EXAMEN EN COMMISSION
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Mardi 30 octobre 2018
M. René Danesi, président . - Le projet de loi comporte 27 articles ondoyants et divers, regroupés en quatre chapitres.
Le chapitre I er , relatif à l'économie et aux finances, comprend cinq sections : consommation, droit des sociétés, dispositions financières, commande publique et communications électroniques. Y figurent les articles 1 er à 13 inclus, et son rapporteur est Olivier Cadic. Le chapitre II, relatif au développement durable, comprend trois sections : environnement, eau, transport ferroviaire. Les chapitres III et IV traitent respectivement de l'agriculture et de la culture. Ces trois chapitres totalisent 14 articles, et leur rapporteur est Marta de Cidrac.
Lors de notre seconde réunion, à 21 heures, nous examinerons huit articles, issus de différents chapitres et de portée très technique, dans le cadre de la procédure de législation en commission.
L'objectif du projet de loi est louable : supprimer des sur-transpositions de directives en droit français, pénalisantes pour nos entreprises. L'exercice proposé par le Gouvernement mérite d'être salué. Mais il est limité dans sa portée, ne concernant que 27 sur-transpositions, et devra être poursuivi, y compris dans le domaine réglementaire, particulièrement riche en sur-transpositions.
Les délais d'examen du projet de loi sont particulièrement courts. Je tiens à remercier nos rapporteurs, qui ont organisé des auditions et procédé aux consultations et vérifications nécessaires. Ceux-ci vont tout d'abord nous présenter leur appréciation générale sur le projet de loi, ainsi que sur la méthodologie mise en oeuvre par le Gouvernement, que la ministre chargée des affaires européennes a exposée lors de son audition la semaine dernière. Je suis désolé de n'avoir pu y assister, étant en mission en Iran. La lecture du compte rendu a été très instructive et j'ai pu constater, chers collègues, que vous aviez posé de nombreuses questions. Cela marque tout l'intérêt que vous portez à cette démarche, à laquelle je suis particulièrement attentif, en ma qualité d'auteur du rapport d'information, présenté le 28 juin dernier au nom de la commission des affaires européennes et de la délégation aux entreprises, et intitulé : La surtransposition du droit européen en droit français : un frein pour la compétitivité des entreprises . Ce rapport a été adopté à l'unanimité.
M. Olivier Cadic, rapporteur . - Les sur-transpositions des directives européennes en droit français nuisent à la compétitivité de nos entreprises. Notre assemblée, singulièrement la délégation sénatoriale aux entreprises, attire l'attention sur les conséquences pénalisantes pour notre économie de cette pratique bien ancrée. Il est urgent d'y remédier, au moment où la France souhaite en particulier renforcer l'attractivité de la place financière de Paris.
Dans le domaine économique et financier, la lourdeur et la complexité des procédures ne sont plus à démontrer. Il est temps de supprimer les contrôles préalables inutiles, synonymes de lourdeurs administratives et de coûts pour les entreprises, quand notre administration se plaît à les multiplier, ou les conserver, alors même que les directives européennes ne les imposent pas.
Il est également indispensable de cesser de sur-réglementer en ajoutant des contraintes non prévues par les directives, par exemple en fragilisant la confidentialité de la stratégie des entreprises par des obligations de transparence qui ne s'imposent pas à leurs concurrentes européennes.
Au titre du volet économique et financier, le Gouvernement propose de supprimer plusieurs dispositions identifiées comme des sur-transpositions par le rapport de la mission inter-inspections, dont la ministre nous a présenté les principes et conclusions lors de son audition. Je salue la démarche, mais je regrette que, sur les 132 sur-transpositions recensées, seules 27 soient traitées dans ce texte. Il faudra donc poursuivre activement ce travail pour diminuer le stock de sur-transpositions et, si nous ne voulons pas continuer à vider la mer avec une cuillère, empêcher des sur-transpositions dans les textes à venir.
Dans le bref délai qui m'était imparti, je me suis efforcé de m'assurer que les suppressions proposées étaient pertinentes et ne privaient pas les intérêts concernés des protections nécessaires, qu'il s'agisse de l'information des consommateurs, de la protection des assurés ou des droits des actionnaires minoritaires. Reste une sensation de frustration, car nous aurions pu ajouter plus de propositions de suppression de sur-transpositions si nous avions eu matériellement le temps de le faire.
Mme Marta de Cidrac, rapporteure . - Je partage avec mon collègue la conviction qu'il est indispensable de remédier aux nombreuses sur-transpositions identifiées. Celles-ci résultent parfois d'une certaine paresse administrative, en particulier lorsque le dispositif français antérieur à la directive était déjà très structuré, ce qui n'en rend pas la modification aisée. Des préoccupations d'intérêt général en matière de santé, de protection de l'environnement ou de développement durable sont également à l'origine de nombreuses sur-transpositions identifiées.
Sans perdre de vue ces objectifs d'intérêt général, il y a pourtant matière à supprimer les procédures inutiles, dès lors que la directive le permet et que l'administration et les parties prenantes sont effectivement en mesure d'exercer un suivi efficace du respect de la mise en oeuvre des obligations résultant de la directive. Après avoir procédé à de nombreuses consultations et vérifications en dépit de la brièveté des délais impartis, c'est dans cet esprit que je proposerai, pour l'essentiel, d'approuver les suppressions proposées, sous réserve de quelques ajustements.
La portée d'une disposition, sur laquelle nous reviendrons, me paraît toutefois devoir être limitée : il s'agit des dérogations au principe du traitement des déchets dans une installation classée, car il est indispensable de veiller à la traçabilité des matériaux dangereux. J'éprouve en outre une certaine perplexité à l'égard de l'adjonction proposée d'un motif de dérogation à l'interdiction de chasser des oiseaux migrateurs protégés.
M. René Danesi, président . - Avant de passer à l'examen des articles, nos rapporteurs vont en faire une présentation générale. Le chapitre I er comporte 13 articles. Nous n'en examinerons pour l'instant que 9 selon la procédure habituelle, sur lesquels 18 amendements ont été déposés.
M. Olivier Cadic, rapporteur . - Le chapitre I er identifie 13 sur-transpositions dans les domaines du droit des sociétés, de la consommation et dans le secteur financier. À mes yeux, celles-ci revêtent une importance particulière, engendrant très directement des coûts et des contraintes supplémentaires pour les entreprises françaises. À l'heure où nous parlons de restaurer la compétitivité de notre industrie, de la place financière de Paris, de faciliter le financement des entreprises et d'encourager la consommation, il est absolument crucial de supprimer les obstacles que nous imposons à nos propres entreprises.
C'est avec cet objectif qu'il faut aborder l'examen de ce projet de loi. Tout d'abord, y a-t-il sur-transposition ? Cette contrainte est-elle justifiée par un impératif qui ne peut pas être atteint par d'autres moyens ? Lorsque ce n'est pas le cas, il y a lieu d'aligner notre droit français avec le cadre européen, plus favorable au développement économique de nos entreprises. J'ai essayé d'estimer auprès des personnes et des organismes que j'ai auditionnés le coût et l'impact de ces contraintes injustifiées.
Certaines d'entre elles sont le résultat d'une transposition erronée, mais d'autres proviennent de l'empilement des normes françaises et européennes. D'autres encore sont le fait du Parlement, qui a parfois fait des choix politiques sans prendre la mesure du profond ajustement qu'elles exigent de la part des entreprises françaises.
Sur le chapitre I er , les articles 3, 4, 10 et 13 seront examinés lors de notre seconde réunion de ce soir, dans le cadre de la procédure de législation en commission.
L'article 1 er allège le formalisme applicable aux publicités en matière de crédit à la consommation et supprime l'interdiction de mentionner l'existence d'un remboursement différé. Ces mesures, non requises par le droit européen, ont été introduites par la loi du 1 er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation. Ce sont bien des sur-transpositions, même s'il s'agit de changements mineurs : le fait de modifier la taille de la police de caractères et de supprimer un encadré pour des informations présentes en doublon dans de telles publicités ne semble pas révolutionnaire. Je proposerai d'adopter cet article, mais ce qui est prévu n'est absolument pas à la hauteur du process qu'il aurait fallu entreprendre pour supprimer les sur-transpositions existantes en droit de la consommation. C'est pourquoi je propose, dans la continuité des auditions que j'ai menées, d'introduire un article additionnel visant à supprimer, en matière de crédit renouvelable à la consommation, l'obligation faite au prêteur de procéder à une vérification triennale complète de la solvabilité de l'emprunteur. En plus d'être redondante avec les règles de détection précoce des risques d'insolvabilité des emprunteurs mises en oeuvre par les organismes prêteurs, cette obligation n'est nullement prévue par la directive de 2008 applicable au crédit à la consommation. Le bref délai qui nous a été imparti ne m'a toutefois pas permis d'approfondir le sujet.
L'article 2 supprime certaines mentions légales dans les publicités relatives aux crédits immobiliers : l'existence du délai de réflexion de dix jours dont dispose l'emprunteur, le fait que la vente est subordonnée à l'obtention du prêt et que le refus du prêt entraîne le remboursement par le vendeur des sommes déjà versées. Aucune directive n'exige pourtant leur mention. Elles sont en outre formellement indiquées au consommateur lors de la phase précontractuelle et lors de l'émission de l'offre contractuelle. C'est d'ailleurs quand le consommateur est sur le point de s'engager contractuellement que cette information lui est la plus pertinente et la plus utile. Je proposerai d'adopter cet article, sans toutefois considérer qu'il s'agit d'une grande avancée.
En matière de droit des sociétés, l'article 5 tend à créer la catégorie des « moyennes entreprises » et à prévoir, pour celle-ci, des obligations allégées d'établissement et de publicité des comptes, comme le permet l'une des options prévues par la directive comptable de 2013, jusqu'à présent inexploitée. Les entreprises concernées auraient ainsi la faculté d'établir leur compte de résultat dans une présentation simplifiée et de ne rendre publique qu'une présentation simplifiée de leur bilan et de son annexe.
Je proposerai de compléter cet article, en exploitant une autre option prévue par la même directive, afin de relever les seuils de définition de la catégorie des petites entreprises aux niveaux les plus élevés permis par la directive, soit 6 millions d'euros de total de bilan, au lieu de 4 millions actuellement ; et 12 millions de chiffre d'affaires net annuel, au lieu de 8 millions aujourd'hui. Ce relèvement des seuils permettrait d'étendre à un plus grand nombre d'entreprises le bénéfice des mesures de confidentialité du compte de résultat et de simplification des états financiers à raison de la suppression du rapport de gestion.
Je proposerai également d'ajuster les dispositions dudit article 5, afin d'étendre aux micro-entreprises et aux petites entreprises soumises au contrôle légal des comptes le bénéfice des modalités de publication allégée du rapport des commissaires aux comptes, que le projet de loi ne prévoit que pour les moyennes entreprises, introduisant de ce fait une distorsion injustifiée entre les régimes de ces différentes catégories d'entreprises.
Les dispositions financières abordent divers sujets.
