Projet de loi relatif à l'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024

TITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES À L'AMÉNAGEMENT, À L'URBANISME, À L'ENVIRONNEMENT, AU LOGEMENT ET AUX TRANSPORTS

Le titre II du projet de loi poursuit trois objectifs :

- déroger au droit commun de l'environnement et de l'urbanisme pour respecter les délais de construction et de rénovation des ouvrages olympiques et paralympiques et faciliter leur reconversion à l'issue des compétitions (articles 6 à 11) ;

- donner la possibilité aux organismes d'habitation à loyer modéré et aux résidences étudiantes d'accueillir des personnes accréditées pendant la durée des Jeux ( articles 12 et 13 , délégués au fond à la commission des affaires économiques) ;

- sécuriser la construction des lignes de transport en commun desservant les sites olympiques et paralympiques et, plus globalement, améliorer la mobilité en Île-de-France ( articles 13 bis A à 13 bis D , délégués au fond à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable).

Article 6 - Consultation du public sur les impacts environnementaux des projets, plans ou programmes nécessaires à l'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques

L'article 6 du projet de loi vise à déroger au code de l'environnement pour accélérer l'élaboration des projets ^{63 ( * )} , plans ou programmes ^{64 ( * )} nécessaires à l'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024.

Concrètement, les enquêtes publiques seraient remplacées par des procédures de consultation par voie électronique menées sous l'égide d'un garant nommé par la Commission nationale du débat public (CNDP).

1. Les enquêtes publiques, des procédures obligatoires pour les projets, plans ou programmes ayant une incidence sur l'environnement

La conception des projets, plans ou programmes ayant une incidence sur l'environnement est strictement encadrée :

- au niveau constitutionnel, par l'article 7 de la charte de l'environnement , qui dispose que « toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement » ;

- au niveau conventionnel, par la convention d'Aarhus du 25 juin 1998 ^{65 ( * )} , qui impose que « la participation du public commence au début de la procédure, c'est-à-dire lorsque toutes les options et solutions sont encore possibles et que le public peut exercer une réelle influence » . Cette convention est aujourd'hui précisée à l'échelle communautaire par la directive 2011/92/UE du 13 décembre 2011 ^{66 ( * )} .

En fonction de leur taille, ces projets, plans ou programmes font ainsi l'objet de plusieurs phases de consultation du public : une phase amont, pour examiner leur opportunité, et une phase aval, pour étudier leurs modalités de réalisation.

La phase amont de consultation peut prend la forme, selon l'ampleur du projet, plan ou programme, d'un débat public, d'une concertation préalable « code de l'environnement » ou d'une concertation préalable « code de l'urbanisme ».

Les différents modes de concertation de la phase amont

Pour les projets, plans ou programmes les plus importants, un débat public est organisé par la Commission nationale du débat public (CNDP), pour une durée comprise entre quatre et huit mois ^{67 ( * )} . Une « commission particulière du débat public », désignée par la CNDP, veille au bon déroulement de la consultation et en dresse un bilan synthétique.

En moyenne, six débats publics sont organisés chaque année sur le territoire national.

La concertation « code de l'environnement » porte sur les projets, plans ou programmes ayant une incidence sur l'environnement, ne faisant pas l'objet d'un débat public et dont le montant est généralement compris entre 150 et 300 millions d'euros ^{68 ( * )} . Depuis l'ordonnance « participation du public » n° 2016-1060 du 3 août 2016 ^{69 ( * )} , une telle concertation peut également être organisée pour des projets, plans ou programmes d'un montant inférieur, à l'initiative du maître d'ouvrage, des collectivités territoriales concernées, des associations environnementales ou des citoyens ^{70 ( * )} .

Cette concertation est menée par un garant désigné par la CNDP. Le garant se limite à organiser la consultation et à en faire la synthèse, il ne se prononce pas sur le fond du dossier, contrairement au commissaire-enquêteur (voir infra) .

En 2015, six concertations « code de l'environnement » ont été organisées, leur nombre ayant vocation à croître après l'entrée en vigueur de l'ordonnance n° 2016-1060 précitée.

En l'absence de débat public, une concertation « code de l'urbanisme » peut également être organisée, notamment pour « les projets et opérations d'aménagement ou de construction ayant pour effet de modifier de façon substantielle le cadre de vie » ^{71 ( * )} .

Procédure plus souple, cette concertation n'implique pas l'intervention de la CNDP. Elle est organisée par le maître d'ouvrage, la loi se limitant à fixer certains objectifs généraux comme l'accès du public aux informations pendant une « durée suffisante et selon des moyens adaptés ». Dans une logique de rationalité administrative, les maîtres d'ouvrage sont dispensés d'organiser une concertation « code de l'urbanisme » lorsqu'ils ont déjà mené une concertation « code de l'environnement ».

