rapidement en place des mesures additionnelles » , telles que « la mise en place de calendriers de déploiement opposables aux opérateurs » , « idéalement au niveau européen » .

Votre rapporteur a interrogé la Direction générale des entreprises (DGE) sur les raisons justifiant la suppression de cette obligation. Il a également consulté la Fédération des industries électriques, électroniques et de communication (FIEEC), la Fédération des entreprises internationales de la mécanique et de l'électronique (FICIME), ainsi que la Fédération française des télécoms (FFT) au sujet de la présente mesure. Leurs adhérents, qu'ils soient opérateurs et fabricants, sont tous favorables à la suppression de cette obligation démesurée et inapplicable. Certains ont d'ailleurs indiqué avoir sollicité le Gouvernement de nombreuses fois à ce sujet, sans avoir reçu de réponse jusqu'à aujourd'hui.

Votre commission a adopté l'article 13 sans modification.

CHAPITRE II
DÉVELOPPEMENT DURABLE

SECTION 1
ENVIRONNEMENT

Article 14
(article L. 541-4-1 du code de l'environnement)

Exclusion des sous-produits animaux et des explosifs déclassés de la réglementation relative aux déchets

Objet : cet article exclut les sous-produits animaux et les produits dérivés ainsi que les explosifs déclassés du champ d'application de la réglementation relative aux déchets, conformément à la directive européenne du 19 novembre 2008 relative aux déchets.

I. Le texte européen

La directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 relative aux déchets et abrogeant certaines directives, modifiée par la directive 2018/851 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2018 fixe le cadre légal pour le traitement des déchets au sein de l'Union européenne.

Elle « établit des mesures visant à protéger l'environnement et la santé humaine par la prévention ou la réduction de la production et des effets nocifs de la production et de la gestion des déchets, et par une réduction des incidences globales de l'utilisation des ressources et une amélioration de l'efficacité de cette utilisation, qui sont essentielles pour la transition vers une économie circulaire et la compétitivité de long terme de l'Union » (article premier).

L'article 2 de la directive, qui définit son champ d'application, prévoit deux types d'exclusions :

- des exclusions de produits couverts par d'autres dispositions communautaires ;

- des exclusions définitives.

ARTICLE 2 DE LA DIRECTIVE 2008/98/CE DU 19 NOVEMBRE 2008
RELATIVE AUX DÉCHETS MODIFIÉE PAR LA DIRECTIVE 2018/851 DU 30 MAI 2018

1. Sont exclus du champ d'application de la présente directive :

a) les effluents gazeux émis dans l'atmosphère ;

b) les sols (in situ), y compris les sols pollués non excavés et les bâtiments reliés au sol de manière permanente ;

c) les sols non pollués et autres matériaux géologiques naturels excavés au cours d'activités de construction lorsqu'il est certain que les matériaux seront utilisés aux fins de construction dans leur état naturel sur le site même de leur excavation ;

d) les déchets radioactifs ;

e) les explosifs déclassés ;

f) les matières fécales, à condition qu'elles ne relèvent pas du paragraphe 2, point b), la paille et autres matières naturelles non dangereuses issues de l'agriculture ou de la sylviculture et qui sont utilisées dans le cadre de l'exploitation agricole ou sylvicole ou pour la production d'énergie à partir d'une telle biomasse au moyen de procédés ou de méthodes qui ne nuisent pas à l'environnement et ne mettent pas en danger la santé humaine.

2. Sont exclus du champ d'application de la présente directive, dans la mesure où ils sont déjà couverts par d'autres dispositions communautaires :

a) les eaux usées ;

b) les sous-produits animaux, y compris les produits transformés couverts par le règlement (CE) n° 1774/2002, à l'exception de ceux qui sont destinés à l'incinération, la mise en décharge ou l'utilisation dans une usine de biogaz ou de compostage ;

c) les carcasses d'animaux morts autrement que par abattage, y compris les animaux mis à mort pour l'éradication d'une épizootie, et qui ont été éliminées conformément au règlement (CE) n° 1774/2002 ;

d) les déchets résultant de la prospection, de l'extraction, du traitement et du stockage de ressources minérales, ainsi que de l'exploitation des carrières, couverts par la directive 2006/21/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2006 concernant la gestion des déchets de l'industrie extractive ;

e) les substances qui sont destinées à être utilisées comme matières premières pour aliments des animaux au sens de l'article 3, paragraphe 2, point g), du règlement (CE) n° 767/2009 du Parlement européen et du Conseil (*1) et qui ne sont pas constituées de sous-produits animaux ou ne contiennent pas de sous-produits animaux.

3. Sans préjudice des obligations prévues par d'autres dispositions communautaires pertinentes, les sédiments déplacés au sein des eaux de surface aux fins de gestion des eaux et des voies d'eau, de prévention des inondations, d'atténuation de leurs effets ou de ceux des sécheresses ou de mise en valeur des terres sont exclus du champ d'application de la présente directive, s'il est prouvé que ces sédiments ne sont pas dangereux.

4. Des règles spécifiques particulières ou complémentaires de celles de la présente directive, concernant la gestion de certaines catégories de déchets, peuvent être fixées par des directives particulières.

(*1) Le point e a été ajouté par la directive (UE) 2018/851 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2018 modifiant la directive 2008/98.

Les « sous-produits animaux, y compris les produits transformés couverts par le règlement (CE) n° 1774/2002, à l'exception de ceux qui sont destinés à l'incinération, la mise en décharge ou l'utilisation dans une usine de biogaz ou de compostage » , les « carcasses d'animaux morts autrement que par abattage, y compris les animaux mis à mort pour l'éradication d'une épizootie, et qui ont été éliminées conformément au règlement (CE) n° 1774/2002 » (points 2.b et 2.c) ainsi que les « explosifs déclassés » (point 1.e), par ailleurs non définis par la directive, sont donc exclus de son champ d'application.

Il convient de noter que le règlement (CE) n° 1774/2002 a été abrogé par le règlement (CE) n° 1069/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 établissant des règles sanitaires applicables aux sous-produits animaux et produits dérivés non destinés à la consommation humaine, qui est en vigueur depuis le 4 mars 2011.

II. Le droit national en vigueur

La réglementation française relative aux déchets figure au titre IV du livre V du code de l'environnement (articles L. 541-1 à L. 542-14). Ces dispositions sont principalement issues :

- de l'ordonnance n° 2010-1579 du 17 décembre 2010 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine des déchets, en introduisant notamment une hiérarchie dans leurs modes de traitement, avec une priorité à la réutilisation, au recyclage et à la valorisation ;

- de la loi n° 2015-992 relative à la transition énergétique pour la croissance verte ;

- de la loi n 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, qui a étendu la compétence des régions en matière de prévention et de gestion des déchets.

L'article L. 541-4-1 exclut un certain nombre de produits du champ d'application de cette réglementation :

- les sols non excavés ;

- les sédiments déplacés au sein des eaux de surface aux fins de gestion des eaux et des voies d'eau, de prévention des inondations, d'atténuation de leurs effets ou de ceux des sécheresses ou de mise en valeur des terres s'il est prouvé que ces sédiments ne sont pas dangereux ;

- les effluents gazeux émis dans l'atmosphère ;

- le dioxyde de carbone capté et transporté en vue de son stockage géologique ;

- la paille et les autres matières naturelles non dangereuses issues de l'agriculture ou de la sylviculture et qui sont utilisées dans le cadre de l'exploitation agricole ou sylvicole ;

- les matières radioactives.

III. Le projet de loi

Le présent article complète la liste des exclusions du régime de prévention et de gestion des déchets prévu à l'article L. 541-4-1 du code de l'environnement par trois catégories de produits exclues du champ d'application de la directive européenne :

- les sous-produits animaux et les produits dérivés couverts par le règlement du 21 octobre 2009, à l'exception de ceux qui sont destinés à l'incinération, à la mise en décharge ou à l'utilisation dans une usine de biogaz ou de compostage ;

- les carcasses d'animaux morts autrement que par abattage, y compris les animaux mis à mort pour l'éradication d'une épizootie, et qui ont été éliminés conformément au règlement du 21 octobre 2009 ;

- les explosifs déclassés placés sous la responsabilité du ministère de la défense qui n'ont pas fait l'objet d'opérations de démilitarisation dans des conditions prévues par décret.

IV. La position de la commission

Votre rapporteure considère que ces deux mesures de « dé-sur-transposition » vont dans le sens d'un allègement des contraintes administratives inutiles pour un certain nombre d'acteurs, qui se trouvaient de facto soumis à un empilement de réglementations concurrentes fragilisant les procédures concernées.

a) Les sous-produits animaux et les carcasses d'animaux morts sont en effet aujourd'hui soumis à une double réglementation (réglementation relative aux déchets prévue par le code de l'environnement et réglementation spécifique prévue par le code rural en application du règlement n° 1069/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 établissant des règles sanitaires applicables aux sous-produits animaux et produits dérivés non destinés à la consommation humaine).

Le code rural fixe des conditions de collecte, de transport, d'entreposage, de manipulation, de traitement et de transformation, d'utilisation et d'élimination de l'ensemble de ces matières tout au long de la chaîne alimentaire humaine et animale afin de garantir que ces sous-produits n'entrent que dans certaines filières autorisées et qu'en particulier ils ne puissent plus retourner dans la chaîne alimentaire humaine. Ces conditions sont rassemblées au sein du chapitre VI du titre II du livre II du code rural et de la pêche maritime dédié aux sous-produits animaux (articles L. 226-1 à L. 226-9).

Cet empilement de réglementations est source de complexité dans la mesure où il engendre des confusions (le code de l'environnement prévoit ainsi une autorisation préfectorale au cas par cas en cas de sortie du département pour le transport de ces sous-produits, tandis que le code rural prévoit des plans de collecte ou de livraison a priori ), ainsi qu'un éparpillement des responsabilités entre différents ministères et administrations déconcentrées.

Le rapport inter-inspections pointe des situations difficiles auxquelles cette double réglementation peut mener, comme par exemple en cas de risques sanitaires graves comme les épizooties d'influenza aviaire dans le sud-ouest de la France.

Il convient de noter que la loi pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous, très récemment adoptée le 2 octobre 2018, prévoit déjà à son article 93 l'exclusion des seuls sous-produits animaux et complète l'article L. 541-4-1 en ce sens.

Votre rapporteure a néanmoins proposé à votre commission, qui l'a accepté, de conserver la rédaction prévue par l'article, qui étend l'exclusion aux carcasses d'animaux morts, et de préciser que les sous-produits animaux et produits dérivés s'entendent y compris des produits transformés comme le prévoit la directive ( amendement COM-1 ).

b) En ce qui concerne les « explosifs déclassés » , après échanges avec la direction des affaires juridiques du ministère des armées, il ressort que leur définition , non prévue par la réglementation européenne, sera fixée par décret et devrait s'entendre de « munitions dont on n'a plus l'usage » (c'est-à-dire des munitions dont la date d'utilisation est dépassée, des munitions obsolètes dans la mesure où la technologie a évolué, ou encore des munitions qui ont déjà été tirées mais qui conservent une charge explosive).

Ces munitions sont actuellement gérées par le service interarmées des munitions (SIMU), créé en 2011, qui dispose à ce jour d'un stock de 8 000 tonnes de munitions à éliminer.

L'essentiel de ces munitions sont détruites par des prestataires à l'extérieur du territoire français, principalement en Allemagne, dans la mesure où il n'existe pas en France de filière de traitement adaptée, à l'exception des missiles, confiés à la société MBDA à Bourges.

La soumission de ces explosifs à la « réglementation déchets » rallonge cette procédure de manière non-optimale dans la mesure où cette dernière exige notamment une notification préalable à l'État destinataire et un consentement de la part de ce dernier, alors même que l'Allemagne ne considère pas ces munitions comme des déchets (elle a transposé l'exclusion prévue par la directive). Cet empilement de démarches empêche une élimination rapide de ces explosifs, alors même que leur degré de dangerosité augmente avec la durée de stockage.

Pour autant, ces munitions demeureraient soumises à une règlementation très stricte tout au long des différentes opérations, apportant des garanties de protection de l'environnement et de traçabilité.

Leur stockage est encadré par les dispositions relatives au régime des installations classées pour la protection de l'environnement (articles L. 511-1 et suivants du code de l'environnement, rubrique n°4220 de la nomenclature ICPE - Installations classées pour la protection de l'environnement), ainsi que par le régime juridique de la comptabilité des biens de l'État et le décret n°2013-973 du 29 octobre 2013 relatif à la prévention des risques particuliers auxquels les travailleurs sont exposés lors d'activités pyrotechniques.

Leur transport est encadré par le régime juridique de défense d'application permanente relatif aux matériels de guerre, armes et munitions (articles L. 2335-1 et suivants du code de la défense, transposant la directive 2009/43/CE du Parlement européen et du Conseil du 6 mai 2009 simplifiant les conditions des transferts de produits liés à la défense dans la Communauté), ainsi que par le règlement relatif au transport de matières dangereuses (règlement RID, accord européen ADR relatif au transport international de marchandises dangereuses par route, article L. 1252-1 du code des transports).

Chez le prestataire de démilitarisation de l'explosif , c'est le régime ICPE qui s'applique ainsi que le régime de contrôle administratif des marchés relatifs aux matériels de guerre (articles L. 2333-3 et suivants du code de la défense).

Enfin, la démilitarisation de l'explosif déclassé par désassemblage, démontage, découpe, déconstruction ou brûlage est soumise à la réglementation ICPE ainsi qu'au régime de maîtrise des effluents gazeux (articles L. 224-1 et suivants du code de l'environnement), à la directive 2010/75/UE du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 relative aux émissions industrielles et au régime de la protection des travailleurs fixé par le décret du 29 octobre 2013.

Il est toutefois précisé que ces munitions seront exclues du régime de gestion des déchets prévu par le code de l'environnement seulement jusqu'à ce qu'elles soient « démilitarisées ». Les produits issus de la démilitarisation de ces munitions deviennent en effet des déchets potentiellement valorisables et comme tels soumis aux articles L. 541-1 et suivants du code de l'environnement.

Votre commission a adopté, sur proposition de la rapporteure, un amendement COM-1 rédactionnel et de précision.

Votre commission a adopté l'article 14 ainsi modifié.

Article 15
(article L. 541-4-3 du code de l'environnement)

Sortie du statut de déchet

Objet : cet article supprime l'obligation de traitement dans une installation classée pour la protection de l'environnement (ICPE) ou une installation, ouvrage, travaux ou aménagement (IOTA) classé au titre de la loi sur l'eau qui conditionne la sortie du statut de déchet.

I. Le texte européen

L'article 3 de la directive-cadre 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 relative aux déchets, modifiée par la directive 2018/851 du 30 mai 2018, définit les déchets comme « toute substance ou tout objet dont le détenteur se défait ou dont il a l'intention ou l'obligation de se défaire » .

L'article 6 concerne la fin du statut de déchet, lorsqu'un déchet cesse d'être un déchet. Il définit un principe général, avant de fixer plusieurs autres conditions cumulatives qu'un déchet doit rempli pour cesser d'être un déchet. Il résulte de ce principe général que le déchet doit avoir subi une opération de valorisation ou de recyclage.

L'article précise également que les critères détaillés prévus pour les procédures nationales de fin du statut de déchet « assurent un niveau élevé de protection de l'environnement et de la santé humaine » et incluent notamment « les procédés et techniques de traitement autorisés » (article 6.2.b).

ARTICLE 6 DE LA DIRECTIVE 2008/98/CE DU 19 NOVEMBRE 2008
RELATIVE AUX DÉCHETS (MODIFIÉE PAR LA DIRECTIVE 2018/851 DU 30 MAI 2018)

1. Les États membres prennent les mesures appropriées pour veiller à ce que les déchets qui ont subi une opération de recyclage ou une autre opération de valorisation soient considérés comme ayant cessé d'être des déchets s'ils remplissent les conditions suivantes:

a) la substance ou l'objet doit être utilisé à des fins spécifiques;

b) supprimé

c) la substance ou l'objet remplit les exigences techniques aux fins spécifiques et respecte la législation et les normes applicables aux produits; et

d) l'utilisation de la substance ou de l'objet n'aura pas d'effets globaux nocifs pour l'environnement ou la santé humaine.

2. La Commission suit l'élaboration des critères nationaux de fin du statut de déchet dans les États membres et évalue la nécessité de définir des critères au niveau de l'Union sur cette base. À cet effet et le cas échéant, la Commission adopte des actes d'exécution afin d'établir des critères détaillés concernant l'application uniforme des conditions énoncées au paragraphe 1 à certains types de déchets.

Ces critères détaillés assurent un niveau élevé de protection de l'environnement et de la santé humaine et facilitent l'utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles. Ils incluent :

a) les déchets autorisés utilisés en tant qu'intrants pour l'opération de valorisation ;

b) les procédés et techniques de traitement autorisés ;

c) les critères de qualité applicables aux matières issues de l'opération de valorisation qui cessent d'être des déchets, conformément aux normes pertinentes applicables aux produits, y compris, si nécessaire, les valeurs limites pour les polluants ;

d) les exigences pour les systèmes de gestion, permettant de prouver le respect des critères de fin du statut de déchet, notamment en termes de contrôle et d'autocontrôle de la qualité, et d'accréditation, le cas échéant ; et

e) l'exigence d'une déclaration de conformité ;

Ces actes d'exécution sont adoptés en conformité avec la procédure visée à l'article 39, paragraphe 2.

Lorsqu'elle adopte ces actes d'exécution, la Commission tient compte des critères pertinents établis par les États membres conformément au paragraphe 3 et se fonde, parmi ces critères, sur ceux qui sont les plus stricts et les plus respectueux de l'environnement.

3. En l'absence de critères fixés au niveau de l'Union conformément au paragraphe 2, les États membres peuvent établir des critères détaillés concernant l'application des conditions énoncées au paragraphe 1 à certains types de déchets. Ces critères détaillés tiennent compte de tout effet nocif possible de la substance ou de l'objet sur l'environnement et la santé humaine et satisfont aux exigences énoncées au paragraphe 2, points a) à e).

Les États membres notifient ces critères à la Commission conformément à la directive (UE) 2015/1535 lorsque ladite directive l'exige.

4. En l'absence de critères fixés au niveau de l'Union ou au niveau national conformément au paragraphe 2 ou 3, respectivement, un État membre peut décider au cas par cas que certains déchets ont cessé d'être des déchets ou prendre des mesures appropriées pour le vérifier, sur la base des conditions énoncées au paragraphe 1, et, si nécessaire, en reprenant les exigences énoncées au paragraphe 2, points a) à e), et en tenant compte des valeurs limites pour les polluants et de tout effet nocif possible sur l'environnement et la santé humaine. Ces décisions adoptées au cas par cas ne doivent pas être notifiées à la Commission conformément à la directive (UE) 2015/1535.

Les États membres peuvent rendre publiques par des moyens électroniques des informations relatives aux décisions adoptées au cas par cas et aux résultats des vérifications effectuées par les autorités compétentes.

5. Toute personne physique ou morale qui :

a) utilise pour la première fois une matière qui a cessé d'être un déchet et qui n'a pas été mise sur le marché ; ou

b) qui met pour la première fois sur le marché une matière après qu'elle a cessé d'être un déchet,

veille à ce que cette matière respecte les exigences pertinentes de la législation applicable sur les substances chimiques et les produits. Les conditions énoncées au paragraphe 1 doivent être remplies avant que la législation sur les substances chimiques et les produits chimiques ne s'applique à la matière qui a cessé d'être un déchet.

Les points 2, 3, 4 et 5 ont été modifiés ou ajoutés par la directive 2018/851.

II. Le droit national en vigueur

En droit français, les principes de la procédure de sortie du statut de déchet sont décrits à l'article L. 541-4-3 du code de l'environnement, introduit par l'article 4 de l'ordonnance n° 2010-1579 du 17 décembre 2010 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine des déchets.

Cet article octroie le bénéfice de sortie du statut de déchets aux seuls exploitants d'installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) et aux installations, ouvrages, travaux et aménagements soumis à la loi sur l'eau (IOTA). Selon les indications du site internet du ministère de la transition écologique et solidaire, cette disposition « permet d'assurer le bon encadrement de la gestion des déchets » .

Ce régime s'écarte ainsi du dispositif prévu par la directive en ce qu'il exige que l'opération qui a permis au déchet de cesser de l'être soit réalisée dans une installation classée, soit au titre de la police de l'eau (article L .214-1 du code de l'environnement), soit au titre de la police des installations classées pour la protection de l'environnement (article L. 511-1).

Le décret n° 2012-602 du 30 avril 2012 relatif à la procédure de sortie du statut de déchet a précisé cette procédure (article D. 541-12-4 et suivants du code de l'environnement). Deux cas de figure sont prévus :

- les cas dans lesquels les critères en fonction desquels des catégories de déchets cessent d'être déchets ont été identifiés au niveau de l'Union européenne ;

- les autres cas pour lesquels la procédure est fixée par les articles D. 541-12-6 à D. 541-12-12 du code de l'environnement.

Cette procédure, assez lourde, confie au ministre chargé de l'environnement le soin de fixer les critères de sortie du statut de déchet.

Selon cette procédure, l'exploitant d'une installation ICPE ou IOTA peut adresser une demande à l'autorité compétente pour que des déchets qu'il produit ou détient cessent d'avoir le statut de déchets, en adressant un dossier complet permettant d'établir que le déchet satisfait aux conditions définies à l'article L. 541-4-3, assorti d'un résumé non technique. L'autorité compétente peut exiger la production d'une analyse critique d'éléments du dossier par un organisme extérieur expert.

Un arrêté du ministre chargé de l'environnement fixe les critères de sortie du statut de déchet. Le très récent décret n°2018-901 du 22 octobre 2018 modifiant la procédure de sortie du statut de déchet supprime, conformément à l'engagement de la Feuille de route sur l'économie circulaire publiée par le Gouvernement en avril, la commission consultative sur le statut de déchet, dont l'avis était auparavant requis pour l'établissement de ces arrêtés ministériels. L'objectif de cette suppression est une simplification administrative de la procédure de sortie du statut de déchet.

Le ministre peut également décider par voie d'arrêté des critères de sortie de statut de déchet sans avoir été saisi d'une demande.

L'exploitant ICPE ou IOTA qui met ensuite en oeuvre une procédure de sortie du statut de déchet doit établir, pour chaque lot, une attestation de conformité. Il doit également mettre en oeuvre un système de gestion de la qualité défini par arrêté du ministre.

La sortie du statut de déchet entraîne la fin de la responsabilité au titre de la réglementation relative aux déchets des producteurs et détenteurs de déchets. L'exploitant qui met en oeuvre cette sortie est responsable en tant que metteur sur le marché d'un produit. Les règlements relatifs aux produits (par exemple REACH) sont applicables dès la fin de statut de déchet.

Il existe aujourd'hui 3 procédures nationales de sortie de statut de déchet :

- les broyats de bois d'emballage pour une utilisation en tant que combustible dans des installations de combustion de biomasse ;

- les huiles alimentaires usagées et graisses animales pour une utilisation comme combustible et les esters méthyliques d'acides gras destinés à être incorporés dans un produit pétrolier ;

- les résidus de distillation d'huiles usagées pour un usage comme plastifiant de bitumes dans la fabrication de membranes d'étanchéité pour toiture.

On note également une possibilité de sortie de statut de déchet dite « implicite » , pour laquelle le critère fixé est que le déchet soit utilisé comme matière première dans une installation de fabrication d'un produit (ex : le papier recyclé).

III. Le projet de loi

Le présent article supprime , à l'article L. 541-4-3 du code de l'environnement, la condition d'avoir été traité et valorisé dans une installation IOTA ou dans une installation ICPE pour la sortie du statut de déchet.

Pour cesser d'être un déchet, le déchet devra désormais remplir une condition principale : avoir subi une opération de valorisation , notamment de recyclage ou de préparation en vue de la réutilisation. Cette opération pourra avoir été réalisée dans n'importe quel établissement spécialisé dans la gestion de déchets et non plus seulement dans un établissement enregistré .

Il devra en outre remplir une des conditions prévues par l'article L. 541-4-3 :

- la substance ou l'objet est couramment utilisé à des fins spécifiques ;

- il existe une demande pour une telle substance ou objet ou elle répond à un marché ;

- la substance ou l'objet remplit les exigences techniques aux fins spécifiques et respecte la législation et les normes applicables aux produits ;

- son utilisation n'aura pas d'effets globaux nocifs pour l'environnement ou la santé humaine.

IV. La position de la commission

L'objectif d'une telle suppression est, selon l'étude d'impact du projet de loi, de « faciliter l'extension des sorties de statut de déchets à l'ensemble de l'industrie et de l'artisanat » , notamment afin de « favoriser la compétitivité des entreprises concernées et l'émergence de nouveaux produits issus d'opérations de valorisation de déchets » .

Aujourd'hui en effet, une installation qui n'est ni classée ICPE, ni classée IOTA ne peut pas bénéficier d'une sortie du statut de déchet.

Or, dans de nombreux domaines, certaines petites entreprises ou start-up , qui ne sont pas enregistrées, ont ainsi un accès restreint au marché alors même qu'elles sont porteuses d'innovation en matière d'économie circulaire. C'est notamment le cas d'un grand nombre d'entreprises dans le domaine de l'économie sociale et solidaire , comme par exemple les recycleries.

Selon les chiffres transmis à votre rapporteure par les services du ministère, une telle mesure permettrait de passer d'environ 2 130 établissements classés ICPE ou IOTA ayant pour activité principale la gestion de déchets à 20 000 établissements spécialisés dans ce domaine qui pourraient réaliser des sorties du statut de déchet.

Votre rapporteure partage l'objectif affiché par l'article de favoriser le développement du recyclage, et surtout de la réutilisation et du réemploi, notamment dans le cadre de l'économie sociale et solidaire. Pour ces acteurs en effet, la réglementation actuelle semble trop contraignante dans la mesure où elle les prive d'une procédure qui leur permettrait de développer leur activité, et alors même que ces déchets ne présentent pas de dangerosité particulière.

Elle s'est en revanche interrogée sur l'impact d'une mesure au périmètre aussi large .

En premier lieu, elle souligne qu'il peut paraître regrettable que ce type de dispositions soit adoptée de manière isolée , alors que les quatre directives européennes composant le paquet « économie circulaire » adoptées en juin 2018 et révisant les directives déchets, seront prochainement transposées dans un projet de loi portant sur l'économie circulaire au cours de l'année 2019 . La directive (UE) 2018/851 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2018 modifiant la directive 2008/98/CE relative aux déchets modifie notamment l'article 6 de la directive de 2008 sur la liste des critères de sortie du statut de déchet. Il n'est en effet jamais satisfaisant de modifier des dispositions dont on sait qu'elles seront amenées à évoluer à nouveau quelques mois plus tard, notamment du point de vue de la stabilité du droit et de la prévisibilité du cadre juridique, importantes pour l'activité des entreprises.

En outre, si le présent article reprend une des conclusions de la Feuille de route pour l'économie circulaire (FREC) publiée en avril 2018 par le Gouvernement, elle regrette que les acteurs concernés , et notamment les professionnels de la gestion du déchet - qui ont pourtant été associés aux ateliers de travail préalables à l'élaboration de la feuille de route - n'aient pas été associés à son élaboration à proprement parler et aient découvert cette mesure au moment de sa publication. Ils n'ont d'ailleurs pas plus été associés dans le cadre de la préparation de ce projet de loi.

En deuxième lieu, votre rapporteure n'est pas entièrement convaincue par la réalité d'une « sur-transposition » de la directive en droit français sur ce point. En effet, l'article 6 de la directive prévoit que pour cesser d'être un déchet, un déchet doit avoir été recyclé ou valorisé mais qu'il doit également, respecter des critères assurant un niveau élevé de protection de l'environnement et de la santé humaine et incluant des procédés et techniques de traitement « autorisés » , ce qui semble pouvoir renvoyer, dans notre droit, au régime juridique des installations classées.

Enfin, votre rapporteure s'inquiète des conséquences d'une suppression générale pour l'environnement ou la santé humaine . En effet, selon le régime actuel, les installations classées, qui seules peuvent mettre en oeuvre une procédure de sortie de statut de déchet, sont strictement contrôlées par des agents assermentés de l'État au sein de l'inspection des installations classées qui ont un pouvoir de sanction, et sont en outre soumises à une réglementation présentant un très haut niveau de garanties d'un point de vue environnemental et sanitaire. L'État peut ainsi non seulement autoriser ou refuser le fonctionnement d'une installation mais peut également lui imposer le respect de certaines dispositions techniques.

Sans cet encadrement, le risque serait de ne pouvoir bénéficier que d'un contrôle a posteriori des collectivités territoriales - le plus souvent des maires - qui interviendrait seulement en cas de risque avéré, c'est-à-dire après la survenue de pollutions potentiellement dangereuses pour l'environnement ou la santé humaine.

Votre rapporteure a notamment été alertée sur la question des déchets dangereux envoyés dans des installations de fabrication de produits (qui ne sont pas forcément classées), en substitution de matières vierges. En cas de sortie du statut de déchet dans une installation hors ICPE de certains déchets dangereux, il pourrait y avoir un réel risque environnemental.

L'exemple des terres naturelles en profondeur de l'Ile-de-France a notamment été porté à sa connaissance. Ces terres contiennent de l'antimoine, qui peut se transformer en trioxyde d'antimoine, substance cancérogène, mutagène et toxique pour la reproduction au contact de l'oxygène. Il pourrait ainsi exister un risque, au cours des travaux du Grand Paris Express où de nombreuses terres seront excavées, que ces dernières sortent du statut de déchet sans contrôle afin d'être utilisées en remblais.

En dernier lieu, votre rapporteure souligne que l'ordonnance n° 2010-1579 du 17 décembre 2010 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine des déchets, qui a transposé ces dispositions en droit français, n'a toujours pas été ratifiée .

Pour toutes ces raisons, votre rapporteure a considéré que la mesure de suppression opérée par l'article de la condition de traitement au sein d'une installation classée était trop large et ne permettait pas de se prémunir contre d'éventuels impacts sanitaires et environnementaux importants, aspects qui ne sont d'ailleurs pas du tout abordés par l'étude d'impact .

Néanmoins, en phase avec l'objectif affiché par l'article de favoriser les petites entreprises innovantes ou solidaires en matière de recyclage, elle a proposé à votre commission de conserver le principe d'un traitement au sein d'une installation classée tout en l'assouplissant : par dérogation , des installations non classées pourront mettre en oeuvre une procédure de sortie du statut de déchet pour certains types de déchets non dangereux , dans des conditions fixées par décret ( amendement COM-2). Votre commission a adopté cet amendement.

Votre commission a adopté l'article 15 ainsi modifié.

Article 16
(article L. 424-2 du code de l'environnement)

Dérogations à l'interdiction de chasser certains oiseaux
pendant leur migration

Objet : cet article complète les motifs de dérogation prévus en droit français pour permettre la chasse de certains oiseaux pendant leur migration afin d'éviter les dommages agricoles, conformément à l'article 9 de la directive du 30 novembre 2009.

I. Le texte européen

La directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages pose le principe d'une protection de toutes les espèces d'oiseaux vivant naturellement à l'état sauvage sur le territoire européen.

Elle prévoit ainsi, à son article 5, que tous les États membres doivent instaurer un régime général de protection de toutes ces espèces d'oiseaux , avec notamment une interdiction :

- de les tuer ou de les capturer intentionnellement, quelle que soit la méthode employée ;

- de détruire ou d'endommager intentionnellement leurs nids et leurs oeufs et d'enlever leurs nids ;

- de ramasser leurs oeufs dans la nature et de les détenir, même vides ;

- de les perturber intentionnellement, notamment durant la période de reproduction et de dépendance, pour autant que la perturbation ait un effet significatif eu égard aux objectifs de la présente directive ;

- de détenir les oiseaux des espèces dont la chasse et la capture ne sont pas permises.

L'article 7 de cette directive prévoit que certaines espèces, énumérées à l'annexe II, peuvent être chassées dans le cadre de la législation nationale « en raison de leur niveau de population, de leur distribution géographique et de leur taux de reproductivité dans l'ensemble de la Communauté » . L'article précise que les États membres s'assurent alors que la pratique de la chasse respecte « les principes d'une utilisation raisonnée et d'une régulation équilibrée du point de vue écologique des espèces d'oiseaux concernées » . En outre, « lorsqu'il s'agit d'espèces migratrices , ils veillent en particulier à ce que les espèces auxquelles s'applique la législation sur la chasse ne soient pas chassées durant leur période de reproduction et pendant leur trajet de retour vers leur lieu de nidification » .