L'article 6 supprime l'interdiction faite aux assureurs d'intervenir dans la négociation des honoraires entre l'assuré et l'avocat qu'il choisit, dans le cadre de la mise en oeuvre d'un contrat de protection juridique. Cette interdiction n'est pas prévue par la directive Solvabilité II. Il s'agit de permettre aux assurés de s'appuyer sur leur assureur dans la négociation des honoraires avec l'avocat qu'ils ont choisi, afin de bénéficier de tarifs négociés ou plus avantageux, objectif que je partage pleinement. En outre, la liberté, pour l'assuré d'un contrat de protection juridique, de choisir un avocat ne serait pas remise en cause : il sera toujours libre de choisir un autre avocat que celui qui est proposé par son assurance. Je proposerai donc d'adopter cet article.
L'article 7 supprime les obligations s'imposant aux syndics de copropriété en matière de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme. La directive européenne à l'origine de ces obligations encadrait précisément les différentes professions visées, telles que les agents immobiliers, les conseillers en investissement ou les casinos. L'adoption d'un amendement à la loi ALUR avait étendu ces obligations aux syndics, alors même que ceux-ci n'interviennent pas dans les transactions immobilières, ne gèrent que de faibles sommes dans le cadre d'appels à contribution des copropriétaires et ne sont pas rémunérés ou formés pour de telles tâches. De l'aveu même de Tracfin, ces dispositions ne sont pas opérationnelles et leur mise en oeuvre n'est pas contrôlée. Je proposerai d'adopter cet article, très attendu par les organisations de syndics, en soumettant un amendement de coordination avec une mesure récemment adoptée dans la loi ELAN.
L'article 8 supprime la consultation obligatoire de l'assemblée générale des actionnaires sur l'enveloppe globale des rémunérations des dirigeants et preneurs de risque pour les entreprises du secteur bancaire. Le droit européen qui réglemente les rémunérations dans les établissements de crédit ne fait aucune mention d'une telle obligation. La France est d'ailleurs le seul pays à avoir introduit une telle exigence de « say on pay ». Alors que le secteur bancaire français a tout à gagner de la relocalisation des établissements actuellement basés à Londres, la suppression d'une telle obligation est un signal fort. L'obligation de réunir les actionnaires, en nombre nécessaire, est source de complexité, tout comme la compilation des données relatives aux rémunérations. Elle fait obstacle à ce que le secteur bancaire français attire les meilleurs administrateurs et les meilleurs employés, qui pourraient pourtant contribuer à son développement. Je proposerai donc d'adopter l'article 8, sous réserve de coordinations juridiques.
Dans le même objectif de limiter les contraintes asymétriques s'appliquant au secteur financier français, je proposerai d'adopter l'article 9. Il aligne le champ de l'encadrement des rémunérations des preneurs de risque dans les sociétés de gestion de portefeuilles avec le champ des obligations européennes en la matière. Une erreur de rédaction dans l'ordonnance de transposition avait fortement élargi ce champ, rendant ainsi la mesure inapplicable pour les sociétés.
Dans un tout autre domaine, l'article 11 exclut du champ de la commande publique la représentation légale d'un client par un avocat dans le cadre d'un contentieux, et le conseil juridique par un avocat en amont d'une probable procédure contentieuse. La fin de cette sur-transposition constitue une mesure utile pour les acheteurs publics, dans la mesure où le temps nécessaire à la préparation et à la passation d'un marché public est rarement compatible avec le caractère urgent du conseil et de la représentation juridique. Ce constat vaut d'autant plus pour les plus petites collectivités territoriales, qui ne disposent pas de personnels qualifiés pour les représenter et pour lesquelles le recours à un avocat est de ce fait une nécessité. Je proposerai donc d'adopter cet article.
Le domaine des communications électroniques est particulièrement sujet à sur-transposition, ce que déplorent depuis longtemps les opérateurs et les constructeurs. À l'article 12, je proposerai d'acter la suppression du régime déclaratif à l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (Arcep) applicable à tout opérateur de réseaux ou de services de communications électroniques. De l'aveu même de l'Arcep, cette déclaration est parfaitement inutile : elle n'emporte aucun effet juridique, ne lui fournit aucune information nécessaire dans son activité de régulateur, ne sert pas de base à la fiscalité des opérateurs, mais mobilise au contraire des ressources d'analyse et de traitement qui pourraient être redéployées. Sous réserve de l'adoption d'amendements de coordination, je proposerai d'adopter cet article.
De manière générale, je regrette le manque d'ambition de ce texte. Parmi les 132 sur-transpositions identifiées par le rapport inter-inspections remis au Gouvernement et les 75 propositions du rapport de notre président René Danesi, les 27 mesures que nous examinerons ce soir nous paraissent utiles, certes, mais bien limitées. Les délais d'examen extrêmement resserrés et les contours du texte initial ne nous ont permis que de l'enrichir de quelques mesures supplémentaires. Le choc de simplification annoncé par le Gouvernement est bien timide et nous espérons pouvoir bientôt examiner au Sénat un nouveau projet de loi de suppression de sur-transpositions.
Mme Marta de Cidrac, rapporteure . - Mon fil conducteur a été de veiller à la cohérence des mesures proposées avec les ambitions affichées et d'être vigilante sur la préservation d'un équilibre entre allègement des contraintes inutiles et maintien de garde-fous indispensables en matière de protection de l'environnement et de la santé humaine.
Les articles 14 à 23 sont regroupés au sein de deux chapitres ayant trait au développement durable et à l'agriculture, le premier étant lui-même subdivisé en sections relatives à l'environnement, à l'eau et au transport ferroviaire.
Au sein de la section Environnement, deux articles portent sur la gestion des déchets.
L'article 14 vise à remédier à une sur-transposition de la directive européenne du 19 novembre 2008 relative aux déchets. Cette directive, qui fixe le cadre de la politique de prévention et de gestion des déchets, prévoit deux types d'exclusion de son champ d'application : des exclusions de produits couverts par une autre réglementation européenne et des exclusions définitives. À ce titre sont exclus les sous-produits animaux et les produits dérivés, ainsi que les carcasses d'animaux morts autrement que par abattage, c'est-à-dire les parties non destinées à la consommation humaine des animaux morts, car ils sont couverts par un règlement dédié de 2009. Au titre des exclusions définitives, les explosifs « déclassés », c'est-à-dire dont on n'a plus l'usage, ne font pas partie du champ d'application de la directive. Ces deux exclusions n'ont pas été transposées en droit français, ce qui complexifie le droit applicable.
Pour les sous-produits animaux s'empilent ainsi la réglementation relative aux déchets issue du code de l'environnement et la réglementation, très encadrée d'un point de vue sanitaire, prévue par le code rural et de la pêche maritime.
Pour les explosifs déclassés, cette sur-transposition allonge significativement leur procédure d'élimination, notamment dans le cadre de leur transfert en Allemagne, qui dispose de filières d'élimination de ces produits, mais qui, elle, a transposé cette dérogation.
L'article 14 exclut ainsi ces deux catégories de la réglementation relative aux déchets, conformément à la directive européenne. J'ai veillé à m'assurer qu'une fois sortis de ce régime juridique ces produits demeureront soumis à une réglementation présentant un niveau de sécurité identique en termes de protection de l'environnement et de la santé. Je proposerai seulement un amendement rédactionnel.
L'article 15 modifie l'article L. 541-4-3 du code de l'environnement, relatif à la sortie du statut de déchet. Il supprime la condition d'être traité dans une installation classée pour la protection de l'environnement ou au titre de la loi sur l'eau pour qu'un déchet puisse cesser d'être un déchet. J'y reviendrai plus longuement dans le cadre de l'amendement que je proposerai.
Dernier article de la section Environnement, l'article 16, qui ajoute une nouvelle dérogation à l'interdiction de chasser les oiseaux migrateurs pendant leur migration, est celui qui m'a posé peut-être le plus d'interrogations et conduite à une position réservée. J'y reviendrai à l'occasion de l'examen de l'amendement déposé sur cet article.
Les deux articles de la section Eau ne présentent aucune difficulté et remédient bien à des sur-transpositions injustifiées.
L'article 17 permet un nouveau report de l'échéance prévue pour l'atteinte du bon état écologique des masses d'eau. La directive-cadre sur l'eau du 23 octobre 2000 l'avait fixée à 2015, tout en prévoyant la possibilité de la reporter dans certains cas limitativement énumérés : pour des raisons de faisabilité technique, de coût excessif ou pour des motifs liés aux conditions naturelles des masses d'eau. Ces reports sont limités à un maximum de deux nouvelles mises à jour de ce document, c'est-à-dire deux fois six ans, sauf dans les cas où les conditions naturelles sont telles que les objectifs ne peuvent être réalisés dans ce délai. Ainsi, pour ce dernier motif, la directive ne prévoit pas de limitation du report dans le temps. Or, en droit français, ces trois possibilités de report ont été transposées, mais toutes limitées à un maximum de deux nouvelles mises à jour et ne peuvent donc être mises en oeuvre après 2027. L'article 17 permet ce report au-delà de 2027 pour le seul motif lié aux conditions naturelles.
Si l'on peut regretter l'effet négatif en termes d'affichage de cette mesure, qui risque peut-être de démobiliser les acteurs, cette « dé-sur-transposition » est justifiée sur le plan technique : une telle possibilité de report ne concernerait qu'un petit nombre de masses d'eau, qui, en effet, pour des motifs liés aux conditions naturelles, présentent un état d'inertie expliquant que des résultats soient très longs à obtenir malgré l'engagement d'actions vigoureuses.
L'article 18 supprime la notion d'« espace aérien surjacent » de la définition des eaux marines et, donc, du périmètre de la stratégie nationale pour la mer et le littoral (SNML). La directive du 23 juillet 2014 établissant un cadre pour la planification de l'espace maritime ne prévoit pas cet espace pour la définition de l'outil de planification relatif à la mer et au littoral. La SNML elle-même, adoptée par décret du 23 février 2017, ne reprend pas cette sur-transposition. Pour autant, elle traite indirectement de cet espace au travers de thématiques comme l'énergie éolienne, la pollution atmosphérique des navires, la protection des oiseaux ou encore les pollutions lumineuses.
Les articles 19 à 23 concernent les transports ferroviaires.
Dans ce domaine, la directive 2012/34/UE établissant un espace unique européen constitue le socle de la régulation. Elle vise à assurer, par un certain nombre de règles relatives à la gestion de l'infrastructure notamment, l'accès de toutes les entreprises ferroviaires au réseau dans des conditions équitables, transparentes et non discriminatoires. Elle autorise les États membres à exclure certaines portions du réseau ou certaines entreprises de l'application de ces règles. Lorsque nous l'avons transposée en droit national, nous n'avons pas toujours été au bout des possibilités offertes en ce sens. Le projet de loi vise à aller plus loin.
Ainsi, l'article 19 reprend une dérogation permettant d'exclure du champ d'application des règles relatives à la gestion des installations de service les lignes exclusivement utilisées pour des services urbains ou suburbains et les lignes de fret utilisées par une seule entreprise ferroviaire : il s'agit des infrastructures reliées au réseau nécessaires pour l'exploitation des trains, comme les voies de garage ou les terminaux de triage. Cette mesure vise surtout à alléger les contraintes des opérateurs ferroviaires de proximité (OFP), pour améliorer la compétitivité du fret ferroviaire par rapport à la route.