D'après les informations recueillies par votre rapporteur, au moins cinq ouvrages olympiques et paralympiques pourraient faire l'objet d'une concertation préalable « code de l'environnement » menée par un garant de la CNDP : le village olympique et paralympique, le village des médias, le centre aquatique, la salle Arena II et le centre de water-polo.

Une fois la phase amont terminée, les projets, plans ou programmes ayant un impact sur l'environnement font l'objet d'une phase aval de consultation afin d'examiner leurs modalités de réalisation.

Deux outils alternatifs peuvent être mis en oeuvre :

- l'enquête publique, organisée par un commissaire-enquêteur et qui concerne principalement les projets, plans ou programmes soumis à étude d'impact environnementale. Le commissaire-enquêteur est désigné par le tribunal administratif pour recueillir les observations des parties prenantes et rédiger un rapport donnant son avis sur le fond du dossier ^{72 ( * )} .

En 2016, 4 348 enquêtes publiques ont été menées, sous l'égide d'environ 3 700 commissaires-enquêteurs.

- la procédure de participation par voie électronique , pour les projets, plans ou programmes de plus petite taille, exemptés d'enquête publique ^{73 ( * )} . Plus souple que l'enquête publique, cette procédure est menée par l'autorité compétente pour autoriser le projet ou approuver le plan ou programme (soit la préfecture dans la plupart des cas).

Les principales caractéristiques de l'enquête publique et de la procédure de participation par voie électronique

		Enquête publique	Participation par voie électronique
Périmètre		Principalement les projets, plans ou programmes soumis à étude d'impact environnementale	Projets, plans ou programmes non soumis à enquête publique
Personne menant la consultation		Commissaire-enquêteur désigné par le tribunal administratif dans un délai de 15 jours	Autorité compétente pour autoriser le projet ou approuver le plan ou programme (préfecture dans la plupart des cas)
Intervention de la CNDP		Non
Publicité préalable	Calendrier	15 jours avant le début de la participation
	Avis publié dans la presse (annonces légales)	Oui	Non
Dossier soumis à consultation	Contenu	Enjeux environnementaux, cadre législatif et réglementaire, bilan des concertations préalables, etc .
	Mise à disposition	Systématiquement par voie électronique et sur support papier	Systématiquement par voie électronique et, sur demande, sur support papier
Durée de la consultation		30 jours minimum, le commissaire-enquêteur pouvant allonger la durée initiale de 15 jours	30 jours minimum
Synthèse des observations du public	Délai	30 jours à compter de la fin de l'enquête (un délai supplémentaire pouvant être accordé au commissaire-enquêteur)	Au plus tard à la date de publication de la décision actant le projet, plan ou programme
	Contenu	Rapport du commissaire- enquêteur comprenant la synthèse des observations et propositions du public et un avis sur le fond du dossier (avis favorable, réservé ou défavorable)	Synthèse des observations et propositions du public avec l'indication de celles dont le maître d'ouvrage a tenu compte
	Effets juridiques	Recours devant le tribunal administratif en l'absence de consultation du public
		En cas d'avis défavorable du commissaire-enquêteur : . possibilité de saisir le tribunal administratif en référé pour demander la suspension du projet, plan ou programme ; . nouvelle délibération du maître d'ouvrage pour réitérer sa demande d'autorisation du projet ou d'approbation du plan ou programme

Source : commission des lois du Sénat

Parallèlement, une enquête publique spécifique est nécessaire lorsque le projet, plan ou programme implique de mener des expropriations pour cause d'utilité publique ^{74 ( * )} . Cette enquête, qui ne peut pas être remplacée par une procédure de participation par voie électronique, permet d'apprécier les conséquences concrètes de l'expropriation sur les propriétaires concernés.

2. L'objectif de l'article 6 du projet loi : remplacer, pour les Jeux, les enquêtes publiques par une procédure ad hoc de consultation par voie électronique

L'article 6 vise à remplacer , pour les projets, plans ou programmes « nécessaires à l'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 », les enquêtes publiques prévues par le code de l'environnement par une procédure ad hoc de consultation par voie électronique ^{75 ( * )} . Si la phase amont de consultation du public ^{76 ( * )} resterait inchangée, la phase aval s'en trouverait simplifiée.

Sur proposition du Gouvernement et avec l'avis favorable de Mme Aude Amadou, rapporteur, l'Assemblée nationale a exclu de ce dispositif l'enquête publique préalable à l'expropriation .

Comme le souligne Mme Aude Amadou, « l'expropriation pour cause d'utilité publique étant une opération par laquelle l'administration impose une cession de propriété, le code de l'expropriation n'autorise une telle mesure que pour autant que l'utilité publique ait été préalablement et formellement constatée à la suite d'une enquête (...). Il restera donc nécessaire de procéder à une enquête publique complète avant de procéder à l'expropriation » ^{77 ( * )} .

2.1. Une accélération et une simplification des procédures

L'article 6 poursuit trois objectifs, salués par la majorité des personnes entendues par votre rapporteur : le respect des délais de livraison des ouvrages olympiques et paralympiques, la simplification des procédures et, à titre subsidiaire, la réduction de leur coût.