Enfin, l'article 9 prévoit plusieurs motifs de dérogation à l'interdiction de prélever des oiseaux sauvages.

Le chapeau de cet article fixe une première condition à remplir absolument pour pouvoir accéder à ce régime dérogatoire : l'absence de solution alternative satisfaisante.

S'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante, plusieurs motifs peuvent alors justifier un régime dérogatoire à l'interdiction de chasser ces oiseaux, notamment « la prévention des dommages importants aux cultures, au bétail, aux forêts, aux pêcheries et aux eaux » .

ARTICLE 9 DE LA DIRECTIVE 2009/147 DU PARLEMENT EUROPÉEN ET
DU CONSEIL DU 30 NOVEMBRE 2009
CONCERNANT LA CONSERVATION DES OISEAUX SAUVAGES

1. Les États membres peuvent déroger aux articles 5 à 8 s'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante, pour les motifs ci-après:

a) -- dans l'intérêt de la santé et de la sécurité publiques,

-- dans l'intérêt de la sécurité aérienne,

-- pour prévenir les dommages importants aux cultures, au bétail, aux forêts, aux pêcheries et aux eaux ,

-- pour la protection de la flore et de la faune;

b) pour des fins de recherche et d'enseignement, de repeuplement, de réintroduction ainsi que pour l'élevage se rapportant à ces actions;

c) pour permettre, dans des conditions strictement contrôlées et de manière sélective, la capture, la détention ou toute autre exploitation judicieuse de certains oiseaux en petites quantités.

2. Les dérogations visées au paragraphe 1 doivent mentionner :

a) les espèces qui font l'objet des dérogations;

b) les moyens, installations ou méthodes de capture ou de mise à mort autorisés;

c) les conditions de risque et les circonstances de temps et de lieu dans lesquelles ces dérogations peuvent être prises;

d) l'autorité habilitée à déclarer que les conditions exigées sont réunies, à décider quels moyens, installations ou méthodes peuvent être mis en oeuvre, dans quelles limites et par quelles personnes;

e) les contrôles qui seront opérés.

3. Les États membres adressent à la Commission chaque année un rapport sur l'application des paragraphes 1 et 2.

4. Au vu des informations dont elle dispose, et notamment de celles qui lui sont communiquées en vertu du paragraphe 3, la Commission veille constamment à ce que les conséquences des dérogations visées au paragraphe 1 ne soient pas incompatibles avec la présente directive. Elle prend les initiatives appropriées à cet égard.

II. Le droit national en vigueur

Le code de l'environnement prévoit un régime de protection des espèces protégées , défini aux articles L. 411-1 et L. 411-2 qui établissent un système de protection stricte des espèces de faune et de flore sauvages dont les listes sont fixées par arrêté ministériel. Dans ce cadre, la loi du 5 janvier 2006 a consacré l'usage de la délivrance d'autorisations dérogatoires de destruction d'espèces protégées dans certaines circonstances particulières , en conformité avec la Convention de Berne et la directive « Habitats » ^{199 ( * )} , notamment « pour prévenir des dommages importants, notamment aux cultures, à l'élevage, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et à d'autres formes de propriété » .

Le code de l'environnement prévoit également, au sein du chapitre dédié à l'exercice de la chasse, un régime spécifique de protection des espèces chassables, et notamment des oiseaux migrateurs.

En effet, l'article L. 424-2 pose une interdiction de chasser les oiseaux pendant la période nidicole, pendant les différents stades de reproduction et de dépendance ou pendant leur trajet de retour vers leur lieu de nidification pour les oiseaux migrateurs , transposant en cela l'article 7 de la directive « Oiseaux ».

L'article L. 424-2 prévoit néanmoins une dérogation , reprise de l'article 9 de la directive, pour des motifs cynégétiques, dans des conditions « strictement contrôlées et de manière sélective » . Ainsi, la capture, la détention ou toute autre exploitation judicieuse de certains oiseaux migrateurs terrestres et aquatiques « en petites quantités » peut alors être autorisée. Cette dérogation est par exemple utilisée pour la pratique des chasses traditionnelles.

C'est la loi n°2000-698 du 26 juillet 2000 relative à la chasse qui a transposé ces dispositions de la directive européenne dans notre droit.

À titre de rappel, la période de chasse des oiseaux migrateurs (gibier d'eau et oiseaux de passage) est fixée chaque année par le ministre chargé de la chasse, selon un calendrier qui doit tenir compte de la directive de 2009 telle qu'interprétée par le juge administratif. La chasse aux oiseaux d'eau ferme ainsi le 31 janvier de chaque année et une jurisprudence abondante montre que le Conseil d'État annule systématiquement toute fermeture de la chasse postérieure à cette date.

Enfin, le code de l'environnement prévoit également la possibilité de déroger à l'interdiction de prélever des oiseaux sauvages dans le cadre de la régulation d'espèces occasionnant des problèmes ou des dégâts .

L'article L. 427-6 prévoit ainsi que le préfet peut ordonner des « opérations de destruction de spécimens d'espèces non domestiques » pour l'un au moins des 5 motifs listés par la directive européenne : dans l'intérêt de la protection de la faune et de la flore sauvages, pour prévenir les dommages importants, notamment aux cultures, à l'élevage, aux forêts, aux pêcheries et aux eaux, dans l'intérêt de la santé et de la sécurité publiques, pour d'autres raisons impératives d'intérêt public majeur, ou pour des motifs qui comporteraient des conséquences bénéfiques primordiales pour l'environnement.

III. Le projet de loi

Le présent article complète l'article L. 424-2 du code de l'environnement par une nouvelle dérogation à l'interdiction de chasser des oiseaux migrateurs afin de prévenir des dommages importants aux cultures, au bétail, aux forêts, aux pêcheries et aux eaux, transposant ainsi l'une des dérogations prévues par l'article 9.1.a de la directive européenne.

Il précise que les dérogations à l'interdiction de chasser des oiseaux migrateurs pendant leur trajet de retour vers leur lieu de nidification doivent respecter deux conditions préalables : l'absence de solution alternative satisfaisante et le maintien dans un bon état de conservation des populations migratrices concernées .

Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d'État appelle l'attention du Gouvernement « sur le fait que l'utilisation de cette nouvelle dérogation sera, au cas par cas, subordonnée à la justification d'une finalité, qui est la prévention des dommages importants causés en France aux cultures, au bétail, aux forêts, aux pêcheries et aux eaux , et à la démonstration qu'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante que la chasse » .

IV. La position de la commission

Votre rapporteure a souhaité faire état devant la commission d'un certain nombre de réserves concernant cet article.

L'exposé des motifs du projet de loi pose un cadre très clair en ce qui concerne son périmètre , sa portée et son objectif : « supprimer [les surtranspositions] qui ne correspondent à aucune priorité nationale identifiée et qui pèsent, de façon injustifiée, sur la compétitivité et l'attractivité de la France en Europe » . Il s'inscrit ainsi dans le cadre d'une volonté politique forte de remédier à « l'excès de normes » , « pénalisant pour la compétitivité des entreprises, l'emploi, le pouvoir d'achat et l'efficacité des procédures administratives et des services publics » . Il s'appuie en outre sur le rapport d'une mission inter-inspections « d'ampleur inédite » qui a dressé un inventaire de tous les écarts de transposition pénalisants pour la compétitivité des entreprises, l'emploi, le pouvoir d'achat ou l'efficacité des services publics.

Votre rapporteure, qui souscrit pleinement aux objectifs affichés par ce projet de loi, et plus largement, par le chantier de simplification administrative visant à alléger les contraintes pesant sur les entreprises, n'est pas entièrement convaincue par la justification du présent article au sein de ce texte.

Il lui apparaît en effet qu'il ne concerne ni les directives intervenues dans le champ du marché intérieur, ni l'allègement de contraintes qui pèseraient sur les entreprises. Le rapport inter-inspections n'aborde d'ailleurs nullement cette question de dérogation à la chasse des oiseaux migrateurs.

Au-delà du champ du projet de loi, votre rapporteure identifie difficilement la réalité de la « sur-transposition » évoquée de l'article 9 de la directive en droit français, dans la mesure où l'ensemble des dérogations prévues par cet article sont reprises par le code de l'environnement :

- l'article L. 411-2 pour les espèces protégées et l'article L. 427-6 pour les espèces non-domestiques posant des problèmes reprennent 5 des 6 dérogations prévues par la directive (santé et sécurité publique, sécurité aérienne, protection de la faune et de la flore, prévention des dégâts importants aux cultures, recherche) ;

- l'article L. 424-2 reprend la sixième dérogation prévue par la directive, autorisant la chasse de certains oiseaux migrateurs en petites quantités.

Si toutes ces dérogations ne sont pas reprises au sein de l'article L. 424-2, qui concerne le temps de chasse, elles figurent bien dans d'autres articles, transposant toutes les dérogations prévues par la directive.

En dépit de ces réserves, votre rapporteure a néanmoins souhaité que le débat puisse avoir lieu en séance sur cet article . Suivant son avis, la commission n'a pas adopté l'amendement de suppression déposé sur cet article par le groupe socialiste.

Votre commission a adopté l'article 16 sans modification.

Article 17
(articles L. 212-1 et L. 652-3-1 [nouveau] du code de l'environnement)

Report des échéances fixées pour l'atteinte du bon état des masses d'eau du fait des conditions naturelles

Objet : cet article autorise le report, sans limite dans le temps, du fait des conditions naturelles, des échéances fixées pour l'atteinte du bon état des masses d'eau.

I. Le texte européen

La directive-cadre 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau , dite « DCE », poursuit plusieurs objectifs :

- la non-dégradation des ressources et des milieux ;

- l'atteinte, en 2015, du bon état des masses d'eau, sauf dérogation motivée ;

- la réduction des pollutions liées aux substances ;

- le respect de normes dans les zones protégées.

La mise en oeuvre de cette directive s'effectue selon des cycles de six ans.

L'article 4 de la directive prévoit que les échéances pour l'atteinte du bon état écologique des masses d'eau, à savoir 15 ans après la date d'entrée en vigueur de la directive (soit 2015), peuvent faire l'objet de reports notamment lorsque « les conditions naturelles ne permettent pas de réaliser les améliorations de l'état des masses d'eau dans les délais prévus » . Ces reports ainsi que les motifs doivent être « explicitement indiqués et expliqués dans le plan de gestion de district hydrographique » (SDAGE en France).

Ces reports sont limités à un maximum de deux nouvelles mises à jour de ce document , « sauf dans les cas où les conditions naturelles sont telles que les objectifs ne peuvent être réalisés dans ce délai » .

ARTICLE 4 DE LA DIRECTIVE 2000/60/CE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL DU 23 OCTOBRE 2000 ÉTABLISSANT UN CADRE POUR UNE POLITIQUE COMMUNAUTAIRE DANS LE DOMAINE DE L'EAU (EXTRAIT)

4. Les échéances indiquées au paragraphe 1 peuvent être reportées aux fins d'une réalisation progressive des objectifs pour les masses d'eau, à condition que l'état de la masse d'eau concernée ne se détériore pas davantage, lorsque toutes les conditions suivantes sont réunies :

a) les États membres déterminent que toutes les améliorations nécessaires de l'état des masses d'eau ne peuvent raisonnablement être réalisées dans les délais indiqués dans ce paragraphe pour au moins une des raisons suivantes :

i) les améliorations nécessaires ne peuvent, pour des raisons de faisabilité technique, être réalisées qu'en plusieurs étapes excédant les délais indiqués ;

ii) l'achèvement des améliorations nécessaires dans les délais indiqués serait exagérément coûteux ;

iii) les conditions naturelles ne permettent pas de réaliser les améliorations de l'état des masses d'eau dans les délais prévus ;

b) le report de l'échéance et les motifs de ce report sont explicitement indiqués et expliqués dans le plan de gestion de district hydrographique requis aux termes de l'article 13 ;

c) les reports sont limités à un maximum de deux nouvelles mises à jour du plan de gestion de district hydrographique, sauf dans les cas où les conditions naturelles sont telles que les objectifs ne peuvent être réalisés dans ce délai ;

d) un résumé des mesures requises en vertu de l'article 11 qui sont jugées nécessaires pour amener progressivement les masses d'eau à leur état requis dans le délai reporté, les motifs de tout retard important dans la mise en oeuvre de ces mesures et le calendrier prévu pour leur mise en oeuvre sont indiqués dans le plan de gestion de district hydrographique. Un état de la mise en oeuvre de ces mesures et un résumé de toute mesure additionnelle sont inclus dans les mises à jour du plan de gestion de district hydrographique.

5. Les États membres peuvent viser à réaliser des objectifs environnementaux moins stricts que ceux fixés au paragraphe 1, pour certaines masses d'eau spécifiques, lorsque celles-ci sont tellement touchées par l'activité humaine, déterminée conformément à l'article 5, paragraphe 1, ou que leur condition naturelle est telle que la réalisation de ces objectifs serait impossible ou d'un coût disproportionné, et que toutes les conditions suivantes sont réunies :

a) les besoins environnementaux et sociaux auxquels répond cette activité humaine ne peuvent être assurés par d'autres moyens constituant une option environnementale meilleure et dont le coût n'est pas disproportionné ;

b) les États membres veillent à ce que :

- les eaux de surface présentent un état écologique et chimique optimal compte tenu des incidences qui n'auraient raisonnablement pas pu être évitées à cause de la nature des activités humaines ou de la pollution,

- les eaux souterraines présentent des modifications minimales par rapport à un bon état de ces eaux compte tenu des incidences qui n'auraient raisonnablement pas pu être évitées à cause de la nature des activités humaines ou de la pollution ;

c) aucune autre détérioration de l'état des masses d'eau concernées ne se produit ;

d) les objectifs environnementaux moins stricts sont explicitement indiqués et motivés dans le plan de gestion de district hydrographique requis aux termes de l'article 13 et ces objectifs sont revus tous les six ans.

6. La détérioration temporaire de l'état des masses d'eau n'est pas considérée comme une infraction aux exigences de la présente directive si elle résulte de circonstances dues à des causes naturelles ou de force majeure, qui sont exceptionnelles ou qui n'auraient raisonnablement pas pu être prévues - en particulier les graves inondations et les sécheresses prolongées - ou de circonstances dues à des accidents qui n'auraient raisonnablement pas pu être prévus, lorsque toutes les conditions suivantes sont réunies :

a) toutes les mesures faisables sont prises pour prévenir toute nouvelle dégradation de l'état et pour ne pas compromettre la réalisation des objectifs de la présente directive dans d'autres masses d'eau non touchées par ces circonstances ;

b) les conditions dans lesquelles de telles circonstances exceptionnelles ou non raisonnablement prévisibles peuvent être déclarées, y compris l'adoption des indicateurs appropriés, sont indiquées dans le plan de gestion de district hydrographique ;

c) les mesures à prendre dans de telles circonstances exceptionnelles sont indiquées dans le programme de mesures et ne compromettront pas la récupération de la qualité de la masse d'eau une fois que les circonstances seront passées ;

d) les effets des circonstances exceptionnelles ou qui n'auraient raisonnablement pas pu être prévues sont revus chaque année et, sous réserve des motifs énoncés au paragraphe 4, point a), toutes les mesures faisables sont prises pour restaurer, dans les meilleurs délais raisonnablement possibles, la masse d'eau dans l'état qui était le sien avant les effets de ces circonstances, et

e) un résumé des effets des circonstances et des mesures prises ou à prendre conformément aux points a) et d) est inclus dans la prochaine mise à jour du plan de gestion de district hydrographique.

Il est à noter que le point 6 de l'article 4 prévoit que la détérioration temporaire de l'état des masses d'eau n'est pas considérée comme une infraction aux exigences de la directive « si elle résulte de circonstances dues à des causes naturelles ou de force majeure, qui sont exceptionnelles ou qui n'auraient raisonnablement pas pu être prévues » .

II. Le droit national en vigueur

En France, les différentes étapes du cycle de mise en oeuvre de la directive-cadre ont consisté en :

- la réalisation d'un état des lieux dans chacun des bassins hydrographiques ;

- la définition d'objectifs et la détermination de mesures à prendre pour les atteindre dans le cadre de 12 schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux, les SDAGE (les premiers ont vu le jour en 2009), soumis à évaluation environnementale, qui fixent pour six ans les orientations pour atteindre les objectifs ;

- l'adoption de programmes de mesures complétant les SDAGE déclinés à l'échelon départemental ;

- le suivi et la révision des SDAGE tous les six ans (2010-2015 ; 2016-2021 ; 2022-2027).

Conformément à la directive, l'article L. 212-1 du code de l'environnement prévoit des possibilités de report des échéances fixées pour l'atteinte du bon état des masses d'eau mais :

- à condition d'être motivé par des raisons techniques, financières ou tenant aux conditions naturelles,

- et pour une durée limite totale correspondant à deux mises à jour du SDAGE (soit 2 fois 6 ans, soit jusqu'en 2027).

Ces deux conditions sont donc cumulatives.

En effet, le V de cet article prévoit que les objectifs fixés par les SDAGE doivent être atteints au plus tard le 22 décembre 2015. « Les échéances d'atteinte du bon état chimique des eaux de surface et des masses d'eau de surface artificielles ou fortement modifiées par les activités humaines, prescrites par les directives européennes, sont fixées par voie réglementaire. Toutefois, s'il apparaît que, pour des raisons techniques, financières ou tenant aux conditions naturelles , les objectifs mentionnés aux 1°, 2° et 3° du IV ne peuvent être atteints dans ces délais, le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux peut fixer des échéances plus lointaines, en les motivant , sans que les reports ainsi opérés puissent excéder la période correspondant à deux mises à jour du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux » .

Le Grenelle I avait fixé un objectif très ambitieux de 66% des masses d'eau en bon état dès 2015 et l'article 27 de la loi n°2009-967 du 3 août 2009 (Grenelle II) avait prévu que l'État se fixait comme objectif de ne pas recourir aux reports de délais autorisés par cette directive, pour plus d'un tiers des masses d'eau. Mais ces objectifs n'ont pas été respectés.

III. Le projet de loi

Le présent article vise à assouplir cette possibilité de report en sortant le critère des conditions naturelles de la limite de temps . Ainsi, les échéances pourront être reportées jusqu'à la date limite de 2027, correspondant à deux mises à jour du SDAGE, mais également au-delà de cette date, si des motifs tenant aux conditions naturelles le justifient, comme le prévoit la directive.

Cet exemple de « transposition plus restrictive » était pointé par le rapport d'information de la délégation sénatoriale aux entreprises qui précisait que les « gestionnaires de l'eau font valoir qu'en s'écartant ainsi du pragmatisme de la directive européenne, la France les prive de la possibilité d'invoquer, lorsque cela est pertinent, le temps de réaction d'un milieu à des mesures de restauration du bon état » .

L'article prévoit également, pour Mayotte, des échéances différentes de celles retenues pour la métropole et les autres collectivités d'outre-mer soumises au droit de l'Union européenne (2021 au lieu de 2015), afin d'y rendre applicables les adaptations prévues par l'article 3 de la directive 2013/64/UE pour les régions ultra-périphériques de l'Union européenne .

IV. La position de la commission

Votre rapporteure a estimé que ce report, permis par la directive européenne, se justifiait techniquement. Il ne concernerait qu'un petit nombre de masses d'eau qui, en effet, en raison de conditions naturelles particulières, présentent une forte inertie et ne peuvent évoluer que très lentement, en dépit des actions menées. Elle regrette néanmoins un effet d'affichage négatif sur l'atteinte de l'objectif du bon état écologique des masses d'eau en 2027, qui risque de démobiliser un certain nombre d'acteurs.

Votre commission a adopté l'article 17 sans modification.

Article 18
(article L. 219-1 du code de l'environnement)

Suppression de l'espace aérien surjacent du champ d'application de la stratégie nationale pour la mer et le littoral

Objet : cet article supprime la notion d'» espace aérien surjacent » de la définition des eaux marines.

I. Le texte européen

La directive 2014/89/UE du 23 juillet 2014 établissant un cadre pour la planification de l'espace maritime détermine l'approche commune des pays de l'Union européenne en matière de planification des zones maritimes.

Elle demande notamment aux États membres d'élaborer des plans issus de la planification de l'espace maritime avant le 31 mars 2021, cartographiant les activités humaines dans leurs eaux marines et identifiant le scénario de développement spatial futur le plus efficace.

Elle s'applique depuis le 17 septembre 2014 et est en principe entrée en vigueur dans les pays de l'UE le 18 septembre 2016.

Le champ d'application de la directive, fixé à l'article 2, recouvre les eaux marines des États membres, notion définie à l'article 3 comme « les eaux, fonds marins et sous-sols au sens de l'article 3, point 1) a), de la directive 2008/56/CE et les eaux côtières au sens de l'article 2, point 7), de la directive 2000/60/CE ainsi que leurs fonds marins et leurs sous-sols » . Cet article précise en outre que la directive « n'interfère pas avec la compétence des États membres pour concevoir et déterminer, dans leurs eaux marines, la portée et le contenu de leurs plans issus de la planification de l'espace maritime. Elle ne s'applique pas aux règles de planification et d'utilisation des sols » .

II. Le droit national en vigueur

En droit français, la stratégie nationale pour la mer et le littoral (SNML) porte une vision à long terme de la politique intégrée de la mer et du littoral. Son adoption est prévue par les articles L. 219-1 et suivants du code de l'environnement, introduits par la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement (loi dite « Grenelle II ») et précisés par le décret n° 2012-219 du 16 février 2012 relatif à la stratégie nationale pour la mer et le littoral et aux documents stratégiques de façade, codifié aux articles R. 219-1 et suivants du code de l'environnement.

Ce document a été identifié comme un des outils principaux de mise en oeuvre de la démarche de planification des espaces marins, dont le cadre a été établi par la directive du 23 juillet 2014. L'article L. 219-1 prévoit qu'il fixe les orientations et les principes s'appliquant, tant en métropole qu'outre-mer, aux espaces maritimes sous souveraineté ou sous juridiction nationale, à l'espace aérien surjacent, aux fonds marins et au sous-sol de la mer.

III. Le projet de loi

Le présent article entend supprimer l'espace aérien surjacent du champ d'application de la stratégie nationale pour la mer et le littoral, dans la mesure où cela va au-delà de la directive de 2014 .

L'étude d'impact du projet de loi considère qu'il est aujourd'hui « nécessaire de supprimer un tel écart de transposition » dans la mesure où « non seulement une telle planification ne paraît ni utile, ni pertinente, mais elle n'est pas rendue nécessaire par le droit de l'Union européenne ». Elle ajoute que cette « sur-transposition » est « source de confusion » et « porteuse de risques de contentieux puisque, dans les faits, la stratégie marine adoptée par le décret n°2017-222 du 23 février 2017 ne l'a pas mise en oeuvre » .

IV. La position de la commission

Votre rapporteure souligne que l'inclusion de l'espace aérien surjacent dans le champ de la stratégie nationale pour la mer et le littoral résultait de la volonté du législateur au moment du Grenelle II. On peut donc regretter que le décret d'application n'ait pas repris cette notion, pas plus que la stratégie elle-même, adoptée par le décret n°2017-222 du 23 février 2017.

Néanmoins, il convient de noter que la notion géographique d'espace aérien surjacent, non prévue par la directive, est davantage réservée aux secteurs de l'aviation et de la sécurité-défense . La stratégie nationale pour la mer et le littoral, elle, traite indirectement de cet espace à travers des thématiques comme l'énergie éolienne, la pollution atmosphérique des navires, la protection des oiseaux ou encore les pollutions lumineuses.

Votre commission a adopté l'article 18 sans modification.

Article 19
(Art. L. 2122-2 du code des transports)

Exclusion de certaines portions du réseau ferroviaire du champ d'application des règles de gestion des installations de service

Objet : cet article reprend une dérogation autorisée par le droit européen permettant d'exclure des portions du réseau ferré national (les lignes exclusivement utilisées pour des services urbains ou suburbains et les lignes de fret locales utilisées par une seule entreprise ferroviaire) l'application des règles relatives à la gestion des installations de service.

I. Le texte européen

La directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen (refonte) constitue le socle de la régulation du transport ferroviaire dans l'Union européenne . Elle vise à garantir l'accès des entreprises ferroviaires aux réseaux ferrés dans des conditions équitables, transparentes et non discriminatoires.

Elle encadre la gouvernance des gestionnaires d'infrastructures, le financement, la tarification et les conditions d'accès à l'infrastructure ferroviaire, les conditions générales de prestation des services ferroviaires, ainsi que le fonctionnement et les missions de l'organisme de contrôle chargé de réguler le secteur ferroviaire dans chaque État membre.

Elle a fait l'objet de modifications dans le cadre du quatrième paquet ferroviaire, par la directive 2016/2370/UE du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2016 modifiant la directive 2012/34/UE en ce qui concerne l'ouverture du marché des services nationaux de transport de voyageurs par chemin de fer et la gouvernance de l'infrastructure ferroviaire.

L'article 2 de la directive 2012/34/UE énumère les exclusions de son champ d'application .

Son paragraphe 3 autorise les États membres à exonérer les réseaux destinés uniquement à l'exploitation de services urbains et suburbains de transport ferroviaire de voyageurs et les réseaux régionaux qui ne sont utilisés, pour des services de fret régionaux, que par une seule entreprise ferroviaire , jusqu'à ce qu'un autre candidat demande à utiliser la capacité dudit réseau, de l'application des règles relatives :

- à l'indépendance des fonctions essentielles du gestionnaire de l'infrastructure, qui sont les fonctions relatives à la tarification du réseau et à la répartition des capacités de l'infrastructure, aussi appelées « sillons », fixées à l'article 7 de la directive ;

- au financement du gestionnaire d'infrastructure, figurant à l'article 8 ;

- aux conditions d'accès aux services fournis sur le réseau, en particulier dans les installations de service, contenues à l'article 13 ;

- à la tarification de l'infrastructure ferroviaire et à la répartition des capacités d'infrastructure, contenues dans le chapitre IV de la directive.

II. Le droit national en vigueur

Le I de l'article L. 2122-2 du code des transports exempte les lignes destinées uniquement à l'exploitation de services ferroviaires urbains ou suburbains et les lignes qui ne sont utilisées, pour des services de transport ferroviaire de marchandises, que par une seule entreprise ferroviaire qui ne réalise pas de services de transport ferroviaire à l'échelle nationale, tant qu'aucun autre candidat ne demande à utiliser une capacité sur ces lignes , d'un certain nombre de règles applicables aux gestionnaires d'infrastructures issues de la directive 2012/34/UE.

Ces règles, définies dans la section II du chapitre II relatif aux « règles générales d'accès au réseau » du titre du code des transports consacré à l'exploitation des transports ferroviaires, au II de l'article L. 2122-9 et dans les articles L. 2122-11 à L. 2122-13, concernent notamment la répartition des capacités d'infrastructure, aussi appelées « sillons », la perception des redevances d'infrastructure, et les conditions de délivrance des prestations minimales fournies par les gestionnaires d'infrastructure.

III. Le projet de loi

Le présent article vise à étendre l'exemption prévue au I de l'article L. 2122-9 aux règles relatives à l'exploitation des installations de service et aux prestations qui y sont fournies , figurant aux articles L. 2123-1 à L. 2123-4 du code des transports.

Les installations de service sont des terrains, bâtiments et équipements aménagés pour permettre la fourniture de services nécessaires à l'exploitation des trains, cités à l'annexe II de la directive, tels que les gares de voyageurs et les infrastructures qui leur sont reliées, les terminaux de marchandises, les gares de triage et les gares de formation, les voies de garage, les installations d'entretien, les infrastructures de ravitaillement en combustible, les autres infrastructures techniques, y compris les installations de nettoyage et de lavage, etc.

Ces règles encadrent les conditions d'accès à ces installations, en prévoyant notamment la signature d'un contrat avec l'exploitant et des règles concernant la perception de redevances. Elles visent également à garantir l'indépendance de l'exploitant de l'installation pour assurer l'accès à ces installations dans des conditions équitables et non discriminatoires, et la tenue d'une comptabilité séparée pour éviter tout financement croisé.

La nouvelle rédaction proposée précise également que les services ferroviaires urbains ou suburbains concernés sont des services de transport de voyageurs, conformément à la directive.

IV. La position de la commission

L' extension proposée par le présent article est effectivement autorisée par la directive 2012/34/UE et doit permettre d' alléger les contraintes reposant sur les opérateurs ferroviaires de proximité (OFP ), qui sont des entreprises ferroviaires locales, souvent des PME, assurant des services de fret de proximité et permettant ainsi l'acheminement des marchandises sur les premiers ou derniers kilomètres. Les OFP peuvent également assurer la gestion de lignes ferroviaires capillaires par délégation de SNCF Réseau. En 2018, on en dénombrait 11 (7 OFP assurant des services de transport et 4 OFP assurant des services de traction sur les grands ports).

D'après la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer, en 2017, les 9 millions de tonnes transportées par les OFP ont représenté près de 10 % des tonnages de l'ensemble du fret transportés sur le réseau ferré national. Leur part de marché, mesurée en tonnes-kilomètre, est légèrement supérieure à 5 %.

Votre commission a adopté l'article 19 sans modification

Article 20
(Art. L. 2122-4 du code des transports)

Exonération de l'obligation de séparation comptable pour les entreprises ferroviaires n'exploitant que des services urbains, suburbains ou régionaux sur certains réseaux

Objet : cet article exonère les entreprises qui gèrent à la fois des activités de gestion d'infrastructure et d'exploitation de services ferroviaires de l'obligation de tenir une comptabilité séparée pour chacune de ces activités si elles n'exploitent que des services urbains, suburbains ou régionaux sur des réseaux locaux ou régionaux autonomes destinés à des services de transport empruntant une infrastructure ferroviaire ou sur des réseaux destinés uniquement à l'exploitation de services ferroviaires urbains ou suburbains.

I. Le texte européen

L'article 6 de la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen (refonte), déjà citée dans le commentaire de l'article 19, prévoit la séparation comptable entre les comptes relatifs à l' exploitation des services de transport et ceux concernant la gestion de l'infrastructure ferroviaire, afin d'éviter tout financement croisé.

En application du paragraphe 1 de l'article 2 de la directive, qui énumère les exclusions de son champ d'application, cette obligation ne s'applique pas aux entreprises ferroviaires qui n'exploitent que des services urbains, suburbains ou régionaux sur des réseaux locaux ou régionaux autonomes destinés à des services de transport empruntant une infrastructure ferroviaire ou sur des réseaux destinés uniquement à l'exploitation de services ferroviaires urbains ou suburbains .

La directive précise toutefois que lorsqu'une telle entreprise ferroviaire est sous le contrôle direct ou indirect d'une entreprise ou d'une autre entité qui assure ou intègre des services de transport ferroviaire autres que des services urbains, suburbains ou régionaux, cette obligation de séparation comptable s'applique en ce qui concerne la relation avec l'entreprise ou l'entité qui la contrôle directement ou indirectement.

II. Le droit national en vigueur

L'article L. 2122-4 du code des transports impose la tenue d'une comptabilité séparée pour la gestion de l'infrastructure ferroviaire, par rapport à l'exploitation des services de transport ferroviaire.

Cet article dispose ainsi qu' « aucun fonds public versé à l'une de ces activités ne peut être affecté à l'autre. Les entreprises qui exercent des activités d'exploitation de services de transport ferroviaire et de gestion de l'infrastructure ferroviaire sont tenues de déposer tous les ans au registre du commerce et des sociétés des comptes séparés complets, comprenant bilan, compte de résultat et annexes. Ces comptes séparés distinguent, dans chacun de ces documents, les éléments relatifs, d'une part, aux activités d'exploitation de services de transport ferroviaire et, d'autre part, à la gestion de l'infrastructure ferroviaire.