L'article 20 exonère les entreprises qui gèrent à la fois des activités de gestion d'infrastructure et d'exploitation de services ferroviaires de l'obligation de tenir une comptabilité séparée pour chacune de ces activités dans certains cas bien délimités : si elles n'exploitent que des services urbains, suburbains ou régionaux sur des réseaux locaux ou régionaux autonomes ou destinés uniquement à l'exploitation de services ferroviaires urbains ou suburbains. Il s'agit de s'aligner sur le texte de la directive, qui exclut d'office ces entreprises du champ d'application de cette règle de comptabilité séparée.
L'article 21 reprend une dérogation permettant de dispenser certaines entreprises de l'obligation de détenir une licence ferroviaire : les entreprises qui exploitent uniquement des services ferroviaires de transport de voyageurs sur des infrastructures ferroviaires locales ou régionales autonomes, les entreprises qui exploitent uniquement des services régionaux de fret ferroviaire et celles qui exploitent uniquement des services de fret sur une infrastructure ferroviaire privée. Cette mesure allège les contraintes pesant sur les entreprises.
L'article 22 concerne la procédure applicable lorsqu'une entreprise souhaite utiliser une installation de service non utilisée depuis plus de deux ans. Les règles fixées dans notre code des transports n'étaient pas totalement conformes au droit européen et auraient du être adaptées à un règlement d'exécution pris en novembre 2017. L'article renvoie directement à ce dernier et assure la conformité de notre droit avec les textes européens.
L'article 23 reprend une dérogation prévue par la directive de 2007 relative à la certification des conducteurs de train, en exonérant certains conducteurs de l'obligation de détenir une licence de conducteur sur certaines portions délimitées du réseau : les réseaux séparés du reste du système ferroviaire destinés à l'exploitation de services locaux, les infrastructures privées et les sections de voies temporairement fermées à la circulation pour cause d'entretien.
Ces mesures vont dans le sens d'un allègement des contraintes pesant sur les acteurs ferroviaires et je n'y suis pas opposée, dans la mesure où il est délimité et encadré. Les acteurs concernés sont peu nombreux et les répercussions seront en conséquence assez limitées dans un premier temps, mais nous ne devons pas nous priver d'un tel allègement autorisé par les textes européens.
Je présenterai les articles 24 à 27, qui font l'objet de la procédure de législation en commission, lors de notre réunion de ce soir.
Mme Laurence Harribey . - Si la très grande majorité d'entre nous convient de la nécessité d'éviter les sur-transpositions et d'aller vers la simplification, la nature même de ce projet de loi nous interpelle. Les rapporteurs l'ont dit, ce texte est peu ambitieux, au regard du nombre de sur-transpositions identifiées. Il n'empêche, derrière les aspects techniques, soulignés par René Danesi et Olivier Cadic, se cachent des enjeux politiques, que l'on peut regrouper en trois grandes thématiques : la protection des consommateurs ; la transparence économique et financière ; la protection de l'environnement et de la biodiversité.
Les sujets évoqués traduisent un modèle économique très peu protecteur. Lors de son audition, la ministre avait expliqué qu'il y avait eu historiquement des sur-transpositions protectrices, chacune ayant sa raison d'être. Il existe en droit européen un principe de double subsidiarité, qui peut permettre, pour des raisons relatives à la santé ou à la protection des consommateurs, de prévoir des éléments complémentaires.
Certains des articles nous font douter de la réelle plus-value des suppressions de sur-transpositions prévues dans ce projet de loi, alors que bien d'autres sujets auraient mérités que l'on s'y penche.
Des articles ne posent aucun problème, comme ceux relatifs aux communications électroniques. Sur d'autres, et l'avis du Conseil d'État est très intéressant à cet égard, l'étude d'impact est trop partielle et ne démontre pas en quoi le texte améliore la situation. Nous présenterons donc un certain nombre d'amendements pour mieux protéger les consommateurs et assurer la transparence économique et financière.
Nous nous étonnons de voir arriver le paquet ferroviaire alors même que nous allons être saisis du projet de loi d'orientation des mobilités. René Danesi l'a dit, seules 27 sur-transpositions sont traitées sur les 132 identifiées : il y a des marges de manoeuvre. Nous ne comprenons pas toujours la raison d'être des choix qui ont été faits. Nous en reparlerons au moment de l'examen des amendements. Nous pourrons d'ailleurs souscrire à certains d'entre eux, relatifs notamment à la gestion des déchets.
M. René Danesi, président . - Il est dans l'intention du Sénat, non de s'en tenir à ce projet de loi, mais bien de préparer une proposition de loi. Maintenant que la direction est tracée, nous allons faire des propositions, sachant qu'un nombre important de sur-transpositions relève du règlement et non de la loi. Nous avons d'ores et déjà déposé sur une proposition de résolution et allons demander au Gouvernement de se saisir du sujet, pour progresser dans la voie de la suppression des sur-transpositions de nature réglementaire.
EXAMEN DES ARTICLES
Article 1 er
Mme Laurence Harribey . - L'amendement COM-12 vise à supprimer l'article 1 er , car nous voulons défendre le droit de la consommation. Nous ne voyons pas en quoi la suppression d'une telle sur-transposition constitue une amélioration et pèse sur les entreprises. Puisqu'il est question de favoriser l'attractivité du territoire français en matière économique, les contraintes prévues en l'espèce ne paraissent pas excessives. Dans son avis, le Conseil d'État s'interroge lui aussi sur le bien-fondé de cet article.
M. Olivier Cadic, rapporteur . - L'article 1 er prévoit un allègement du formalisme et la suppression de l'interdiction de certaines mentions dans les publicités relatives au crédit à la consommation. Je suis défavorable à cet amendement de suppression, car j'approuve les simplifications en matière de droit de la consommation, qui répondent à une demande des entreprises. À cet égard, les trois dispositions modifiées ne sont aucunement exigées par la directive de 2008 relative aux crédits à la consommation. Il s'agit donc bien de sur-transpositions. Très légères, ces modifications n'emporteraient aucune déperdition d'information pour le consommateur, puisque les mêmes informations qu'aujourd'hui seront toujours mentionnées sur les publicités.
Les informations essentielles sur le coût du crédit seront bien incluses dans toutes les publicités, quel qu'en soit le support. De plus, il n'est pas avéré que les dispositions actuelles aient un quelconque effet sur le comportement du consommateur en matière d'appréhension du risque. Il n'y a aucune raison de maintenir l'interdiction de la mention dans une publicité de l'existence d'un remboursement différé, puisque ce dernier ne constitue pas une offre illicite et qu'il s'agit en outre d'informer le consommateur. Avis défavorable.
L'amendement COM-12 n'est pas adopté.
L'article 1 er est adopté sans modification.
Article additionnel après l'article 1 er
M. Olivier Cadic, rapporteur . - L'amendement COM-26 vise à insérer un article additionnel supprimant l'obligation faite au prêteur, en matière de crédit renouvelable à la consommation, de procéder à une vérification complète de la solvabilité de l'emprunteur tous les trois ans. Il s'agit d'une sur-transposition puisque cette vérification n'est nullement prévue par la directive de 2008 relative au crédit à la consommation. Cette dernière n'impose la vérification de la solvabilité de l'emprunteur qu'en amont de la conclusion du contrat et avant toute augmentation significative du montant du crédit. Par ailleurs, cette disposition du droit national est redondante avec les règles de détection précoce des risques d'insolvabilité et de fragilité des emprunteurs mises en oeuvre par les organismes prêteurs.
Mme Laurence Harribey . - Comme nous voulons protéger les droits des consommateurs, nous ne pouvons adhérer à cet amendement. Les nombreux garde-fous instaurés dans notre droit expliquent sans doute la diminution du surendettement des ménages. Or, l'étude d'impact n'y fait même pas référence.
M. Alain Richard . - Je suis plutôt défavorable à cet amendement. Avant d'envisager une proposition de loi telle que l'a évoquée le président Danesi et de proposer de nouvelles suppressions de sur-transposition, nous aurons à mener un travail de fond important, pour savoir si telle ou telle sur-transposition correspondait à une volonté politique ou à une nécessité sociale. La prévention du surendettement est un sujet à traiter avec précaution. Le rapporteur évoque une redondance, mais je ne vois pas quelle autre disposition réglementaire prévoit de faire le bilan, tous les trois ans, de la situation d'endettement de personnes ayant souscrit de nombreux crédits à la consommation. Cette obligation, introduite à l'époque où Mme Lagarde était ministre de l'économie, après que la crise de 2008 avait provoqué une forte hausse des crédits à la consommation, a permis de modérer leur croissance. Il est prématuré d'envisager sa suppression pure et simple.
M. Olivier Cadic, rapporteur . - Une telle disposition est bien redondante, puisque d'ores et déjà mise en oeuvre dans le cadre de l'article L. 312-76 du code de la consommation. Ce dernier prévoit que le prêteur peut, à tout moment, s'il dispose d'informations démontrant une diminution de la solvabilité de l'emprunteur telle qu'elle avait pu être appréciée lors de la conclusion du contrat, réduire le montant total du crédit ou suspendre son utilisation.
L'amendement COM-26 est adopté et devient article additionnel.
Article 2
Mme Laurence Harribey . - L'amendement COM-13 poursuit dans la même logique que précédemment.
M. Olivier Cadic, rapporteur . - Puisque l'amendement tend à supprimer l'article 2, j'y suis défavorable.
L'amendement COM-13 n'est pas adopté.
L'article 2 est adopté sans modification.
Article 5
M. Olivier Cadic, rapporteur . - L'amendement COM-31 complète l'article 5 en levant une autre option prévue par l'article 3 de la directive 2013/34/UE, dite directive comptable. Il permet de relever les seuils des petites entreprises au niveau du plafond permis par la directive, c'est-à-dire 6 millions d'euros pour le total du bilan, au lieu de 4 millions actuellement, et 12 millions d'euros pour le chiffre d'affaires net, au lieu de 8 millions aujourd'hui. Ce relèvement des seuils pour la définition des petites entreprises permettrait d'étendre à un plus grand nombre d'entreprises le bénéfice des mesures de confidentialité du compte de résultat et de simplification des états financiers via la suppression de l'établissement du rapport de gestion.
L'amendement harmonise également la rédaction s'agissant de la faculté des petites entreprises de recourir à l'option de confidentialité du compte de résultat avec celle prévue pour les microentreprises et les moyennes entreprises. Il substitue à cet effet la notion de déclaration à celle de demande, moins pertinente.
Mme Laurence Harribey . - Nous comprenons mal l'intérêt de cet amendement qui nous semble d'affichage dans la mesure où la définition des seuils ne relève pas de la loi mais des décrets d'application.
M. Olivier Cadic, rapporteur . - Cet amendement vise à harmoniser notre droit national avec les seuils maximum de définition des petites entreprises permis par le droit de l'Union européenne. Le principe est bien défini par la loi, même si, comme pour les autres articles du code de commerce où il est fait référence à des seuils, ceux-ci seront définis ultérieurement par décret.
Mme Laurence Harribey . - Nous nous abstiendrons.
L'amendement COM-31 est adopté.
M. Olivier Cadic, rapporteur . - L'article 5 crée la catégorie de « moyenne entreprise » et prévoit pour les entreprises relevant de cette nouvelle catégorie des obligations allégées d'établissement et de publicité des comptes. Les entreprises concernées auraient la faculté d'établir leur compte de résultat dans une présentation simplifiée, et de ne rendre publique qu'une présentation également simplifiée du bilan et de son annexe.