Selon M. Patrice Anato, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale, cet article permettrait « de gagner de 4 à 6 mois par rapport à une enquête publique » ^{78 ( * )} , notamment en supprimant le délai de désignation du commissaire-enquêteur ou les possibilités pour ce dernier de solliciter un délai supplémentaire pour rédiger son rapport.

Concernant la simplification des procédures , l'article 6 tend à supprimer l'obligation d'information du public via les annonces légales, la mise à disposition automatique du dossier sur support papier et l'avis du commissaire enquêteur.

Sur le plan financier , la suppression de l'obligation de publier des annonces légales représenterait une économie d'environ 10 000 euros par consultation ^{79 ( * )} .

2.2. Une procédure ad hoc de participation du public

L'article 6 prévoit toutefois d'adapter le régime juridique des consultations par voie électronique nécessaires à l'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques. Il tend ainsi à créer une procédure ad hoc s'inspirant du code de l'environnement mais comportant deux spécificités.

En premier lieu, ces consultations ne seraient pas menées par la préfecture mais par un ou plusieurs garants nommés par la Commission nationale du débat public (CNDP) ^{80 ( * )} . La CNDP serait d'ailleurs autorisée à nommer un même garant pour suivre la concertation « code de l'environnement » (phase amont) puis la participation par voie électronique (phase aval), ce qui renforcerait la cohérence de son intervention.

Les garants seraient indemnisés, comme les commissaires-enquêteurs, par le maître d'ouvrage du projet ou par la personne publique responsable du plan ou du programme.

En second lieu, les garants auraient l'obligation de faire la synthèse des observations et propositions déposées par le public dans un délai d'un mois à compter de la clôture de la procédure de participation. Cette synthèse mentionnerait, « le cas échéant, les évolutions proposées (...) par le maître d'ouvrage ou la personne responsable ».

Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d'État a considéré que cette procédure ad hoc de consultation du public ne soulevait « pas d'objection d'ordre constitutionnel ou conventionnel » ^{81 ( * )} .

3. La position de votre commission : renforcer la procédure ad hoc du public et l'étendre à la mise en accessibilité du métro « historique »

Votre rapporteur salue l'ambition de simplification de l'article 6. Si elle a entendu les réserves de la Compagnie nationale des commissaires-enquêteurs (CNCE), elle considère que ses dispositions doivent être expérimentées dans une logique de rationalisation des procédures de consultation du public.

L'article 6 s'inspire, en effet, des préconisations de la récente mission d'information sénatoriale sur la démocratie représentative, la démocratie participative et la démocratie paritaire , parmi lesquelles la création d'une « procédure continue, couvrant toutes les phases du projet et qui serait placée sous l'égide d'un garant désigné par la Commission nationale du débat public (CNDP) » ^{82 ( * )} .

Dans de ce contexte, votre commission a renforcé cette procédure ad hoc de participation du public par voie électronique et l'a étendue à la mise en accessibilité du métro « historique » de la région d'Île-de-France.

3.1. Le renforcement de la procédure ad hoc de participation du public par voie électronique

À l'initiative de sa rapporteur, votre commission a clarifié le périmètre de cette nouvelle procédure ad hoc afin de réduire le risque de contentieux (amendement COM-19) . Elle a ainsi

- harmonisé les termes utilisés avec ceux des articles 7 et 10 bis du projet de loi (ouvrages nécessaires à « la préparation, à l'organisation et au déroulement des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 ») ;

- prévu que la liste des projets, plans et programmes concernés soit fixée par un arrêté conjoint des ministres chargés de l'environnement et des sports.

Votre commission a également précisé que le garant désigné par la Commission nationale du débat public (CNDP) est tenu à des obligations de neutralité et d'impartialité et doit veiller à la qualité, à la sincérité et à l'intelligibilité de la procédure de consultation (amendement COM-20 de sa rapporteur) .

L'amendement adopté par votre commission prévoit ainsi l'application des I et III de l'article L. 121-1-1 du code de l'environnement qui concerne les concertations préalables.

Votre rapporteur aurait souhaité prévoir également l'application du II de ce même article en vertu duquel l'indemnisation du garant est à la charge de la CNDP et non du maître d'ouvrage. Elle n'a pas pu le faire en raison du nécessaire respect de l'article 40 de la Constitution mais souhaite que le Gouvernement y réfléchisse d'ici la séance publique.

Sur le plan technique, votre commission a adopté l'amendement COM-12 de notre collègue Thani Mohamed Soilihi pour préciser qu' une seule procédure de participation du public par voie électronique peut être organisée dans les deux cas suivants :

- plusieurs procédures de participation sont nécessaires pour un même projet ;

- les procédures de participation sur des projets distincts peuvent être « fusionnées » pour améliorer l'information et la participation du public.

Cette précision technique reprend l'article L. 123-6 du code de l'environnement, applicable aux enquêtes publiques uniques.