Les comptes sont tenus de façon à permettre le suivi de l'interdiction de transférer des fonds publics d'une activité à une autre et le contrôle de l'emploi des recettes tirées des redevances d'infrastructure et des excédents dégagés par d'autres activités commerciales. »

III. Le projet de loi

Le présent article reprend l'exclusion du champ d'application prévue au paragraphe 1 de l'article 2 de la directive pour les entreprises ferroviaires qui n'exploitent que des services urbains, suburbains ou régionaux sur des réseaux locaux ou régionaux autonomes destinés à des services de transport empruntant une infrastructure ferroviaire ou sur des réseaux destinés uniquement à l'exploitation de services ferroviaires urbains ou suburbains, en les excluant de l'application de l'article L. 2122-4.

Il précise que lorsqu'une entreprise est sous le contrôle direct ou indirect d'une entreprise exploitant des services de transport ferroviaire autres que des services urbains, suburbains ou régionaux, aucun fonds public versé à l'une de ces deux entreprises ne peut être affecté à l'autre, et leurs comptes doivent être tenus de façon à permettre le suivi de cette interdiction ainsi que le contrôle de l'emploi des recettes tirées des redevances d'infrastructure et des excédents dégagés par d'autres activités commerciales.

IV. La position de la commission

Dans la mesure où cette disposition reprend une exclusion stricte du champ d'application de la directive 2012/34/UE, votre commission y est favorable.

Elle relève néanmoins que pour que cet article soit pleinement applicable, la notion de « réseaux ferroviaires locaux et régionaux autonomes » , qui est issue de la directive 2012/34/UE mais n'y est pas définie, devra être explicitée en droit interne . D'après la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer, elle pourrait inclure les lignes dont l'écartement est différent du réseau ferré national (les lignes à voie métrique) mais qui en font partie, comme le chemin de fer du Blanc-Argent, la ligne de Saint-Gervais-les-Bains-Le Fayet à Vallorcine ou la ligne de Villefranche-Vernet-les-bains à Latour-de-Carol, ainsi que les lignes dont l'exploitation est totalement dissociée de celle du réseau ferré national, réalisée par d'autres opérateurs que SNCF Réseau (incluant des lignes à usage touristique, les lignes à voie métrique Nice-Digne, Ajaccio-Bastia et Calvi-Ponte-Leccia et des lignes de chemin de fer à crémaillère).

Votre commission a adopté l'article 20 sans modification.

Article 21
(Art. L. 2122-10 du code des transports)

Exonération de l'obligation de détenir une licence d'entreprise ferroviaire pour certaines entreprises

Objet : cet article reprend une dérogation prévue par le droit européen permettant de dispenser de l'obligation de détenir une licence ferroviaire les entreprises qui exploitent uniquement des services ferroviaires de transport de voyageurs sur des infrastructures ferroviaires locales ou régionales autonomes, les entreprises qui exploitent uniquement des services régionaux de fret ferroviaire, et celles qui exploitent uniquement des services de fret sur une infrastructure ferroviaire privée à l'usage exclusif de son propriétaire.

I. Le texte européen

Le chapitre III de la directive 2012/34/UE , citée dans les commentaires des articles 19 et 20, fixe les obligations des États et des entreprises ferroviaires en matière de délivrance des licences d'entreprises ferroviaires .

Le paragraphe 2 de l'article 2 énumère les exclusions du champ d'application de ce chapitre III de la directive. Les États membres peuvent ainsi exclure :

- les entreprises qui exploitent uniquement des services ferroviaires de transport de voyageurs sur des infrastructures ferroviaires locales et régionales autonomes ;

- les entreprises qui exploitent uniquement des services ferroviaires urbains ou suburbains de transport de voyageurs ;

- les entreprises qui exploitent uniquement des services régionaux de fret ferroviaire ;

- les entreprises qui exploitent uniquement des services de fret sur une infrastructure ferroviaire privée qui n'existe que pour les activités de fret du propriétaire de l'infrastructure.

II. Le droit national en vigueur

C'est l'article L. 2122-10 du code des transports qui pose l'obligation de détenir une licence d'entreprise ferroviaire pour exercer une activité de transport sur le réseau ferroviaire.

Elle est délivrée après une instruction réalisée par le ministère chargé des Transports et témoigne de la capacité professionnelle et financière de l'entreprise. Son obtention suppose également de remplir des conditions d'honorabilité et en matière de couverture des risques. Si sa délivrance n'est soumise à aucun frais, la constitution du dossier de demande de licence peut mobiliser d'importantes ressources.

Cet article ne s'applique pas aux entreprises dont les activités sont limitées à la seule fourniture de services de navettes pour véhicules routiers circulant uniquement sur la liaison fixe transmanche ou qui exploitent uniquement des services urbains ou suburbains de transport de voyageurs.

Seule a été reprise la dérogation prévue au b) du paragraphe 2 de l'article 2 de la directive qui concerne les entreprises qui exploitent uniquement des services ferroviaires urbains ou suburbains de transport de voyageurs .

III. Le projet de loi

Le présent article vise à reprendre les autres dérogations prévues par le droit européen , en excluant de l'application de l'article L. 2122-10 les entreprises:

- qui exploitent uniquement des services ferroviaires de transport de voyageurs sur des infrastructures ferroviaires locales ou régionales réservées à un usage strictement historique ou touristique ;

- qui exploitent uniquement des services régionaux de fret ferroviaire ;

- qui exploitent uniquement des services de fret sur une infrastructure ferroviaire privée à l'usage exclusif de son propriétaire.

IV. La position de la commission

Votre commission approuve ce dispositif, qui est autorisé par la directive et va dans le sens d'un allègement des normes pesant sur les entreprises .

Elle relève néanmoins que cet article ne reprend pas exactement les termes mêmes de la directive lorsqu'il mentionne les entreprises exploitant des services ferroviaires de transport de voyageurs « sur des infrastructures ferroviaires locales ou régionales réservées à un usage strictement historique ou touristique ».

Or, ce concept pourrait être plus restrictif que celui d' «infrastructures ferroviaires locales ou régionales autonomes », mentionné par la directive, et dont la définition a été esquissée au commentaire de l'article 20.

Le Gouvernement justifie ce choix sémantique par la volonté de donner une portée pratique immédiate à cette notion, qui n'est effectivement pas définie dans la directive. Mais ces termes sont déjà employés à l'article 20, et devront ainsi être définis en droit national.

Aussi, en l'absence d'une justification plus précise du choix de termes différents, votre commission a adopté l'amendement COM-3 présenté par la rapporteure qui reprend les termes exacts de la directive , pour assurer une transposition fidèle de la dérogation qu'elle autorise et éviter toute sur-transposition, dans la logique poursuivie par le présent projet de loi.

Votre commission a adopté l'article 21 ainsi modifié.

Article 22
(Art. L. 2123-3-6 du code des transports)

Procédure applicable en cas d'inutilisation d'une installation de service ferroviaire pendant au moins deux ans

Objet : cet article met la procédure applicable en cas d'inutilisation d'une installation de service ferroviaire pendant deux années consécutives en conformité avec les textes européens en vigueur.

I. Les textes européens

La directive 2012/34/UE , citée dans les commentaires des articles précédents, fixe les règles relatives à l'exploitation des installations de service (dont la définition est rappelée dans le commentaire de l'article 19).

Le paragraphe 6 de l'article 13 prévoit que si une installation de service visée à l'annexe II, point 2, n'a pas été utilisée pendant au moins deux années consécutives et si des entreprises ferroviaires se sont déclarées intéressées par un accès à cette installation auprès de l'exploitant de cette installation, sur la base de besoins avérés, son propriétaire annonce publiquement que son exploitation est disponible à la location ou au crédit-bail en tant qu'installation de service ferroviaire, en totalité ou en partie, à moins que l'exploitant de cette installation de service ne démontre qu'un processus de reconversion en cours empêche son utilisation par une entreprise ferroviaire.

Les installations de service visées sont les gares de voyageurs, leurs bâtiments et les autres infrastructures, y compris l'affichage d'informations sur les voyages et les emplacements convenables prévus pour les services de billetterie ; les terminaux de marchandises ; les gares de triage et les gares de formation, y compris les gares de manoeuvre ; les voies de garage ; les installations d'entretien, à l'exception de celles affectées à des services de maintenance lourde et qui sont réservées aux trains à grande vitesse ou à d'autres types de matériel roulant nécessitant des installations spécifiques ; les autres infrastructures techniques, y compris les installations de nettoyage et de lavage ; les infrastructures portuaires maritimes et intérieures liées à des activités ferroviaires ; les infrastructures d'assistance et les infrastructures de ravitaillement en combustible.

Le règlement d'exécution 2017/2177/UE de la Commission du 22 novembre 2017 concernant l'accès aux installations de service et aux services associés au transport ferroviaire détaille, à son article 15, la procédure applicable.

II. Le droit national en vigueur

L'article L. 2123-3-6 du code des transports détaille la procédure applicable si une installation de service n'a pas été utilisée pendant au moins deux années consécutives et si un candidat, justifiant l'existence de besoins avérés, s'est vu refuser la fourniture d'un service de base dans cette installation par l'exploitant de celle-ci.

Il prévoit que le propriétaire de l'installation publie, à la demande de ce candidat, par tout moyen approprié, l'information selon laquelle son installation est disponible en totalité ou en partie et qu'il recherche un exploitant, sauf dans certains cas énumérés dans l'article, par exemple si l'exploitant de l'installation de service ou le propriétaire de celle-ci ont engagé un processus de reconversion de cette installation de service, si le propriétaire décide d'en assurer lui-même l'exploitation, ou encore si l'accès demandé concerne des voies ferrées portuaires sans avoir pour objet le pré ou post-acheminement d'un service de transport fluvial ou maritime. Il prévoit également les modalités de réponse de l'exploitant de l'installation de service qui n'en est pas le propriétaire et l'ensemble des étapes de la procédure.

Or, l'article 13 de la directive 2012/34/UE dispose que le propriétaire de l'installation de service annonce la disponibilité de son exploitation sans que le candidat doive le demander. Il suffit qu'une entreprise ferroviaire se soit déclarée intéressée par l'accès à cette installation pour que cette obligation lui incombe.

De plus, l'article 13 de la directive 2012/34/UE et le règlement d'exécution ne prévoient qu'un seul cas dans lequel le propriétaire peut s'abstenir d'une telle annonce, lorsqu'un processus de reconversion est engagé.

III. Le projet de loi

Le présent article comporte une nouvelle rédaction l'article L. 2123-3-6 qui reprend les termes du paragraphe 6 de l'article 13 de la directive 2012/34/UE, et renvoie à l'article 15 du règlement 2017/2177/UE de la Commission du 22 novembre 2017 concernant l'accès aux installations de service et aux services associés au transport ferroviaire pour le détail de la procédure applicable.

IV. La position de la commission

Votre commission est favorable à cette disposition qui met en conformité le code des transports avec les textes européens .

Elle a adopté l'amendement rédactionnel COM-4 de la rapporteure.

Votre commission a adopté l'article 22 ainsi modifié.

Article 23
(Art. L. 2221-8 du code des transports)

Exonération de l'obligation de détenir une licence pour certaines conducteurs de locomotives et de trains

Objet : Cet article reprend une dérogation prévue par le droit européen permettant de dispenser certains conducteurs de train de l'obligation de détenir une licence.

I. Le texte européen

La directive 2007/59/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relative à la certification des conducteurs de train assurant la conduite de locomotives et de trains sur le système ferroviaire dans la Communauté définit les exigences applicables aux conducteurs en matière d'aptitude et de qualifications, qui se traduisent par l'obligation de détenir une licence et des attestations concernant les matériels qu'ils peuvent utiliser.

Le paragraphe 3 de l'article 2 permet aux États membres d'exclure des mesures qu'ils arrêtent en vue de la mise en oeuvre de la cette directive les conducteurs de train opérant exclusivement sur :

- les métros, les tramways et les autres systèmes ferroviaires légers (a) ;

- les réseaux séparés sur le plan fonctionnel du reste du système ferroviaire et qui sont destinés uniquement à l'exploitation de services locaux, urbains ou suburbains de transport de passagers et de marchandises (b) ;

- les infrastructures ferroviaires privées destinées à être utilisées exclusivement par leurs propriétaires pour leurs propres opérations de transport de marchandises (c) ;

- les sections de voies temporairement fermées à la circulation normale pour cause d'entretien, de renouvellement ou de réaménagement du système ferroviaire (d).

II. Le droit national en vigueur

L'article L. 2221-8 du code des transports fixe l' obligation de détenir une licence pour assurer la conduite d'un train sur le réseau ferroviaire défini à l'article L. 2122-1, à savoir le réseau ferré national et des lignes ferroviaires ouvertes à la circulation publique qui lui sont reliées, y compris les lignes d'accès aux installations de service ou celles desservant ou pouvant desservir plus d'un client final.

Le dernier alinéa de l'article L. 2221-8 en dispense néanmoins les personnes réalisant, conformément à des mesures d'exploitation prescrites par le gestionnaire d'infrastructure, des circulations limitées et à vitesse réduite sur le réseau ferroviaire au départ ou à destination d'une voie non ouverte à la circulation publique qui lui est reliée.

La licence est délivrée par l'Établissement public de sécurité ferroviaire et atteste de la formation scolaire, des connaissances professionnelles ainsi de l'aptitude physique et psychologique du conducteur.

III. Le projet de loi

Le présent article reprend les dérogations que prévoient les b), c) et d) du paragraphe 3 de l'article 2 de la directive .

Il maintient la possibilité de réaliser des circulations sur une zone limitée et à une vitesse adaptée sans licence, conformément à des mesures d'exploitation prescrites par le gestionnaire d'infrastructure, lorsqu'elles sont effectuées au départ ou à destination des réseaux mentionnés aux b) et c).

IV. La position de la commission

La dérogation mise en oeuvre est autorisée par le droit européen et concerne des portions spécifiques et limitées du réseau , auxquelles d'autres exigences en matière de sécurité sont déjà applicables , comme celles fixées dans les décrets n° 2017-439 du 30 mars 2017 relatif à la sécurité des circulations ferroviaires sur certaines voies ferrées locales supportant du transport de marchandises ou n° 2017-440 du 30 mars 2017 relatif à la sécurité des transports publics guidés.

Les entreprises concernées doivent notamment élaborer des systèmes de gestion de la sécurité et prendre par exemple des mesures en matière de formation du personnel et d'organisation du travail afin de permettre le respect de la réglementation technique et de sécurité.

Le présent article s'inscrit dans la démarche de simplification des règles de sécurité applicables sur les voies ferrées locales engagée pour relancer l'activité de fret . D'après l'étude d'impact, elle permettrait de dispenser 450 conducteurs.

Votre commission a adopté l'amendement COM-5 de la rapporteure visant à supprimer la mention suivant laquelle l'obligation de détenir une licence de conducteur de train n'est pas applicable aux infrastructures ferroviaires privées, qui est redondante .

En effet, dans la mesure où le premier alinéa de l'article L. 2221-8 du code des transports relatif aux licences des conducteurs de trains limite son application sur le réseau ferré national et les lignes ferroviaires ouvertes à la circulation publique qui lui sont reliées, il n'est pas nécessaire de préciser que l'obligation d'être titulaire d'une licence ne s'applique pas aux personnes assurant la conduite de trains sur les infrastructures ferroviaires privées destinées à être utilisées exclusivement par leurs propriétaires pour leurs propres opérations de transport de marchandises, puisque ces infrastructures ne sont pas inclues dans le champ d'application de l'article.

Votre commission a adopté l'article 23 ainsi modifié.

CHAPITRE III
AGRICULTURE

SECTION 1
ENVIRONNEMENT

Article 24
(article L. 5141-14-1 du code de la santé publique)

Suppression de l'obligation de déclaration de cessions d'antibiotiques pour certains professionnels du médicament vétérinaire

Article examiné dans le cadre de la législation en commission

Objet : Cet article dispense la plupart des professions intermédiaires du circuit des médicaments vétérinaires de l'obligation de déclarer leurs cessions de médicaments vétérinaires contenant des substances antibiotiques.

I. Le droit européen

a) Un régime très encadré d'autorisation de mise sur le marché des médicaments vétérinaires

En 1999, la Commission européenne a entrepris une codification du corpus de directives règlementant le marché des médicaments vétérinaires. Les cinq directives préexistantes, adoptées en 1981 et 1992, ont été remplacées par la directive 2001/82/CE du Parlement européen et du Conseil du 6 novembre 2001 instituant un code communautaire relatif aux médicaments vétérinaires.

Le champ de cette directive est très large, puisqu'il couvre à la fois l'accès au marché des médicaments vétérinaires, la reconnaissance mutuelle des autorisations, les informations obligatoires, ou encore les obligations en matière de pharmacovigilance.

La règlementation européenne distingue deux catégories de substances à usage vétérinaire contenant un principe actif :

- les médicaments vétérinaires, définis comme « toute substance ou composition présentée comme possédant des propriétés curatives ou préventives à l'égard des maladies animales » ou « toute substance ou composition pouvant être utilisée chez l'animal ou pouvant lui être administrée en vue soit de restaurer, de corriger ou de modifier des fonctions physiologiques en exerçant une action pharmacologique, immunologique ou métabolique, soit d'établir un diagnostic médical » ^{200 ( * )} .

- les aliments médicamenteux, substances composées d'un mélange de médicament vétérinaire (désigné dans ce cas sous le nom de prémélange) et d'aliment, destinées à être ingérées par les animaux dans le cadre de leur mode d'alimentation classique.

La mise sur le marché des médicaments vétérinaires et prémélanges est, au titre de l'article 5 de la directive 2001/82/CE, soumise à autorisation.

Cette autorisation de mise sur le marché (AMM) peut être délivrée selon divers procédés, sur la base du même dossier de demande d'AMM :

- une autorisation nationale, délivrée par l'autorité compétente d'un État membre pour son territoire national ;

- une procédure de reconnaissance mutuelle, lorsqu'une AMM d'un État membre est reconnue par un autre État sur son territoire (article 22 de la directive) ;

- une procédure dite d'AMM centralisée, délivrée au niveau européen par l'Agence européenne des médicaments (AEM) et valable sur l'ensemble du territoire de l'Union (article 32 de la directive) ;

- une procédure décentralisée.

Les titulaires de cette AMM sont, dans la plupart des cas, des établissements pharmaceutiques. Ces derniers peuvent toutefois être également exploitants ou fabricants de ces médicaments vétérinaires. Le champ des titulaires d'AMM recouvre donc en partie certaines activités d'exploitation ou de fabrication.

b) Le circuit du médicament vétérinaire

Les titulaires d'AMM organisent l'exploitation et la fabrication du médicament vétérinaire. Ils peuvent s'en charger eux-mêmes ou avoir recours à des exploitants et fabricants extérieurs (notamment à l'étranger).

L'exploitant a recours à un fabricant , qui va produire et transformer la substance active pour fournir le médicament dans sa forme finale. La directive 2001/82/CE soumet la fabrication de médicaments vétérinaires à autorisation par les États membres (article 44). Ce fabricant cède de larges quantités de médicaments vétérinaires à un distributeur en gros . La directive soumet également la distribution en gros à autorisation par les États membres (article 44).

Le grossiste cède ensuite à son tour le médicament vétérinaire aux ayants-droits . Les ayants-droits sont les derniers maillons du circuit du médicament vétérinaire avant sa délivrance à l'utilisateur final. À ce titre, la directive précitée prévoit que « la vente au détail ne soit effectuée que par les personnes qui y sont habilitées en vertu de la législation de l'État membre concerné » (article 66). On distingue trois catégories d'ayants-droits :

- les pharmaciens d'office, qui délivrent les médicaments au client sur présentation d'une ordonnance de prescription (réalisée par un vétérinaire) ;

- les vétérinaires, qui peuvent les céder à leurs clients après leur avoir délivré une prescription ;

- les groupements agréés d'éleveurs (agrément au titre de l'article L. 5143-7 du code de la santé publique), qui peuvent céder à leurs adhérents des médicaments nécessaires à leur programme sanitaire d'élevage.

Au titre du même article, ceux-ci doivent tenir une documentation détaillée , incluant notamment l'identification du médicament, le nom et adresse du destinataire et du prescripteur.

D'autre part, les fabricants produisent également des prémélanges (lorsqu'ils disposent d'une AMM). Ils cèdent ce prémélange à des fabricants d'aliments médicamenteux, qui procèdent au mélange entre le prémélange et l'aliment animal.

Au titre du 1 de l'article 3 de la directive 2001/82/CE, l'aliment médicamenteux ainsi produit n'a pas qualité de médicament vétérinaire, contrairement au prémélange (article 2). À ce titre, si le fabricant prépare le mélange sur une prescription délivrée par un vétérinaire, il peut ensuite le céder directement à son utilisateur final sans prescription (ou passer par un distributeur en gros qui le cède sans prescription).

c) Déclarations relatives aux ventes de médicaments vétérinaires

La directive 2004/28/CE du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 a complété la directive 2001/82/CE précitée, en précisant les obligations déclaratives s'appliquant aux titulaires d'autorisation de mise sur le marché.

Le troisième alinéa du nouvel article 27 bis prévoit ainsi que : « À la demande de l'autorité compétente, notamment dans le cadre de la pharmacovigilance, le titulaire de l'autorisation de mise sur le marché communique à l'autorité compétente toutes les informations relatives au volume des ventes du médicament vétérinaire et toute information qu'il détient en relation avec le volume des prescriptions. »

La règlementation européenne prévoit donc la possibilité pour l'autorité compétente des États membres de solliciter auprès des titulaires d'AMM des informations sur le volume des cessions et des prescriptions de médicament vétérinaire.

II. Le droit national en vigueur

a) Un suivi renforcé des ventes de médicaments vétérinaires antibiotiques

Dans un objectif de lutte contre l'antibiorésistance, l'article 48 de la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt a fortement encadré les conditions de cession de médicaments vétérinaires contenant des substances antibiotiques.

Cela s'inscrivait dans le cadre de plans pluriannuels de lutte contre la résistance aux antibiotiques des ministères chargés de l'Agriculture ^{201 ( * )} et de la Santé ^{202 ( * )} . En 2010, la Commission européenne estimait ainsi que les micro-organismes résistants étaient responsables de plus de 25 000 décès chaque année, ainsi que de pertes de productivité estimées à 1,5 milliards d'euros annuels ^{203 ( * )} .

b) L'obligation de déclaration des cessions de médicaments vétérinaires contenant des substances antibiotiques

L'article 48 de la loi n° 2014-1170 précitée a entre autres prévu, dans un nouvel article L. 5141-14-1, que les cessions de médicaments vétérinaires contenant des substances antibiotiques sont déclarées à l'autorité compétente, c'est-à-dire l'Agence nationale du médicament vétérinaire (ANSM), placée au sein de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses).

Le champ de cette obligation est très large , puisqu'elle s'applique tout à toutes les cessions du circuit des médicaments vétérinaires et des aliments médicamenteux :

- aux entreprises mentionnées à l'article L. 5142-1 du code de la santé publique, c'est-à-dire les établissements pharmaceutiques de fabrication, d'importation, d'exportation, d'exploitation et de distribution en gros de médicaments vétérinaires, ainsi que les fabricants et distributeurs de gros d'aliments médicamenteux ;

- aux professionnels mentionnés à l'article L. 5143-2 du même code, c'est-à-dire les pharmaciens d'officine et les vétérinaires.

En ce qui concerne les entreprises, l'article R. 5141-148 du code de la santé publique, issu du décret n° 2016-1788 du 19 décembre 2016 relatif à la transmission de données de cession des médicaments utilisés en médecine vétérinaire comportant une ou plusieurs substances antibiotiques, définit le contenu de cette déclaration pour chaque catégorie de professionnels. Les fabricants, exploitants, dépositaires et les distributeurs en gros de médicaments vétérinaires doivent déclarer, pour les cessions visées :

- le numéro de l'autorisation d'ouverture de l'établissement pharmaceutique ;

- des informations sur le médicament délivré, notamment la dénomination, la forme et le contenu ;

- le nombre d'unités cédées ;

- une estimation de la répartition des médicaments cédés par espèce animale.

Au titre de cet article : « Les données sont déclarées et transmises par voie électronique au directeur général de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail avant la fin du premier trimestre de l'année qui suit celle de la cession des médicaments et des prémélanges médicamenteux concernés. »

Les fabricants et distributeurs d'aliments médicamenteux sont soumis à des obligations similaires , contenant également la date de la cession, l'identité du prescripteur, le type de mélange ou encore la quantité et la catégorie d'animaux visés.

III. Le projet de loi initial

L'article 24 du présent projet de loi modifie la première phrase du I de l'article L. 5141-14-1 du code de la santé publique. Au titre de cet article, doivent désormais déclarer leurs cessions de médicaments vétérinaires contenant des substances antibiotiques les « titulaires d'autorisation de mise sur le marché de médicaments vétérinaires » , ainsi que les entreprises de fabrication, d'importation et de distribution d'aliments médicamenteux. Cette obligation s'impose sur le territoire national, peu important la nationalité des sujets visés, et inclut les cessions effectuées pour leur compte.

Sortent ainsi du champ de l'obligation de déclaration de cession :

- les fabricants, importateurs, exploitants, dépositaires, distributeurs en gros (y compris spécialisés à l'exportation) de médicaments vétérinaires ;

- les distributeurs de médicaments vétérinaires soumis à des essais cliniques ;

- les distributeurs en gros (y compris spécialisés à l'export) et exportateurs d'aliments médicamenteux.

Cette modification n'a pas d'impact sur l'obligation identique s'imposant aux vétérinaires et pharmaciens au titre du II du même article 5141-14-1, non modifié par le présent projet de loi.

L'étude d'impact du Gouvernement justifie la suppression de cette obligation par :

- l'existence d'une sur-transposition de la directive 2001/82/CE ;

- le caractère superflu des déclarations de cession au niveau intermédiaire du circuit des médicaments vétérinaires, les informations recherchées étant davantage liées à la production et à la destination finale des substances antibiotiques ;

- la volonté d'alléger les charges déclaratives et les surcoûts pensant sur les entreprises concernées ainsi que sur l'administration qui effectue un important travail de traitement des données.

Le Conseil d'État a validé l'analyse du Gouvernement, qui estime que la mesure proposée ne crée pas de risque de sous-transposition de la directive 2001/82/CE.

IV.  La position de la commission

- Sur la sur-transposition de la directive 2014/53/UE

Votre rapporteure partage l'analyse du Gouvernement : l'article L. 5141-14-1 du code de la santé publique instaure une obligation déclarative non prévue explicitement par la directive.

La formulation de l'article 27 bis semble certes prévoir la transmission au cas par cas d'informations relatives aux volumes cédés par le titulaire de l'AMM, mais uniquement dans un objectif de pharmacovigilance, et seulement pour les médicaments vétérinaires (et non les aliments médicamenteux). Ces informations semblent se limiter au volume et ne pas porter sur les catégories d'animaux ni l'identité des prescripteurs.

Votre rapporteure note toutefois que la sur-transposition n'est pas entièrement supprimée par le présent article : la déclaration de cession est conservée pour les fabricants et importateurs d'aliments médicamenteux. Toutefois, ces entreprises assurant directement la cession d'aliments médicamenteux aux utilisateurs finaux (à la différence des fabricants de médicaments vétérinaires), il apparaît à votre rapporteure qu'il est nécessaire de conserver cette obligation.

Votre rapporteure relève que le rapport inter-inspections identifie cette sur-transposition, notant toutefois que la déclaration devait être maintenue pour les échelons pertinents.

- Sur le caractère superflu des déclarations aux échelons intermédiaires

Les cessions effectuées aux échelons intermédiaires du circuit, par exemple entre les distributeurs de gros et les pharmaciens d'officine, n'apportent pas d'indication sur la destination finale des médicaments vétérinaires contenant des substances antibiotiques.

De surcroît, ces cessions concernent des médicaments ayant déjà été cédés par les exploitants ou fabricants en amont du circuit, et qui seront à leur tour cédés aux ayants-droits. Cela créé donc de nombreux doublons déclaratifs, complexes à traiter par l'Anses et peu informatifs au regard de l'objectif poursuivi.

Votre rapporteure s'est assurée auprès de l'Anses que la suppression des déclarations à certains échelons intermédiaires ne mettrait pas en danger sa capacité à effectuer un suivi des médicaments vétérinaires, ni ne détériorerait sa connaissance du marché.

L'Anses s'est déclarée favorable à cette suppression, estimant que les informations recueillies à ces échelons ne lui étaient pas nécessaires et entraînaient une charge de travail conséquente. Elle a indiqué que les déclarations maintenues par le projet de loi permettraient, en haut du circuit, de recueillir les informations auprès de 2500 titulaires d'AMM en grands volumes et au sujet de catégories larges d'animaux ; et en bas du circuit auprès des 18 000 vétérinaires et autres ayant-droits de manière beaucoup plus fine.

Elle a également indiqué à votre rapporteure que les dispositions règlementant la chaîne pharmaceutique permettaient d'assurer la traçabilité des produits en matière de pharmacovigilance.

- Sur l'allègement de contraintes pour les entreprises et l'administration

Toutes les entreprises du circuit du médicament vétérinaire et des aliments médicamenteux sont actuellement soumises à ces obligations, qui représentent une contrainte en termes de coûts et de délais (ces derniers étant encadrés règlementairement).

Le Conseil national de l'Ordre des vétérinaires (CNOV), auditionné par votre rapporteure, a indiqué avoir dû mettre en oeuvre d' importants efforts de dématérialisation et de collecte de données, afin de faciliter la transmission des données de cession de médicaments antibiotiques, à travers le projet CALYPSO. Selon le CNOV, le système automatisé nécessitera encore un travail de mise en place pendant 5 à 10 ans.

Votre rapporteure note toutefois que le maintien des obligations déclaratives pesant sur les vétérinaires n'est pas contesté, l'objectif de lutte contre la résistance antibiotique étant largement partagé.

Selon les chiffres sollicités par votre rapporteure auprès du ministère de l'agriculture, près de 300 établissements, soit 56,5% des établissements actuellement concernés, seront exemptés d'obligations déclaratives de cession.

Votre rapporteure approuve par ailleurs la mise en cohérence du dispositif français avec le droit européen, en ce qui concerne les exploitants de médicaments vétérinaires. La notion d'exploitant , présente en droit français, est peu développée dans le droit européen. Elle n'est pas utilisée dans la directive 2001/82/CE, qui lui préfère le critère de détention d'une autorisation de mise sur le marché.

Selon les informations recueillies auprès des services du ministère par votre rapporteure, la notion d'exploitant serait amenée à disparaître en droit européen, ce qui justifie la bascule vers le critère d'AMM dans la détermination des entreprises concernées par les obligations déclaratives.

D'autre part, la notion d'exploitant ne permet pas de couvrir les cessions de médicaments effectuées par des établissements pharmaceutiques non établis sur le territoire français et n'y disposant pas d'exploitants. En revanche, ces établissements étant titulaires d'AMM, ils seront désormais tenus à l'obligation de déclaration de cession.

Enfin, votre rapporteure s'était interrogée sur les perspectives d'évolution du droit européen. En effet, l'instabilité juridique nuit fortement aux acteurs économiques . Les obligations déclaratives supprimées par cet article ne sont en vigueur que depuis le 1 ^er avril 2017. Le ministère de l'agriculture lui a indiqué que 50% environ des entreprises concernées déclaraient effectivement leurs cessions à ce jour. Dans l'attente d'un règlement relatif aux médicaments vétérinaires et aux aliments médicamenteux abrogeant la directive 2001/82/CE et prévu pour la fin de l'année 2021, votre rapporteure a voulu s'assurer que les modifications effectuées par le présent projet de loi ne seraient pas rapidement rendues caduques.

Il apparaît que la rédaction retenue par le présent projet de loi rapproche d'ores et déjà le droit français des dispositions du futur règlement : il n'y a donc pas de risque prévisible de sous-transposition.

Votre rapporteure a recueilli auprès du Conseil national de l'Ordre des vétérinaires (CNOV) des informations relatives au dispositif de déclaration de cession, qui repose en grande partie sur les vétérinaires dans leur rôle de vente et de prescription, et relatives au circuit des médicaments vétérinaires.

L'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses) a également été auditionnée par votre rapporteure, afin de préciser l'utilité des données de cession collectées, la charge de travail que représente cette collecte, ainsi que l'étendue des entreprises soumises à ces obligations.

Votre commission a adopté l'article 24 sans modification.

CHAPITRE IV
CULTURE

Article 25
((articles L. 111-1 du code du patrimoine)

Sortie des archives publiques courantes et intermédiaires
du champ des trésors nationaux

Article examiné dans le cadre de la législation en commission

Objet : cet article retire la qualité de trésor national aux archives publiques courantes et intermédiaires.