L'amendement COM-29 clarifie et harmonise la rédaction de ces dispositions. Il supprime aussi l'obligation de mentionner le greffe du tribunal auprès duquel les comptes annuels auraient été déposés en cas de publication du bilan sous sa forme simplifiée, cette disposition étant de nature règlementaire.
Mme Laurence Harribey . - Cet amendement, présenté comme un amendement de simplification, introduit en fait une automaticité dans la déclaration des entreprises. Il supprime par ailleurs l'obligation de mentionner le greffe du tribunal auprès duquel les comptes annuels auraient dû être déposés. C'est donc une nouvelle sur-transposition et un détournement de l'objectif du texte.
M. Olivier Cadic, rapporteur . - L'amendement a pour objet de clarifier la rédaction des dispositions permettant la publicité du bilan et de son annexe sous une forme allégée pour les moyennes entreprises. Il ne crée pas d'obligation nouvelle car il s'agit simplement d'une faculté offerte aux entreprises. Elles pourront toujours publier la version complète de leur bilan si elles le souhaitent. Il ne s'agit en tout état de cause pas d'une nouvelle sur-transposition.
L'amendement COM-29 est adopté.
M. Olivier Cadic, rapporteur . - L'amendement COM-30 étend aux micro-entreprises et aux petites entreprises soumises au contrôle légal des comptes le bénéfice des modalités allégées de publication du rapport des commissaires aux comptes que le projet de loi ne prévoit que pour les moyennes entreprises, introduisant de ce fait une distorsion injustifiée entre les régimes de ces différentes catégories d'entreprises. Cette possibilité est prévue par la directive comptable sur les états financiers annuels. L'article 5 ne prévoyait cet allègement que pour les moyennes entreprises. Or, en toute logique, le degré d'exigence en matière de transparence doit croître avec la taille des sociétés. Aussi les sociétés de taille inférieure aux seuils établis pour les moyennes entreprises devraient-elles bénéficier des mêmes allègements que ceux attachés à la publication d'états financiers allégés pour les moyennes entreprises.
Mon amendement propose, en outre, de codifier l'ensemble de ces dispositions spécifiques aux rapports des commissaires aux comptes dans un article distinct du code de commerce, et met en cohérence les termes relatifs à la certification des comptes avec ceux déjà utilisés par le code de commerce.
Mme Laurence Harribey . - Sur le fond, l'apport de l'amendement est incontestable. Toutefois, il ne vise pas à corriger une sur-transposition mais plutôt à modifier le code du commerce. L'objectif de ce texte est de simplifier et de réduire les sur-transpositions ; or j'ai parfois l'impression qu'on veut l'utiliser pour réformer le code du commerce...
M. Olivier Cadic, rapporteur . - L'amendement corrige une sur-transposition. Nous ne faisons qu'appliquer la directive en permettant aux micro-entreprises et aux petites entreprises de bénéficier des modalités allégées de publication du rapport des commissaires aux comptes alors que le projet de loi ne le prévoyait que pour les moyennes entreprises.
M. Guillaume Gontard . - Le groupe CRCE s'abstiendra.
L'amendement COM-30 est adopté.
M. Olivier Cadic, rapporteur . - L'amendement COM-32 opère les coordinations nécessaires dans le code de commerce. Il met également à jour le « compteur » permettant l'application outre-mer des dispositions modifiées ou créées par l'article 5 dans les îles Wallis et Futuna.
Mme Laurence Harribey . - Par cohérence, nous nous abstiendrons.
L'amendement COM-32 est adopté.
M. Olivier Cadic, rapporteur . - Afin de faire bénéficier les entreprises des simplifications proposées par cet article le plus rapidement possible, l'amendement COM-33 applique les dispositions transitoires de l'article 5 aux comptes afférents aux exercices clos à compter de la publication de la présente loi, c'est-à-dire à compter de l'exercice 2018 si la loi est publiée avant le 31 décembre 2018.
L'amendement COM-33 est adopté.
L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 6
Mme Laurence Harribey . - Nous soutenons l'idée d'une intervention d'un support destiné au client pour négocier les honoraires d'avocat. Toutefois, afin d'éviter d'éventuels arrangements, ou suspicion d'arrangements, au détriment du client, entre l'assureur de protection juridique et l'avocat, ou entre la mutuelle ou l'union et l'avocat, les amendements COM-8 et COM-9 prévoient l'acceptation écrite des honoraires par l'assuré en cas d'accord entre l'assureur de protection juridique et l'avocat, ou d'accord entre les mutuelles et l'avocat.
M. Olivier Cadic, rapporteur . - Une telle précision est inutile dans la mesure où le choix de l'avocat revient in fine à l'assuré. Si les honoraires négociés par l'assureur ou la mutuelle avec l'avocat ne conviennent pas à l'assuré, celui-ci reste libre de choisir un autre avocat remboursé à proportion du barème d'assurance de protection juridique par son assureur. Par ailleurs, cette acceptation des honoraires par l'assuré existe déjà à travers la convention d'honoraires conclue entre l'avocat et l'assuré. Cette convention est obligatoire. L'assureur n'y est pas partie. Enfin, ces amendements introduiraient en droit français une nouvelle sur-transposition. Avis défavorable.
L'amendement COM-8 n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-9.
L'article 6 est adopté sans modification.
Article 7
L'amendement de simplification rédactionnelle COM-19 est adopté, ainsi que l'amendement de coordination juridique COM-18 .
L'article 7 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 8
Mme Laurence Harribey . - L'article 8 supprime l'obligation de consultation annuelle de l'assemblée générale des actionnaires en matière d'enveloppe globale des rémunérations versées aux preneurs de risque. Pourtant, cette formalité administrative est peu contraignante pour les sociétés concernées et garantit un degré d'information utile des actionnaires. Il en va de la transparence de la vie économique et financière. C'est pourquoi l'amendement COM-10 supprime cet article.
M. Olivier Cadic, rapporteur . - Avis défavorable. L'obligation, pour les établissements de crédit et entreprises d'investissement, de consulter l'assemblée générale des actionnaires sur l'enveloppe des rémunérations globales des dirigeants et preneurs de risque des établissements de crédit et des sociétés de financement n'est pas prévue par la directive : c'est une sur-transposition qui n'existe dans aucun autre pays européen. L'organisation d'une assemblée générale n'est d'ailleurs pas une « formalité administrative peu contraignante ». Ce processus, fortement encadré, implique de réunir un quorum minimal d'actionnaires, parfois établis à l'étranger. L'identification des personnes « preneuses de risques » et placées dans les fonctions ciblées peut être très complexe et demander un travail de recherche et de compilation très fastidieux. Plus généralement, cette obligation pèse sur la capacité du secteur bancaire français à attirer des employés et administrateurs de qualité, susceptibles de contribuer au développement de la place financière de Paris. Ce signal est particulièrement dommageable au vu de l'enjeu que représente la relocalisation des établissements bancaires après le Brexit.
L'amendement COM-10 n'est pas adopté.
L'amendement rédactionnel et de coordination juridique COM-20 est adopté.
L'article 8 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 9
M. Olivier Cadic , rapporteur . - Cet article restreint le champ d'application de l'encadrement des rémunérations aux personnes ayant une incidence « substantielle » sur le profil de risque du gestionnaire de portefeuille, et non une simple « incidence » : cette rédaction est conforme à celle prévue en droit européen. L'amendement COM-21 améliore la rédaction du dispositif et effectue des coordinations juridiques.
L'amendement COM-21 est adopté.
L'article 9 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'article 11 est adopté sans modification.
Article 12
M. Olivier Cadic, rapporteur . - L'article 12 supprime l'obligation de déclaration préalable à l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (Arcep) qui s'impose aux opérateurs de réseaux et services de communications électroniques. L'amendement COM-23 insère une précision juridique. La rédaction initiale parle « d'opérateurs » qui ne sont pas désignés. Cet amendement précise que ce sont les opérateurs actifs en France
L'amendement COM-23 est adopté, ainsi que l'amendement rédactionnel COM-24 et que l'amendement de coordination juridique COM-25 .
L'article 12 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 14
Mme Marta de Cidrac, rapporteure . - L'amendement COM-1 vise à reprendre les termes exacts de la directive.
L'amendement COM-1 est adopté.
L'article 14 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 15
Mme Marta de Cidrac, rapporteure . - L'article 15 supprime l'obligation de traitement dans une installation classée pour la protection de l'environnement (ICPE) ou dans une installation (IOTA) classée au titre de la loi sur l'eau qui conditionne la sortie du statut de déchet, dans la mesure où cette obligation constituerait une sur-transposition de la directive-cadre européenne relative aux déchets du 19 novembre 2008, modifiée par la directive du 30 mai 2018. La directive prévoit plusieurs conditions pour qu'un déchet cesse d'être un déchet et redevienne un produit. Une condition générale doit tout d'abord être remplie : celle d'avoir subi une opération de recyclage ou de valorisation.
En droit français, ces dispositions ont été transposées par l'ordonnance du 17 décembre 2010. L'article L. 541-4-3 du code de l'environnement octroie le bénéfice de sortie du statut de déchets aux seuls exploitants ICPE et aux installations IOTA. Selon les indications du site internet du ministère de la transition écologique et solidaire, cette disposition « permet d'assurer le bon encadrement de la gestion des déchets ». En cela, cette transposition s'écarte de la directive, qui ne parle pas explicitement de valorisation réservée aux seuls établissements classés. L'objectif de l'article 15 est donc de supprimer cette disposition, en ce qu'elle irait plus loin que la directive.
Je ne suis pourtant pas convaincue qu'il s'agisse d'un cas flagrant de sur-transposition. En effet, la directive précise, à l'article 6, que les critères de sortie du statut de déchet doivent assurer un niveau élevé de la protection de l'environnement et de la santé humaine et notamment inclure des procédés et techniques de traitement « autorisés ». Cette notion de traitement « autorisé » peut sembler renvoyer à notre législation française en matière d'installations classées.
Ensuite, quel serait le niveau de garantie en termes de protection de l'environnement et de la santé humaine si l'on adoptait le projet de loi ainsi rédigé ? Le système ICPE garantit un haut niveau de protection via un système de contrôle très strict par des agents assermentés de l'État, tandis que les autres installations ne sont pas contrôlées. Elles pourraient l'être, mais par les collectivités territoriales, c'est-à-dire les maires, et seulement en présence d'un risque avéré, donc potentiellement trop tard en cas de pollution. Des acteurs du secteur du traitement des déchets m'ont alertée sur les risques qu'une telle suppression pourrait faire peser sur l'environnement et la santé humaine, notamment pour les déchets dangereux envoyés dans des installations de fabrication de produits, qui ne sont pas forcément classées, en substitution de matières vierges.
Nous devons donc être extrêmement vigilants sur ces questions d'environnement et de santé publique. En revanche, je suis convaincue par l'objectif de l'article, qui ambitionne de développer le recyclage, et notamment la réutilisation et le réemploi dans le secteur de l'économie sociale et solidaire par exemple. Les entreprises de ce secteur pourraient utilement bénéficier de la procédure de sortie du statut de déchet sans qu'il y ait de risque pour l'environnement. C'est le cas par exemple d'un fauteuil dont on se débarrasse et qui est ensuite réutilisé.