Enfin, à l'initiative de notre collègue Philippe Pemezec, rapporteur pour avis de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, votre commission a imposé au maître d'ouvrage de répondre aux observations formulées par le public et, le cas échéant, de présenter des propositions d'évolution du projet, plan ou programme correspondant (amendement COM-28) .

En effet, comme l'a souligné notre collègue Philippe Bonnecarrère, le bon déroulement des procédures de participation du public nécessite que « l'avis des citoyens (soit) entendu et (que) ces derniers (aient) le sentiment qu'ils l'ont effectivement été » ^{83 ( * )} .

3.2. L'extension de la procédure ad hoc de participation à la mise en accessibilité du métro « historique »

Le dossier de candidature de la Ville de Paris précisait, de manière très opportune, que les Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 doivent « oeuvrer à une meilleure participation et intégration sociale des personnes en situation de handicap » ^{84 ( * )} .

Or, à ce jour, seules 3 % des stations du métro parisien sont accessibles aux personnes handicapées ou à mobilité réduite.

Certes, le projet du Grand Paris Express devrait permettre d'améliorer l'accessibilité des transports souterrains mais il ne concernera pas le « métro historique » et son calendrier d'achèvement risque fort d'être décalé dans le temps.

Un seul article du projet de loi, le 13 bis D, traite de cette question et ses ambitions restent limitées : il sollicite la remise d'un rapport sur de « nouvelles propositions pour développer l'accessibilité universelle des modes de transport ».

Dans ce contexte, votre commission a souhaité appliquer la procédure simplifiée de participation du public, prévue à l'article 6, aux opérations de mise en accessibilité du métro parisien « historique » engagées d'ici le 1 ^er janvier 2024 (amendement COM-21 de sa rapporteur) .

Certes, l'amendement adopté par votre commission ne règlera pas l'ensemble des difficultés d'accessibilité rencontrées sur le terrain, les dimensions financières et techniques étant fondamentales en cette matière. Il présente toutefois un caractère incitatif car il simplifie les procédures et en accélère les délais.

Votre commission a adopté l'article 6 ainsi modifié .

Article 7 - Simplification des procédures d'urbanisme pour la réalisation de constructions, d'installations et d'aménagements temporaires

L'article 7 du projet de loi vise à simplifier les procédures d'urbanisme pour la réalisation de constructions, d'installations et d'aménagements temporaires « directement liés à la préparation, à l'organisation ou au déroulement » des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024.

Le dossier de candidature de la Ville de Paris prévoit la construction d' au moins sept sites de compétition temporaires , parfois dans des lieux à forte portée historique.

Les principaux sites de compétition temporaires

- la natation en eau vive et le triathlon à la Tour Eiffel, avec des tribunes temporaires de 3 400 places situées sur le pont d'Iéna ;

- le beach-volley sur le Champ-de-Mars, avec une aréna d'environ 13 000 places ;

- le tir à l'arc sur l'esplanade des Invalides, l'enceinte pouvant accueillir 8 000 spectateurs ;

- l'arrivée du marathon et des épreuves de cyclisme sur route sur les Champs-Élysées, avec la construction d'une tribune temporaire d'environ 4 500 places ;

- le pavillon temporaire de badminton au Bourget d'une capacité de 7 000 places ;

- le stand de tir à la Courneuve de 3 000 places, situé sur un ancien site militaire (surnommé le « terrain des essences ») qu'il faudra entièrement dépolluer ;

- le pavillon temporaire de volley à Dugny de 17 000 places.

L'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 implique également l'implantation de nombreux équipements temporaires annexes, notamment pour le déroulement des épreuves et l'accueil du public (aires de stationnement, « fan zones », activités culturelles, sanitaires mobiles, etc .). L'emplacement exact de ces équipements reste à définir.

1. Les ouvrages temporaires, un régime encadré par le code de l'urbanisme

1.1. Le régime applicable aux ouvrages temporaires

Sauf exception, les constructions, même lorsqu'elles ne comportent pas de fondation, doivent faire l'objet d'une autorisation d'urbanisme . En pratique, cette autorisation correspond soit à un permis de construire (procédure la plus lourde), soit à une déclaration préalable (procédure la plus souple) ^{85 ( * )} .

Des régimes particuliers sont toutefois prévus pour trois catégories de constructions non permanentes :

- les constructions précaires, qui font l'objet d'un permis de construire dont la durée est limitée dans le temps (articles L. 433-1 à L. 433-7 du code de l'urbanisme) ;

- les constructions saisonnières, dont le permis de construire précise les périodes de l'année pendant lesquelles ces ouvrages doivent être démontés (articles L. 432-1 et L. 432-2 du même code) ;

- les constructions, aménagements et installations temporaires ( b de l'article L. 421-5 du même code).

Les ouvrages temporaires (dernière catégorie) sont « dispensés de toute formalité » au titre du code de l'urbanisme, « compte tenu de la faible durée de leur maintien en place ou (...) de l'usage auquel ils sont destinés ».