I - Le droit européen

La mise en place du marché unique dans l'Union européenne à compter du 1 ^er janvier 1993 a facilité la circulation des biens culturels entre les États membres et en a complexifié le contrôle . Afin de lutter contre le risque de trafic illicite de biens culturels, l'Union européenne s'est alors dotée d'un dispositif de coopération administrative entre les États membres , par l'adoption le 15 mars 1993 de la directive 93/7/CEE du Conseil, pour favoriser le retour des biens culturels qui auraient illicitement quitté le territoire de l'un des États.

Face au faible succès rencontré par ce dispositif, la directive 2014/60/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 relative à la restitution de biens culturels ayant quitté illicitement le territoire d'un État membre et modifiant le règlement (UE) n°1024/2012 (refonte) en a revu le fonctionnement. Cette directive autorise les États membres à lancer une demande en restitution de biens culturels, dès lors que le bien en cause figure , en application de sa législation nationale, dans la catégorie des « trésors nationaux » . En effet, les trésors nationaux, dont la protection se justifie compte tenu de leur intérêt particulier du point de vue de l'art, de l'histoire ou de l'archéologie , ne sont pas soumis au principe de la libre circulation des biens dans l'Union européenne . C'est la seule exception qu'autorise l'Union européenne à ce principe dans le domaine patrimonial.

L'Union européenne n'a, en revanche, pas fixé la liste des biens revêtant la qualité de trésor national. L'article 36 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) laisse le soin à chaque État membre de les définir . La directive 2014/60/UE n'a pas apporté de précisions en la matière, se bornant à rappeler, dans son considérant 3, que « les États membres conservent le droit de définir leurs trésors nationaux et de prendre les mesures nécessaires pour en assurer la protection ».

II - Le droit national en vigueur

À l'occasion de la transposition de la directive 2014/60/UE, la loi n° 2015-195 du 20 février 2015 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans les domaines de la propriété littéraire et artistique et du patrimoine culturel a revu la définition des trésors nationaux , prévue à l'article L. 111-1 du code du patrimoine, et élargi leur périmètre pour ce qui concerne les archives . Alors qu'y figuraient jusqu'alors les seules archives qualifiées d'historiques, qu'elles émanent de personnes publiques ou de personnes privées, ont également été intégrées à cette définition l'ensemble des archives publiques , quelle que soit leur date et leur lieu de conservation.

Tout en reconnaissant que l'intérêt des archives publiques était d'une « ampleur et d'une évidence variables suivant les documents », l'étude d'impact qui accompagnait le projet de loi justifiait cette évolution par le fait qu'une distinction entre les archives publiques selon qu'elles présentent ou non le caractère de trésor national imposerait une qualification juridique complexe et irait à l'encontre de la protection de ces archives.

En conséquence de leur qualification de trésors nationaux à partir de 2015, l'ensemble des archives publiques a fait l'objet de restrictions de circulation, puisque les biens qui entrent dans le champ des trésors nationaux sont soumis à un régime de circulation contraignant . Les trésors nationaux ne sont pas autorisés à sortir du territoire douanier, sauf à titre temporaire et après autorisation administrative - dans le cas des archives, celle-ci est accordée par le service interministériel des archives de France (SIAF) - et pour le seul motif « de restauration, d'expertise, de participation à une manifestation culturelle ou de dépôt dans une collection publique » (article L. 111-7 du code du patrimoine). Tous les autres traitements, comme les opérations de numérisation et de stockage, doivent impérativement intervenir sur le territoire national .

QUELQUES DÉFINITIONS RELATIVES AUX ARCHIVES

Aux termes de l'article L. 211-1 du code du patrimoine, « les archives sont l'ensemble des documents, y compris les données, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, produits ou reçus », ce qui renvoie à la fois aux documents papier et aux données numériques , y compris les messageries électroniques .

L'article L. 211-4 définit les archives publiques comme « les documents qui procèdent de l'activité de l'État, des collectivités territoriales, des établissements publics et des autres personnes morales de droit public », mais aussi « les documents qui procèdent de la gestion d'un service public ou de l'exercice d'une mission de service public par des personnes de droit privé », ainsi que « les minutes et répertoires des officiers publics ou ministériels et les registres de conventions notariées de pacte civil de solidarité. »

Les articles L. 212-2 et L. 212-3 définissent les archives publiques définitives . Il s'agit :

- pour celles qui ne comportent pas de données à caractère personnel, de celles qui sont conservées du fait de leur utilité administrative ou de leur intérêt historique et scientifique à l'issue d'une sélection effectuée à l'expiration de leur période d'utilisation courante ;

- pour celles qui comportent des données à caractère personnel, de celles qui sont conservées du fait de leur utilité administrative ou de leur intérêt scientifique, statistique ou historique , à l'issue d'une sélection effectuée à l'expiration de la durée nécessaire aux finalités pour lesquelles elles ont été collectées et traitées.

L'article R. 212-10 définit les archives courantes comme « les documents qui sont d'utilisation habituelle pour l'activité des services, établissements et organismes qui les ont produits ou reçus ».

L'article R. 212-11 définit les archives intermédiaires comme « les documents qui ont cessé d'être considérés comme archives courantes et ne peuvent encore, en raison de leur intérêt administratif, faire l'objet de sélection et d'élimination. »

Il est considéré qu'environ 10 % des archives publiques courantes et intermédiaires ont vocation à devenir des archives définitives .

Source : commission spéciale chargée d'examiner le projet de loi portant suppression de sur-transpositions de directives européennes en droit français.

III - Le projet de loi

Le présent article modifie l'article L. 111-1 du code du patrimoine, qui définit les trésors nationaux, afin de supprimer la qualité de trésors nationaux actuellement retenue pour les archives publiques courantes et intermédiaires .

L'article L. 212-4 du code du patrimoine confie aux personnes productrices d'archives publiques, à savoir les personnes publiques et les personnes privées chargées d'une mission de service public, le soin de la conservation de leurs archives publiques courantes et intermédiaires, sous le contrôle scientifique et technique de l'administration des archives. Il les autorise néanmoins à recourir aux services d'un prestataire externe agréé, pour une durée de cinq ans, par le ministre chargé de la culture, sous réserve d'en faire la déclaration auprès de l'autorité en charge du contrôle scientifique et technique de l'administration des archives. Les archives publiques définitives, en revanche, sont systématiquement versées à un service public d'archives auquel incombe le soin de la conservation.

L'étude d'impact laisse entendre que l'obligation de recourir à un prestataire implanté sur le territoire national pour la numérisation et le stockage des archives publiques depuis leur intégration à la définition de trésor national en 2015 a eu des conséquences financières importantes pour les personnes publiques et les personnes privées chargées d'une mission de service public, même si le montant resterait difficile à évaluer .

C'est pourquoi le présent article prévoit de restreindre la définition de trésor national aux archives historiques et aux seules archives publiques définitives . Les personnes publiques et les personnes privées exerçant une mission de service public auraient ainsi plus aisément accès aux services d'hébergement de données, à l'instar des solutions de « cloud », souvent localisés hors du territoire douanier, pour la conservation des archives publiques courantes et intermédiaires dont elles ont la garde.

IV - La position de la commission

Comme le souligne Mme Christine Nougaret, vice-présidente du Conseil supérieur des archives, dans un rapport remis à la ministre de la culture le 24 mars 2017 sur la collecte et l'accès aux archives publiques à l'ère numérique, « la conservation des archives publiques est d'intérêt général et justifie l'intervention du législateur pour garantir leur pérennité et leur accessibilité sans limite de durée ».

Si l'intégration de l'ensemble des archives publiques dans les trésors nationaux a permis d'assurer la protection de la totalité de ces documents et données, en imposant leur maintien sur le territoire national, elle s'est traduite par de fortes contraintes, qui peuvent paraître à la fois excessives et inadaptées à l'enjeu . La notion de trésor national a pour objet d'assurer une protection pour les biens culturels qui présentent une valeur particulière au regard de l'art, de l'histoire ou de l'archéologie. Tel ne semble pas être le cas de l'ensemble des archives publiques courantes et intermédiaires.

Tout courriel échangé au sein d'une administration revêt actuellement le caractère de trésor national et ne saurait, de ce fait, être stocké en dehors du territoire douanier. On peut se demander si cette obligation est effectivement respectée dans un contexte marqué par le développement croissant des solutions de stockage virtuel hors du territoire national.

En 2014 , lors de la préparation du projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans les domaines de la propriété littéraire et artistique et du patrimoine culturel, le ministère de la culture avait étudié l'éventualité d'une intégration dans le périmètre des trésors nationaux des seules archives publiques destinées à être conservées à titre définitif . Cette option avait finalement été écartée en raison de l'impossibilité de déterminer à coup sûr dès leur création le sort final de l'ensemble des documents. Force est de constater que le périmètre des documents jugés comme destinés à une conservation définitive est évolutif.

La notion d'« archives essentielles », défendue par Christine Nougaret dans son rapport à partir du modèle de l'archivistique canadienne qui protège sous cette appellation tous les documents « qui permettent la continuité ou le rétablissement des opérations, des droits et des obligations durant ou après une période de crise et dont la disparition, d'une façon générale et quelle qu'en soit la cause, aurait des conséquences graves et irréparables pour une organisation », suscite aujourd'hui de larges débats.

Il n'en demeure pas moins que la protection des archives publiques courantes et intermédiaires doit être garantie , parce qu'une partie d'entre elles comporte des données sensibles , ce qui nécessite de préserver notre souveraineté sur leur gouvernance , ou a vocation à intégrer la catégorie des archives définitives à l'issue de la procédure de sélection, ce qui justifie une protection au titre du patrimoine .

Si l'article R. 212-23 du code du patrimoine ne permet aujourd'hui de délivrer l'agrément qu'aux prestataires d'archivage qui s'engagent à conserver sur le territoire national les archives qui leur sont confiées, cette rédaction est sans doute appelée à évoluer une fois que le verrou lié à la qualité de trésor national aura sauté. Votre commission manque d'éléments lui permettant d'apprécier les évolutions induites , d'autant que cette sur-transposition n'avait pas été identifiée dans le rapport inter-inspections. Quant à l'étude d'impact, elle n'apporte aucune indication sur ce point.

Pour éviter tout risque d'un détournement de certaines données à l'étranger, qui pourrait les rendre difficiles à récupérer et fragiliser notre patrimoine national, votre rapporteure a proposé de compléter le II de l'article L. 212-4 du code du patrimoine, qui fixe les conditions de conservation des archives publiques courantes et intermédiaires et les modalités de son éventuelle externalisation, pour garantir que la conservation des archives sensibles ou à caractère patrimonial non encore définitives se poursuive sur le territoire national. Compte tenu de l'objectif du projet de loi, qui vise à réduire le poids des normes, les commissaires n'ont toutefois pas jugé souhaitable d'introduire une telle disposition qui aurait eu pour effet de créer plusieurs régimes au sein des archives publiques courantes et intermédiaires.

Même si l'utilisation des services de « cloud » a sans doute vocation à prendre de l'ampleur, sous l'effet des évolutions technologiques et de l'accroissement du volume des archives sous format numérique, l'État doit également poursuivre sa réflexion sur le renforcement de la mutualisation d'achat ou de location d'infrastructures pour le stockage des archives, ainsi que sur la mise en place de solutions de « cloud » sur le territoire national, qui seraient particulièrement utiles aux collectivités territoriales.

Votre commission a adopté l'article 25 sans modification

Article 26
(articles L. 112-7 et L. 112-15 [abrogés] du code du patrimoine)

Suppression des obligations de publicité
en matière d'actions en restitution de biens culturels

Article examiné dans le cadre de la législation en commission

Objet : Cet article supprime l'obligation d'informer le public qu'une action en restitution de bien culturel a été lancée, soit par un État membre en France, soit par la France auprès d'un autre État membre.

I - Le droit européen

Afin de faciliter le retour sur le territoire national des biens culturels qualifiés de « trésors nationaux » qui l'auraient quitté illicitement, le droit européen a mis en place une procédure de coopération administrative entre les États membres .

Introduite par la directive 93/7/CEE du 15 mars 1993 du Conseil des Communautés européennes relative à la restitution des biens culturels ayant quitté illicitement le territoire d'un État membre, ce mécanisme a été réorganisé par la directive 2014/60/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014, au regard de la complexité de la procédure initialement mise en place et de son efficacité limitée.

II - Le droit national en vigueur

Lors de la transposition de la directive 93/7/CEE en 1995, le législateur , à l'initiative de M. Jean-Paul Hugot ^{204 ( * )} , rapporteur du projet de loi au nom de la commission des affaires culturelles du Sénat, a souhaité inscrire dans la loi le principe de la publicité de l'introduction d'une action en restitution d'un bien culturel, qui n'était pas exigé par la directive , pour des raisons tenant à la fois à la protection des droits du propriétaire du bien et à la transparence des procédures administratives.

Il lui paraissait en effet important que « le propriétaire d'un bien culturel auquel ce dernier a été dérobé puisse être informé et, éventuellement associé, dans les plus brefs délais à l'action introduite » au motif qu'« il détiendra [bien souvent] des éléments d'information précieux sur la valeur du bien, sur son histoire ou sa notoriété, sur les conditions de sa disparition ou de sa sortie, qui constitueront autant d'indices susceptibles d'éclairer le juge sur la bonne foi du possesseur ou dans la fixation de l'indemnité due à ce dernier » .

Bien que l'obligation de publicité ne figure pas non plus dans la procédure mise en place par la nouvelle directive 2014/60/UE, elle n'a pas été remise en cause à l'occasion de la transposition de cette directive. La loi n° 2015-195 du 20 février 2015 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans les domaines de la propriété littéraire et artistique et du patrimoine culturel n'a en effet pas modifié les articles L. 112-7 et L. 112-15 du code du patrimoine, qui posent l'obligation d'informer le public lors de :

- l'introduction d'une action en restitution d'un trésor national par un autre État membre auprès du tribunal de grande instance compétent ;

- l'introduction d'une action en restitution effectuée par la France auprès d'un autre État membre ainsi que la décision rendue par la juridiction saisie.

Les articles R. 112-18 et R. 112-23 confient à l'Office central de lutte contre le trafic des biens culturels (OCBC) la responsabilité de ces communications au public.

III - Le projet de loi

Le présent article supprime l'obligation de publicité, qui constitue un écart de transposition , en abrogeant les deux articles du code du patrimoine - les articles L. 112-7 et L. 112-15 - qui en posent le principe.

L'étude d'impact justifie cette évolution par les lourdeurs administratives induites par cette exigence, dans un contexte où le nombre de procédures de restitutions pourrait s'accroître du fait des évolutions prévues par la nouvelle directive, qui devraient en faciliter la mise en oeuvre.

Au-delà des lourdeurs administratives, le ministère de la culture fait valoir que l'exigence de publicité n'aurait pas véritablement apporté de valeur ajoutée par le passé aux actions en restitution qui ont été introduites.

IV - La position de la commission

L'autorité administrative restant libre de recourir à la publicité si elle l'estime utile, votre commission a approuvé la suppression de cette obligation de publicité qui n'est pas prévue par la directive.

V otre commission a adopté l'article 26 sans modification

Article 27
(articles L. 132-20-1 et L. 217-2 du code de la propriété intellectuelle)

Suppression de l'obligation d'agrément des organismes de gestion collective obligatoire pour les retransmissions simultanées, inchangées
et intégrales par câble d'émissions provenant d'autres États membres

Article examiné dans le cadre de la législation en commission

Objet : cet article supprime l'obligation d'agrément propre aux organismes de gestion collective obligatoire établis en France pour la retransmission de manière simultanée dans le temps, inchangée et intégrale de toutes les émissions initiales provenant d'un autre État membre.

I - Le texte européen

La directive 93/83/CE du Conseil du 27 septembre 1993 relative à la coordination de certaines règles du droit d'auteur et des droits voisins applicables à la radiodiffusion par satellite et à la retransmission par câble visait en particulier à faciliter la retransmission de manière simultanée dans le temps et inchangée d'une émission initiale provenant d'un autre État membre .

Lors de ces retransmissions, le rôle des distributeurs opérant à travers le câble est de reprendre le signal en provenance d'un autre État européen et de le rediriger vers des utilisateurs sans intervenir pour autant sur le choix des programmes et donc sans être en mesure d'identifier précisément les titulaires des droits attachés à ces programmes.

Pour répondre à cette difficulté, l'article 9 de la directive 93/83/CE précise que les détenteurs de droits doivent s'en remettre à un organisme de gestion collective pour la rémunération de ces droits . Il prévoit également la compétence des organismes de gestion collective à l'égard de ceux qui n'en sont pas membres afin de garantir au distributeur par câble la représentation complète de ces droits gérés de manière collective.

II - Le droit national en vigueur

La directive 93/83/CE a été transposée par la loi n° 97-283 du 27 mars 1997 portant transposition dans le code de la propriété intellectuelle des directives du Conseil des Communautés européennes n ^os 93/83 du 27 septembre 1993 et 93/98 du 29 octobre 1993 aux articles L. 132-20-1 et L. 217-2 du code de la propriété intellectuelle.

Le mécanisme de gestion collective obligatoire limite substantiellement l'exercice individuel des droits par les ayants-droit. Ceux-ci ne sont en effet plus en mesure de contrôler chaque utilisation particulière des oeuvres dont ils détiennent les droits.

Tenant compte de cette limitation à l'exercice des droits, le législateur français a soumis à un agrément les organismes de gestion collective chargés de gérer collectivement le droit de retransmission par câble simultanée et intégrale . La mise en place d'un mécanisme de contrôle a priori n'était toutefois pas requise en tant que telle par la directive .

Cet agrément, valable pour une durée de cinq ans, constitue une garantie pour les titulaires de droits puisqu'il permet d'attester notamment de la qualification des dirigeants, de la réalité des moyens mis en oeuvre pour assurer la gestion des droits et du caractère équitable des règles de répartition des sommes. Il apporte également une garantie aux utilisateurs qui acquittent les droits en cause auprès des organismes de gestion collective, et permet de sécuriser les accords conclus entre les utilisateurs et ces organismes.

Les six organismes de gestion collective qui ont fait l'objet d'un tel agrément par le ministère de la culture sont les suivants : la société des auteurs dans les arts graphiques et plastiques (ADAGP) (arrêté du 10 février 2015), la société civile des auteurs multimédia (SCAM) (arrêté du 12 décembre 2014), la Société civile des auteurs réalisateurs producteurs (ARP) (arrêté du 29 septembre 2014), la société des auteurs, compositeurs et éditeurs de musique (SACEM) (arrêté du 18 août 2014), la Société des auteurs et compositeurs dramatiques (SACD) (arrêté du 18 août 2014) et l'Agence nationale de gestion des oeuvres audiovisuelles (ANGOA) (arrêté du 5 juin 2014).

III - Le projet de loi

Le présent article prévoit de supprimer la procédure d'agrément dans la mesure où la directive 2014/26/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 concernant la gestion collective du droit d'auteur et des droits voisins a mis en place un cadre juridique harmonisé ayant pour objectif que le service fourni par les organismes de gestion collective à leurs membres soit efficace, fiable, transparent et responsable . Selon l'étude d'impact, « cette directive améliore les normes de gouvernance et de transparence des organismes de gestion collective, afin que les titulaires de droits puissent exercer un contrôle plus efficace sur elles et contribuer à renforcer l'efficacité de leur gestion ».

La rédaction des articles L. 132-20-1 et L. 217-2 du code de la propriété intellectuelle (CPI) est modifiée en conséquence afin de supprimer les références à l'agrément dans chaque alinéa considéré.

Selon l'étude d'impact, « cette modification aura pour effet d'alléger les charges administratives pesant sur les organismes de gestion collective susmentionnés qui gèrent les droits de retransmission par câble simultanée et inchangée. Ces organismes ne seront en effet plus tenus d'adresser au ministère de la culture un dossier de demande d'agrément comportant l'ensemble des pièces et informations permettant d'établir qu'ils satisfont aux critères mentionnés à l'article L. 132-20-1 du code de la propriété intellectuelle » .

Le présent article étend également l'application de cette disposition aux îles Wallis et Futuna.

IV - La position de la commission

Votre rapporteur ne peut qu'être sensible à l'objectif de simplification visé par la suppression de cet agrément. Toute la question est cependant de savoir si les garanties apportées par l'agrément sont aujourd'hui moins nécessaires compte tenu de l'harmonisation du cadre juridique des organismes de gestion collective organisée par la directive 2014/26/UE du 26 février 2014 concernant la gestion collective du droit d'auteur et des droits voisins.

Afin de s'assurer que ce point de vue était partagé par les organismes considérés, votre rapporteur s'est rapproché de l'ARP, de la SCAM et de la SACEM. Il est apparu que ces organismes n'avaient pas été consultés par le Gouvernement sur ce projet de suppression d'agrément .

Au-delà de cette question de méthode, on peut observer des positions diverses sur ce projet de suppression d'agrément.

La SCAM en particulier estime que « la suppression de l'agrément, de sa procédure d'obtention et de la procédure de son retrait dans l'article L. 132-20-1 du code de la propriété intellectuelle pourrait apporter plus de problèmes qu'elle n'en règle » . Pour la société en charge de défendre les auteurs multimédia en effet « la procédure d'agrément, si elle est contraignante, ne se fait qu'une fois. C'est donc une contrainte toute relative pour un agrément permanent. L'agrément permet par ailleurs aux distributeurs d'avoir des interlocuteurs limités et désignés parmi la kyrielle d'organismes de gestion collective (OGC) qui pourrait prétendre à gérer ce droit. Ils peuvent ainsi s'assurer qu'ils sont dans la légalité en ne contractant qu'avec les OGC agréés et être garantis par la loi qu'ils n'ont pas à demander d'autorisation à des sociétés tierces » . La SCAM estime ainsi que si le gain en termes de simplification est très limité, « la conséquence pourrait en revanche être une complexité accrue pour les distributeurs qui pourraient voir se multiplier les interlocuteurs avec une garantie juridique plus faible » .

La SACEM estime pour sa part que « le principe d'un agrément est lié au fait que la gestion collective est obligatoire d'un point de vue juridique pour ce mode d'exploitation. Si seuls les organismes de gestion collective sont habilités à intervenir alors il est assez cohérent de vérifier par l'intermédiaire d'un agrément leur capacité à gérer ce type d'exploitation » . Elle observe toutefois que cet agrément ne concerne que les organismes de gestion situés en France, ce qui l'amène à considérer que sa suppression pourrait constituer un allègement d'une contrainte de gestion.

Votre rapporteur observe que si la SCAM et la SACEM n'appelaient pas à la suppression de cet agrément, c'est d'abord parce que son obtention ne constituait pas une charge excessive et qu'il présentait en contrepartie des avantages en termes de garanties apportées pour la gestion des droits dans le cas des retransmissions simultanées de programmes provenant d'un autre État membre.

On peut toutefois rappeler que les droits que les organismes de gestion collective perçoivent aujourd'hui à titre principal le sont sans agrément. En effet , l'agrément n'est pas prévu pour l'ensemble des activités de perception et de répartition des organismes de gestion collective mais uniquement pour la perception et la répartition de certains droits , comme le droit de retransmission transfrontière simultanée et intégrale par câble.

L'agrément accorde certes en pratique une légitimité plus forte pour la perception des rémunérations dues à raison de l'exploitation des droits de leurs membres puisque les organismes de gestion collective de ces droits disposent d'un document publié au Journal officiel de la République française indiquant qu'ils sont habilités à percevoir ces droits pour une période déterminée (5 ans).

Par ailleurs, un des avantages de l'agrément tient au fait qu'il permet d'indiquer aux utilisateurs à quels organismes s'adresser pour acquitter les droits ou conclure des licences. Cependant, comme le fait remarquer le ministère de la culture consulté par votre rapporteure : « l'information relative à ces agréments n'est pas centralisée : l'agrément ne permet donc pas d'orienter l'utilisateur qui souhaite exploiter ou qui est redevable d'une rémunération vers tel ou tel organisme de gestion collective » .

Un argument important en faveur de l'agrément pourrait être qu'il permet, en amont, de vérifier que l'organisme qui gère les droits dispose des moyens humains, financiers et matériels pour assurer une bonne perception ainsi qu'une bonne répartition des droits. La suppression de l'agrément pour la retransmission simultanée, intégrale et inchangée par câble dans un cadre transfrontière aura donc pour conséquence que le contrôle du bon accomplissement par l'organisme de sa mission de perception et de répartition se fera ex post .

Or, l'ordonnance n° 2016-1823 du 22 décembre 2016 transposant la directive 2014/26/UE relative à la gestion collective a renforcé la transparence dans la gestion des organismes de gestion collective et ouvert un certain nombre de recours non seulement aux titulaires de droits mais aussi aux utilisateurs. Le contrôle a posteriori devrait donc en être renforcé.

Le code de la propriété intellectuelle prévoit désormais des obligations renforcées de transparence (notamment aux articles L. 326-1, L. 326-3, L. 326-4, L. 326-5) qui permettent, d'une part, aux utilisateurs de connaître le répertoire couvert et, d'autre part, aux titulaires de droits de disposer d'une information précise sur les exploitations réalisées de leurs oeuvres, des montants perçus et des délais de répartition. Des recours sont par ailleurs prévus devant la Commission de contrôle des organismes de gestion (article L. 327-1 et s. CPI). Il sera donc possible aux utilisateurs de s'assurer que l'organisme de gestion collective est bien chargé de gérer les droits pour lesquels il demande une rémunération comme il sera possible aux titulaires de droits de vérifier qu'une répartition adéquate et diligente aura été faite.

Compte tenu de ces garanties, votre rapporteure estime que la suppression de l'agrément ne devrait pas fragiliser la sécurité juridique nécessaire à la gestion collective des droits dans le cadre des retransmissions simultanées, inchangées et intégrales par câble d'émissions provenant d'autres États membres.

La commission a adopté l'article 27 sans modification

EXAMEN EN COMMISSION

___________

Mardi 30 octobre 2018

M. René Danesi, président . - Le projet de loi comporte 27 articles ondoyants et divers, regroupés en quatre chapitres.

Le chapitre I ^er , relatif à l'économie et aux finances, comprend cinq sections : consommation, droit des sociétés, dispositions financières, commande publique et communications électroniques. Y figurent les articles 1 ^er à 13 inclus, et son rapporteur est Olivier Cadic. Le chapitre II, relatif au développement durable, comprend trois sections : environnement, eau, transport ferroviaire. Les chapitres III et IV traitent respectivement de l'agriculture et de la culture. Ces trois chapitres totalisent 14 articles, et leur rapporteur est Marta de Cidrac.

Lors de notre seconde réunion, à 21 heures, nous examinerons huit articles, issus de différents chapitres et de portée très technique, dans le cadre de la procédure de législation en commission.

L'objectif du projet de loi est louable : supprimer des sur-transpositions de directives en droit français, pénalisantes pour nos entreprises. L'exercice proposé par le Gouvernement mérite d'être salué. Mais il est limité dans sa portée, ne concernant que 27 sur-transpositions, et devra être poursuivi, y compris dans le domaine réglementaire, particulièrement riche en sur-transpositions.

Les délais d'examen du projet de loi sont particulièrement courts. Je tiens à remercier nos rapporteurs, qui ont organisé des auditions et procédé aux consultations et vérifications nécessaires. Ceux-ci vont tout d'abord nous présenter leur appréciation générale sur le projet de loi, ainsi que sur la méthodologie mise en oeuvre par le Gouvernement, que la ministre chargée des affaires européennes a exposée lors de son audition la semaine dernière. Je suis désolé de n'avoir pu y assister, étant en mission en Iran. La lecture du compte rendu a été très instructive et j'ai pu constater, chers collègues, que vous aviez posé de nombreuses questions. Cela marque tout l'intérêt que vous portez à cette démarche, à laquelle je suis particulièrement attentif, en ma qualité d'auteur du rapport d'information, présenté le 28 juin dernier au nom de la commission des affaires européennes et de la délégation aux entreprises, et intitulé : La surtransposition du droit européen en droit français : un frein pour la compétitivité des entreprises . Ce rapport a été adopté à l'unanimité.

M. Olivier Cadic, rapporteur . - Les sur-transpositions des directives européennes en droit français nuisent à la compétitivité de nos entreprises. Notre assemblée, singulièrement la délégation sénatoriale aux entreprises, attire l'attention sur les conséquences pénalisantes pour notre économie de cette pratique bien ancrée. Il est urgent d'y remédier, au moment où la France souhaite en particulier renforcer l'attractivité de la place financière de Paris.

Dans le domaine économique et financier, la lourdeur et la complexité des procédures ne sont plus à démontrer. Il est temps de supprimer les contrôles préalables inutiles, synonymes de lourdeurs administratives et de coûts pour les entreprises, quand notre administration se plaît à les multiplier, ou les conserver, alors même que les directives européennes ne les imposent pas.

Il est également indispensable de cesser de sur-réglementer en ajoutant des contraintes non prévues par les directives, par exemple en fragilisant la confidentialité de la stratégie des entreprises par des obligations de transparence qui ne s'imposent pas à leurs concurrentes européennes.

Au titre du volet économique et financier, le Gouvernement propose de supprimer plusieurs dispositions identifiées comme des sur-transpositions par le rapport de la mission inter-inspections, dont la ministre nous a présenté les principes et conclusions lors de son audition. Je salue la démarche, mais je regrette que, sur les 132 sur-transpositions recensées, seules 27 soient traitées dans ce texte. Il faudra donc poursuivre activement ce travail pour diminuer le stock de sur-transpositions et, si nous ne voulons pas continuer à vider la mer avec une cuillère, empêcher des sur-transpositions dans les textes à venir.

Dans le bref délai qui m'était imparti, je me suis efforcé de m'assurer que les suppressions proposées étaient pertinentes et ne privaient pas les intérêts concernés des protections nécessaires, qu'il s'agisse de l'information des consommateurs, de la protection des assurés ou des droits des actionnaires minoritaires. Reste une sensation de frustration, car nous aurions pu ajouter plus de propositions de suppression de sur-transpositions si nous avions eu matériellement le temps de le faire.

Mme Marta de Cidrac, rapporteure . - Je partage avec mon collègue la conviction qu'il est indispensable de remédier aux nombreuses sur-transpositions identifiées. Celles-ci résultent parfois d'une certaine paresse administrative, en particulier lorsque le dispositif français antérieur à la directive était déjà très structuré, ce qui n'en rend pas la modification aisée. Des préoccupations d'intérêt général en matière de santé, de protection de l'environnement ou de développement durable sont également à l'origine de nombreuses sur-transpositions identifiées.

Sans perdre de vue ces objectifs d'intérêt général, il y a pourtant matière à supprimer les procédures inutiles, dès lors que la directive le permet et que l'administration et les parties prenantes sont effectivement en mesure d'exercer un suivi efficace du respect de la mise en oeuvre des obligations résultant de la directive. Après avoir procédé à de nombreuses consultations et vérifications en dépit de la brièveté des délais impartis, c'est dans cet esprit que je proposerai, pour l'essentiel, d'approuver les suppressions proposées, sous réserve de quelques ajustements.

La portée d'une disposition, sur laquelle nous reviendrons, me paraît toutefois devoir être limitée : il s'agit des dérogations au principe du traitement des déchets dans une installation classée, car il est indispensable de veiller à la traçabilité des matériaux dangereux. J'éprouve en outre une certaine perplexité à l'égard de l'adjonction proposée d'un motif de dérogation à l'interdiction de chasser des oiseaux migrateurs protégés.

M. René Danesi, président . - Avant de passer à l'examen des articles, nos rapporteurs vont en faire une présentation générale. Le chapitre I ^er comporte 13 articles. Nous n'en examinerons pour l'instant que 9 selon la procédure habituelle, sur lesquels 18 amendements ont été déposés.

M. Olivier Cadic, rapporteur . - Le chapitre I ^er identifie 13 sur-transpositions dans les domaines du droit des sociétés, de la consommation et dans le secteur financier. À mes yeux, celles-ci revêtent une importance particulière, engendrant très directement des coûts et des contraintes supplémentaires pour les entreprises françaises. À l'heure où nous parlons de restaurer la compétitivité de notre industrie, de la place financière de Paris, de faciliter le financement des entreprises et d'encourager la consommation, il est absolument crucial de supprimer les obstacles que nous imposons à nos propres entreprises.