C'est pourquoi je vous proposerai un dispositif permettant de conserver ce principe qui constitue la garantie d'un contrôle efficace sur ces installations, mais de l'assouplir afin de permettre à de nombreuses entreprises de pouvoir bénéficier de la procédure de sortie du statut de déchet. Mon amendement COM-2 prévoit ainsi des dérogations, pour certaines catégories de déchets non-dangereux, afin qu'ils puissent bénéficier de la procédure de sortie du statut de déchet en dehors d'une installation classée.
L'amendement COM-16 de notre collègue M. Marseille participe du même esprit : il précise juste que ces dérogations sont possibles pour certains types de déchets inertes ou non-dangereux. Or, les déchets inertes constituent une sous-catégorie des déchets non-dangereux, ce qui rend cette mention inutile. Cet amendement serait donc satisfait par l'adoption de l'amendement COM-2.
M. Didier Mandelli . - En tant que président du groupe d'études sur l'économie circulaire du Sénat, je soutiens fortement l'amendement de notre rapporteure. Lors de l'audition de Mme la ministre, nous avions d'ailleurs été quelques-uns à exprimer des réserves.
Mme Angèle Préville . - J'ai une question sur la notion de « déchets non dangereux ». Les vieux fauteuils, par exemple, contiennent souvent des mousses imprégnées de produits antifongiques potentiellement dangereux. Il faut donc veiller à bien définir les déchets non dangereux.
Mme Marta de Cidrac, rapporteure . - J'ai pris l'exemple des vieux fauteuils car l'un des enjeux est de permettre à certains secteurs de l'économie sociale et solidaire de se développer, comme les Compagnons d'Emmaüs. S'agissant des produits qui ont fait l'objet d'un traitement potentiellement toxique, le risque d'émanations est réduit avec l'usure et le temps.
M. Guillaume Gontard . - Je partage les réticences sur cet article. Il est difficile de travailler sur ce sujet de manière parcellaire comme nous sommes en train de le faire. L'amendement de notre rapporteure va dans le bon sens, mais nous déposerons un amendement de suppression en séance car nous devons être extrêmement vigilants sur le traitement des déchets à cause des conséquences sur la santé ou l'environnement.
M. Alain Richard . - La proposition du gouvernement est justifiée. Le secteur du recyclage et de la réutilisation des déchets fait intervenir beaucoup de petites entreprises qui manipulent des volumes très réduits. Soumettre ces activités à la procédure de classement ICPE, qui est très lourde et contraignante pour les entreprises, semble donc disproportionné. Je rappelle que, dès lors qu'ils manipulent des matériaux à risque, les exploitants doivent eux-mêmes demander une autorisation ICPE. L'amendement rétablit la sur-transposition avec des charges administratives et de contrôle importantes qui mériteraient d'être évaluées.
Mme Marta de Cidrac, rapporteure . - Mon amendement, comme l'amendement COM-16, introduit au contraire une certaine souplesse. Il ne soumet pas obligatoirement la sortie du statut de déchet au traitement en procédure ICPE mais permet de nous prémunir contre un certain nombre de risques pour l'environnement et la santé. La ministre avait également dit qu'il ne fallait pas pénaliser l'économie sociale et solidaire. C'est tout le sens de ma démarche.
Mme Sonia de la Provôté . - Je voterai l'amendement de notre rapporteure qui est équilibré et qui maintient les verrous essentiels. Il est important de garantir le suivi et la prise en charge adéquate de déchets dont la non-dangerosité n'est pas certaine. La traçabilité permettra aussi, sur le plan épidémiologique, de détecter les pathologies susceptibles d'apparaître avec l'usage de matériaux nouveaux.
L'amendement COM-2 est adopté et l'amendement COM-16 devient sans objet.
L'article 15 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 16
Mme Angèle Préville . - À l'heure où la biodiversité est en danger, où le gouvernement s'est engagé sur « la nécessité d'agir, tous ensemble, pour protéger la biodiversité, au même titre que pour lutter contre le changement climatique » et annonce un plan de financement supplémentaire de 600 millions d'euros sur quatre ans, cet article va à contre-sens des objectifs poursuivis en permettant, sur dérogation, la chasse d'oiseaux migrateurs en dehors des périodes d'ouverture de la chasse et pendant leur période de retour vers leur lieu de nidification. Il convient donc de supprimer cet article. C'est l'objet de l'amendement COM-14 rectifié. J'avais demandé à la ministre, lors de son audition, si cet article pouvait se justifier par les dégâts causés par les oiseaux migrateurs à l'agriculture. Visiblement, ce n'est pas le cas. Rien ne justifie donc cet article.
M. Guillaume Gontard . - Je ne comprends pas ce que fait cet article dans un texte qui vise à alléger les contraintes pesant sur les entreprises ! Les dégâts provoqués par les oiseaux migrateurs, notamment les oies, sont très limités. Cet article semble surtout motivé par la volonté du gouvernement d'allonger la période de chasse. Il est malvenu à l'heure où la biodiversité est en danger. Je voterai pour sa suppression.
Mme Marta de Cidrac, rapporteure . - Je m'interroge sur la justification de cet article au sein de ce projet de loi. C'est pourquoi je n'ai pas souhaité déposer d'amendement à ce stade, afin de vous exposer mes réserves et de laisser le débat avoir lieu au sein de notre commission spéciale, puis en séance publique la semaine prochaine.
Les auteurs de l'amendement COM-14 rectifié souhaitent supprimer cet article pour protéger la biodiversité. De mon côté, je n'ai pas cherché à opposer les uns aux autres sur le sujet de la chasse qui, nous le savons, déclenche souvent des débats passionnés. J'ai d'ailleurs reçu tant la Fédération nationale des chasseurs (FNC) que la Ligue pour la protection des oiseaux (LPO). J'ai surtout cherché à comprendre la plus-value de cet article et sa justification au sein de ce projet de loi de « dé-sur-transposition ».
Cet article complète l'article L. 424-2 du code de l'environnement, qui définit les règles du temps de chasse des oiseaux, et notamment des oiseaux migrateurs. Aujourd'hui, cet article du code fixe le principe d'une interdiction de chasser les oiseaux, en application de la directive « Oiseaux » de 2009, pendant la période nidicole, pendant les différents stades de reproduction et de dépendance ou pendant leur trajet de retour vers leur lieu de nidification pour les oiseaux migrateurs. Il prévoit une dérogation, prévue également par la directive pour les chasses traditionnelles, autorisant à chasser les oiseaux migrateurs en petites quantités et de manière strictement contrôlée et sélective. L'article 9 de la directive fixe six dérogations : la santé et la sécurité publiques, la sécurité aérienne, les dommages importants causés aux cultures, aux bétails, aux eaux et aux pêcheries, la protection de la faune et de la flore, la recherche, et la capture de petites quantités pour les chasses traditionnelles. Dans la mesure où ces dérogations sont déjà transcrites dans les articles relatifs aux espèces protégées et à la régulation d'espèces dans le code de l'environnement, je ne comprends pas quelle serait la plus-value de cet article. J'ai ainsi souhaité interroger à nouveau le président de la FNC sur ce sujet dans le cadre d'un courrier que je lui ai adressé, mais je n'ai pas encore reçu de réponse. Je souhaiterais interroger à nouveau la ministre sur ce sujet en séance publique.
J'ai aussi une réserve quant à la présence de cet article au sein de ce projet de loi qui entend supprimer des sur-transpositions pesant de manière injustifiée sur nos entreprises. Cet article, d'ailleurs, ne faisait pas partie des mesures pré-identifiées par le rapport inter-inspections évoqué tout à l'heure. Je pense que nous devrions avoir ce débat en séance publique et obtenir des réponses des différents acteurs intéressés. En attendant, avis défavorable à cet amendement de suppression.
M. Alain Richard . - Dans la mesure où il s'agit de protéger les cultures, il conviendrait aussi d'interroger le ministère de l'agriculture et les syndicats agricoles pour connaître les dégâts provoqués par les oiseaux migrateurs.
L'amendement COM-14 rectifié n'est pas adopté.
L'article 16 est adopté sans modification.
Les articles 17, 18, 19 et 20 sont adoptés sans modification.
Article 21
Mme Marta de Cidrac, rapporteure . - L'amendement COM-3 vise à reprendre exactement les termes de la directive.
Mme Laurence Harribey . - Le groupe socialiste poursuit ses consultations sur le paquet ferroviaire et s'abstiendra sur l'ensemble des amendements. Nous nous réservons le droit de déposer des amendements de suppression en séance.
L'amendement COM-3 est adopté.
L'article 21 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 22
L'amendement rédactionnel COM-4 est adopté.
L'article 22 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 23
Mme Marta de Cidrac, rapporteure . - L'amendement COM-5 supprime une disposition redondante.
L'amendement COM-5 est adopté.
L'article 23 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article additionnel après l'article 27
M. Olivier Cadic, rapporteur . - L'amendement COM-7 vise à créer un conseil des normes outre-mer, chargé de diverses missions dont celle de s'assurer de l'absence de sur-transposition des directives européennes pour les dispositions applicables dans les collectivités d'outre-mer régies par l'article 73 de la Constitution.
Je comprends les intentions des auteurs de l'amendement de mieux prendre en compte l'impact ultra-marin des dispositions que nous votons, y compris lorsqu'il s'agit de transposer des directives européennes. Toutefois, les missions, que l'amendement propose de confier à ce conseil, sont largement celles que doit déjà remplir l'État. S'il s'agit de la création d'une commission administrative consultative, cela ne relève pas du niveau de la loi mais du règlement. Cet amendement reviendrait, en outre, à s'immiscer dans les modalités d'organisation du travail gouvernemental, ce qui n'est pas sans soulever des difficultés constitutionnelles. Avis défavorable.
L'amendement COM-7 n'est pas adopté.
M. René Danesi, président . - Merci. Je vous rappelle que nous nous retrouverons ce soir pour l'examen des articles 3, 4, 10, 13, 24, 25, 26 et 27 selon la procédure de législation en commission (LEC).
Réunie le 30 octobre 2018, sous la présidence de M. René Danesi, président, la commission procède à l'examen des articles du rapport de Mme Marta de Cidrac et M. Olivier Cadic, rapporteurs.