En conséquence, l'implantation de ces ouvrages ne nécessite pas la délivrance d'une autorisation d'urbanisme . Dans la même logique, elle n'est pas soumise à l'article L. 421-6 du code de l'urbanisme qui dispose qu'un permis de construire « ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l'utilisation des sols, à l'implantation, la destination, la nature, l'architecture, les dimensions, l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords et s'ils ne sont pas incompatibles avec une déclaration d'utilité publique ».

À l'issue de l'utilisation des ouvrages temporaires, le maître d'ouvrage est toutefois « tenu de remettre les lieux dans leur état initial », conformément à l'article R. 421-6 du code de l'urbanisme.

Le droit en vigueur ne précise pas les modalités de cette remise en état . Certes, l'article L. 480-4 du code de l'urbanisme prévoit une amende de 1 200 à 300 000 euros « en cas d'inexécution, dans les délais prescrits, de tous travaux d'aménagement ou de démolition » ordonnés par la puissance publique. En l'espèce, l'application de cette disposition reste toutefois incertaine, le droit en vigueur ne prescrivant aucun délai de remise en état des lieux ayant accueilli un ouvrage temporaire, ce qui semble contraire au principe de légalité des délits et des peines.

Enfin, comme le rappelle l'étude d'impact, les ouvrages temporaires demeurent soumis aux règles du code de l'environnement et du code du patrimoine . À titre d'exemple, une autorisation administrative spécifique est nécessaire, après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS), lorsque l'implantation d'un ouvrage temporaire conduit à modifier un monument naturel ou un site classé ^{86 ( * )} .

1.2. Le périmètre des ouvrages temporaires

Le périmètre de ce régime dérogatoire est strictement défini par la partie réglementaire du code de l'urbanisme, telle qu'interprétée par la jurisprudence.

Comme l'a précisé le Conseil d'État, un ouvrage est qualifié de « temporaire » en fonction de sa durée d'installation mais également de son usage : un restaurant de plage démontable d'une surface de 170 m ² et comportant une terrasse de 550 m ² n'entre pas dans le périmètre de ce régime dérogatoire ^{87 ( * )} .

La durée maximale d'implantation des ouvrages temporaires varie en fonction des types de construction et de leur localisation .

Dans la plupart des cas, cette durée maximale est fixée à trois mois, réduite à quinze jours dans les sites patrimoniaux sensibles ^{88 ( * )} (sites classés ou en instance de classement, sites patrimoniaux remarquables et abords des monuments historiques).

Lorsque les ouvrages temporaires sont « directement liés » à une « manifestation culturelle, commerciale, touristique ou sportive », leur durée maximale d'implantation est fixée à un an, réduite à trois mois dans les sites patrimoniaux sensibles .

En l'état du droit, le Comité d'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques (COJOP) de 2024 serait donc autorisé à implanter des ouvrages temporaires pendant une durée d'un an, réduite à trois mois dans des lieux comme l'esplanade des Invalides ou les Champs-Élysées ^{89 ( * )} .

La durée maximale d'implantation des ouvrages temporaires (état du droit)

	Durée de droit commun	Durée dans les sites patrimoniaux sensibles
Cas général (articles R. 421-5 et R. 421-7 du code de l'urbanisme)	3 mois	15 jours
Ouvrages « directement liés » à une manifestation sportive (articles R. 421-5 et R. 421-6 du même code)	1 an	3 mois

Source : commission des lois du Sénat

Le maître d'ouvrage qui ne respecte pas ces durées maximales est passible de la sanction prévue par l'article L. 480-4 précité du code de l'urbanisme (amende de 1 200 à 300 000 euros). ^{90 ( * )}

2. Les dérogations au droit commun prévues par l'article 7

L'article 7 du projet de loi vise à déroger au droit commun pour les ouvrages temporaires « directement liés à la préparation, à l'organisation ou au déroulement » des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 .

D'après l'étude d'impact, cette mesure aurait « pour principal effet d'évincer le contrôle a priori de certains projets en principe soumis par le code de l'urbanisme à permis ou déclaration et de rendre inapplicables, temporairement, les règles d'urbanisme nationales comme celles que définissent les documents locaux de planification ».

Ce régime propre aux Jeux serait créé par décret en Conseil d'État et prendrait en compte les « types » d'ouvrages temporaires ainsi que leur « localisation » . Le critère de la localisation a été ajouté par la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale, sur proposition du Gouvernement et avec l'avis favorable de Mme Aude Amadou, rapporteur, pour que la « disponibilité temporaire des infrastructures puisse être modulée en fonction de la qualité du terrain et de leur environnement » ^{91 ( * )} .

Dans un souci de simplification, le régime de l'article 7 du projet de loi se distinguerait du code de l'urbanisme sur deux points.