C'est avec cet objectif qu'il faut aborder l'examen de ce projet de loi. Tout d'abord, y a-t-il sur-transposition ? Cette contrainte est-elle justifiée par un impératif qui ne peut pas être atteint par d'autres moyens ? Lorsque ce n'est pas le cas, il y a lieu d'aligner notre droit français avec le cadre européen, plus favorable au développement économique de nos entreprises. J'ai essayé d'estimer auprès des personnes et des organismes que j'ai auditionnés le coût et l'impact de ces contraintes injustifiées.

Certaines d'entre elles sont le résultat d'une transposition erronée, mais d'autres proviennent de l'empilement des normes françaises et européennes. D'autres encore sont le fait du Parlement, qui a parfois fait des choix politiques sans prendre la mesure du profond ajustement qu'elles exigent de la part des entreprises françaises.

Sur le chapitre I ^er , les articles 3, 4, 10 et 13 seront examinés lors de notre seconde réunion de ce soir, dans le cadre de la procédure de législation en commission.

L'article 1 ^er allège le formalisme applicable aux publicités en matière de crédit à la consommation et supprime l'interdiction de mentionner l'existence d'un remboursement différé. Ces mesures, non requises par le droit européen, ont été introduites par la loi du 1 ^er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation. Ce sont bien des sur-transpositions, même s'il s'agit de changements mineurs : le fait de modifier la taille de la police de caractères et de supprimer un encadré pour des informations présentes en doublon dans de telles publicités ne semble pas révolutionnaire. Je proposerai d'adopter cet article, mais ce qui est prévu n'est absolument pas à la hauteur du process qu'il aurait fallu entreprendre pour supprimer les sur-transpositions existantes en droit de la consommation. C'est pourquoi je propose, dans la continuité des auditions que j'ai menées, d'introduire un article additionnel visant à supprimer, en matière de crédit renouvelable à la consommation, l'obligation faite au prêteur de procéder à une vérification triennale complète de la solvabilité de l'emprunteur. En plus d'être redondante avec les règles de détection précoce des risques d'insolvabilité des emprunteurs mises en oeuvre par les organismes prêteurs, cette obligation n'est nullement prévue par la directive de 2008 applicable au crédit à la consommation. Le bref délai qui nous a été imparti ne m'a toutefois pas permis d'approfondir le sujet.

L'article 2 supprime certaines mentions légales dans les publicités relatives aux crédits immobiliers : l'existence du délai de réflexion de dix jours dont dispose l'emprunteur, le fait que la vente est subordonnée à l'obtention du prêt et que le refus du prêt entraîne le remboursement par le vendeur des sommes déjà versées. Aucune directive n'exige pourtant leur mention. Elles sont en outre formellement indiquées au consommateur lors de la phase précontractuelle et lors de l'émission de l'offre contractuelle. C'est d'ailleurs quand le consommateur est sur le point de s'engager contractuellement que cette information lui est la plus pertinente et la plus utile. Je proposerai d'adopter cet article, sans toutefois considérer qu'il s'agit d'une grande avancée.

En matière de droit des sociétés, l'article 5 tend à créer la catégorie des « moyennes entreprises » et à prévoir, pour celle-ci, des obligations allégées d'établissement et de publicité des comptes, comme le permet l'une des options prévues par la directive comptable de 2013, jusqu'à présent inexploitée. Les entreprises concernées auraient ainsi la faculté d'établir leur compte de résultat dans une présentation simplifiée et de ne rendre publique qu'une présentation simplifiée de leur bilan et de son annexe.

Je proposerai de compléter cet article, en exploitant une autre option prévue par la même directive, afin de relever les seuils de définition de la catégorie des petites entreprises aux niveaux les plus élevés permis par la directive, soit 6 millions d'euros de total de bilan, au lieu de 4 millions actuellement ; et 12 millions de chiffre d'affaires net annuel, au lieu de 8 millions aujourd'hui. Ce relèvement des seuils permettrait d'étendre à un plus grand nombre d'entreprises le bénéfice des mesures de confidentialité du compte de résultat et de simplification des états financiers à raison de la suppression du rapport de gestion.

Je proposerai également d'ajuster les dispositions dudit article 5, afin d'étendre aux micro-entreprises et aux petites entreprises soumises au contrôle légal des comptes le bénéfice des modalités de publication allégée du rapport des commissaires aux comptes, que le projet de loi ne prévoit que pour les moyennes entreprises, introduisant de ce fait une distorsion injustifiée entre les régimes de ces différentes catégories d'entreprises.

Les dispositions financières abordent divers sujets.

L'article 6 supprime l'interdiction faite aux assureurs d'intervenir dans la négociation des honoraires entre l'assuré et l'avocat qu'il choisit, dans le cadre de la mise en oeuvre d'un contrat de protection juridique. Cette interdiction n'est pas prévue par la directive Solvabilité II. Il s'agit de permettre aux assurés de s'appuyer sur leur assureur dans la négociation des honoraires avec l'avocat qu'ils ont choisi, afin de bénéficier de tarifs négociés ou plus avantageux, objectif que je partage pleinement. En outre, la liberté, pour l'assuré d'un contrat de protection juridique, de choisir un avocat ne serait pas remise en cause : il sera toujours libre de choisir un autre avocat que celui qui est proposé par son assurance. Je proposerai donc d'adopter cet article.

L'article 7 supprime les obligations s'imposant aux syndics de copropriété en matière de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme. La directive européenne à l'origine de ces obligations encadrait précisément les différentes professions visées, telles que les agents immobiliers, les conseillers en investissement ou les casinos. L'adoption d'un amendement à la loi ALUR avait étendu ces obligations aux syndics, alors même que ceux-ci n'interviennent pas dans les transactions immobilières, ne gèrent que de faibles sommes dans le cadre d'appels à contribution des copropriétaires et ne sont pas rémunérés ou formés pour de telles tâches. De l'aveu même de Tracfin, ces dispositions ne sont pas opérationnelles et leur mise en oeuvre n'est pas contrôlée. Je proposerai d'adopter cet article, très attendu par les organisations de syndics, en soumettant un amendement de coordination avec une mesure récemment adoptée dans la loi ELAN.

L'article 8 supprime la consultation obligatoire de l'assemblée générale des actionnaires sur l'enveloppe globale des rémunérations des dirigeants et preneurs de risque pour les entreprises du secteur bancaire. Le droit européen qui réglemente les rémunérations dans les établissements de crédit ne fait aucune mention d'une telle obligation. La France est d'ailleurs le seul pays à avoir introduit une telle exigence de « say on pay ». Alors que le secteur bancaire français a tout à gagner de la relocalisation des établissements actuellement basés à Londres, la suppression d'une telle obligation est un signal fort. L'obligation de réunir les actionnaires, en nombre nécessaire, est source de complexité, tout comme la compilation des données relatives aux rémunérations. Elle fait obstacle à ce que le secteur bancaire français attire les meilleurs administrateurs et les meilleurs employés, qui pourraient pourtant contribuer à son développement. Je proposerai donc d'adopter l'article 8, sous réserve de coordinations juridiques.

Dans le même objectif de limiter les contraintes asymétriques s'appliquant au secteur financier français, je proposerai d'adopter l'article 9. Il aligne le champ de l'encadrement des rémunérations des preneurs de risque dans les sociétés de gestion de portefeuilles avec le champ des obligations européennes en la matière. Une erreur de rédaction dans l'ordonnance de transposition avait fortement élargi ce champ, rendant ainsi la mesure inapplicable pour les sociétés.

Dans un tout autre domaine, l'article 11 exclut du champ de la commande publique la représentation légale d'un client par un avocat dans le cadre d'un contentieux, et le conseil juridique par un avocat en amont d'une probable procédure contentieuse. La fin de cette sur-transposition constitue une mesure utile pour les acheteurs publics, dans la mesure où le temps nécessaire à la préparation et à la passation d'un marché public est rarement compatible avec le caractère urgent du conseil et de la représentation juridique. Ce constat vaut d'autant plus pour les plus petites collectivités territoriales, qui ne disposent pas de personnels qualifiés pour les représenter et pour lesquelles le recours à un avocat est de ce fait une nécessité. Je proposerai donc d'adopter cet article.

Le domaine des communications électroniques est particulièrement sujet à sur-transposition, ce que déplorent depuis longtemps les opérateurs et les constructeurs. À l'article 12, je proposerai d'acter la suppression du régime déclaratif à l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (Arcep) applicable à tout opérateur de réseaux ou de services de communications électroniques. De l'aveu même de l'Arcep, cette déclaration est parfaitement inutile : elle n'emporte aucun effet juridique, ne lui fournit aucune information nécessaire dans son activité de régulateur, ne sert pas de base à la fiscalité des opérateurs, mais mobilise au contraire des ressources d'analyse et de traitement qui pourraient être redéployées. Sous réserve de l'adoption d'amendements de coordination, je proposerai d'adopter cet article.

De manière générale, je regrette le manque d'ambition de ce texte. Parmi les 132 sur-transpositions identifiées par le rapport inter-inspections remis au Gouvernement et les 75 propositions du rapport de notre président René Danesi, les 27 mesures que nous examinerons ce soir nous paraissent utiles, certes, mais bien limitées. Les délais d'examen extrêmement resserrés et les contours du texte initial ne nous ont permis que de l'enrichir de quelques mesures supplémentaires. Le choc de simplification annoncé par le Gouvernement est bien timide et nous espérons pouvoir bientôt examiner au Sénat un nouveau projet de loi de suppression de sur-transpositions.

Mme Marta de Cidrac, rapporteure . - Mon fil conducteur a été de veiller à la cohérence des mesures proposées avec les ambitions affichées et d'être vigilante sur la préservation d'un équilibre entre allègement des contraintes inutiles et maintien de garde-fous indispensables en matière de protection de l'environnement et de la santé humaine.

Les articles 14 à 23 sont regroupés au sein de deux chapitres ayant trait au développement durable et à l'agriculture, le premier étant lui-même subdivisé en sections relatives à l'environnement, à l'eau et au transport ferroviaire.

Au sein de la section Environnement, deux articles portent sur la gestion des déchets.

L'article 14 vise à remédier à une sur-transposition de la directive européenne du 19 novembre 2008 relative aux déchets. Cette directive, qui fixe le cadre de la politique de prévention et de gestion des déchets, prévoit deux types d'exclusion de son champ d'application : des exclusions de produits couverts par une autre réglementation européenne et des exclusions définitives. À ce titre sont exclus les sous-produits animaux et les produits dérivés, ainsi que les carcasses d'animaux morts autrement que par abattage, c'est-à-dire les parties non destinées à la consommation humaine des animaux morts, car ils sont couverts par un règlement dédié de 2009. Au titre des exclusions définitives, les explosifs « déclassés », c'est-à-dire dont on n'a plus l'usage, ne font pas partie du champ d'application de la directive. Ces deux exclusions n'ont pas été transposées en droit français, ce qui complexifie le droit applicable.

Pour les sous-produits animaux s'empilent ainsi la réglementation relative aux déchets issue du code de l'environnement et la réglementation, très encadrée d'un point de vue sanitaire, prévue par le code rural et de la pêche maritime.

Pour les explosifs déclassés, cette sur-transposition allonge significativement leur procédure d'élimination, notamment dans le cadre de leur transfert en Allemagne, qui dispose de filières d'élimination de ces produits, mais qui, elle, a transposé cette dérogation.

L'article 14 exclut ainsi ces deux catégories de la réglementation relative aux déchets, conformément à la directive européenne. J'ai veillé à m'assurer qu'une fois sortis de ce régime juridique ces produits demeureront soumis à une réglementation présentant un niveau de sécurité identique en termes de protection de l'environnement et de la santé. Je proposerai seulement un amendement rédactionnel.

L'article 15 modifie l'article L. 541-4-3 du code de l'environnement, relatif à la sortie du statut de déchet. Il supprime la condition d'être traité dans une installation classée pour la protection de l'environnement ou au titre de la loi sur l'eau pour qu'un déchet puisse cesser d'être un déchet. J'y reviendrai plus longuement dans le cadre de l'amendement que je proposerai.

Dernier article de la section Environnement, l'article 16, qui ajoute une nouvelle dérogation à l'interdiction de chasser les oiseaux migrateurs pendant leur migration, est celui qui m'a posé peut-être le plus d'interrogations et conduite à une position réservée. J'y reviendrai à l'occasion de l'examen de l'amendement déposé sur cet article.

Les deux articles de la section Eau ne présentent aucune difficulté et remédient bien à des sur-transpositions injustifiées.

L'article 17 permet un nouveau report de l'échéance prévue pour l'atteinte du bon état écologique des masses d'eau. La directive-cadre sur l'eau du 23 octobre 2000 l'avait fixée à 2015, tout en prévoyant la possibilité de la reporter dans certains cas limitativement énumérés : pour des raisons de faisabilité technique, de coût excessif ou pour des motifs liés aux conditions naturelles des masses d'eau. Ces reports sont limités à un maximum de deux nouvelles mises à jour de ce document, c'est-à-dire deux fois six ans, sauf dans les cas où les conditions naturelles sont telles que les objectifs ne peuvent être réalisés dans ce délai. Ainsi, pour ce dernier motif, la directive ne prévoit pas de limitation du report dans le temps. Or, en droit français, ces trois possibilités de report ont été transposées, mais toutes limitées à un maximum de deux nouvelles mises à jour et ne peuvent donc être mises en oeuvre après 2027. L'article 17 permet ce report au-delà de 2027 pour le seul motif lié aux conditions naturelles.

Si l'on peut regretter l'effet négatif en termes d'affichage de cette mesure, qui risque peut-être de démobiliser les acteurs, cette « dé-sur-transposition » est justifiée sur le plan technique : une telle possibilité de report ne concernerait qu'un petit nombre de masses d'eau, qui, en effet, pour des motifs liés aux conditions naturelles, présentent un état d'inertie expliquant que des résultats soient très longs à obtenir malgré l'engagement d'actions vigoureuses.

L'article 18 supprime la notion d'« espace aérien surjacent » de la définition des eaux marines et, donc, du périmètre de la stratégie nationale pour la mer et le littoral (SNML). La directive du 23 juillet 2014 établissant un cadre pour la planification de l'espace maritime ne prévoit pas cet espace pour la définition de l'outil de planification relatif à la mer et au littoral. La SNML elle-même, adoptée par décret du 23 février 2017, ne reprend pas cette sur-transposition. Pour autant, elle traite indirectement de cet espace au travers de thématiques comme l'énergie éolienne, la pollution atmosphérique des navires, la protection des oiseaux ou encore les pollutions lumineuses.

Les articles 19 à 23 concernent les transports ferroviaires.

Dans ce domaine, la directive 2012/34/UE établissant un espace unique européen constitue le socle de la régulation. Elle vise à assurer, par un certain nombre de règles relatives à la gestion de l'infrastructure notamment, l'accès de toutes les entreprises ferroviaires au réseau dans des conditions équitables, transparentes et non discriminatoires. Elle autorise les États membres à exclure certaines portions du réseau ou certaines entreprises de l'application de ces règles. Lorsque nous l'avons transposée en droit national, nous n'avons pas toujours été au bout des possibilités offertes en ce sens. Le projet de loi vise à aller plus loin.

Ainsi, l'article 19 reprend une dérogation permettant d'exclure du champ d'application des règles relatives à la gestion des installations de service les lignes exclusivement utilisées pour des services urbains ou suburbains et les lignes de fret utilisées par une seule entreprise ferroviaire : il s'agit des infrastructures reliées au réseau nécessaires pour l'exploitation des trains, comme les voies de garage ou les terminaux de triage. Cette mesure vise surtout à alléger les contraintes des opérateurs ferroviaires de proximité (OFP), pour améliorer la compétitivité du fret ferroviaire par rapport à la route.

L'article 20 exonère les entreprises qui gèrent à la fois des activités de gestion d'infrastructure et d'exploitation de services ferroviaires de l'obligation de tenir une comptabilité séparée pour chacune de ces activités dans certains cas bien délimités : si elles n'exploitent que des services urbains, suburbains ou régionaux sur des réseaux locaux ou régionaux autonomes ou destinés uniquement à l'exploitation de services ferroviaires urbains ou suburbains. Il s'agit de s'aligner sur le texte de la directive, qui exclut d'office ces entreprises du champ d'application de cette règle de comptabilité séparée.

L'article 21 reprend une dérogation permettant de dispenser certaines entreprises de l'obligation de détenir une licence ferroviaire : les entreprises qui exploitent uniquement des services ferroviaires de transport de voyageurs sur des infrastructures ferroviaires locales ou régionales autonomes, les entreprises qui exploitent uniquement des services régionaux de fret ferroviaire et celles qui exploitent uniquement des services de fret sur une infrastructure ferroviaire privée. Cette mesure allège les contraintes pesant sur les entreprises.

L'article 22 concerne la procédure applicable lorsqu'une entreprise souhaite utiliser une installation de service non utilisée depuis plus de deux ans. Les règles fixées dans notre code des transports n'étaient pas totalement conformes au droit européen et auraient du être adaptées à un règlement d'exécution pris en novembre 2017. L'article renvoie directement à ce dernier et assure la conformité de notre droit avec les textes européens.

L'article 23 reprend une dérogation prévue par la directive de 2007 relative à la certification des conducteurs de train, en exonérant certains conducteurs de l'obligation de détenir une licence de conducteur sur certaines portions délimitées du réseau : les réseaux séparés du reste du système ferroviaire destinés à l'exploitation de services locaux, les infrastructures privées et les sections de voies temporairement fermées à la circulation pour cause d'entretien.

Ces mesures vont dans le sens d'un allègement des contraintes pesant sur les acteurs ferroviaires et je n'y suis pas opposée, dans la mesure où il est délimité et encadré. Les acteurs concernés sont peu nombreux et les répercussions seront en conséquence assez limitées dans un premier temps, mais nous ne devons pas nous priver d'un tel allègement autorisé par les textes européens.

Je présenterai les articles 24 à 27, qui font l'objet de la procédure de législation en commission, lors de notre réunion de ce soir.

Mme Laurence Harribey . - Si la très grande majorité d'entre nous convient de la nécessité d'éviter les sur-transpositions et d'aller vers la simplification, la nature même de ce projet de loi nous interpelle. Les rapporteurs l'ont dit, ce texte est peu ambitieux, au regard du nombre de sur-transpositions identifiées. Il n'empêche, derrière les aspects techniques, soulignés par René Danesi et Olivier Cadic, se cachent des enjeux politiques, que l'on peut regrouper en trois grandes thématiques : la protection des consommateurs ; la transparence économique et financière ; la protection de l'environnement et de la biodiversité.

Les sujets évoqués traduisent un modèle économique très peu protecteur. Lors de son audition, la ministre avait expliqué qu'il y avait eu historiquement des sur-transpositions protectrices, chacune ayant sa raison d'être. Il existe en droit européen un principe de double subsidiarité, qui peut permettre, pour des raisons relatives à la santé ou à la protection des consommateurs, de prévoir des éléments complémentaires.

Certains des articles nous font douter de la réelle plus-value des suppressions de sur-transpositions prévues dans ce projet de loi, alors que bien d'autres sujets auraient mérités que l'on s'y penche.

Des articles ne posent aucun problème, comme ceux relatifs aux communications électroniques. Sur d'autres, et l'avis du Conseil d'État est très intéressant à cet égard, l'étude d'impact est trop partielle et ne démontre pas en quoi le texte améliore la situation. Nous présenterons donc un certain nombre d'amendements pour mieux protéger les consommateurs et assurer la transparence économique et financière.

Nous nous étonnons de voir arriver le paquet ferroviaire alors même que nous allons être saisis du projet de loi d'orientation des mobilités. René Danesi l'a dit, seules 27 sur-transpositions sont traitées sur les 132 identifiées : il y a des marges de manoeuvre. Nous ne comprenons pas toujours la raison d'être des choix qui ont été faits. Nous en reparlerons au moment de l'examen des amendements. Nous pourrons d'ailleurs souscrire à certains d'entre eux, relatifs notamment à la gestion des déchets.

M. René Danesi, président . - Il est dans l'intention du Sénat, non de s'en tenir à ce projet de loi, mais bien de préparer une proposition de loi. Maintenant que la direction est tracée, nous allons faire des propositions, sachant qu'un nombre important de sur-transpositions relève du règlement et non de la loi. Nous avons d'ores et déjà déposé sur une proposition de résolution et allons demander au Gouvernement de se saisir du sujet, pour progresser dans la voie de la suppression des sur-transpositions de nature réglementaire.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1 ^er

Mme Laurence Harribey . - L'amendement COM-12 vise à supprimer l'article 1 ^er , car nous voulons défendre le droit de la consommation. Nous ne voyons pas en quoi la suppression d'une telle sur-transposition constitue une amélioration et pèse sur les entreprises. Puisqu'il est question de favoriser l'attractivité du territoire français en matière économique, les contraintes prévues en l'espèce ne paraissent pas excessives. Dans son avis, le Conseil d'État s'interroge lui aussi sur le bien-fondé de cet article.

M. Olivier Cadic, rapporteur . - L'article 1 ^er prévoit un allègement du formalisme et la suppression de l'interdiction de certaines mentions dans les publicités relatives au crédit à la consommation. Je suis défavorable à cet amendement de suppression, car j'approuve les simplifications en matière de droit de la consommation, qui répondent à une demande des entreprises. À cet égard, les trois dispositions modifiées ne sont aucunement exigées par la directive de 2008 relative aux crédits à la consommation. Il s'agit donc bien de sur-transpositions. Très légères, ces modifications n'emporteraient aucune déperdition d'information pour le consommateur, puisque les mêmes informations qu'aujourd'hui seront toujours mentionnées sur les publicités.

Les informations essentielles sur le coût du crédit seront bien incluses dans toutes les publicités, quel qu'en soit le support. De plus, il n'est pas avéré que les dispositions actuelles aient un quelconque effet sur le comportement du consommateur en matière d'appréhension du risque. Il n'y a aucune raison de maintenir l'interdiction de la mention dans une publicité de l'existence d'un remboursement différé, puisque ce dernier ne constitue pas une offre illicite et qu'il s'agit en outre d'informer le consommateur. Avis défavorable.

L'amendement COM-12 n'est pas adopté.

L'article 1 ^er est adopté sans modification.

Article additionnel après l'article 1 ^er

M. Olivier Cadic, rapporteur . - L'amendement COM-26 vise à insérer un article additionnel supprimant l'obligation faite au prêteur, en matière de crédit renouvelable à la consommation, de procéder à une vérification complète de la solvabilité de l'emprunteur tous les trois ans. Il s'agit d'une sur-transposition puisque cette vérification n'est nullement prévue par la directive de 2008 relative au crédit à la consommation. Cette dernière n'impose la vérification de la solvabilité de l'emprunteur qu'en amont de la conclusion du contrat et avant toute augmentation significative du montant du crédit. Par ailleurs, cette disposition du droit national est redondante avec les règles de détection précoce des risques d'insolvabilité et de fragilité des emprunteurs mises en oeuvre par les organismes prêteurs.

Mme Laurence Harribey . - Comme nous voulons protéger les droits des consommateurs, nous ne pouvons adhérer à cet amendement. Les nombreux garde-fous instaurés dans notre droit expliquent sans doute la diminution du surendettement des ménages. Or, l'étude d'impact n'y fait même pas référence.

M. Alain Richard . - Je suis plutôt défavorable à cet amendement. Avant d'envisager une proposition de loi telle que l'a évoquée le président Danesi et de proposer de nouvelles suppressions de sur-transposition, nous aurons à mener un travail de fond important, pour savoir si telle ou telle sur-transposition correspondait à une volonté politique ou à une nécessité sociale. La prévention du surendettement est un sujet à traiter avec précaution. Le rapporteur évoque une redondance, mais je ne vois pas quelle autre disposition réglementaire prévoit de faire le bilan, tous les trois ans, de la situation d'endettement de personnes ayant souscrit de nombreux crédits à la consommation. Cette obligation, introduite à l'époque où Mme Lagarde était ministre de l'économie, après que la crise de 2008 avait provoqué une forte hausse des crédits à la consommation, a permis de modérer leur croissance. Il est prématuré d'envisager sa suppression pure et simple.

M. Olivier Cadic, rapporteur . - Une telle disposition est bien redondante, puisque d'ores et déjà mise en oeuvre dans le cadre de l'article L. 312-76 du code de la consommation. Ce dernier prévoit que le prêteur peut, à tout moment, s'il dispose d'informations démontrant une diminution de la solvabilité de l'emprunteur telle qu'elle avait pu être appréciée lors de la conclusion du contrat, réduire le montant total du crédit ou suspendre son utilisation.

L'amendement COM-26 est adopté et devient article additionnel.

Article 2

Mme Laurence Harribey . - L'amendement COM-13 poursuit dans la même logique que précédemment.

M. Olivier Cadic, rapporteur . - Puisque l'amendement tend à supprimer l'article 2, j'y suis défavorable.

L'amendement COM-13 n'est pas adopté.

L'article 2 est adopté sans modification.

Article 5

M. Olivier Cadic, rapporteur . - L'amendement COM-31 complète l'article 5 en levant une autre option prévue par l'article 3 de la directive 2013/34/UE, dite directive comptable. Il permet de relever les seuils des petites entreprises au niveau du plafond permis par la directive, c'est-à-dire 6 millions d'euros pour le total du bilan, au lieu de 4 millions actuellement, et 12 millions d'euros pour le chiffre d'affaires net, au lieu de 8 millions aujourd'hui. Ce relèvement des seuils pour la définition des petites entreprises permettrait d'étendre à un plus grand nombre d'entreprises le bénéfice des mesures de confidentialité du compte de résultat et de simplification des états financiers via la suppression de l'établissement du rapport de gestion.

L'amendement harmonise également la rédaction s'agissant de la faculté des petites entreprises de recourir à l'option de confidentialité du compte de résultat avec celle prévue pour les microentreprises et les moyennes entreprises. Il substitue à cet effet la notion de déclaration à celle de demande, moins pertinente.

Mme Laurence Harribey . - Nous comprenons mal l'intérêt de cet amendement qui nous semble d'affichage dans la mesure où la définition des seuils ne relève pas de la loi mais des décrets d'application.

M. Olivier Cadic, rapporteur . - Cet amendement vise à harmoniser notre droit national avec les seuils maximum de définition des petites entreprises permis par le droit de l'Union européenne. Le principe est bien défini par la loi, même si, comme pour les autres articles du code de commerce où il est fait référence à des seuils, ceux-ci seront définis ultérieurement par décret.

Mme Laurence Harribey . - Nous nous abstiendrons.

L'amendement COM-31 est adopté.

M. Olivier Cadic, rapporteur . - L'article 5 crée la catégorie de « moyenne entreprise » et prévoit pour les entreprises relevant de cette nouvelle catégorie des obligations allégées d'établissement et de publicité des comptes. Les entreprises concernées auraient la faculté d'établir leur compte de résultat dans une présentation simplifiée, et de ne rendre publique qu'une présentation également simplifiée du bilan et de son annexe.

L'amendement COM-29 clarifie et harmonise la rédaction de ces dispositions. Il supprime aussi l'obligation de mentionner le greffe du tribunal auprès duquel les comptes annuels auraient été déposés en cas de publication du bilan sous sa forme simplifiée, cette disposition étant de nature règlementaire.

Mme Laurence Harribey . - Cet amendement, présenté comme un amendement de simplification, introduit en fait une automaticité dans la déclaration des entreprises. Il supprime par ailleurs l'obligation de mentionner le greffe du tribunal auprès duquel les comptes annuels auraient dû être déposés. C'est donc une nouvelle sur-transposition et un détournement de l'objectif du texte.

M. Olivier Cadic, rapporteur . - L'amendement a pour objet de clarifier la rédaction des dispositions permettant la publicité du bilan et de son annexe sous une forme allégée pour les moyennes entreprises. Il ne crée pas d'obligation nouvelle car il s'agit simplement d'une faculté offerte aux entreprises. Elles pourront toujours publier la version complète de leur bilan si elles le souhaitent. Il ne s'agit en tout état de cause pas d'une nouvelle sur-transposition.

L'amendement COM-29 est adopté.

M. Olivier Cadic, rapporteur . - L'amendement COM-30 étend aux micro-entreprises et aux petites entreprises soumises au contrôle légal des comptes le bénéfice des modalités allégées de publication du rapport des commissaires aux comptes que le projet de loi ne prévoit que pour les moyennes entreprises, introduisant de ce fait une distorsion injustifiée entre les régimes de ces différentes catégories d'entreprises. Cette possibilité est prévue par la directive comptable sur les états financiers annuels. L'article 5 ne prévoyait cet allègement que pour les moyennes entreprises. Or, en toute logique, le degré d'exigence en matière de transparence doit croître avec la taille des sociétés. Aussi les sociétés de taille inférieure aux seuils établis pour les moyennes entreprises devraient-elles bénéficier des mêmes allègements que ceux attachés à la publication d'états financiers allégés pour les moyennes entreprises.

Mon amendement propose, en outre, de codifier l'ensemble de ces dispositions spécifiques aux rapports des commissaires aux comptes dans un article distinct du code de commerce, et met en cohérence les termes relatifs à la certification des comptes avec ceux déjà utilisés par le code de commerce.

Mme Laurence Harribey . - Sur le fond, l'apport de l'amendement est incontestable. Toutefois, il ne vise pas à corriger une sur-transposition mais plutôt à modifier le code du commerce. L'objectif de ce texte est de simplifier et de réduire les sur-transpositions ; or j'ai parfois l'impression qu'on veut l'utiliser pour réformer le code du commerce...

M. Olivier Cadic, rapporteur . - L'amendement corrige une sur-transposition. Nous ne faisons qu'appliquer la directive en permettant aux micro-entreprises et aux petites entreprises de bénéficier des modalités allégées de publication du rapport des commissaires aux comptes alors que le projet de loi ne le prévoyait que pour les moyennes entreprises.

M. Guillaume Gontard . - Le groupe CRCE s'abstiendra.

L'amendement COM-30 est adopté.

M. Olivier Cadic, rapporteur . - L'amendement COM-32 opère les coordinations nécessaires dans le code de commerce. Il met également à jour le « compteur » permettant l'application outre-mer des dispositions modifiées ou créées par l'article 5 dans les îles Wallis et Futuna.

Mme Laurence Harribey . - Par cohérence, nous nous abstiendrons.

L'amendement COM-32 est adopté.

M. Olivier Cadic, rapporteur . - Afin de faire bénéficier les entreprises des simplifications proposées par cet article le plus rapidement possible, l'amendement COM-33 applique les dispositions transitoires de l'article 5 aux comptes afférents aux exercices clos à compter de la publication de la présente loi, c'est-à-dire à compter de l'exercice 2018 si la loi est publiée avant le 31 décembre 2018.

L'amendement COM-33 est adopté.

L'article  5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 6

Mme Laurence Harribey . - Nous soutenons l'idée d'une intervention d'un support destiné au client pour négocier les honoraires d'avocat. Toutefois, afin d'éviter d'éventuels arrangements, ou suspicion d'arrangements, au détriment du client, entre l'assureur de protection juridique et l'avocat, ou entre la mutuelle ou l'union et l'avocat, les amendements COM-8 et COM-9 prévoient l'acceptation écrite des honoraires par l'assuré en cas d'accord entre l'assureur de protection juridique et l'avocat, ou d'accord entre les mutuelles et l'avocat.

M. Olivier Cadic, rapporteur . - Une telle précision est inutile dans la mesure où le choix de l'avocat revient in fine à l'assuré. Si les honoraires négociés par l'assureur ou la mutuelle avec l'avocat ne conviennent pas à l'assuré, celui-ci reste libre de choisir un autre avocat remboursé à proportion du barème d'assurance de protection juridique par son assureur. Par ailleurs, cette acceptation des honoraires par l'assuré existe déjà à travers la convention d'honoraires conclue entre l'avocat et l'assuré. Cette convention est obligatoire. L'assureur n'y est pas partie. Enfin, ces amendements introduiraient en droit français une nouvelle sur-transposition. Avis défavorable.

L'amendement COM-8 n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-9.

L'article 6 est adopté sans modification.

Article 7

L'amendement de simplification rédactionnelle COM-19 est adopté, ainsi que l'amendement de coordination juridique COM-18 .