Le sort des amendements examinés par la commission spéciale est retracé dans le tableau suivant :
TABLEAU DES SORTS
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
CHAPITRE IER : ÉCONOMIE ET FINANCES |
|||
|
Section 1 : Consommation |
|||
|
Article 1
er
|
|||
|
M. TEMAL |
12 |
Suppression de l'article |
Rejeté |
|
Article 1
er
bis (nouveau)
|
|||
|
M. CADIC, rapporteur |
26 |
Suppression de l'obligation faite au prêteur, en matière de crédit renouvelable à la consommation, de procéder à une vérification complète de la solvabilité de l'emprunteur tous les trois ans |
Adopté |
|
Article 2
|
|||
|
Mme HARRIBEY |
13 |
Suppression de l'article |
Rejeté |
|
Section 2 : Droit des sociétés |
|||
|
Article 5
|
|||
|
M. CADIC, rapporteur |
31 |
Relèvement des seuils des petites entreprises |
Adopté |
|
M. CADIC, rapporteur |
29 |
Clarification et suppression d'une disposition règlementaire |
Adopté |
|
M. CADIC, rapporteur |
30 |
Extension aux micro-entreprises et aux petites entreprises soumises au contrôle légal des comptes du bénéfice des modalités de publication allégée du rapport des commissaires aux comptes |
Adopté |
|
M. CADIC, rapporteur |
32 |
Coordination |
Adopté |
|
M. CADIC, rapporteur |
33 |
Disposition transitoire |
Adopté |
|
Section 3 : Dispositions financières |
|||
|
Article 6
|
|||
|
M. TEMAL |
8 |
Suppression de l'article |
Rejeté |
|
M. TEMAL |
9 |
Acceptation écrite des honoraires par l'assuré en cas d'accord entre les mutuelles et l'avocat |
Rejeté |
|
Article 7
|
|||
|
M. CADIC, rapporteur |
19 |
Simplification rédactionnelle |
Adopté |
|
M. CADIC, rapporteur |
18 |
Coordination juridique à l'article 193 de la loi ELAN |
Adopté |
|
Article 8
|
|||
|
Mme HARRIBEY |
10 |
Suppression de l'article |
Rejeté |
|
M. CADIC, rapporteur |
20 |
Rédactionnel et coordination juridique |
Adopté |
|
Article 9
|
|||
|
M. CADIC, rapporteur |
21 |
Rédactionnel et coordination juridique |
Adopté |
|
Section 4 : Commande publique |
|||
|
Section 5 : Communications électroniques |
|||
|
Article 12
|
|||
|
M. CADIC, rapporteur |
23 |
Précision juridique sur les opérateurs visés |
Adopté |
|
M. CADIC, rapporteur |
24 |
Rédactionnel |
Adopté |
|
M. CADIC, rapporteur |
25 |
Coordination juridique dans deux autres lois |
Adopté |
|
CHAPITRE II : DÉVELOPPEMENT DURABLE |
|||
|
Section 1 : Environnement |
|||
|
Article 14
|
|||
|
Mme de CIDRAC, rapporteure |
1 |
Précision et rédactionnel |
Adopté |
|
Article 15
|
|||
|
Mme de CIDRAC, rapporteure |
2 |
Remplacement de la suppression de la condition de traitement dans une installation ICPE ou IOTA pour sortir du statut de déchet par la possibilité de prévoir des dérogations à ce principe pour certains types de déchets non-dangereux |
Adopté |
|
M. MARSEILLE |
16 |
Dérogations au principe de traitement dans une installation classée |
Satisfait |
|
Article 16
|
|||
|
M. TEMAL |
14 rect. |
Suppression de l'article. |
Rejeté |
|
Section 2 : Eau |
|||
|
Section 3 : Transport ferroviaire |
|||
|
Article 21
|
|||
|
Mme de CIDRAC, rapporteure |
3 |
Reprise des termes de la directive |
Adopté |
|
Article 22
|
|||
|
Mme de CIDRAC, rapporteure |
4 |
Rédactionnel |
Adopté |
|
Article 23
|
|||
|
Mme de CIDRAC, rapporteure |
5 |
Suppression d'une mention redondante |
Adopté |
|
Article(s) additionnel(s) après Article 27 |
|||
|
M. LAGOURGUE |
7 |
Création d'un conseil des normes outre-mer |
Rejeté |
Mardi 30 octobre 2018
EXAMEN D'ARTICLES
SELON LA PROCÉDURE DE
LÉGISLATION PARTIELLE EN COMMISSION
M. René Danesi, président . - Cet après-midi, nous avons examiné 19 articles du projet de loi dans le cadre de la procédure habituelle. Nous allons maintenant procéder à l'examen des huit articles restants du projet de loi portant suppression de sur-transpositions de directives européennes en droit français, retenus par la conférence des présidents pour faire l'objet d'un examen selon la procédure de législation en commission définie aux articles 47 ter et suivants de notre règlement. Cinq amendements ont été déposés sur ces articles.
Mme Nathalie Loiseau, ministre auprès du ministre de l'Europe et des affaires étrangères, chargée des affaires européennes. - J'aimerais qualifier ce projet de loi de texte d'« eurosimplification ». Je tiens à rappeler l'engagement du Gouvernement : veiller à ne pas sur-transposer les directives européennes autrement que pour des raisons qui tiennent à des choix collectifs assumés.
Nous avons confié à six corps d'inspection le soin d'identifier les directives qui avaient fait l'objet, dans divers secteurs, de sur-transpositions, embarrassant l'activité des opérateurs économiques, de l'État et des collectivités locales. C'est sur la base de leur travail que nous avons élaboré le présent projet de loi.
Je salue le travail de vos rapporteurs. Notre travail a aussi été largement inspiré par le rapport de M. Danesi sur ce sujet. Il est possible que ce texte ne soit qu'une étape et que nous identifiions à nouveau, dans le futur, des sur-transpositions passées : notre souci permanent est que nos entreprises et nos concitoyens ne soient pas soumis à des obligations supérieures à celles qu'impose l'intérêt général ou que connaissent nos partenaires européens.
M. Olivier Cadic, rapporteur . - Notre commission est maintenant chargée d'examiner, dans le cadre de la procédure de législation en commission, sept articles du projet de loi. Puisque ces articles ne pourront être amendés en séance publique, sauf exceptions prévues par le règlement du Sénat, les travaux de notre commission spéciale sont ouverts à l'ensemble des sénateurs.
Les sujets couverts sont très variés, de la fiscalité des alcools aux normes radioélectriques ; ils reflètent l'omniprésence des sur-transpositions dans le droit français. La technicité de ces mesures et le consensus dont ils semblent faire l'objet ont motivé la demande de la Conférence des présidents pour une législation en commission.
L'esprit dans lequel j'ai examiné ce texte est celui de la simplification. Les contraintes injustifiées et unilatérales ajoutées dans le droit français, alors même qu'elles ne sont pas prévues par le droit européen, sont autant d'obstacles à la compétitivité et à la croissance de nos entreprises. L'obligation de compatibilité avec la norme Pv6, par exemple, supprimée à l'article 13, a été instaurée en France seulement parmi tous les États du marché intérieur européen !
Si cette démarche de « dé-sur-transposition » est louable, je regrette qu'elle n'ait pas été davantage approfondie. Le travail minutieux de recensement de 75 sur-transpositions mené par René Danesi, ainsi que l'identification de 132 écarts de transposition dans le rapport inter-inspections remis au Gouvernement, constituent un immense travail préparatoire pour un total de seulement 27 articles dans le texte initial ! Le choc de simplification nous a semblé un peu timide. Par ailleurs, les délais d'examen extrêmement resserrés ne nous ont permis de l'enrichir que de rares mesures supplémentaires.
En matière de droit des sociétés, l'article 3 supprime l'obligation de déclaration, à peine de nullité, des opérations de fusion et de scission réalisées par les sociétés par actions simplifiées et les sociétés en commandite par actions, à l'exception de l'hypothèse de fusion transfrontalière au sein de l'Union européenne. Je vous proposerai son adoption sous réserve d'une coordination.
Quant à l'article 4, il tend à dispenser les sociétés anonymes absorbantes de l'approbation de la fusion par l'assemblée générale extraordinaire. Outre une coordination, je vous proposerai de modifier cet article sur deux points. En premier lieu, pour préciser que seules les sociétés absorbantes peuvent bénéficier de la procédure simplifiée de fusion par absorption, conformément à la lettre de la directive de 2011 concernant les fusions des sociétés anonymes. La rédaction du projet de loi peut paraître ambiguë sur ce point et pourrait laisser penser que les sociétés absorbées peuvent bénéficier des mêmes facilités, ce que la directive ne prévoit pas.
En second lieu, je vous proposerai d'introduire, sur le modèle de ce qui existe lorsque des délégations sont utilisées en matière d'augmentation du capital, une information des actionnaires lors de l'assemblée générale ordinaire suivante.
En matière fiscale, l'article 10 supprime, comme nombre d'autres mesures de ce projet de loi, une obligation déclarative. Les utilisateurs d'alcool dénaturé, c'est-à-dire d'alcool à usage industriel, doivent aujourd'hui remplir une déclaration préalable de profession afin de bénéficier de l'exonération fiscale sur les droits d'accise. Cette exonération est pourtant de droit, en application des directives européennes, et n'est soumise à aucune formalité déclarative.
Les consultations que j'ai menées ont montré que cette déclaration était une survivance du droit français, qui avait été conservée lors de la transposition. Elle n'apporte aucune information à valeur ajoutée à l'administration des douanes, qui dispose d'autres moyens de vérifier l'utilisation des alcools dénaturés et de suivre les ventes. Sa capacité à conduire des contrôles ne sera nullement affectée, mais les formalités administratives de nombre de petits commerces seront simplifiées. Je vous proposerai donc d'adopter cet article, complété d'une mesure de coordination.
Enfin, en matière de communications électroniques, l'article 13 abroge l'obligation de compatibilité avec le protocole IPv6 des nouveaux équipements radioélectriques. Alors que la directive européenne dite « RED » interdit formellement aux États membres de soumettre les constructeurs à d'autres normes que celles exigées par la directive, la loi pour une République numérique avait imposé à tout nouveau téléphone intelligent, routeur, ordinateur, ou tout autre équipement final de disposer du dernier degré de technologie en matière d'adressage IP.
Je suis d'avis que les entreprises savent reconnaître, souvent bien mieux que le législateur, les opportunités offertes par le progrès technologique. Cette norme, imposée sans étude d'impact préalable et de manière unilatérale, soumet les fabricants et opérateurs français à une contrainte forte, qui va à l'encontre de la circulation des biens dans le marché intérieur et dont les contours ne sont pas bien définis. Pour toutes ces raisons, je suis convaincu de la nécessité d'abroger cette obligation, de surcroît illégale au regard du droit européen. Je vous proposerai donc d'adopter cet article sans modification.
Pour mieux faire la loi, il est indispensable de mieux estimer, voire de chiffrer, l'impact concret de notre législation sur l'économie française.
Il nous faut mettre en place un véritable « service qualité de la loi ». Cela renvoie à ce que nous avons à faire collectivement pour éviter de sur-transposer des normes européennes sans raison objective, alors que les conséquences de ces sur-transpositions pour les acteurs économiques français sont autant d'obstacles supplémentaires par rapport à leurs concurrents.
Je forme donc le voeu que nous poursuivions la démarche que les travaux du Sénat ont engagée et qui commence à se concrétiser avec ce projet de loi, en nous attachant, pour les prochains textes transposant des directives en droit français, à ne transposer que les dispositions strictement exigées par le droit de l'Union européenne, sans en ajouter. L'épreuve des faits ne saurait tarder, avec le prochain examen au Sénat du projet de loi relatif à la croissance et à la transformation des entreprises, dit Pacte.
Madame la ministre, nous nous engageons à vos côtés, comme vous nous le proposez, dans une démarche d'amélioration continue de la qualité de la loi.
Mme Marta de Cidrac, rapporteure . - Mon propos portera sur les articles 24 à 27 du projet de loi. Conformément au règlement du Sénat, les articles qui font l'objet de nos discussions ce soir ne pourront pas être amendés en séance publique. Si ces articles ont été désignés pour être examinés en LEC, c'est que nous avons considéré qu'ils supprimaient des sur-transpositions évidentes, sur des sujets techniques ou de détail, qui ne font pas l'objet de clivages marqués.