En premier lieu, ce décret en Conseil d'État fixerait une durée maximale d'implantation ad hoc , qui ne saurait être supérieure à dix-huit mois . Cette durée maximale serait donc plus longue que celles actuellement prévues par le code de l'urbanisme (soit, en l'état du droit, un an ou trois mois).

Le Gouvernement resterait libre de définir une durée d'implantation inférieure à dix-huit mois, notamment pour les ouvrages temporaires des Jeux Olympiques et Paralympiques situés dans des sites patrimoniaux sensibles.

Pendant ce délai, les maîtres d'ouvrage seraient dispensés des formalités prévus par le code de l'urbanisme pour la construction d'ouvrages temporaires (voir supra) .

En second lieu, l'article 7 prévoit un délai maximal de « remise en état initial » des sites . Fixé par décret en Conseil d'État, ce délai ne « pourrait être supérieur à douze mois » à compter de la « fin de l'utilisation » des ouvrages temporaires.

Cette précision sur la remise en état des sites a été adoptée en séance publique par nos collègues députés, à l'initiative de Mme Aude Amadou et avec l'avis favorable du Gouvernement. Comme le souligne Mme Maud Petit, députée du groupe Mouvement Démocrate et apparentés, elle « permettra également de rassurer une partie de la population peut-être inquiète à l'idée que les lieux seraient laissés en l'état » ^{92 ( * )} .

3. La position de votre commission

3.1. Une dérogation strictement encadrée

L'article 7 a été unanimement salué par les personnes entendues par votre rapporteur , en particulier par les élus de la Seine-Saint-Denis.

Ces derniers mènent d'ailleurs une réflexion globale sur le réaménagement des ouvrages temporaires en bâtiments pérennes à l'issue des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 .

Le futur pavillon temporaire de badminton du Bourget pourrait par exemple être transformé en un complexe éducatif regroupant un gymnase et deux groupes scolaires. En toute hypothèse, une autorisation d'urbanisme de droit commun serait nécessaire pour une telle requalification, l'article 7 du projet de loi portant uniquement sur les ouvrages temporaires et non sur leur éventuelle reconversion.

La durée maximale d'implantation des ouvrages temporaires de dix-huit mois, que le Gouvernement pourrait réduire au cas par cas, ne paraît pas excessive , certains ouvrages comme le futur pavillon temporaire de volley du Dugny (17 000 places) nécessitant plusieurs mois de montage et de démontage. Schématiquement, les travaux pourraient démarrer au 1 ^er septembre 2023, pour une livraison en janvier 2024, un déroulement des épreuves en juillet et août 2024, un démontage terminé au 31 décembre 2024 et une « remise en état initial » achevée le 31 décembre 2025.

De même, l'article 7 n'autorise pas à déroger aux codes de l'environnement et du patrimoine , des autorisations administratives spécifiques restant nécessaires pour des sites comme l'esplanade des Invalides ou les Champs-Élysées (voir supra) .

3.2 Les précisions apportées par votre commission

Sur proposition de sa rapporteur, votre commission a pris soin d'ajuster les dispositions de l'article 7 sur deux points (amendement COM-22) .

En premier lieu, il s'agit d'imposer au maître d'ouvrage la « remise en état » des sites après leur utilisation, terminologie qui reprend celle du code de l'environnement, et non leur « remise en état initial ».

En effet, dans au moins deux cas, l'installation d'ouvrages temporaires s'inscrit dans un projet plus global d'amélioration des sites :

- le pavillon temporaire de badminton du Bourget ;

- le stand de tir de la Courneuve, situé sur le terrain dit « des essences » qu'il va falloir entièrement dépolluer.

Dès lors, il est préférable d'exiger la « remise en état » des sites et non leur « remise en état initial » .

En second lieu, votre commission a précisé le délai de remise en état des sites afin d'éviter toute confusion . Les maîtres d'ouvrage disposeraient ainsi de douze mois à compter de la fin de l'utilisation des ouvrages temporaires « dans le cadre des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 ».

3.3. La nécessité d'une réflexion plus globale sur le régime juridique des ouvrages temporaires

D'un point de vue strictement juridique, votre rapporteur rejoint Mme Aude Amadou, rapporteur de l'Assemblée nationale, lorsqu'elle rappelle que le Gouvernement aurait pu, de lui-même, prendre un acte réglementaire simplifiant les procédures applicables aux ouvrages temporaires .

En effet, « la législation applicable, et notamment l'article L. 421-5 du code de l'urbanisme, permet de dispenser de toute formalité des constructions et installations temporaires. L'insertion de cet article ne fait que déroger à des délais limités à 3 ou 12 mois par décret en Conseil d'État. Il aurait donc été tout à fait possible, et plus rapide, pour le Gouvernement de prendre directement le décret
- prévu de toute manière par le dernier alinéa du présent article - apportant une dérogation aux dispositions des articles R. 421-5 et 421-6 pour les seules installations et constructions temporaires olympiques, sans avoir besoin de recourir à une modification législative. Le choix de légiférer ne permet que d'éviter des éventuels recours qui contesteraient que la durée de dix-huit mois revêt un caractère temporaire » ^{93 ( * )} .