L'article 7 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 8

Mme Laurence Harribey . - L'article 8 supprime l'obligation de consultation annuelle de l'assemblée générale des actionnaires en matière d'enveloppe globale des rémunérations versées aux preneurs de risque. Pourtant, cette formalité administrative est peu contraignante pour les sociétés concernées et garantit un degré d'information utile des actionnaires. Il en va de la transparence de la vie économique et financière. C'est pourquoi l'amendement COM-10 supprime cet article.

M. Olivier Cadic, rapporteur . - Avis défavorable. L'obligation, pour les établissements de crédit et entreprises d'investissement, de consulter l'assemblée générale des actionnaires sur l'enveloppe des rémunérations globales des dirigeants et preneurs de risque des établissements de crédit et des sociétés de financement n'est pas prévue par la directive : c'est une sur-transposition qui n'existe dans aucun autre pays européen. L'organisation d'une assemblée générale n'est d'ailleurs pas une « formalité administrative peu contraignante ». Ce processus, fortement encadré, implique de réunir un quorum minimal d'actionnaires, parfois établis à l'étranger. L'identification des personnes « preneuses de risques » et placées dans les fonctions ciblées peut être très complexe et demander un travail de recherche et de compilation très fastidieux. Plus généralement, cette obligation pèse sur la capacité du secteur bancaire français à attirer des employés et administrateurs de qualité, susceptibles de contribuer au développement de la place financière de Paris. Ce signal est particulièrement dommageable au vu de l'enjeu que représente la relocalisation des établissements bancaires après le Brexit.

L'amendement COM-10 n'est pas adopté.

L'amendement rédactionnel et de coordination juridique COM-20 est adopté.

L'article 8 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 9

M. Olivier Cadic , rapporteur . - Cet article restreint le champ d'application de l'encadrement des rémunérations aux personnes ayant une incidence « substantielle » sur le profil de risque du gestionnaire de portefeuille, et non une simple « incidence » : cette rédaction est conforme à celle prévue en droit européen. L'amendement COM-21 améliore la rédaction du dispositif et effectue des coordinations juridiques.

L'amendement COM-21 est adopté.

L'article  9 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'article 11 est adopté sans modification.

Article 12

M. Olivier Cadic, rapporteur . - L'article 12 supprime l'obligation de déclaration préalable à l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (Arcep) qui s'impose aux opérateurs de réseaux et services de communications électroniques. L'amendement COM-23 insère une précision juridique. La rédaction initiale parle « d'opérateurs » qui ne sont pas désignés. Cet amendement précise que ce sont les opérateurs actifs en France

L'amendement COM-23 est adopté, ainsi que l'amendement rédactionnel COM-24 et que l'amendement de coordination juridique COM-25 .

L'article  12 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 14

Mme Marta de Cidrac, rapporteure . - L'amendement COM-1 vise à reprendre les termes exacts de la directive.

L'amendement COM-1  est adopté.

L'article 14 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 15

Mme Marta de Cidrac, rapporteure . - L'article 15 supprime l'obligation de traitement dans une installation classée pour la protection de l'environnement (ICPE) ou dans une installation (IOTA) classée au titre de la loi sur l'eau qui conditionne la sortie du statut de déchet, dans la mesure où cette obligation constituerait une sur-transposition de la directive-cadre européenne relative aux déchets du 19 novembre 2008, modifiée par la directive du 30 mai 2018. La directive prévoit plusieurs conditions pour qu'un déchet cesse d'être un déchet et redevienne un produit. Une condition générale doit tout d'abord être remplie : celle d'avoir subi une opération de recyclage ou de valorisation.

En droit français, ces dispositions ont été transposées par l'ordonnance du 17 décembre 2010. L'article L. 541-4-3 du code de l'environnement octroie le bénéfice de sortie du statut de déchets aux seuls exploitants ICPE et aux installations IOTA. Selon les indications du site internet du ministère de la transition écologique et solidaire, cette disposition « permet d'assurer le bon encadrement de la gestion des déchets ». En cela, cette transposition s'écarte de la directive, qui ne parle pas explicitement de valorisation réservée aux seuls établissements classés. L'objectif de l'article 15 est donc de supprimer cette disposition, en ce qu'elle irait plus loin que la directive.

Je ne suis pourtant pas convaincue qu'il s'agisse d'un cas flagrant de sur-transposition. En effet, la directive précise, à l'article 6, que les critères de sortie du statut de déchet doivent assurer un niveau élevé de la protection de l'environnement et de la santé humaine et notamment inclure des procédés et techniques de traitement « autorisés ». Cette notion de traitement « autorisé » peut sembler renvoyer à notre législation française en matière d'installations classées.

Ensuite, quel serait le niveau de garantie en termes de protection de l'environnement et de la santé humaine si l'on adoptait le projet de loi ainsi rédigé ? Le système ICPE garantit un haut niveau de protection via un système de contrôle très strict par des agents assermentés de l'État, tandis que les autres installations ne sont pas contrôlées. Elles pourraient l'être, mais par les collectivités territoriales, c'est-à-dire les maires, et seulement en présence d'un risque avéré, donc potentiellement trop tard en cas de pollution. Des acteurs du secteur du traitement des déchets m'ont alertée sur les risques qu'une telle suppression pourrait faire peser sur l'environnement et la santé humaine, notamment pour les déchets dangereux envoyés dans des installations de fabrication de produits, qui ne sont pas forcément classées, en substitution de matières vierges.

Nous devons donc être extrêmement vigilants sur ces questions d'environnement et de santé publique. En revanche, je suis convaincue par l'objectif de l'article, qui ambitionne de développer le recyclage, et notamment la réutilisation et le réemploi dans le secteur de l'économie sociale et solidaire par exemple. Les entreprises de ce secteur pourraient utilement bénéficier de la procédure de sortie du statut de déchet sans qu'il y ait de risque pour l'environnement. C'est le cas par exemple d'un fauteuil dont on se débarrasse et qui est ensuite réutilisé.

C'est pourquoi je vous proposerai un dispositif permettant de conserver ce principe qui constitue la garantie d'un contrôle efficace sur ces installations, mais de l'assouplir afin de permettre à de nombreuses entreprises de pouvoir bénéficier de la procédure de sortie du statut de déchet. Mon amendement COM-2 prévoit ainsi des dérogations, pour certaines catégories de déchets non-dangereux, afin qu'ils puissent bénéficier de la procédure de sortie du statut de déchet en dehors d'une installation classée.

L'amendement COM-16 de notre collègue M. Marseille participe du même esprit : il précise juste que ces dérogations sont possibles pour certains types de déchets inertes ou non-dangereux. Or, les déchets inertes constituent une sous-catégorie des déchets non-dangereux, ce qui rend cette mention inutile. Cet amendement serait donc satisfait par l'adoption de l'amendement COM-2.

M. Didier Mandelli . - En tant que président du groupe d'études sur l'économie circulaire du Sénat, je soutiens fortement l'amendement de notre rapporteure. Lors de l'audition de Mme la ministre, nous avions d'ailleurs été quelques-uns à exprimer des réserves.

Mme Angèle Préville . - J'ai une question sur la notion de « déchets non dangereux ». Les vieux fauteuils, par exemple, contiennent souvent des mousses imprégnées de produits antifongiques potentiellement dangereux. Il faut donc veiller à bien définir les déchets non dangereux.

Mme Marta de Cidrac, rapporteure . - J'ai pris l'exemple des vieux fauteuils car l'un des enjeux est de permettre à certains secteurs de l'économie sociale et solidaire de se développer, comme les Compagnons d'Emmaüs. S'agissant des produits qui ont fait l'objet d'un traitement potentiellement toxique, le risque d'émanations est réduit avec l'usure et le temps.

M. Guillaume Gontard . - Je partage les réticences sur cet article. Il est difficile de travailler sur ce sujet de manière parcellaire comme nous sommes en train de le faire. L'amendement de notre rapporteure va dans le bon sens, mais nous déposerons un amendement de suppression en séance car nous devons être extrêmement vigilants sur le traitement des déchets à cause des conséquences sur la santé ou l'environnement.

M. Alain Richard . - La proposition du gouvernement est justifiée. Le secteur du recyclage et de la réutilisation des déchets fait intervenir beaucoup de petites entreprises qui manipulent des volumes très réduits. Soumettre ces activités à la procédure de classement ICPE, qui est très lourde et contraignante pour les entreprises, semble donc disproportionné. Je rappelle que, dès lors qu'ils manipulent des matériaux à risque, les exploitants doivent eux-mêmes demander une autorisation ICPE. L'amendement rétablit la sur-transposition avec des charges administratives et de contrôle importantes qui mériteraient d'être évaluées.

Mme Marta de Cidrac, rapporteure . - Mon amendement, comme l'amendement COM-16, introduit au contraire une certaine souplesse. Il ne soumet pas obligatoirement la sortie du statut de déchet au traitement en procédure ICPE mais permet de nous prémunir contre un certain nombre de risques pour l'environnement et la santé. La ministre avait également dit qu'il ne fallait pas pénaliser l'économie sociale et solidaire. C'est tout le sens de ma démarche.

Mme Sonia de la Provôté . - Je voterai l'amendement de notre rapporteure qui est équilibré et qui maintient les verrous essentiels. Il est important de garantir le suivi et la prise en charge adéquate de déchets dont la non-dangerosité n'est pas certaine. La traçabilité permettra aussi, sur le plan épidémiologique, de détecter les pathologies susceptibles d'apparaître avec l'usage de matériaux nouveaux.

L'amendement COM-2 est adopté et l'amendement COM-16 devient sans objet.

L'article 15 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 16

Mme Angèle Préville . - À l'heure où la biodiversité est en danger, où le gouvernement s'est engagé sur « la nécessité d'agir, tous ensemble, pour protéger la biodiversité, au même titre que pour lutter contre le changement climatique » et annonce un plan de financement supplémentaire de 600 millions d'euros sur quatre ans, cet article va à contre-sens des objectifs poursuivis en permettant, sur dérogation, la chasse d'oiseaux migrateurs en dehors des périodes d'ouverture de la chasse et pendant leur période de retour vers leur lieu de nidification. Il convient donc de supprimer cet article. C'est l'objet de l'amendement COM-14 rectifié. J'avais demandé à la ministre, lors de son audition, si cet article pouvait se justifier par les dégâts causés par les oiseaux migrateurs à l'agriculture. Visiblement, ce n'est pas le cas. Rien ne justifie donc cet article.

M. Guillaume Gontard . - Je ne comprends pas ce que fait cet article dans un texte qui vise à alléger les contraintes pesant sur les entreprises ! Les dégâts provoqués par les oiseaux migrateurs, notamment les oies, sont très limités. Cet article semble surtout motivé par la volonté du gouvernement d'allonger la période de chasse. Il est malvenu à l'heure où la biodiversité est en danger. Je voterai pour sa suppression.

Mme Marta de Cidrac, rapporteure . - Je m'interroge sur la justification de cet article au sein de ce projet de loi. C'est pourquoi je n'ai pas souhaité déposer d'amendement à ce stade, afin de vous exposer mes réserves et de laisser le débat avoir lieu au sein de notre commission spéciale, puis en séance publique la semaine prochaine.

Les auteurs de l'amendement COM-14 rectifié souhaitent supprimer cet article pour protéger la biodiversité. De mon côté, je n'ai pas cherché à opposer les uns aux autres sur le sujet de la chasse qui, nous le savons, déclenche souvent des débats passionnés. J'ai d'ailleurs reçu tant la Fédération nationale des chasseurs (FNC) que la Ligue pour la protection des oiseaux (LPO). J'ai surtout cherché à comprendre la plus-value de cet article et sa justification au sein de ce projet de loi de « dé-sur-transposition ».

Cet article complète l'article L. 424-2 du code de l'environnement, qui définit les règles du temps de chasse des oiseaux, et notamment des oiseaux migrateurs. Aujourd'hui, cet article du code fixe le principe d'une interdiction de chasser les oiseaux, en application de la directive « Oiseaux » de 2009, pendant la période nidicole, pendant les différents stades de reproduction et de dépendance ou pendant leur trajet de retour vers leur lieu de nidification pour les oiseaux migrateurs. Il prévoit une dérogation, prévue également par la directive pour les chasses traditionnelles, autorisant à chasser les oiseaux migrateurs en petites quantités et de manière strictement contrôlée et sélective. L'article 9 de la directive fixe six dérogations : la santé et la sécurité publiques, la sécurité aérienne, les dommages importants causés aux cultures, aux bétails, aux eaux et aux pêcheries, la protection de la faune et de la flore, la recherche, et la capture de petites quantités pour les chasses traditionnelles. Dans la mesure où ces dérogations sont déjà transcrites dans les articles relatifs aux espèces protégées et à la régulation d'espèces dans le code de l'environnement, je ne comprends pas quelle serait la plus-value de cet article. J'ai ainsi souhaité interroger à nouveau le président de la FNC sur ce sujet dans le cadre d'un courrier que je lui ai adressé, mais je n'ai pas encore reçu de réponse. Je souhaiterais interroger à nouveau la ministre sur ce sujet en séance publique.

J'ai aussi une réserve quant à la présence de cet article au sein de ce projet de loi qui entend supprimer des sur-transpositions pesant de manière injustifiée sur nos entreprises. Cet article, d'ailleurs, ne faisait pas partie des mesures pré-identifiées par le rapport inter-inspections évoqué tout à l'heure. Je pense que nous devrions avoir ce débat en séance publique et obtenir des réponses des différents acteurs intéressés. En attendant, avis défavorable à cet amendement de suppression.

M. Alain Richard . - Dans la mesure où il s'agit de protéger les cultures, il conviendrait aussi d'interroger le ministère de l'agriculture et les syndicats agricoles pour connaître les dégâts provoqués par les oiseaux migrateurs.

L'amendement COM-14 rectifié n'est pas adopté.

L'article 16 est adopté sans modification.

Les articles 17, 18, 19 et 20 sont adoptés sans modification.

Article 21

Mme Marta de Cidrac, rapporteure . - L'amendement COM-3 vise à reprendre exactement les termes de la directive.

Mme Laurence Harribey . - Le groupe socialiste poursuit ses consultations sur le paquet ferroviaire et s'abstiendra sur l'ensemble des amendements. Nous nous réservons le droit de déposer des amendements de suppression en séance.

L'amendement COM-3 est adopté.

L'article 21 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 22

L'amendement rédactionnel COM-4 est adopté.

L'article 22 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 23

Mme Marta de Cidrac, rapporteure . - L'amendement COM-5 supprime une disposition redondante.

L'amendement COM-5  est adopté.

L'article 23 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article additionnel après l'article 27

M. Olivier Cadic, rapporteur . - L'amendement COM-7 vise à créer un conseil des normes outre-mer, chargé de diverses missions dont celle de s'assurer de l'absence de sur-transposition des directives européennes pour les dispositions applicables dans les collectivités d'outre-mer régies par l'article 73 de la Constitution.

Je comprends les intentions des auteurs de l'amendement de mieux prendre en compte l'impact ultra-marin des dispositions que nous votons, y compris lorsqu'il s'agit de transposer des directives européennes. Toutefois, les missions, que l'amendement propose de confier à ce conseil, sont largement celles que doit déjà remplir l'État. S'il s'agit de la création d'une commission administrative consultative, cela ne relève pas du niveau de la loi mais du règlement. Cet amendement reviendrait, en outre, à s'immiscer dans les modalités d'organisation du travail gouvernemental, ce qui n'est pas sans soulever des difficultés constitutionnelles. Avis défavorable.

L'amendement COM-7 n'est pas adopté.

M. René Danesi, président . - Merci. Je vous rappelle que nous nous retrouverons ce soir pour l'examen des articles 3, 4, 10, 13, 24, 25, 26 et 27 selon la procédure de législation en commission (LEC).

Réunie le 30 octobre 2018, sous la présidence de M. René Danesi, président, la commission procède à l'examen des articles du rapport de Mme Marta de Cidrac et M. Olivier Cadic, rapporteurs.

Le sort des amendements examinés par la commission spéciale est retracé dans le tableau suivant :

TABLEAU DES SORTS

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
CHAPITRE IER : ÉCONOMIE ET FINANCES
Section 1 : Consommation
Article 1 ^er Allègement du formalisme et suppression de l'interdiction de certaines mentions dans les publicités relatives au crédit à la consommation
M. TEMAL	12	Suppression de l'article	Rejeté
Article 1 ^er bis (nouveau) Suppression de l'obligation de vérification tri-annuelle de la solvabilité de l'emprunteur en matière de crédit renouvelable à la consommation
M. CADIC, rapporteur	26	Suppression de l'obligation faite au prêteur, en matière de crédit renouvelable à la consommation, de procéder à une vérification complète de la solvabilité de l'emprunteur tous les trois ans	Adopté
Article 2 Suppression de mentions légales dans les publicités relatives au crédit immobilier
Mme HARRIBEY	13	Suppression de l'article	Rejeté
Section 2 : Droit des sociétés
Article 5 Allègement des obligations comptables des moyennes entreprises
M. CADIC, rapporteur	31	Relèvement des seuils des petites entreprises	Adopté
M. CADIC, rapporteur	29	Clarification et suppression d'une disposition règlementaire	Adopté
M. CADIC, rapporteur	30	Extension aux micro-entreprises et aux petites entreprises soumises au contrôle légal des comptes du bénéfice des modalités de publication allégée du rapport des commissaires aux comptes	Adopté
M. CADIC, rapporteur	32	Coordination	Adopté
M. CADIC, rapporteur	33	Disposition transitoire	Adopté
Section 3 : Dispositions financières
Article 6 Suppression de l'interdiction générale faite aux assureurs de participer à la négociation des honoraires des avocats intervenant en procédure juridique
M. TEMAL	8	Suppression de l'article	Rejeté
M. TEMAL	9	Acceptation écrite des honoraires par l'assuré en cas d'accord entre les mutuelles et l'avocat	Rejeté
Article 7 Suppression des obligations des syndics de copropriété en matière de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme
M. CADIC, rapporteur	19	Simplification rédactionnelle	Adopté
M. CADIC, rapporteur	18	Coordination juridique à l'article 193 de la loi ELAN	Adopté
Article 8 Suppression de l'obligation de consultation de l'assemblée générale des actionnaires sur l'enveloppe globale des rémunérations versées aux preneurs de risques du secteur bancaire et financier
Mme HARRIBEY	10	Suppression de l'article	Rejeté
M. CADIC, rapporteur	20	Rédactionnel et coordination juridique	Adopté
Article 9 Clarification du critère de sélection des personnes dont les rémunérations sont encadrées dans les sociétés de gestion de portefeuille
M. CADIC, rapporteur	21	Rédactionnel et coordination juridique	Adopté
Section 4 : Commande publique
Section 5 : Communications électroniques
Article 12 Suppression de l'obligation de notification à l'ARCEP de l'exploitation d'un réseau de communications électroniques
M. CADIC, rapporteur	23	Précision juridique sur les opérateurs visés	Adopté
M. CADIC, rapporteur	24	Rédactionnel	Adopté
M. CADIC, rapporteur	25	Coordination juridique dans deux autres lois	Adopté
CHAPITRE II : DÉVELOPPEMENT DURABLE
Section 1 : Environnement
Article 14 Exclusion des sous-produits animaux et des explosifs déclassés de la règlementation relative aux déchets
Mme de CIDRAC, rapporteure	1	Précision et rédactionnel	Adopté
Article 15 Sortie du statut de déchet
Mme de CIDRAC, rapporteure	2	Remplacement de la suppression de la condition de traitement dans une installation ICPE ou IOTA pour sortir du statut de déchet par la possibilité de prévoir des dérogations à ce principe pour certains types de déchets non-dangereux	Adopté
M. MARSEILLE	16	Dérogations au principe de traitement dans une installation classée	Satisfait
Article 16 Dérogation à l'interdiction de chasser certains oiseaux pendant leur migration
M. TEMAL	14 rect.	Suppression de l'article.	Rejeté
Section 2 : Eau
Section 3 : Transport ferroviaire
Article 21 Exonération de l'obligation de détenir une licence d'entreprise ferroviaire pour certaines entreprises
Mme de CIDRAC, rapporteure	3	Reprise des termes de la directive	Adopté
Article 22 Procédure applicable en cas d'inutilisation d'une installation de service ferroviaire pendant plus de deux ans
Mme de CIDRAC, rapporteure	4	Rédactionnel	Adopté
Article 23 Exonération de l'obligation de détenir une licence pour certains conducteurs de locomotives et de trains
Mme de CIDRAC, rapporteure	5	Suppression d'une mention redondante	Adopté
Article(s) additionnel(s) après Article 27
M. LAGOURGUE	7	Création d'un conseil des normes outre-mer	Rejeté

Mardi 30 octobre 2018

EXAMEN D'ARTICLES
SELON LA PROCÉDURE DE LÉGISLATION PARTIELLE EN COMMISSION

M. René Danesi, président . - Cet après-midi, nous avons examiné 19 articles du projet de loi dans le cadre de la procédure habituelle. Nous allons maintenant procéder à l'examen des huit articles restants du projet de loi portant suppression de sur-transpositions de directives européennes en droit français, retenus par la conférence des présidents pour faire l'objet d'un examen selon la procédure de législation en commission définie aux articles 47 ter et suivants de notre règlement. Cinq amendements ont été déposés sur ces articles.

Mme Nathalie Loiseau, ministre auprès du ministre de l'Europe et des affaires étrangères, chargée des affaires européennes. - J'aimerais qualifier ce projet de loi de texte d'« eurosimplification ». Je tiens à rappeler l'engagement du Gouvernement : veiller à ne pas sur-transposer les directives européennes autrement que pour des raisons qui tiennent à des choix collectifs assumés.

Nous avons confié à six corps d'inspection le soin d'identifier les directives qui avaient fait l'objet, dans divers secteurs, de sur-transpositions, embarrassant l'activité des opérateurs économiques, de l'État et des collectivités locales. C'est sur la base de leur travail que nous avons élaboré le présent projet de loi.

Je salue le travail de vos rapporteurs. Notre travail a aussi été largement inspiré par le rapport de M. Danesi sur ce sujet. Il est possible que ce texte ne soit qu'une étape et que nous identifiions à nouveau, dans le futur, des sur-transpositions passées : notre souci permanent est que nos entreprises et nos concitoyens ne soient pas soumis à des obligations supérieures à celles qu'impose l'intérêt général ou que connaissent nos partenaires européens.

M. Olivier Cadic, rapporteur . - Notre commission est maintenant chargée d'examiner, dans le cadre de la procédure de législation en commission, sept articles du projet de loi. Puisque ces articles ne pourront être amendés en séance publique, sauf exceptions prévues par le règlement du Sénat, les travaux de notre commission spéciale sont ouverts à l'ensemble des sénateurs.

Les sujets couverts sont très variés, de la fiscalité des alcools aux normes radioélectriques ; ils reflètent l'omniprésence des sur-transpositions dans le droit français. La technicité de ces mesures et le consensus dont ils semblent faire l'objet ont motivé la demande de la Conférence des présidents pour une législation en commission.

L'esprit dans lequel j'ai examiné ce texte est celui de la simplification. Les contraintes injustifiées et unilatérales ajoutées dans le droit français, alors même qu'elles ne sont pas prévues par le droit européen, sont autant d'obstacles à la compétitivité et à la croissance de nos entreprises. L'obligation de compatibilité avec la norme Pv6, par exemple, supprimée à l'article 13, a été instaurée en France seulement parmi tous les États du marché intérieur européen !

Si cette démarche de « dé-sur-transposition » est louable, je regrette qu'elle n'ait pas été davantage approfondie. Le travail minutieux de recensement de 75 sur-transpositions mené par René Danesi, ainsi que l'identification de 132 écarts de transposition dans le rapport inter-inspections remis au Gouvernement, constituent un immense travail préparatoire pour un total de seulement 27 articles dans le texte initial ! Le choc de simplification nous a semblé un peu timide. Par ailleurs, les délais d'examen extrêmement resserrés ne nous ont permis de l'enrichir que de rares mesures supplémentaires.

En matière de droit des sociétés, l'article 3 supprime l'obligation de déclaration, à peine de nullité, des opérations de fusion et de scission réalisées par les sociétés par actions simplifiées et les sociétés en commandite par actions, à l'exception de l'hypothèse de fusion transfrontalière au sein de l'Union européenne. Je vous proposerai son adoption sous réserve d'une coordination.

Quant à l'article 4, il tend à dispenser les sociétés anonymes absorbantes de l'approbation de la fusion par l'assemblée générale extraordinaire. Outre une coordination, je vous proposerai de modifier cet article sur deux points. En premier lieu, pour préciser que seules les sociétés absorbantes peuvent bénéficier de la procédure simplifiée de fusion par absorption, conformément à la lettre de la directive de 2011 concernant les fusions des sociétés anonymes. La rédaction du projet de loi peut paraître ambiguë sur ce point et pourrait laisser penser que les sociétés absorbées peuvent bénéficier des mêmes facilités, ce que la directive ne prévoit pas.

En second lieu, je vous proposerai d'introduire, sur le modèle de ce qui existe lorsque des délégations sont utilisées en matière d'augmentation du capital, une information des actionnaires lors de l'assemblée générale ordinaire suivante.

En matière fiscale, l'article 10 supprime, comme nombre d'autres mesures de ce projet de loi, une obligation déclarative. Les utilisateurs d'alcool dénaturé, c'est-à-dire d'alcool à usage industriel, doivent aujourd'hui remplir une déclaration préalable de profession afin de bénéficier de l'exonération fiscale sur les droits d'accise. Cette exonération est pourtant de droit, en application des directives européennes, et n'est soumise à aucune formalité déclarative.

Les consultations que j'ai menées ont montré que cette déclaration était une survivance du droit français, qui avait été conservée lors de la transposition. Elle n'apporte aucune information à valeur ajoutée à l'administration des douanes, qui dispose d'autres moyens de vérifier l'utilisation des alcools dénaturés et de suivre les ventes. Sa capacité à conduire des contrôles ne sera nullement affectée, mais les formalités administratives de nombre de petits commerces seront simplifiées. Je vous proposerai donc d'adopter cet article, complété d'une mesure de coordination.

Enfin, en matière de communications électroniques, l'article 13 abroge l'obligation de compatibilité avec le protocole IPv6 des nouveaux équipements radioélectriques. Alors que la directive européenne dite « RED » interdit formellement aux États membres de soumettre les constructeurs à d'autres normes que celles exigées par la directive, la loi pour une République numérique avait imposé à tout nouveau téléphone intelligent, routeur, ordinateur, ou tout autre équipement final de disposer du dernier degré de technologie en matière d'adressage IP.

Je suis d'avis que les entreprises savent reconnaître, souvent bien mieux que le législateur, les opportunités offertes par le progrès technologique. Cette norme, imposée sans étude d'impact préalable et de manière unilatérale, soumet les fabricants et opérateurs français à une contrainte forte, qui va à l'encontre de la circulation des biens dans le marché intérieur et dont les contours ne sont pas bien définis. Pour toutes ces raisons, je suis convaincu de la nécessité d'abroger cette obligation, de surcroît illégale au regard du droit européen. Je vous proposerai donc d'adopter cet article sans modification.

Pour mieux faire la loi, il est indispensable de mieux estimer, voire de chiffrer, l'impact concret de notre législation sur l'économie française.

Il nous faut mettre en place un véritable « service qualité de la loi ». Cela renvoie à ce que nous avons à faire collectivement pour éviter de sur-transposer des normes européennes sans raison objective, alors que les conséquences de ces sur-transpositions pour les acteurs économiques français sont autant d'obstacles supplémentaires par rapport à leurs concurrents.

Je forme donc le voeu que nous poursuivions la démarche que les travaux du Sénat ont engagée et qui commence à se concrétiser avec ce projet de loi, en nous attachant, pour les prochains textes transposant des directives en droit français, à ne transposer que les dispositions strictement exigées par le droit de l'Union européenne, sans en ajouter. L'épreuve des faits ne saurait tarder, avec le prochain examen au Sénat du projet de loi relatif à la croissance et à la transformation des entreprises, dit Pacte.

Madame la ministre, nous nous engageons à vos côtés, comme vous nous le proposez, dans une démarche d'amélioration continue de la qualité de la loi.

Mme Marta de Cidrac, rapporteure . - Mon propos portera sur les articles 24 à 27 du projet de loi. Conformément au règlement du Sénat, les articles qui font l'objet de nos discussions ce soir ne pourront pas être amendés en séance publique. Si ces articles ont été désignés pour être examinés en LEC, c'est que nous avons considéré qu'ils supprimaient des sur-transpositions évidentes, sur des sujets techniques ou de détail, qui ne font pas l'objet de clivages marqués.

Je me suis particulièrement attachée, puisque nous examinerons ces articles une seule fois, à vérifier que la suppression des sur-transpositions n'amoindrira pas la qualité des contrôles de l'État, la protection des consommateurs ou la sauvegarde de données précieuses.

Nous avons notamment interrogé à ce sujet les services du ministère de l'agriculture, l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses), les services du ministère de la culture, l'association des archivistes français et plusieurs sociétés de gestion de droits. La « dé-sur-transposition » doit se faire dans le souci de la compétitivité des entreprises et de l'efficience de l'administration, mais jamais dans le sens d'une moindre exigence.

Seul article dédié à l'agriculture au sein du chapitre où il est inséré, l'article 24 opère une rationalisation du régime déclaratif auquel sont soumises toutes les ventes de médicaments vétérinaires et aliments médicamenteux contenant des antibiotiques. Alors que 13 catégories d'entreprises, ainsi que les vétérinaires et pharmaciens, sont aujourd'hui tenus de déclarer toutes leurs cessions à l'Agence nationale du médicament vétérinaire (ANMV), le projet de loi en dispense les maillons intermédiaires du circuit du médicament.

Cette sur-transposition produit une masse importante de données difficiles à retraiter et souvent superflues, dès lors que c'est l'usage final des antibiotiques vétérinaires qui intéresse l'ANMV. Je me suis bien entendu assurée auprès de l'Anses que la suppression de certaines de ces déclarations sera sans influence sur les capacités de contrôle et de pharmacovigilance. L'obligation de déclaration est ainsi maintenue pour tous les prescripteurs et vendeurs au détail, comme me l'a confirmé l'Ordre des vétérinaires, ainsi que pour tout titulaire d'une autorisation de mise sur le marché.

L'article 24 allège donc les formalités déclaratives s'imposant aux acteurs intermédiaires de la chaîne du médicament, tout en rapprochant le système français du droit européen. Pour cette raison, je vous proposerai de l'adopter sans modification.

J'en viens maintenant aux trois articles du chapitre consacré à la culture, les articles 25 à 27. Ce domaine occupait une place assez marginale dans le rapport inter-inspections. Ces trois articles visent néanmoins à supprimer différents freins liés à des sur-transpositions qui pèsent sur l'administration.

L'article 25 entend restreindre la définition des trésors nationaux, qui avait été revue en 2015 à l'occasion de la transposition de la directive 2014/60/UE, pour en exclure les archives publiques courantes et intermédiaires.

La sur-transposition ne fait ici aucun doute. L'Union européenne n'a pas fixé de liste pour les trésors nationaux. Les États membres sont donc libres de définir les biens culturels qui, du fait de leur intérêt historique, artistique ou archéologique, doivent être protégés à ce titre. La décision de faire entrer l'ensemble des archives publiques dans le périmètre des trésors nationaux, y compris les archives publiques courantes et intermédiaires et donc, par exemple, les messageries électroniques des administrations, n'a pas été sans conséquence.

Premièrement, il est évident qu'une partie de ces archives peut difficilement être considérée comme un « trésor » national. Deuxièmement, cette disposition a engendré de fortes contraintes pour les administrations, puisqu'un bien considéré comme trésor national ne peut circuler librement en dehors de la France. Toutes les opérations de numérisation et de stockage doivent être réalisées sur le territoire national. Compte tenu de la faiblesse de l'offre de cloud basée en France, on imagine aisément les contraintes pour l'administration... Troisièmement, il est à craindre que ce changement de statut, qui n'est pas toujours connu des administrations, ait pu placer certaines d'entre elles, habituées aux solutions de stockage virtuel pour leurs messageries électroniques, en situation d'infraction.

Au regard de ces différents éléments, le souhait du Gouvernement d'exclure du périmètre des trésors nationaux les archives publiques courantes et intermédiaires paraît compréhensible.