Je me suis particulièrement attachée, puisque nous examinerons ces articles une seule fois, à vérifier que la suppression des sur-transpositions n'amoindrira pas la qualité des contrôles de l'État, la protection des consommateurs ou la sauvegarde de données précieuses.
Nous avons notamment interrogé à ce sujet les services du ministère de l'agriculture, l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses), les services du ministère de la culture, l'association des archivistes français et plusieurs sociétés de gestion de droits. La « dé-sur-transposition » doit se faire dans le souci de la compétitivité des entreprises et de l'efficience de l'administration, mais jamais dans le sens d'une moindre exigence.
Seul article dédié à l'agriculture au sein du chapitre où il est inséré, l'article 24 opère une rationalisation du régime déclaratif auquel sont soumises toutes les ventes de médicaments vétérinaires et aliments médicamenteux contenant des antibiotiques. Alors que 13 catégories d'entreprises, ainsi que les vétérinaires et pharmaciens, sont aujourd'hui tenus de déclarer toutes leurs cessions à l'Agence nationale du médicament vétérinaire (ANMV), le projet de loi en dispense les maillons intermédiaires du circuit du médicament.
Cette sur-transposition produit une masse importante de données difficiles à retraiter et souvent superflues, dès lors que c'est l'usage final des antibiotiques vétérinaires qui intéresse l'ANMV. Je me suis bien entendu assurée auprès de l'Anses que la suppression de certaines de ces déclarations sera sans influence sur les capacités de contrôle et de pharmacovigilance. L'obligation de déclaration est ainsi maintenue pour tous les prescripteurs et vendeurs au détail, comme me l'a confirmé l'Ordre des vétérinaires, ainsi que pour tout titulaire d'une autorisation de mise sur le marché.
L'article 24 allège donc les formalités déclaratives s'imposant aux acteurs intermédiaires de la chaîne du médicament, tout en rapprochant le système français du droit européen. Pour cette raison, je vous proposerai de l'adopter sans modification.
J'en viens maintenant aux trois articles du chapitre consacré à la culture, les articles 25 à 27. Ce domaine occupait une place assez marginale dans le rapport inter-inspections. Ces trois articles visent néanmoins à supprimer différents freins liés à des sur-transpositions qui pèsent sur l'administration.
L'article 25 entend restreindre la définition des trésors nationaux, qui avait été revue en 2015 à l'occasion de la transposition de la directive 2014/60/UE, pour en exclure les archives publiques courantes et intermédiaires.
La sur-transposition ne fait ici aucun doute. L'Union européenne n'a pas fixé de liste pour les trésors nationaux. Les États membres sont donc libres de définir les biens culturels qui, du fait de leur intérêt historique, artistique ou archéologique, doivent être protégés à ce titre. La décision de faire entrer l'ensemble des archives publiques dans le périmètre des trésors nationaux, y compris les archives publiques courantes et intermédiaires et donc, par exemple, les messageries électroniques des administrations, n'a pas été sans conséquence.
Premièrement, il est évident qu'une partie de ces archives peut difficilement être considérée comme un « trésor » national. Deuxièmement, cette disposition a engendré de fortes contraintes pour les administrations, puisqu'un bien considéré comme trésor national ne peut circuler librement en dehors de la France. Toutes les opérations de numérisation et de stockage doivent être réalisées sur le territoire national. Compte tenu de la faiblesse de l'offre de cloud basée en France, on imagine aisément les contraintes pour l'administration... Troisièmement, il est à craindre que ce changement de statut, qui n'est pas toujours connu des administrations, ait pu placer certaines d'entre elles, habituées aux solutions de stockage virtuel pour leurs messageries électroniques, en situation d'infraction.
Au regard de ces différents éléments, le souhait du Gouvernement d'exclure du périmètre des trésors nationaux les archives publiques courantes et intermédiaires paraît compréhensible.
Cependant, il ne faudrait pas que, en faisant sauter le verrou du trésor national, la protection de certaines de ces archives ne soit plus garantie. Elles comportent en effet des données sensibles, qui ne sont pas communicables, ce qui nécessite de préserver notre souveraineté sur leur gouvernance. Certaines ont aussi vocation à intégrer, à l'issue de la procédure de sélection, la catégorie des archives définitives, toujours protégées en tant que trésor national, ce qui justifie une protection au titre du patrimoine.
C'est pourquoi je vous proposerai d'adopter un amendement visant à garantir que, pour ces deux catégories de données, la conservation sera maintenue sur le territoire national, afin d'éviter un risque de détournement à l'étranger qui les rendrait difficiles à récupérer.
L'article 26 vise à supprimer l'obligation de publicité qui incombe en droit français à l'Office central de lutte contre le trafic des biens culturels (OCBC) lorsqu'une action en restitution de bien culturel a été lancée, soit par un État membre en France, soit par la France auprès d'un autre État membre de l'Union européenne.
Afin de lutter contre le risque de trafic illicite de biens culturels après la mise en place du marché unique à partir de 1993, l'Union européenne a mis en place un dispositif de coopération administrative entre les États membres pour faciliter le retour des biens culturels qui auraient illicitement quitté le territoire de l'un des États. Elle n'a cependant jamais exigé que le public soit informé lors de l'introduction d'une action en restitution. Dans les faits, rien n'empêchera l'OCBC, à l'avenir, d'informer le public s'il juge que cela peut servir les besoins de la procédure. Je vous propose donc d'adopter cet article sans modification.
Enfin, l'article 27 supprime l'obligation d'agrément propre aux organismes de gestion collective obligatoire établis en France pour la retransmission de manière simultanée dans le temps, inchangée et intégrale de toutes les émissions initiales provenant d'un autre État membre, obligation mise en place en 1997.
Dans la mesure où la directive 2014/26/UE a posé un certain nombre de principes applicables aux organismes de gestion collective en matière de gouvernance et de transparence, la nécessité d'un contrôle a priori de ces organismes par la voie d'un agrément ne se justifie plus pleinement. Elle fait peser sur les organismes de gestion collective des charges administratives qui ne sont pas forcément utiles. Le contrôle a posteriori devrait désormais être renforcé, d'autant qu'un certain nombre de recours existent désormais pour les titulaires de droits comme pour les utilisateurs. Dans ces conditions, je vous propose d'adopter cet article sans modification.
Mme Laurence Harribey . - Je veux souligner l'intérêt du travail mené au travers de cet important projet de loi. La sur-transposition est souvent un obstacle dans la vie des entreprises et des autres acteurs économiques et sociaux. L'« eurosimplification » est un beau principe auquel nous pouvons souscrire.
Cela dit, derrière les aspects techniques, il peut y avoir des enjeux politiques. Nous sommes vigilants sur trois thématiques importantes : la protection des consommateurs, la transparence économique et financière, et la protection de l'environnement. À cet égard, nous présenterons un amendement à l'article 4, car nous considérons que le texte proposé pour les opérations de fusion et d'absorption entre sociétés commerciales ne garantit pas suffisamment la transparence économique et financière. Pour le reste, nous souscrivons au bien-fondé de la démarche et aux propos des rapporteurs.
EXAMEN DES ARTICLES
Article 3
M. Olivier Cadic, rapporteur . - L'amendement COM-27 vise à apporter une précision purement légistique, en regroupant au sein d'un même article les modifications apportées à l'article L. 950-1 du code de commerce relatif aux dispositions applicables aux îles Wallis et Futuna. En l'état actuel du projet de loi, ces dispositions sont éparpillées aux articles 3 et 4. C'est donc un amendement de coordination.
Mme Nathalie Loiseau, ministre . - J'aimerais suivre M. le rapporteur, que je remercie pour son travail minutieux, car cet amendement est utile. Pour autant, il est directement lié aux modifications que M. le rapporteur souhaite apporter à l'article 4, qui nous posent difficulté. Cela me conduit à émettre un avis défavorable sur le présent amendement.
L'amendement COM-27 est réservé.
L'article 3 est réservé.
Article 4
Mme Laurence Harribey . - Notre amendement COM-11 vise à supprimer l'article 4, dont l'objet est de déroger au principe de convocation de l'assemblée générale des actionnaires pour une opération de fusion, en prévoyant une délégation au conseil d'administration à cette fin. Cela nous semble problématique au vu de la nécessaire transparence en matière financière et économique.
Le Gouvernement justifie cette démarche, qui ne supprime pas une sur-transposition, mais met en oeuvre une dérogation prévue dans la directive, par le caractère contraignant de cette convocation ; un assouplissement serait nécessaire. Pourtant l'avis du Conseil d'État conduit à s'interroger : la contrainte est-elle si lourde ? Il conviendra de toute façon de convoquer l'assemblée générale pour se prononcer sur la délégation. Dès lors, quelle est la valeur ajoutée de cet article ? Nous en demandons donc la suppression. L'article 3, quant à lui, ne nous pose pas problème.
M. Olivier Cadic, rapporteur . - La procédure allégée prévue à l'article 4 permet à la société absorbante de déléguer sa compétence au conseil d'administration ou au directoire, pour décider d'une fusion par absorption ou pour fixer les modalités de cette fusion.
En assouplissant substantiellement la procédure de fusion par absorption, cet article devrait permettre aux dirigeants de sociétés de réagir plus rapidement aux opportunités d'affaires et améliorer ainsi la situation des sociétés françaises dans un environnement concurrentiel.
J'émets un avis défavorable à l'amendement COM-11. Lorsqu'une société en absorbe une autre, ses actionnaires se réjouissent ! Cela ne se fait pas à leur détriment !
Mme Nathalie Loiseau, ministre . - Avis défavorable. Le droit national crée un aléa sur l'issue de l'opération de fusion en imposant la tenue de l'assemblée générale en fin de procédure. Le Gouvernement estime que cet aléa est disproportionné dans certaines opérations de fusion et qu'il risque de faire perdre un temps précieux aux entreprises lorsqu'une opportunité d'affaire s'ouvre à elles. La directive permet de déroger à cette exigence, et nous souhaitons donc étendre cette dérogation en droit français.
L'amendement COM-11 n'est pas adopté.
M. Olivier Cadic, rapporteur . - L'amendement COM-28 précise tout d'abord que seules les sociétés absorbantes peuvent bénéficier de la procédure simplifiée de fusion par absorption, conformément à la lettre de la directive de 2011 concernant les fusions de sociétés anonymes. En effet, la rédaction du projet de loi, ambiguë, pourrait laisser penser que les sociétés absorbées peuvent également bénéficier des mêmes facilités, ce que la directive ne prévoit pas.
En second lieu, puisque les procédures de délégation prévues par l'article 4 sont inspirées de celles existant en matière d'augmentation du capital, cet amendement prévoit, comme à l'article L. 225-129-5 du code de commerce pour les augmentations de capital, une information des actionnaires par le conseil d'administration ou le directoire lors de l'assemblée générale ordinaire suivante.
La directive de 2011 ne fixe pas de procédure simplifiée de fusion. Elle prévoit seulement que les législations nationales peuvent ne pas imposer l'approbation de la fusion par l'assemblée générale de la société absorbante à condition de mettre en place, à destination des actionnaires, une publicité préalable à la fusion et de prévoir un droit, pour une minorité d'actionnaires, d'obtenir la convocation de l'assemblée générale extraordinaire pour qu'elle se prononce sur la fusion. Les États fixent donc librement les modalités de la procédure qui se substitue à l'approbation de la fusion par l'assemblée générale extraordinaire. C'est ce que prévoit l'article 4, en s'inspirant des règles de délégation applicables en matière d'augmentation du capital. Je me borne à compléter ces règles, en reprenant également une disposition prévue en matière d'augmentation du capital. Puisque la directive est muette sur les modalités de la procédure simplifiée à prévoir, il n'y a donc pas là de sur-transposition.