Dans ce contexte, votre rapporteur invite l'exécutif à utiliser les Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 pour envisager une simplification globale du régime applicable aux ouvrages temporaires, dont les principales règles datent de plus de dix ans ^{94 ( * )} .

Votre commission a adopté l'article 7 ainsi modifié .

Article 7 bis (nouveau) - Raccordement des péniches parisiennes au réseau public de collecte des eaux usées

L'article 7 bis du projet de loi vise à rendre obligatoire, sous certaines conditions, le raccordement des péniches parisiennes au réseau public de collecte des eaux usées.

Il est issu de l'adoption par votre commission de deux amendements identiques de nos collègues Marie-Pierre de la Gontrie (amendement COM-11) et Thani Mohamed Soilihi (amendement COM-16) .

1. La pollution de la Seine, un enjeu majeur pour l'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024

Deux épreuves des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 doivent se dérouler dans la Seine : le 10 kilomètres en eau vive et le triathlon, dont le départ sera donné au pied de la Tour Eiffel.

Cela implique d'améliorer substantiellement la qualité de l'eau de baignade . Or, d'après les informations recueillies par votre rapporteur, la pollution de la Seine s'explique par trois principaux facteurs : un mauvais traitement des eaux usées en amont de Paris, la présence, dans la capitale, d'un réseau unique mêlant les eaux pluviales et les eaux usées et le défaut de raccordement de certaines péniches à ce réseau.

L'article 7 bis porte sur ce dernier facteur. 400 péniches ^{95 ( * )} stationnent aujourd'hui sur les quais parisiens, dont environ 250 ne seraient pas raccordées à un réseau public de collecte des eaux usées , « ce qui contribue significativement à la dégradation de la qualité microbiologique de l'eau. Cette situation n'est pas satisfaisante au regard des enjeux sanitaires et environnementaux, surtout lorsqu'une baignade est envisagée » ^{96 ( * )} .

2. Une obligation de raccordement des péniches

En l'état du droit, il n'existe aucune obligation de raccordement des péniches au réseau public de collecte des eaux usées, contrairement à ce que prévoit le code de la construction et de l'habitation pour les maisons et les immeubles ^{97 ( * )} .

D'après notre collègue Marie-Pierre de la Gontrie, seules certaines péniches « ont des obligations de stockage ou (de) traitement des eaux usées, selon leur date de construction ou selon la réglementation applicable ».

Dans ce contexte, l'article 7 bis vise à imposer aux péniches parisiennes de se raccorder à un réseau public de collecte des eaux usées .

La Ville de Paris aurait la responsabilité de contrôler l'effectivité de ces raccordements et leur qualité d'exécution. En cas de carence du propriétaire, elle pourrait procéder d'office et aux frais de l'intéressé aux travaux de raccordement.

Les coûts de branchement au réseau public de collecte des eaux usées (entre 10 000 et 20 000 euros) seraient à la charge du propriétaire de la péniche , tout comme le paiement de la redevance d'assainissement prévue aux articles L. 2224-12-2 et L. 2224-12-3 du code général des collectivités territoriales (CGCT) ^{98 ( * )} .

Ces coûts ne sont donc pas négligeables, surtout pour les particuliers logeant dans une péniche.

L'article 7 bis prévoit néanmoins plusieurs garanties :

- l'obligation de raccordement s'appliquerait uniquement lorsque la Ville de Paris a équipé le quai d'un réseau public de collecte des eaux usées ;

- les propriétaires de péniche disposeraient, pour se raccorder, de deux ans à compter de la mise en service de ce réseau public ou de deux ans après la publication de la loi si ce réseau est déjà en place ;

- un arrêté du ministre chargé des transports déterminerait les catégories de péniches auxquelles l'autorité administrative pourrait accorder des dérogations ;

- cette obligation de raccordement ne serait pas applicable aux bateaux de transport de marchandises .

Enfin, lors de leur audition, les représentants de la Ville de Paris ont assuré à votre rapporteur qu'ils envisageaient la création d'une aide financière pour les propriétaires de péniche devant se raccorder à un réseau public de collecte des eaux usées.s

Votre commission a adopté l'article 7 bis ainsi rédigé .

Article 8 - Procédure intégrée de mise en conformité de documents d'urbanisme et de documents prescriptifs de niveau supérieur pour les opérations d'aménagement et de construction nécessaires à la tenue des Jeux Olympiques et Paralympiques

L'article 8 du projet de loi vise à appliquer une procédure intégrée de mise en conformité des documents d'urbanisme et des documents prescriptifs de niveau supérieur pour les opérations d'aménagement ou les constructions « nécessaires à l'organisation et au déroulement » des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024.

Il s'inspire des actuelles « procédures intégrées pour le logement » (PILE) et « procédures intégrées pour l'immobilier d'entreprise » (PIIE) .