Cependant, il ne faudrait pas que, en faisant sauter le verrou du trésor national, la protection de certaines de ces archives ne soit plus garantie. Elles comportent en effet des données sensibles, qui ne sont pas communicables, ce qui nécessite de préserver notre souveraineté sur leur gouvernance. Certaines ont aussi vocation à intégrer, à l'issue de la procédure de sélection, la catégorie des archives définitives, toujours protégées en tant que trésor national, ce qui justifie une protection au titre du patrimoine.

C'est pourquoi je vous proposerai d'adopter un amendement visant à garantir que, pour ces deux catégories de données, la conservation sera maintenue sur le territoire national, afin d'éviter un risque de détournement à l'étranger qui les rendrait difficiles à récupérer.

L'article 26 vise à supprimer l'obligation de publicité qui incombe en droit français à l'Office central de lutte contre le trafic des biens culturels (OCBC) lorsqu'une action en restitution de bien culturel a été lancée, soit par un État membre en France, soit par la France auprès d'un autre État membre de l'Union européenne.

Afin de lutter contre le risque de trafic illicite de biens culturels après la mise en place du marché unique à partir de 1993, l'Union européenne a mis en place un dispositif de coopération administrative entre les États membres pour faciliter le retour des biens culturels qui auraient illicitement quitté le territoire de l'un des États. Elle n'a cependant jamais exigé que le public soit informé lors de l'introduction d'une action en restitution. Dans les faits, rien n'empêchera l'OCBC, à l'avenir, d'informer le public s'il juge que cela peut servir les besoins de la procédure. Je vous propose donc d'adopter cet article sans modification.

Enfin, l'article 27 supprime l'obligation d'agrément propre aux organismes de gestion collective obligatoire établis en France pour la retransmission de manière simultanée dans le temps, inchangée et intégrale de toutes les émissions initiales provenant d'un autre État membre, obligation mise en place en 1997.

Dans la mesure où la directive 2014/26/UE a posé un certain nombre de principes applicables aux organismes de gestion collective en matière de gouvernance et de transparence, la nécessité d'un contrôle a priori de ces organismes par la voie d'un agrément ne se justifie plus pleinement. Elle fait peser sur les organismes de gestion collective des charges administratives qui ne sont pas forcément utiles. Le contrôle a posteriori devrait désormais être renforcé, d'autant qu'un certain nombre de recours existent désormais pour les titulaires de droits comme pour les utilisateurs. Dans ces conditions, je vous propose d'adopter cet article sans modification.

Mme Laurence Harribey . - Je veux souligner l'intérêt du travail mené au travers de cet important projet de loi. La sur-transposition est souvent un obstacle dans la vie des entreprises et des autres acteurs économiques et sociaux. L'« eurosimplification » est un beau principe auquel nous pouvons souscrire.

Cela dit, derrière les aspects techniques, il peut y avoir des enjeux politiques. Nous sommes vigilants sur trois thématiques importantes : la protection des consommateurs, la transparence économique et financière, et la protection de l'environnement. À cet égard, nous présenterons un amendement à l'article 4, car nous considérons que le texte proposé pour les opérations de fusion et d'absorption entre sociétés commerciales ne garantit pas suffisamment la transparence économique et financière. Pour le reste, nous souscrivons au bien-fondé de la démarche et aux propos des rapporteurs.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 3

M. Olivier Cadic, rapporteur . - L'amendement COM-27 vise à apporter une précision purement légistique, en regroupant au sein d'un même article les modifications apportées à l'article L. 950-1 du code de commerce relatif aux dispositions applicables aux îles Wallis et Futuna. En l'état actuel du projet de loi, ces dispositions sont éparpillées aux articles 3 et 4. C'est donc un amendement de coordination.

Mme Nathalie Loiseau, ministre . - J'aimerais suivre M. le rapporteur, que je remercie pour son travail minutieux, car cet amendement est utile. Pour autant, il est directement lié aux modifications que M. le rapporteur souhaite apporter à l'article 4, qui nous posent difficulté. Cela me conduit à émettre un avis défavorable sur le présent amendement.

L'amendement COM-27 est réservé.

L'article 3 est réservé.

Article 4

Mme Laurence Harribey . - Notre amendement COM-11 vise à supprimer l'article 4, dont l'objet est de déroger au principe de convocation de l'assemblée générale des actionnaires pour une opération de fusion, en prévoyant une délégation au conseil d'administration à cette fin. Cela nous semble problématique au vu de la nécessaire transparence en matière financière et économique.

Le Gouvernement justifie cette démarche, qui ne supprime pas une sur-transposition, mais met en oeuvre une dérogation prévue dans la directive, par le caractère contraignant de cette convocation ; un assouplissement serait nécessaire. Pourtant l'avis du Conseil d'État conduit à s'interroger : la contrainte est-elle si lourde ? Il conviendra de toute façon de convoquer l'assemblée générale pour se prononcer sur la délégation. Dès lors, quelle est la valeur ajoutée de cet article ? Nous en demandons donc la suppression. L'article 3, quant à lui, ne nous pose pas problème.

M. Olivier Cadic, rapporteur . - La procédure allégée prévue à l'article 4 permet à la société absorbante de déléguer sa compétence au conseil d'administration ou au directoire, pour décider d'une fusion par absorption ou pour fixer les modalités de cette fusion.

En assouplissant substantiellement la procédure de fusion par absorption, cet article devrait permettre aux dirigeants de sociétés de réagir plus rapidement aux opportunités d'affaires et améliorer ainsi la situation des sociétés françaises dans un environnement concurrentiel.

J'émets un avis défavorable à l'amendement COM-11. Lorsqu'une société en absorbe une autre, ses actionnaires se réjouissent ! Cela ne se fait pas à leur détriment !

Mme Nathalie Loiseau, ministre . - Avis défavorable. Le droit national crée un aléa sur l'issue de l'opération de fusion en imposant la tenue de l'assemblée générale en fin de procédure. Le Gouvernement estime que cet aléa est disproportionné dans certaines opérations de fusion et qu'il risque de faire perdre un temps précieux aux entreprises lorsqu'une opportunité d'affaire s'ouvre à elles. La directive permet de déroger à cette exigence, et nous souhaitons donc étendre cette dérogation en droit français.

L'amendement  COM-11 n'est pas adopté.

M. Olivier Cadic, rapporteur . - L'amendement COM-28 précise tout d'abord que seules les sociétés absorbantes peuvent bénéficier de la procédure simplifiée de fusion par absorption, conformément à la lettre de la directive de 2011 concernant les fusions de sociétés anonymes. En effet, la rédaction du projet de loi, ambiguë, pourrait laisser penser que les sociétés absorbées peuvent également bénéficier des mêmes facilités, ce que la directive ne prévoit pas.

En second lieu, puisque les procédures de délégation prévues par l'article 4 sont inspirées de celles existant en matière d'augmentation du capital, cet amendement prévoit, comme à l'article L. 225-129-5 du code de commerce pour les augmentations de capital, une information des actionnaires par le conseil d'administration ou le directoire lors de l'assemblée générale ordinaire suivante.

La directive de 2011 ne fixe pas de procédure simplifiée de fusion. Elle prévoit seulement que les législations nationales peuvent ne pas imposer l'approbation de la fusion par l'assemblée générale de la société absorbante à condition de mettre en place, à destination des actionnaires, une publicité préalable à la fusion et de prévoir un droit, pour une minorité d'actionnaires, d'obtenir la convocation de l'assemblée générale extraordinaire pour qu'elle se prononce sur la fusion. Les États fixent donc librement les modalités de la procédure qui se substitue à l'approbation de la fusion par l'assemblée générale extraordinaire. C'est ce que prévoit l'article 4, en s'inspirant des règles de délégation applicables en matière d'augmentation du capital. Je me borne à compléter ces règles, en reprenant également une disposition prévue en matière d'augmentation du capital. Puisque la directive est muette sur les modalités de la procédure simplifiée à prévoir, il n'y a donc pas là de sur-transposition.

En dernier lieu, puisque les dispositions relatives à l'application aux îles Wallis et Futuna des modifications apportées au code de commerce ont été regroupées au sein de l'article 3, par l'adoption de l'amendement 27, cet amendement supprime par coordination ces dispositions au sein de l'article 4.

Mme Nathalie Loiseau, ministre . - La précision apportée par le I de cet amendement est utile. Cependant, le Gouvernement ne souhaite pas introduire d'obligation pour le conseil d'administration ou le directoire d'informer l'assemblée générale ordinaire suivante, comme le prévoit le II de l'amendement. D'une part, cette obligation constituerait de notre point de vue une sur-transposition de la directive. D'autre part, en cas d'augmentation de capital concomitante à la fusion, le code de commerce impose déjà au conseil d'administration de mentionner l'utilisation faite des délégations au cours de l'exercice, dans le rapport sur le gouvernement d'entreprise. Quant au III, il aurait été préférable, vous l'avez dit, de regrouper à l'article 3 ce qui est prévu à l'article 4.

Par conséquent, avis favorable aux I et III de votre amendement et avis défavorable au II qui constitue une nouvelle forme de sur-transposition de la directive par rapport aux autres États membres.

M. Olivier Cadic, rapporteur . - Un consensus est en train de se construire, et compte tenu des éclaircissements apportés par le Gouvernement, je rectifie mon amendement COM-28 en supprimant son II.

M. René Danesi, président . - L'amendement COM-28 devient par conséquent COM-28 rectifié.

Mme Nathalie Loiseau, ministre . - Avis favorable à cet amendement COM-28 rectifié, ainsi qu'à l'amendement COM-27 à l'article 3.

Mme Laurence Harribey . - Je remercie le rapporteur d'avoir présenté cet amendement qui aurait levé les inquiétudes que nous avions exprimées. Malheureusement, le II a été supprimé. S'il avait été maintenu, nous serions restés dans une abstention bienveillante. Puisque ce n'est pas le cas, nous nous abstenons tout simplement.

L'amendement COM-28 rectifié est adopté.

L'article 4 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

M. René Danesi, président . - Nous en revenons à l'article 3 avec l'amendement COM-27 dont le vote avait été réservé.

L'amendement COM-27 est adopté.

L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 10

M. Olivier Cadic, rapporteur . - L'article 10 supprime l'obligation de déclaration préalable de profession à l'administration des douanes. Cette déclaration était obligatoire pour tous les utilisateurs d'alcools finaux dénaturés exonérés de droits d'accise, alors que le droit européen ne la prévoit pas.

Mon amendement COM-22 effectue une coordination juridique, en supprimant dans le code général des impôts une référence au paragraphe retiré par le projet de loi.

Mme Nathalie Loiseau, ministre . - Je remercie M. Cadic de sa vigilance. Avis favorable.

L'amendement COM-22 est adopté.

L'article 10 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Les articles 13 et 24 sont adoptés sans modification.

Article 25

Mme Marta de Cidrac, rapporteure . - Il convient d'éviter que certaines données sensibles ou présentant un caractère patrimonial puissent échapper à notre contrôle au point qu'elles deviennent difficiles à récupérer, ce qui fragiliserait le patrimoine national, une fois que le verrou du trésor national aura sauté. Le Gouvernement n'a pas donné d'éléments d'information sur les évolutions réglementaires qu'il envisageait de prendre une fois les archives publiques courantes et intermédiaires sorties du périmètre des trésors nationaux. L'amendement COM-6 impose que les données sensibles ou à caractère patrimonial au sein des archives publiques courantes et intermédiaires continuent d'être conservées sur le territoire national.

Mme Nathalie Loiseau, ministre . - Le projet du Gouvernement vise à autoriser la circulation hors du territoire national de l'ensemble des archives courantes et intermédiaires, c'est-à-dire toutes celles qui ne sont pas des archives définitives telles qu'issues de la sélection prévue aux articles L212-2 et L212-3 du code du patrimoine.

D'une manière générale, l'amendement est contraire au projet de règlement européen relatif à la libre circulation des données en cours d'adoption qui interdit toute limitation à la circulation des données au sein de l'Union européenne. La seule exception prévue concerne les données qui portent atteinte à la sécurité publique.

S'agissant plus particulièrement des données présentant un caractère patrimonial, celui-ci est évalué à l'issue de la durée d'utilité administrative des documents, et donc à la fin de la période courante et intermédiaire des archives. Par conséquent, il est difficile d'identifier toutes les archives courantes et intermédiaires qui deviendront des archives définitives. On élimine aujourd'hui des typologies qui étaient autrefois conservées, parce que l'usage a montré qu'elles ne présentaient pas d'intérêt pour la recherche historique. À l'inverse, on conserve parfois des types de documents qui étaient autrefois éliminés.

L'amendement créerait une insécurité juridique pour les administrations et pour les collectivités. Elle pourrait faire obstacle à l'élimination d'archives qui auraient été considérées avant la sélection prévue par la loi comme présentant un caractère patrimonial potentiel, mais dont à l'usage on se rendrait compte qu'elles n'offrent plus d'intérêt historique. A contrario , des archives courantes et intermédiaires écartées comme ne présentant pas de caractère patrimonial pourraient ne plus être sélectionnées comme archives historiques.

Le Gouvernement est cependant tout à fait conscient que certaines données des administrations doivent faire l'objet de mesures de sécurité renforcées. C'est le sens de la stratégie de l'État en matière d'informatique en nuage, annoncée en juillet dernier. Les archives publiques courantes et intermédiaires resteront soumises au contrôle scientifique et technique de l'administration des archives qui est prévu par le code du patrimoine. De même, leur conservation en format numérique et sur le cloud est soumise à des conditions de sécurité très strictes. Dans ces conditions, avis défavorable à cet amendement.

Mme Marta de Cidrac, rapporteure . - J'entends vos arguments sur les risques de contradiction de cet amendement avec le futur règlement sur la libre circulation des données dans l'Union européenne. Toutefois, lorsque les archives publiques courantes et intermédiaires perdront la protection dont elles jouissent en tant que trésor national, surviendra inévitablement un risque de perte de souveraineté qui pourrait être préjudiciable pour celles qui sont les plus sensibles ou qui ont vocation à intégrer ensuite la catégorie des archives définitives. C'est donc dans un souci de précaution que je propose le présent amendement, afin de garantir leur protection. Évidemment, l'ensemble des archives publiques courantes et intermédiaires ne sera pas concerné par cette disposition.

Rien n'empêchera de revoir cette disposition pour l'entrée en vigueur du règlement européen. Son article 6 octroie aux États membres un délai de deux ans pour se mettre en conformité avec ses dispositions. D'ici là, le Gouvernement pourra affiner sa stratégie en matière d'informatique en nuage et lui donner une traduction concrète. D'autant qu'à ce stade, cette stratégie ne s'applique qu'aux services de l'État ; or les services des collectivités territoriales ou les personnes privées exerçant une mission de service public ont aussi sous leur garde des archives publiques courantes et intermédiaires. Il faut donc apporter une solution pour ce qui les concerne.

Pour les données à caractère patrimonial, vous soulevez le risque que cette obligation de conservation sur le territoire national pendant leur période d'utilisation courante puisse faire obstacle à leur élimination au moment de la sélection. Or il existe déjà une procédure qui permet le déclassement d'archives définitives. Loin d'être une source de difficulté, cette disposition garantira que les archives ayant vocation à devenir définitives seront protégées pendant la première période de leur existence, et ce sans modifier le processus de sélection et de classement des archives. Des adaptations sont bien sûr possibles en fonction de l'évolution des réflexions sur la nature des documents ayant vocation à être conservés.

Quoi qu'il en soit, il me paraît primordial d'alerter sur la nécessité de protéger les données les plus importantes. C'est le sens de cet amendement de précaution que je vous invite à voter.

Mme Sylvie Robert . - Nous ne voterons pas cet amendement. Je comprends que Mme la rapporteure souhaite conserver sur le territoire national certaines archives dont l'exportation pourrait nuire à la sécurité de l'État. Cependant, cette disposition crée une nouvelle catégorie d'archives, constituée par les données dites sensibles ou à caractère patrimonial : cette catégorie mériterait d'être précisée. Ces archives feraient l'objet d'un régime contractuel qui dérogerait au droit commun. Malgré le principe de précaution, je ne crois pas qu'il soit opportun de voter cet amendement.

M. Alain Richard . - Je crains que le système de classement proposé ne soit pas l'outil adapté. S'il y a un enjeu de souveraineté ou de sécurité nationale, le document sera classifié dès son émission et bénéficiera d'une protection réglementaire impérative. S'il s'agit de données personnelles relevant du droit de la personne, la législation s'appliquera, qui fera obstacle à un classement en archive sans précaution. L'administration est en effet contrainte à de multiples règles de précaution pour protéger les données personnelles. Enfin, s'il s'agit de patrimoine, il reviendra à la collectivité publique qui en est propriétaire de prendre les mesures nécessaires pour le protéger, à moins qu'il ne s'agisse d'une oeuvre entrant dans la catégorie des droits d'auteur. En outre, le dispositif que vous proposez contrevient au droit communautaire.

Mme Marta de Cidrac, rapporteure . - Le règlement n'est pas encore en vigueur ! Je m'interroge sur la classification des documents dans les collectivités et les communes. Ces documents ne sont pas forcément sensibles, mais ils entrent dans la catégorie visée par l'article. Cet amendement est de précaution, pour rappeler l'enjeu de souveraineté qui découle de cet article.

L'amendement COM-6 n'est pas adopté.

L'article 25 est adopté sans modification ainsi que les articles 26 et 27.

Réunie le 30 octobre 2018, sous la présidence de M. René Danesi, président, la commission procède à la suite de l'examen des articles du rapport de Mme Marta de Cidrac et M. Olivier Cadic, rapporteurs, selon la procédure de législation partielle en commission.

L'ensemble du projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission spéciale est retracé dans le tableau suivant :

TABLEAU DES SORTS

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
CHAPITRE IER : ÉCONOMIE ET FINANCES
Section 2 : Droit des sociétés
Article 3 Suppression de la déclaration des opérations de fusion et de scission pour certains types de sociétés
M. CADIC, rapporteur	27	Coordination	Adopté
Article 4 Allègement des modalités d'approbation des fusions par la société absorbante
Mme HARRIBEY	11	Suppression de l'article	Rejeté
M. CADIC, rapporteur	28 rect.	Précisions	Adopté
Section 3 : Dispositions financières
Article 10 Suppression de l'obligation de déclaration de profession pour les utilisateurs finaux d'alcool dénaturé
M. CADIC, rapporteur	22	Coordination juridique dans le code général des impôts	Adopté
CHAPITRE II : DÉVELOPPEMENT DURABLE
Section 3 : Transport ferroviaire
CHAPITRE III : AGRICULTURE
CHAPITRE IV : CULTURE
Article 25 Suppression de la qualification de trésors nationaux pour les archives courantes et intermédiaires
Mme de CIDRAC, rapporteure	6	Conservation sur le territoire national des archives publiques courantes et intermédiaires comportant des données sensibles ou à caractère patrimonial	Rejeté

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

___________

Jeudi 18 octobre 2018

Ministère de l'Europe et des affaires étrangères

M. Thomas HARTOG , conseiller parlementaire

M. Gaël VEYSSIÈRE , directeur de cabinet

Mme Victoire RACT-MADOUX , conseillère au cabinet de la ministre

M. Nicolas THIRIET , sous-directeur de l'Union européennes

Mme Alix MAISONNAVE , rédactrice à la direction de l'Union européenne

Mme Esther de MOUSTIER , chargée de mission à la direction juridique

Ministère de la Transition écologique et solidaire

M. Thomas LESUEUR , directeur de cabinet adjoint

M. Jean-Marc ANDRÉ

M. Guillem CANNEVA , adjoint à la sous-directrice de l'action territoriale et de la législation de l'eau

M. Baptiste BLANCHARD

Mme Anne-Luce ZAHM

Ministère de l'économie et des finances

M.  Emmanuel MONNET , référent outre-mer et conseiller financement de l'économie

M. Malo CARTON , conseiller de M. Emmanuel MONNET (financement de l'économie)

Mme Clara PAOLINI

Secrétariat général des affaires européennes

Mme Clémence OLSINA , chef du secteur juridique

M. Pierre DI GIACOMO , adjoint de la cheffe du secteur juridique

Lundi 22 octobre 2018

Fédération nationale des activités de la dépollution et de l'environnement (FNADE)

M. Benjamin DENIS , chargé de mission

Mme Muriel OLIVIER , déléguée générale

Mme Juliette AUBERT , déléguée

Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES)

Mme Sarah AUBERTIE , chargée des relations institutionnelles

M. Jean-Pierre ORAND , directeur de l'agence nationale du médicament vétérinaire

Mardi 23 octobre 2018

Conseil national de l'ordre des vétérinaires (CNOV)

M. Jacques GUÉRIN , président

Mme Sophie KASBI , directrice du service juridique

Fédération nationale des chasseurs de France (FNC)

M. Willy SCHRAEN , président

M. Nicolas RIVET , directeur

Représentants des entreprises

Association française des entreprises privées (AFEP)

Mme Stéphanie ROBERT , directrice,

M. Lé Quang TRAN VAN , directeur des affaires financières,

Mouvement des entreprises de France (MEDEF)

Mme Marianne MOUSSERON , directrice de mission en charge notamment de la consommation

M. Ladislas SKURA , chargé de mission droit des sociétés

M. Jules GUILLAUD , chargé de mission à la direction des affaires publiques

Mercredi 24 octobre 2018

Fédération des industries électriques, électroniques et communication (FIEEC)

Mme Julie MACAIRE , chef du service des affaires juridiques

M. Guillaume ADAM , chef de service affaires européennes et numériques.

Mme Nathalie LOISEAU , ministre déléguée aux affaires européennes

Autorité de régulation des communications électroniques et des Postes (ARCEP)

Mme Cécile DUBARRY , directrice générale

M. Loic DUFLOT , directeur Internet et utilisateurs

Jeudi 25 octobre 2018

Ligue pour la protection des oiseaux (LPO)

M. Yves VERILHAC , directeur général

Fédération française des télécoms (FFT)

M. Michel COMBOT , directeur général

M. Olivier RIFFARD , directeur des affaires publiques

Mme Claire CHALVIDANT , directrice des relations institutionnelles du groupe Orange

Mme Claire PERSET , directrice des affaires publiques du groupe Altice SFR

M. Anthony COLOMBANI , directeur des affaires publiques de Bouygues Telecom

Compagnie nationale des commissaires aux comptes

M. François HUREL , délégué général

Mme Mireille BERTHELOT , vice-président

Barreau de Paris

M. Thomas CHARAT , président de la commission droit et entreprises du Conseil national des barreaux (CNB)

M. Patrick REDON , représentant de la Conférence des bâtonniers

Mme My-Kim YANG-PAYA , représentante du Barreau de Paris

LISTE DES CONTRIBUTIONS ÉCRITES

___________

Article 5 - Allègement des obligations comptables en faveur des moyennes entreprises

- Conseil supérieur de l'ordre des experts-comptables

Article 7 - Obligations des syndics en matière de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme

- Consommation Logement Cadre de vie (CLCV)

- Fédération nationale de l'immobilier (FNAIM)

- Plurience

- Syndicat national des professionnels de l'immobilier (SNPI)

- Union des syndicats de l'immobilier (UNIS)

Articles 8 et 9 - Association française des entreprises privées (AFEP)

- Autorité des marchés financiers (AMF)

- Association française de la gestion financière (AFG)

- Autorité des marchés financiers (AMF)

Article 13 - Mise en conformité des équipements radioéléctriques avec la norme IPV6

- Fédération des entreprises internationales de la mécanique et de l'électronique (FICIME)

Article 15 - Sortie du statut de déchet

- Confédération des PME (CPME)

- Fédération professionnelle des entreprises du recyclage (FEDEREC)

Article 24 - Déclaration de cession de médicaments vétérinaires

- Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA)

Article 25 - Sortie des archives publiques courantes et intermédiaires du champ des trésors nationaux

- Association des archivistes français

Article 27 - Suppression de l'obligation d'agrément des organismes de gestion collective obligatoire pour les retransmissions simultanées, inchangées et intégrales par câble d'émissions provenant d'autres États membres

- Société des auteurs, compositeurs et éditeurs de musique (SACEM)

- Société civile des auteurs multimédia (SCAM)

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* ¹ Voir notamment le rapport publié le 30 novembre 2006 par le Conseil d'État , Pour une meilleure insertion des normes communautaires dans le droit national.

* ² Communication au Conseil Une règlementation intelligente au sein de l'Union européenne du 8 octobre 2010 (COM (2010) 543 final) et rapport du Groupe de haut niveau de parties prenantes indépendantes sur les charges administrative « L'Europe peut mieux faire », sur les bonnes pratiques utilisées par les États membres pour rendre la mise en oeuvre de la législation de l'UE la moins lourde possible (2011).

* ³ Voir la note de législation comparée, publiée en février 2017, établie à la demande de M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes du Sénat, La sur-transposition des directives européennes : Allemagne, Italie, Royaume-Uni et Suède , qui présente en particulier la méthodologie mise en oeuvre par le Royaume-Uni pour supprimer le « goldplating », disponible à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2016/lc277-notice.html.

* ⁴ Il est rendu compte des cas ainsi signalés dans le rapport d'information n° 614 (2017-2018) La sur-transposition du droit européen en droit français : un frein pour la compétitivité des entreprises, présenté par M. René Danesi au nom de la commission des affaires européennes et de la délégation sénatoriale aux entreprises et disponible à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2017/r17-614-notice.html.

* ⁵ Circulaire du Premier ministre Jean-Pierre Raffarin relatives à la maîtrise de l'inflation normative et à la procédure de transposition en droit interne des directives.

* ⁶ Circulaire du 17 juillet 2013, publiée à la suite des Comités interministériels de modernisation de l'action publique (CIMAP) du 18 décembre 2012 et du 2 avril 2013.

* ⁷ Circulaire du 28 juillet 2017 relative à la maîtrise du flux des textes réglementaires et de leur impact.

* ⁸ Les écarts réglementaires entre la France et les pays comparables , rapport de MM. Julien Dubertret, Philippe Schil et Serge Catoire, au nom de l'Inspection générale des finances et du Conseil général de l'économie, de l'industrie, de l'énergie et des technologies.

* ⁹ Par exemple sur le projet de loi devenu la loi n° 2018-493 du 20 juin 2018 relative à la protection des données personnelles, qui prévoit les mesures d'application du RGPD ( rapport d'information n° 344 (2017-2018) de M.°Simon Sutour , disponible à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2017/r17-344-notice.html), le projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2017-1252 du 9 août 2017 portant transposition de la directive 2015/2366 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2015 concernant les services de paiement dans le marché intérieur ( rapport n° 345 (2017-2018) de M. Jean-François Rappin , disponible à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2017/r17-345-notice.html) ou encore la proposition de loi devenue la loi n° 2018-670 du 30 juillet 2018 relative à la protection du secret des affaires qui porte transposition de la directive (UE) 2016/943 du 8 juin 2016 sur la protection des savoir-faire et des informations commerciales non divulguées contre l'obtention, l'utilisation et la divulgation illicite ( rapport d'information n° 406 (2017-2018) de M. Philippe Bonnecarrère , disponible à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2017/r17-406-notice.html).

* ¹⁰ Proposition n°15 du rapport d'information n° 433 (2016-2017) , présenté par Mme Élisabeth Lamure et M.°Olivier Cadic, au nom de la délégation sénatoriale aux entreprises, sur les moyens d'alléger le fardeau administratif des entreprises pour améliorer leur compétitivité et disponible à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2016/r16-433-notice.html. Voir également le rapport d'information n°387 (2016-2017) de MM. Jean Bizet, Pascal Allizard, Philippe Bonnecarrère, Michel Delebarre, Jean-Paul Émorine, Claude Kern, Didier Marie, Daniel Raoul et Simon Sutour, fait au nom de la commission des affaires européennes, La simplification du droit : une exigence pour l'Union européenne et disponible à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2016/r16-387-notice.html .

* ¹¹ Voir supra .

* ¹² Règlement 2016/679 du 26 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données.

* ¹³ En particulier le maintien d'une formalité préalable pour les traitements utilisant le numéro national d'identification des personnes physiques (NIR) et les traitements mis en oeuvre pour le compte de l'État qui portent sur des données génétiques ou biométriques d'identification des personnes et certaines catégories particulières de traitement (condamnations pénales et mesures de sûreté, sans préjudice de la protection des droits des victimes, données de santé) ; la précision des règles applicables aux traitements à des fins archivistiques ou de recherche dans le domaine de la santé ; ou encore l'adaptation des droits des personnes concernées, y compris le droit à la communication d'une violation de données, pour tenir compte d'objectifs d'intérêt général (sécurité, défense, prévention et détection des infractions...), dans les limites autorisées par le règlement.

* ¹⁴ Dans le cadre de la discussion du projet de loi dit Pacte, le Parlement est ainsi invité à ratifier un très grand nombre d'ordonnances (voir en particulier l'article 71.

* ¹⁵ Le compte rendu de l'audition est annexé au présent rapport.

* ¹⁶ Introduit sur proposition du Gouvernement, l'article 69 de la loi n°2018-727 du 10 août 2018 prévoit que ce rapport « met à même toute organisation professionnelle d'employeurs ou toute organisation syndicale de salariés, représentatives au niveau interprofessionnel ou au niveau de la branche concernée, ou toute organisation représentant les entreprises du secteur concerné de lui adresser, pour la préparation de ce rapport, ses observations. Ce rapport étudie les différentes formes de sur-transposition pratiquées, leurs causes, leurs effets ainsi que leurs justifications. Il identifie les adaptations de notre droit nécessaires pour remédier aux sur-transpositions inutiles et injustifiées. »

* ¹⁷ Nombre de ces sur-transpositions avaient été signalées dans le cadre de la consultation des entreprises organisée par la commission des affaires européennes et la délégation sénatoriale aux affaires européennes.

* ¹⁸ Ordonnance prise sur la base de l'habilitation votée à l'article 18 de la loi n° 2012-1559 du 31 décembre 2012 relative à la création de la Banque publique d'investissement, ratifiée par l'article 25 de la loi n°2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises.

* ¹⁹ Ordonnance prise sur la base de l'habilitation figurant à l'article 29 de la loi n° 2014-1662 du 30 décembre 2014 portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière.

* ²⁰ Par exemple, les seuils d'application de la certification des comptes des entreprises qu'il propose de relever, comme en Allemagne, au niveau du planché fixé par la directive comptable.

* ²¹ Un tableau synoptique des consultations figure dans l'étude d'impact annexée au projet de loi, p. 43-44.

* ²² Le compte rendu de l'audition est annexé au présent rapport.

* ²³ Proposition de résolution en application de l'article 34-1 de la Constitution, visant à revenir sur les surtranspositions réglementaires pesant sur la compétitivité des entreprises françaises , texte n° 88 (2018-2019) de M. René DANESI, Mme Élisabeth LAMURE, M. Jean BIZET et plusieurs de leurs collègues, déposé au Sénat le 29 octobre 2018 et disponible à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppr18-088.html.

* ²⁴ Voir listes des personnes entendues et des contributions reçues en annexe.

* ²⁵ Le compte rendu de l'audition est annexé au présent rapport.

* ²⁶ Voir notamment les articles 3, 10, 12 et 24 du projet de loi.

* ²⁷ Dispositions intégrées dans le Règlement par une résolution adoptée le 14 décembre 2017.

* ²⁸ Directive 20 08/48/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2008 concernant les contrats de crédit aux consommateurs et abrogeant la directive 87/102/CEE du Conseil.

* ²⁹ Article 3 de la directive précitée.

* ³⁰ Article 2 de la directive précitée.

* ³¹ Contrats de crédit garantis par une hypothèque, contrats de location ou de crédit-bail, contrats sans intérêts et sans frais, contrats de crédit remboursable dans un délai inférieur à trois mois, contrats de crédit accordés sous la forme d'une facilité de découvert, contrats de crédit accordés par un employeur à ses salariés ou encore contrats de crédit résultant d'un compromis judiciaire.

* ³² Voir commentaire de l'article 2 du projet de loi.

* ³³ Le législateur national reste toutefois libre d'appliquer certaines règles de la directive à ces contrats s'il le souhaite, ce que la France a fait (article L. 312-3 du code de la consommation).

* ³⁴ Considérant 18 de la directive précitée.

* ³⁵ Considérant 24 de la directive précitée.

* ³⁶ Considérant 26 de la directive précitée.