En dernier lieu, puisque les dispositions relatives à l'application aux îles Wallis et Futuna des modifications apportées au code de commerce ont été regroupées au sein de l'article 3, par l'adoption de l'amendement 27, cet amendement supprime par coordination ces dispositions au sein de l'article 4.
Mme Nathalie Loiseau, ministre . - La précision apportée par le I de cet amendement est utile. Cependant, le Gouvernement ne souhaite pas introduire d'obligation pour le conseil d'administration ou le directoire d'informer l'assemblée générale ordinaire suivante, comme le prévoit le II de l'amendement. D'une part, cette obligation constituerait de notre point de vue une sur-transposition de la directive. D'autre part, en cas d'augmentation de capital concomitante à la fusion, le code de commerce impose déjà au conseil d'administration de mentionner l'utilisation faite des délégations au cours de l'exercice, dans le rapport sur le gouvernement d'entreprise. Quant au III, il aurait été préférable, vous l'avez dit, de regrouper à l'article 3 ce qui est prévu à l'article 4.
Par conséquent, avis favorable aux I et III de votre amendement et avis défavorable au II qui constitue une nouvelle forme de sur-transposition de la directive par rapport aux autres États membres.
M. Olivier Cadic, rapporteur . - Un consensus est en train de se construire, et compte tenu des éclaircissements apportés par le Gouvernement, je rectifie mon amendement COM-28 en supprimant son II.
M. René Danesi, président . - L'amendement COM-28 devient par conséquent COM-28 rectifié.
Mme Nathalie Loiseau, ministre . - Avis favorable à cet amendement COM-28 rectifié, ainsi qu'à l'amendement COM-27 à l'article 3.
Mme Laurence Harribey . - Je remercie le rapporteur d'avoir présenté cet amendement qui aurait levé les inquiétudes que nous avions exprimées. Malheureusement, le II a été supprimé. S'il avait été maintenu, nous serions restés dans une abstention bienveillante. Puisque ce n'est pas le cas, nous nous abstenons tout simplement.
L'amendement COM-28 rectifié est adopté.
L'article 4 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. René Danesi, président . - Nous en revenons à l'article 3 avec l'amendement COM-27 dont le vote avait été réservé.
L'amendement COM-27 est adopté.
L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 10
M. Olivier Cadic, rapporteur . - L'article 10 supprime l'obligation de déclaration préalable de profession à l'administration des douanes. Cette déclaration était obligatoire pour tous les utilisateurs d'alcools finaux dénaturés exonérés de droits d'accise, alors que le droit européen ne la prévoit pas.
Mon amendement COM-22 effectue une coordination juridique, en supprimant dans le code général des impôts une référence au paragraphe retiré par le projet de loi.
Mme Nathalie Loiseau, ministre . - Je remercie M. Cadic de sa vigilance. Avis favorable.
L'amendement COM-22 est adopté.
L'article 10 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Les articles 13 et 24 sont adoptés sans modification.
Article 25
Mme Marta de Cidrac, rapporteure . - Il convient d'éviter que certaines données sensibles ou présentant un caractère patrimonial puissent échapper à notre contrôle au point qu'elles deviennent difficiles à récupérer, ce qui fragiliserait le patrimoine national, une fois que le verrou du trésor national aura sauté. Le Gouvernement n'a pas donné d'éléments d'information sur les évolutions réglementaires qu'il envisageait de prendre une fois les archives publiques courantes et intermédiaires sorties du périmètre des trésors nationaux. L'amendement COM-6 impose que les données sensibles ou à caractère patrimonial au sein des archives publiques courantes et intermédiaires continuent d'être conservées sur le territoire national.
Mme Nathalie Loiseau, ministre . - Le projet du Gouvernement vise à autoriser la circulation hors du territoire national de l'ensemble des archives courantes et intermédiaires, c'est-à-dire toutes celles qui ne sont pas des archives définitives telles qu'issues de la sélection prévue aux articles L212-2 et L212-3 du code du patrimoine.
D'une manière générale, l'amendement est contraire au projet de règlement européen relatif à la libre circulation des données en cours d'adoption qui interdit toute limitation à la circulation des données au sein de l'Union européenne. La seule exception prévue concerne les données qui portent atteinte à la sécurité publique.
S'agissant plus particulièrement des données présentant un caractère patrimonial, celui-ci est évalué à l'issue de la durée d'utilité administrative des documents, et donc à la fin de la période courante et intermédiaire des archives. Par conséquent, il est difficile d'identifier toutes les archives courantes et intermédiaires qui deviendront des archives définitives. On élimine aujourd'hui des typologies qui étaient autrefois conservées, parce que l'usage a montré qu'elles ne présentaient pas d'intérêt pour la recherche historique. À l'inverse, on conserve parfois des types de documents qui étaient autrefois éliminés.
L'amendement créerait une insécurité juridique pour les administrations et pour les collectivités. Elle pourrait faire obstacle à l'élimination d'archives qui auraient été considérées avant la sélection prévue par la loi comme présentant un caractère patrimonial potentiel, mais dont à l'usage on se rendrait compte qu'elles n'offrent plus d'intérêt historique. A contrario , des archives courantes et intermédiaires écartées comme ne présentant pas de caractère patrimonial pourraient ne plus être sélectionnées comme archives historiques.
Le Gouvernement est cependant tout à fait conscient que certaines données des administrations doivent faire l'objet de mesures de sécurité renforcées. C'est le sens de la stratégie de l'État en matière d'informatique en nuage, annoncée en juillet dernier. Les archives publiques courantes et intermédiaires resteront soumises au contrôle scientifique et technique de l'administration des archives qui est prévu par le code du patrimoine. De même, leur conservation en format numérique et sur le cloud est soumise à des conditions de sécurité très strictes. Dans ces conditions, avis défavorable à cet amendement.
Mme Marta de Cidrac, rapporteure . - J'entends vos arguments sur les risques de contradiction de cet amendement avec le futur règlement sur la libre circulation des données dans l'Union européenne. Toutefois, lorsque les archives publiques courantes et intermédiaires perdront la protection dont elles jouissent en tant que trésor national, surviendra inévitablement un risque de perte de souveraineté qui pourrait être préjudiciable pour celles qui sont les plus sensibles ou qui ont vocation à intégrer ensuite la catégorie des archives définitives. C'est donc dans un souci de précaution que je propose le présent amendement, afin de garantir leur protection. Évidemment, l'ensemble des archives publiques courantes et intermédiaires ne sera pas concerné par cette disposition.
Rien n'empêchera de revoir cette disposition pour l'entrée en vigueur du règlement européen. Son article 6 octroie aux États membres un délai de deux ans pour se mettre en conformité avec ses dispositions. D'ici là, le Gouvernement pourra affiner sa stratégie en matière d'informatique en nuage et lui donner une traduction concrète. D'autant qu'à ce stade, cette stratégie ne s'applique qu'aux services de l'État ; or les services des collectivités territoriales ou les personnes privées exerçant une mission de service public ont aussi sous leur garde des archives publiques courantes et intermédiaires. Il faut donc apporter une solution pour ce qui les concerne.
Pour les données à caractère patrimonial, vous soulevez le risque que cette obligation de conservation sur le territoire national pendant leur période d'utilisation courante puisse faire obstacle à leur élimination au moment de la sélection. Or il existe déjà une procédure qui permet le déclassement d'archives définitives. Loin d'être une source de difficulté, cette disposition garantira que les archives ayant vocation à devenir définitives seront protégées pendant la première période de leur existence, et ce sans modifier le processus de sélection et de classement des archives. Des adaptations sont bien sûr possibles en fonction de l'évolution des réflexions sur la nature des documents ayant vocation à être conservés.
Quoi qu'il en soit, il me paraît primordial d'alerter sur la nécessité de protéger les données les plus importantes. C'est le sens de cet amendement de précaution que je vous invite à voter.
Mme Sylvie Robert . - Nous ne voterons pas cet amendement. Je comprends que Mme la rapporteure souhaite conserver sur le territoire national certaines archives dont l'exportation pourrait nuire à la sécurité de l'État. Cependant, cette disposition crée une nouvelle catégorie d'archives, constituée par les données dites sensibles ou à caractère patrimonial : cette catégorie mériterait d'être précisée. Ces archives feraient l'objet d'un régime contractuel qui dérogerait au droit commun. Malgré le principe de précaution, je ne crois pas qu'il soit opportun de voter cet amendement.
M. Alain Richard . - Je crains que le système de classement proposé ne soit pas l'outil adapté. S'il y a un enjeu de souveraineté ou de sécurité nationale, le document sera classifié dès son émission et bénéficiera d'une protection réglementaire impérative. S'il s'agit de données personnelles relevant du droit de la personne, la législation s'appliquera, qui fera obstacle à un classement en archive sans précaution. L'administration est en effet contrainte à de multiples règles de précaution pour protéger les données personnelles. Enfin, s'il s'agit de patrimoine, il reviendra à la collectivité publique qui en est propriétaire de prendre les mesures nécessaires pour le protéger, à moins qu'il ne s'agisse d'une oeuvre entrant dans la catégorie des droits d'auteur. En outre, le dispositif que vous proposez contrevient au droit communautaire.
Mme Marta de Cidrac, rapporteure . - Le règlement n'est pas encore en vigueur ! Je m'interroge sur la classification des documents dans les collectivités et les communes. Ces documents ne sont pas forcément sensibles, mais ils entrent dans la catégorie visée par l'article. Cet amendement est de précaution, pour rappeler l'enjeu de souveraineté qui découle de cet article.
L'amendement COM-6 n'est pas adopté.
L'article 25 est adopté sans modification ainsi que les articles 26 et 27.
Réunie le 30 octobre 2018, sous la présidence de M. René Danesi, président, la commission procède à la suite de l'examen des articles du rapport de Mme Marta de Cidrac et M. Olivier Cadic, rapporteurs, selon la procédure de législation partielle en commission.
L'ensemble du projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission spéciale est retracé dans le tableau suivant :
TABLEAU DES SORTS
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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CHAPITRE IER : ÉCONOMIE ET FINANCES |
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Section 2 : Droit des sociétés |
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Article 3
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M. CADIC, rapporteur |
27 |
Coordination |
Adopté |
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Article 4
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Mme HARRIBEY |
11 |
Suppression de l'article |
Rejeté |
|
M. CADIC, rapporteur |
28 rect. |
Précisions |
Adopté |
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Section 3 : Dispositions financières |
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Article 10
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M. CADIC, rapporteur |
22 |
Coordination juridique dans le code général des impôts |
Adopté |
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CHAPITRE II : DÉVELOPPEMENT DURABLE |
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Section 3 : Transport ferroviaire |
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CHAPITRE III : AGRICULTURE |
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CHAPITRE IV : CULTURE |
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Article 25
|
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Mme de CIDRAC, rapporteure |
6 |
Conservation sur le territoire national des archives publiques courantes et intermédiaires comportant des données sensibles ou à caractère patrimonial |
Rejeté |