* ³⁷ Article 2 : « La pratique commerciale des entreprises vis-à-vis des consommateurs est constituée par toute action, omission, conduite, démarche ou communication commerciale, y compris la publicité et le marketing, de la part d'un professionnel, en relation directe avec la promotion, la vente ou la fourniture d'un produit aux consommateurs ».

* ³⁸ Considérants 3 et 4 de la directive précitée.

* ³⁹ Considérant 7 de la directive précitée.

* ⁴⁰ Considérant 9 de la directive précitée.

* ⁴¹ Considérant 9 de la directive précitée.

* ⁴² Article 22 de la directive précitée.

* ⁴³ Ibid .

* ⁴⁴ En particulier la loi n° 78-22 du 10 janvier 1978 relative à l'information et à la protection des consommateurs dans le domaine de certaines opérations de crédit.

* ⁴⁵ Rapport n° 447 (2008-2009) de M. Philippe Dominati , fait au nom de la commission spéciale sur le projet de loi portant réforme du crédit à la consommation, déposé le 2 juin 2009, p. 101.

Le dossier législatif de ce projet de loi est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl08-364.html

* ⁴⁶ Article L. 312-1 du code de la consommation.

* ⁴⁷ Cour de cassation, chambre criminelle, 12 novembre 1986, n° 85-95538.

* ⁴⁸ Cour de cassation, chambre criminelle, 23 mars 1994, n° 92-86351.

* ⁴⁹ Les dispositions législatives du code de la consommation sont issues de l'ordonnance n° 2016-301 du 14 mars 2016 relative à la partie législative du code de la consommation, prise sur le fondement de l'article 161 de la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation, habilitant le Gouvernement à y procéder à droit constant. Cette ordonnance a été ratifiée par la loi n° 2017-203 du 21 février 2017 ratifiant les ordonnances n° 2016-301 du 14 mars 2016 relative à la partie législative du code de la consommation et n° 2016-351 du 25 mars 2016 sur les contrats de crédit aux consommateurs relatifs aux biens immobiliers à usage d'habitation et simplifiant le dispositif de mise en oeuvre des obligations en matière de conformité et de sécurité des produits et services.

* ⁵⁰ Rapport n° 447 (2008-2009) de M. Philippe Dominati , fait au nom de la commission spéciale sur le projet de loi portant réforme du crédit à la consommation, déposé le 2 juin 2009, p. 182.

Le dossier législatif de ce projet de loi est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl08-364.html

* ⁵¹ Cette disposition ne s'applique donc pas aux publicités audiovisuelles.

* ⁵² La loi n° 78-22 du 10 janvier 1978 relative à l'information et à la protection des consommateurs dans le domaine de certaines opérations de crédit et la loi n° 79 596 du 13 juillet 1979 relative à l'information et à la protection des emprunteurs dans le domaine immobilier prévoyait déjà la mention obligatoire des informations obligatoires relatives au coût du crédit dans les publicités (coût total, taux effectif global, montant des remboursements).

* ⁵³ Article L. 311-4 du code de la consommation en vigueur du 2 août 2003 au 1 ^er septembre 2010.

* ⁵⁴ Il s'agit des publicités adressées par voie postale ou courrier électronique, distribuées directement à domicile ou sur la voie publique. Ne sont donc concernées que des publicités écrites.

* ⁵⁵ À l'exception des prêts aidés par l'État destinés au financement d'une formation à la conduite et à la sécurité routière et aux prêts garantis par l'État destinés au financement de leurs études par les étudiants.

* ⁵⁶ La loi n° 78-22 du 10 janvier 1978 relative à l'information et à la protection des consommateurs dans le domaine de certaines opérations de crédit et de la loi n° 79 596 du 13 juillet 1979 relative à l'information et à la protection des emprunteurs dans le domaine immobilier prévoyait déjà l'interdiction de ces mentions.

* ⁵⁷ Fixées à l'article L. 312-7 du code de la consommation, elles prévoient notamment que l'exemple représentatif inclue le coût de ladite assurance.

* ⁵⁸ Articles L. 312-59 à L. 312-61 du code de la consommation. Le contenu et les modalités de présentation de l'exemple représentatif pour les crédits renouvelables sont précisés par décret, contrairement aux autres types de crédits à la consommation.

* ⁵⁹ Article L. 121-3 du code de la consommation : « Une pratique commerciale est également trompeuse si, compte tenu des limites propres au moyen de communication utilisé et des circonstances qui l'entourent, elle omet, dissimule ou fournit de façon inintelligible, ambiguë ou à contretemps une information substantielle ou lorsqu'elle n'indique pas sa véritable intention commerciale dès lors que celle-ci ne ressort pas déjà du contexte. »

* ⁶⁰ Calculé sur les trois dernières années d'exercice.

* ⁶¹ Le taux annuel effectif global, précisant sa nature fixe, variable ou révisable, le montant total dû par l'emprunteur et montant des échéances, ainsi que la mention figurant à l'article L. 312-5 du code de la consommation selon laquelle : « Un crédit vous engage et doit être remboursé. Vérifiez vos capacités de remboursement avant de vous engager ».

* ⁶² Article R. 341-1 du même code.

* ⁶³ Ces informations figurent déjà dans le corps du texte de la publicité, dans une taille de police de caractère plus importante que les autres informations dans le droit en vigueur, et dans une taille au moins aussi importante selon la modification proposée par le même article 1 ^er du projet de loi.

* ⁶⁴ La sur-transposition du droit européen en droit français : un frein pour la compétitivité des entreprises , rapport d'information n° 614 (2017-2018) de M. René Danesi, fait au nom de la commission des affaires européennes et de la délégation aux entreprises, déposé le 28 juin 2018.

Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

https://www.senat.fr/notice-rapport/2017/r17-614-notice.html

* ⁶⁵ Inventaire des sur-transpositions de directives européennes , rapport conjoint établi au nom de l'inspection générale des affaires sociales, de l'inspection générale de l'administration, de l'inspection générale des finances, du conseil général de l'environnement et du développement durable, du conseil général de l'économie, de l'industrie, de l'énergie et des technologies, du conseil général de l'agriculture, de l'alimentation et des espaces ruraux, tome I, déjà cité, p. 36. Ce rapport n'est, à la date de publication du présent rapport, pas consultable publiquement.

* ⁶⁶ Ibid .

* ⁶⁷ Dont le modèle est régi par l'annexe à l'article R. 312-5 du code de la consommation.

* ⁶⁸ Articles L. 312-12 et L. 312-13 du code de la consommation et articles 5, 6 et 7 de la directive 2008/48/CE.

* ⁶⁹ Articles L. 312-19 et suivants du code de la consommation.

* ⁷⁰ Articles L. 312-16 et L. 312-17 du code de la consommation, et article 8 de la directive 2008/48/CE.

* ⁷¹ Directive 20 08/48/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2008 concernant les contrats de crédit aux consommateurs et abrogeant la directive 87/102/CEE du Conseil .

* ⁷² Voir commentaire de l'article 1 ^er .

* ⁷³ Voir commentaire de l'article 1 ^er .

* ⁷⁴ Ces exigences supplémentaires doivent toutefois être notifiées à la commission sans délai.

* ⁷⁵ Voir commentaire de l'article 1 ^er du projet de loi.

* ⁷⁶ Cette ordonnance a été ratifiée par la loi ratifiant les ordonnances n° 2016-301 du 14 mars 2016 relative à la partie législative du code de la consommation et n° 2016-351 du 25 mars 2016 sur les contrats de crédit aux consommateurs relatifs aux biens immobiliers à usage d'habitation et simplifiant le dispositif de mise en oeuvre des obligations en matière de conformité et de sécurité des produits et services.

* ⁷⁷ La loi n° 78-22 du 10 janvier 1978 relative à l'information et à la protection des consommateurs dans le domaine de certaines opérations de crédit et n° 79 596 du 13 juillet 1979 relative à l'information et à la protection des emprunteurs dans le domaine immobilier prévoyait déjà à son article 4 la mention obligatoire des informations obligatoires relatives au coût du crédit dans les publicités (coût total, taux effectif global, montant des remboursements).

* ⁷⁸ Voir commentaire de l'article 1 ^er .

* ⁷⁹ Issue de la loi du 26 juillet 1993 relative au code de la consommation déjà citée (ancien article L. 312-6 du code de la consommation).

* ⁸⁰ Voir commentaire de l'article 1 ^er du projet de loi.

* ⁸¹ Inventaire des sur-transpositions de directives européennes , tome II, p. 57.

* ⁸² Dont le modèle est régi par l'annexe à l'article R. 313-4 du code de la consommation.

* ⁸³ L'établissement de la déclaration de conformité nécessite environ trois heures de travail au coût horaire brut de 29,90 € pour une profession intermédiaire. Le coût d'élaboration de ce document est donc estimé à 89,7 €.

* ⁸⁴ Cet article a été repris à l'article 94 de la directive 2017/1132 du Parlement et du Conseil du 14 juin 2017 relative à certains aspects du droit des sociétés.

* ⁸⁵ Articles L. 236-6, R. 236-2 et R. 236-3 du code de commerce.

* ⁸⁶ Il doit être précisé : « si un avis sans réserve, un avis avec réserves ou un avis défavorable a été émis par le contrôleur légal des comptes ou le cabinet d'audit ou si ceux-ci se sont trouvés dans l'incapacité d'émettre un avis ; [et préciser] si le rapport d'audit fait référence à quelque question que ce soit sur laquelle le contrôleur légal des comptes ou le cabinet d'audit a attiré spécialement l'attention sans pour autant émettre une réserve dans l'avis. »

* ⁸⁷ Créée par l'ordonnance n° 2009-79 du 22 janvier 2009 l''Autorité des normes comptables « établit sous forme de règlements les prescriptions comptables générales et sectorielles que doivent respecter les personnes physiques ou morales soumises à l'obligation légale d'établir des documents comptables conformes aux normes de la comptabilité privée » (art. 1 ^er ).

* ⁸⁸ Ordonnance du 30 janvier 2014 allégeant les obligations comptables des micro-entreprises et petites entreprises déjà citée.

* ⁸⁹ Inventaire des sur-transpositions de directives européennes , tome II, p. 127.

* ⁹⁰ Directive 91/308/CEE du Conseil du 10 juin 1991, relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux.

* ⁹¹ Considérant 15.

* ⁹² Directive 2006/70/CE de la Commission du 1 ^er août 2006 portant mesures de mise en oeuvre de la directive 2005/60/CE du Parlement européen et du Conseil pour ce qui concerne la définition des « personnes politiquement exposées » et les conditions techniques de l'application d'obligations simplifiées de vigilance à l'égard de la clientèle ainsi que de l'exemption au motif d'une activité financière exercée à titre occasionnel ou à une échelle très limitée.

* ⁹³ Directive 2005/60/CE précitée, considérant (18).

* ⁹⁴ Directive 2015/849 du Parlement Européen et du Conseil du 20 mai 2015 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme, modifiant le règlement (UE) n° 648/2012 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant la directive 2005/60/CE du Parlement européen et du Conseil et la directive 2006/70/CE de la Commission.

* ⁹⁵ Ordonnance prise sur la base d'une habilitation prévue à l'article 118 de la loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale.

* ⁹⁶ Article 1 ^er de la loi n° 90-614 du 12 juillet 1990 relative à la participation des organismes financiers à la lutte contre le blanchiment des capitaux provenant du trafic des stupéfiants.

* ⁹⁷ Article 98 de la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, modifiant l'article 1 ^er de la loi n° 90-614 du 12 juillet 1990 relative à la participation des organismes financiers à la lutte contre le blanchiment des capitaux provenant du trafic des stupéfiants .

* ⁹⁸ Ordonnance n° 2000-1223 du 14 décembre 2000 relative à la partie législative du code monétaire et financier.

* ⁹⁹ Ordonnance n° 2009-104 du 30 janvier 2009 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme, ratifiée à l'article 140 de la loi n°2009-526 du 12 mai 2009.

* ¹⁰⁰ Affaire C-171/09, recours introduit le 13 mai 2009, Commission des Communautés européennes/France.

* ¹⁰¹ Exposé des motifs de l'article 9 du projet de loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové.

* ¹⁰² Amendement n° CE280 examiné par la commission saisie au fond en première lecture à l'Assemblée nationale.

* ¹⁰³ Avis consultatif du Conseil d'État sur le projet de loi relatif à la suppression des surtranspositions des directives européennes en droit français, 4 octobre 2018.

* ¹⁰⁴ Rapport inter-inspections « Inventaire des sur-transpositions de directives européennes » (rapport conjoint IGAS-IGA-CGEDD-IGF-CGE-CGAAER), remis en avril 2018.

* ¹⁰⁵ Avis consultatif du Conseil d'État sur le projet de loi relatif à la suppression des surtranspositions des directives européennes en droit français, 4 octobre 2018.

* ¹⁰⁶ L'approche basée sur le risque qui sous-tend la directive n'interdit pas l'extension des obligations à des personnes ou organismes non inclus dans son champ d'application, si ceux-ci présentent une exposition particulière aux risques en matière de blanchiment ou de financement du terrorisme.

* ¹⁰⁷ Loi du 18 septembre 2017 relative à la prévention du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme et à la limitation de l'utilisation des espèces, Belgique.

* ¹⁰⁸ Rapport d'information du Sénat n°614 du 28 juin 2018 , « La surtransposition du droit européen en droit français : un frein pour la compétitivité des entreprises », présenté par M. René Danesi et disponible à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2017/r17-614-notice.html.

* ¹⁰⁹ Tendances et analyses des risques de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme en 2015, TRACFIN.

* ¹¹⁰ Aucun rapport d'activité n'a été publié par TRACFIN au titre de l'année 2017.

* ¹¹¹ Lignes directrices de la DGCCRF et de TRACFIN, octobre 2010.

* ¹¹² Guide méthodologique de TRACFIN, novembre 2014.

* ¹¹³ Amendement n° CE2244 examiné par la commission saisie au fond à l'Assemblée nationale.

* ¹¹⁴ Directive 2006/48/CE du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2006 concernant l'accès à l'activité des établissements de crédit et son exercice.

* ¹¹⁵ Directive 2006/49/CE du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2006 sur l'adéquation des fonds propres des entreprises d'investissement et des établissements de crédit.

* ¹¹⁶ Directive 2010/76/UE du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 modifiant les directives 2006/48/CE et 2006/49/CE en ce qui concerne les exigences de fonds propres pour le portefeuille de négociation et pour les retitrisations, et la surveillance prudentielle des politiques de rémunération.

* ¹¹⁷ Directive 2013/36/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 concernant l'accès à l'activité des établissements de crédit et la surveillance prudentielle des établissements de crédit et des entreprises d'investissement, modifiant la directive 2002/87/CE et abrogeant les directives 2006/48/CE et 2006/49/CE.

* ¹¹⁸ Règlement (UE) n ° 575/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement et modifiant le règlement (UE) n ° 648/2012.

* ¹¹⁹ Rapport du Sénat n° 7 (2014-2015) sur le projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière, présenté par M. Richard Yung , fait au nom de la commission des finances, déposé le 9 octobre 2014 et disponible à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l14-007/l14-007.html.

* ¹²⁰ Directive 2013/36/UE précitée, article 94.

* ¹²¹ « Inscrire dans la loi une disposition spécifique aux établissements de crédit sur le vote consultatif des actionnaires en assemblée générale relatif aux enveloppes de rémunération des professionnels et des mandataires sociaux », p. 180, Tome II, rapport annuel 2013 de la Cour des Comptes.

* ¹²² Rapport d'information du 20 février 2013 sur la transparence de la gouvernance des grandes entreprises, présenté par MM. Jean-Michel Clément et Philippe Houillon, proposition n° 16 : « Modifier la loi pour reconnaître à l'assemblée générale des actionnaires un droit de vote qui serait triennal et ex ante lorsqu'il porterait sur les principes et les grandes lignes de la politique de rémunération des dirigeants-mandataires sociaux pour les trois années à venir ; annuel et ex post lorsqu'il porterait sur le détail des rémunérations perçues individuellement par les dirigeants-mandataires sociaux au cours de l'exercice précédant l'assemblée générale. »

* ¹²³ Rapport d'information du 7 juillet 2009 sur les rémunérations des dirigeants mandataires sociaux et des opérateurs de marchés , présenté par M. Philippe Houillon, proposition n° 7 : « [...] obliger les conseils d'administration ou de surveillance à consulter les assemblées générales ordinaires des actionnaires sur l'intégralité des éléments de rémunération et les engagements de toutes natures [...] ».

* ¹²⁴ Compte-rendu des auditions menées dans le cadre du rapport d'information du 8 avril 2009 sur la rémunération des dirigeants mandataires sociaux, présenté par M. Jean-Jacques Hyest et disponible à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/notice-rapport/2008/r08-332-notice.html.

* ¹²⁵ Ordonnance ratifiée par l'article 31 de la loi n° 2014-1662 du 30 décembre 2014 portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière.

* ¹²⁶ « L'assemblée générale ordinaire des établissements de crédit et des sociétés de financement est consultée annuellement sur l'enveloppe globale des rémunérations de toutes natures versées durant l'exercice écoulé aux personnes mentionnées à l'article L. 511-71. », article L. 511-73 du code monétaire et financier.

* ¹²⁷ Rapport inter-inspections « Inventaire des sur-transpositions de directives européennes » (rapport conjoint IGAS-IGA-CGEDD-IGF-CGE-CGAAER), remis en avril 2018.

* ¹²⁸ Avis consultatif du Conseil d'État sur le projet de loi relatif à la suppression des surtranspositions des directives européennes en droit français, 4 octobre 2018.

* ¹²⁹ Séance du 21 mars 2013 au Sénat, examen du projet de loi de séparation et de régulation des activités bancaires, article 4 decies .

* ¹³⁰ Le rapporteur de la commission des finances du Sénat, saisie au fond sur ce projet de loi, remarque au sujet de la mesure introduite par le Sénat : « Les excès de rémunération dans un certain nombre d'entreprises, en particulier dans le secteur bancaire et financier, suscitent d'ailleurs de véritables débats au sein de l'opinion publique » . Le rapporteur de l'Assemblée nationale, qui a approuvé cette mesure en deuxième lecture, estimait que : « L'adoption de cet amendement constitue un signal fort à destination de l'ensemble des entreprises, les invitant à retrouver une modération salariale et surtout à mettre en place un véritable processus de contrôle par l'assemblée générale ordinaire ».

* ¹³¹ Recommandation de la Commission européenne du 30 avril 2009 sur les politiques de rémunération dans le secteur des services financiers, considérants (14) et (20).

* ¹³² Rapport d'information du Sénat n°614 du 28 juin 2018, « La sur-transposition du droit européen en droit français : un frein pour la compétitivité des entreprises ».

* ¹³³ Cet avis n'a toutefois pas été rendu public sur le site du CCLRF à la date de rédaction de ce rapport.

* ¹³⁴ Directive du Conseil 85/611/CE du 20 décembre 1985 portant coordination des dispositions législatives, règlementaires et administratives concernant certains organismes de placement collectif en valeurs mobilières.

* ¹³⁵ Directive 2011/61/UE du Parlement européen et du Conseil du 8 juin 2011 sur les gestionnaires de fonds d'investissement alternatifs et modifiant les directives 2003/41/CE et 2009/65/CE ainsi que les règlements (CE) n°1060/2009 et (UE) n°1095/2010.

* ¹³⁶ Directive 2011/61/UE précitée, considérant (24).

* ¹³⁷ Recommandation 2009/384/CE de la Commission du 30 avril 2009 sur les politiques de rémunération dans le secteur des services financiers.

* ¹³⁸ Directive 2013/36/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 concernant l'accès à l'activité des établissements de crédit et la surveillance prudentielle des établissements de crédit et des entreprises d'investissement, modifiant la directive 2002/87/CE et abrogeant les directives 2006/48/CE et 2006/49/CE.

* ¹³⁹ Directive 2014/91/UE du Parlement européen et du Conseil du 23 juillet 2014 modifiant la directive 2009/65/CE portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant certains organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) pour ce qui est des fonctions de dépositaire, des politiques de rémunération et des sanctions.

* ¹⁴⁰ Directive 2013/36/UE précitée, articles 74, 75, 92 et 95.

* ¹⁴¹ Directive 2011/61/UE précitée, article 13.

* ¹⁴² Directive 2014/91/UE précitée, article 1 ^er .

* ¹⁴³ Ordonnance prise sur la base de l'habilitation votée à l'article 18 de la loi n° 2012-1559 du 31 décembre 2012 relative à la création de la Banque publique d'investissement, ratifiée par l'article 25 de la loi n°2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises.

* ¹⁴⁴ Ordonnance prise sur la base de l'habilitation figurant à l'article 29 de la loi n° 2014-1662 du 30 décembre 2014 portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière.

* ¹⁴⁵ Compte-rendu de la séance du 1 octobre 2013 à l'Assemblée nationale, examen du projet de loi habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises, après l'article 19 ; examen au fond de l'article par la commission des finances du Sénat relaté dans son avis sur le projet de loi.

* ¹⁴⁶ Article 92, directive 2013/36/UE du PE et du Conseil du 26 juin 2013 concernant l'accès à l'activité des établissements de crédit et la surveillance prudentielle des établissements de crédit et des entreprises d'investissement, modifiant la directive 2002/87/CE et abrogeant les directives 2006/48/CE et 2006/49/CE,.

* ¹⁴⁷ Article 13 de la directive 2011/61/UE précitée, et article 1 ^er de la directive 2014/91/UE précitée.

* ¹⁴⁸ Taxe visant à décourager un comportement ou une consommation à l'impact négatif sur la société, en en augmentant le coût d'opportunité.

* ¹⁴⁹ Directive 92/12/CEE du Conseil, du 25 février 1992, relative au régime général, à la détention, à la circulation et aux contrôles des produits soumis à accise.

* ¹⁵⁰ Directive 92/83/CEE du Conseil, du 19 octobre 1992, concernant l'harmonisation des structures des droits d'accises sur l'alcool et les boissons alcooliques.

* ¹⁵¹ Directive 92/84/CEE du Conseil, du 19 octobre 1992, concernant le rapprochement des taux d'accises sur l'alcool et les boissons alcoolisées.

* ¹⁵² Directive 2008/118/CE du Conseil du 16 décembre 2008 relative au régime général d'accise et abrogeant la directive 92/12/CEE, transposée à l'article 36 de la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009.

* ¹⁵³ Article 27, directive 92/83/CEE du Conseil, du 19 octobre 1992, concernant l'harmonisation des structures des droits d'accises sur l'alcool et les boissons alcooliques.

* ¹⁵⁴ Ordonnance prise sur la base de l'habilitation inscrite à l'article 1 ^er (4° de la section II) de la loi n°2001-1 du 3 janvier 2001 portant habilitation du Gouvernement à transposer, par ordonnances, des directives communautaires et à mettre en oeuvre certaines dispositions du droit communautaire ; ratifiée par l'article 80 (section XII) de la loi n°2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit.

* ¹⁵⁵ Décret n° 2000-739 du 1er août 2000 fixant les conditions et les modalités d'application de l'article 302 G du code général des impôts relatif à l'activité d'entrepositaire agréé.

* ¹⁵⁶ Arrêté du 4 juillet 2005 relatif aux modalités et conditions de tenue de la liste clients par les fournisseurs, d'établissement de la déclaration préalable de profession par les intermédiaires et les utilisateurs et de tenue de la comptabilité matières pour certains d'entre eux dans le cadre du dispositif d'exonération des droits d'accises sur les alcools et les boissons alcooliques et modifiant l'annexe IV au code général des impôts.

* ¹⁵⁷ Avis consultatif du Conseil d'État sur le projet de loi relatif à la suppression des sur-transpositions des directives européennes en droit français, 4 octobre 2018.

* ¹⁵⁸ Étude d'impact de l'article 10 du projet de loi portant suppression de sur-transpositions de directives européennes en droit français.

* ¹⁵⁹ Directive 2014/24/UE du Parlement européen et du conseil du 26 février 2014 sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE.

* ¹⁶⁰ Directive 2014/25/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 relative à la passation de marchés par des entités opérant dans les secteurs de l'eau, de l'énergie, des transports et des services postaux et abrogeant la directive 2004/17/CE.

* ¹⁶¹ Directive 2009/81/CE du Parlement européen et du conseil du 13 juillet 2009 relative à la coordination des procédures de passation de certains marchés de travaux, de fournitures et de services par des pouvoirs adjudicateurs ou entités adjudicatrices dans les domaines de la défense et de la sécurité, et modifiant les directives 2004/17/CE et 2004/18/CE.

* ¹⁶² Directive 2014/23/UE du 26 février 2014sur l'attribution de contrats de concession

* ¹⁶³ i) et ii) du d du 8 de l'article 10 de la directive 2014/23/UE du 26 février 2014sur l'attribution de contrats de concession.

* ¹⁶⁴ i) et ii) du d de l'article 10 de la directive 2014/24/UE du Parlement européen et du conseil du 26 février 2014 sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE.

* ¹⁶⁵ i) et ii) du c de l'article 21 de la directive 2014/25/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 relative à la passation de marchés par des entités opérant dans les secteurs de l'eau, de l'énergie, des transports et des services postaux et abrogeant la directive 2004/17/CE.

* ¹⁶⁶ Les formulations employées dans ces les trois directives varient un peu dans leur rédaction française. La directive 2014/23/UE vise, par exemple, « l'avis juridique fourni en vue de toute procédure [...] » alors que les directives 2014/24/UE et 2014 :25/UE visent le « conseil juridique fourni en vue de toute procédure [...] ». Les versions anglaises sont identiques.

* ¹⁶⁷ L'article 38 de la loi ° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique dite « Sapin 2 » a habilité le Gouvernement à « procéder par voie d'ordonnance, dans un délai de vingt-quatre mois à compter de la promulgation de la présente loi, à l'adoption de la partie législative du code de la commande publique. Ce code regroupe et organise les règles relatives aux différents contrats de la commande publique ».

* ¹⁶⁸ Des règles spécifiques à certains contrats entrant dans le champ des directives précitées sont prescrites par d'autres textes, tels que le code de la voirie routière pour les règles applicables aux concessions autoroutières, par exemple.

* ¹⁶⁹ Étude d'impact sur le projet de loi portant surpression des sur-transpositions des directives européennes en droit français , disponible à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/leg/etudes-impact/pjl18-010-ei/pjl18-010-ei.html#_Toc526158911

* ¹⁷⁰ Conseil d'État, 9 mars 2016, n° 393589, Conseil national des barreaux.

* ¹⁷¹ Code abrogé par l'ordonnance n° 2015 899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics.

* ¹⁷² Conseil constitutionnel, décision n° 2003-473 DC du 26 juin 2003.

* ¹⁷³ L'incrimination vise les contrats de concession et non plus les seules délégations de service public depuis la loi n° 2013-1117 du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière.

* ¹⁷⁴ Réponse écrite apportée à votre rapporteur la 25 octobre 2018.

* ¹⁷⁵ 19., page 8 de l'avis sur un projet de loi portant suppression des sur-transpositions des directives européennes en droit français.

* ¹⁷⁶ Article 10 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques modifié par l'article 51 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques.

* ¹⁷⁷ Directive 97/51/CE du Parlement européen et du Conseil du 6 octobre 1997, modifiant les directives 90/387/CEE et 92/44/CEE en vue de les adapter à un environnement concurrentiel dans le secteur des télécommunications.

* ¹⁷⁸ Article 3, directive 2002/20/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002 relative à l'autorisation de réseaux et de services de communications électroniques.

* ¹⁷⁹ Le formulaire de déclaration préalable est consultable sur le site internet de l'ARCEP.

* ¹⁸⁰ Tels que le service d'appels en ligne Skype ou la messagerie en ligne Whatsapp .

* ¹⁸¹ Communiqué de presse de l'ARCEP du 12 mars 2013.

* ¹⁸² Avis n° 2018-1163 de l'ARCEP.

* ¹⁸³ La liste des opérateurs déclarés est consultable parmi les ressources en ligne de l'ARCEP.

* ¹⁸⁴ Montant hors taxe sur la valeur ajoutée.

* ¹⁸⁵ Le projet de loi de finances initiale pour 2019 supprime toute affectation à France Télévisions des ressources issues de cette taxe.

* ¹⁸⁶ Au 5° de l'article L. 32 du code des postes et des communications électroniques. Ces services ne sont, en droit positif, pas soumis à déclaration (voir l'article L. 33-1, I, alinéa 2 du même code).

* ¹⁸⁷ Avis consultatif du Conseil d'État sur le projet de loi relatif à la suppression des surtranspositions des directives européennes en droit français, 4 octobre 2018.

* ¹⁸⁸ Rapport inter-inspections « Inventaire des sur-transpositions de directives européennes » (rapport conjoint IGAS-IGA-CGEDD-IGF-CGE-CGAAER), remis en avril 2018.

* ¹⁸⁹ Les adresses IPv4 sont codées sur 32 bits. En conséquence, 2 ³² , soit 4 294 967 296 adresses peuvent, en théorie, être attribuées simultanément.

* ¹⁹⁰ Ce graphique donne une idée de la pénétration pour l'ensemble des acteurs. L'observatoire de l'ARCEP, consultable en ligne, détaille plus précisément la progression de l'IPv6 au sein de chaque maillon de la chaîne technique.

* ¹⁹¹ Rapport de l'ARCEP au Gouvernement sur l'état de déploiement du protocole IPv6 en France, présenté en juin 2016.

* ¹⁹² Avis consultatif du Conseil d'État sur le projet de loi relatif à la suppression des surtranspositions des directives européennes en droit français, 4 octobre 2018.

* ¹⁹³ La plupart des terminaux qui disposent d'un système d'exploitation leur permettant d'accéder à internet sont des équipements radioélectriques au sens de la directive « RED ». Les cas dans lesquels le constructeur du terminal a exclu toute utilisation d'une fréquence radioélectrique est de plus en plus rare. Il s'agit des équipements filaires dont il est prévu qu'ils n'utiliseront jamais le wi-fi, comme les routeurs, les téléviseurs, les téléphones fixes...

* ¹⁹⁴ Rapport inter-inspections « Inventaire des sur-transpositions de directives européennes » (rapport conjoint IGAS-IGA-CGEDD-IGF-CGE-CGAAER), remis en avril 2018.

* ¹⁹⁵ Rapport d'information du Sénat n°614 du 28 juin 2018, « La surtransposition du droit européen en droit français : un frein pour la compétitivité des entreprises », présenté par M. René Danesi.

* ¹⁹⁶ Avis n° 2018-1163 de l'ARCEP en date du 25 septembre 2018 sur les dispositions relatives aux communications électroniques du projet de loi portant suppression des surtranspositions des directives européennes en droit français

* ¹⁹⁷ Cette analyse du rapport inter-inspections ne rejoint pas le rapport de l'ARCEP publié en juin 2016, qui affirmait que la quasi-totalité des terminaux étaient déjà compatibles IPv6.

* ¹⁹⁸ CJCE, 30 avril 1996, CIA security et 26 septembre 2000, Unilever. Ces arrêts portent sur la directive 98/34/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 juin 1998 prévoyant une procédure d'information dans le domaine des normes et réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l'information, qui a été remplacée par la directive 2015/1535.

* ¹⁹⁹ Directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages. Cette directive a instauré des mesures de protection similaires à la directive « Oiseaux » mais en étendant son champ à près de 1 000 autres espèces rares, menacées ou endémiques de la faune et de la flore.

* ²⁰⁰ Art. 1 ^er de la directive 2001/82/CE du Parlement européen et du Conseil du 6 novembre 2001 instituant un code communautaire relatif aux médicaments vétérinaires.

* ²⁰¹ Plan Ecoantibio 2012-2017 de réduction des risques d'antiobiorésistance en médecine vétérinaire.

* ²⁰² Plan National d'alerte sur les antibiotiques 2011-2016.

* ²⁰³ Eurobaromètre spécial 338, « La résistance antimicrobienne », Rapport, Avril 2010.

* ²⁰⁴ Rapport n° 348 (1994-1995) de M. Jean-Paul Hugot fait au nom de la commission des affaires culturelles du Sénat sur le projet de loi portant transposition de la directive n° 93/7 du 15 mars 1993 du Conseil des communautés européennes relative à la restitution des biens culturels ayant quitté illicitement le territoire d'un État membre et disponible à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/1994-1995/i1994_1995_0348.pdf.