1. Les procédures intégrées de mise en conformité de documents d'urbanisme et de documents prescriptifs de niveau supérieur

1.1. Une difficulté ancienne d'articulation entre différents documents

Pour obtenir une autorisation d'urbanisme, les constructions pérennes doivent respecter les documents d'urbanisme ainsi que les documents prescriptifs qui leur sont supérieurs (plan de prévention des risques, directives territoriales d'aménagement, etc .).

Dans certains cas, la réalisation d'un projet stratégique justifie de réviser ou de modifier ces différents documents. Or, ces procédures de révision ou de modification varient d'un document à l'autre .

À titre d'exemple, le schéma directeur de la région Île-de-France (SDRIF) peut être révisé par le conseil régional, après consultation de l'État et des collectivités territoriales et sous réserve de l'organisation d'une « concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées » ^{99 ( * )} . Si le plan local d'urbanisme (PLU) doit être compatible avec le SDRIF, sa modification relève, après enquête publique, du conseil municipal, ou, en cas de transfert de la compétence, de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ^{100 ( * )} .

De même, comme le rappelle l'étude d'impact, « en présence d'un projet impliquant la mise en compatibilité d'un plan local d'urbanisme (PLU) et la modification d'un plan de prévention des risques (PPR), la procédure classique suppose, en premier lieu, la révision du PPR (en moyenne 12 mois) puis la révision du PLU (12 mois environ) » ^{101 ( * )} .

Historiquement, le législateur a souhaité répondre à ces difficultés d'articulation en créant :

- la déclaration d'utilité publique en 1967 ^{102 ( * )} , qui permet simultanément de déclarer un projet d'utilité publique et de le rendre compatible avec le plan local d'urbanisme ;

- la déclaration de projet en 2003 ^{103 ( * )} , qui facilite la mise en compatibilité des documents d'urbanisme.

1.2. La création récente de procédures intégrées

Ces instruments n'ayant pas suffi à simplifier les procédures, le Gouvernement a successivement créé par ordonnance la procédure intégrée pour le logement (PILE) en 2013 ^{104 ( * )} et la procédure intégrée pour l'immobilier d'entreprise (PIIE) en 2014 ^{105 ( * )} .

Aujourd'hui codifiées à l'article L. 300-6-1 du code de l'urbanisme, ces « procédures d'exception (...) extrêmement puissantes » apportent une solution face à « l'indépendance des procédures de modification de normes applicables aux projets de construction et (à) la répétition des actes administratifs ». Ces nouvelles procédures visent à remédier à « une insécurité juridique et (à) un dérapage des coûts des projets de construction que les opérateurs économiques ou les particuliers (...) trouvent désormais insupportables » ^{106 ( * )} .

En pratique, la procédure intégrée pour le logement (PILE) et la procédure intégrée pour l'immobilier d'entreprise (PIIE) permettent de rendre simultanément compatibles :

- un ou plusieurs documents d'urbanisme (schémas de cohérence territorial et plans locaux d'urbanisme notamment) ;

- et des documents prescriptifs de rang supérieur , dont la liste est fixée par le IV de l'article L. 300-6-1 précité du code de l'urbanisme (schéma directeur de la région Île-de-France, SDRIF, schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires, SRADDET, plans de prévention des risques, programmes locaux de l'habitat, etc .). Cette liste constitue l'un des principaux atouts des procédures intégrées, notamment parce qu'elle est plus large que celle prévue pour les déclarations de projet (voir supra ).

Les procédures nécessaires à l'adaptation de ces différents documents sont menées de manière conjointe (constitution d'un dossier administratif et environnemental unique, réunion d'examen conjoint entre tous les acteurs, avis de l'autorité environnementale et enquête publique uniques).

De fait, l'avis de l'autorité environnementale et l'enquête publique portent à la fois sur l'étude d'impact du projet, l'évolution des documents d'urbanisme et celle des documents prescriptifs de rang supérieur .

Dans la plupart des cas, le préfet procède lui-même à la mise en compatibilité des différents documents, après avis des collectivités territoriales concernées.

D'après le ministère de la cohésion des territoires, les procédures intégrées peuvent aboutir en neuf mois , soit une réduction « en moyenne par deux des délais nécessaires à la réalisation de certains projets » ^{107 ( * )} .

En toute hypothèse, la mise en compatibilité intégrée de plusieurs documents ne doit « pas méconnaître les objectifs fixés par les documents adaptés ni porter atteinte à l'intérêt culturel, historique ou écologique des zones concernées ».

La procédure intégrée pour le logement (PILE) :
exemple d'une mise en compatibilité d'un plan local d'urbanisme (PLU)
et d'un plan de prévention des risques (PPR) ^{108 ( * )}

Source : commission des lois du Sénat, à partir des informations
recueillies auprès du ministère de la cohésion des territoires

2. L'application des procédures intégrées aux Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024

2.1. La modification des documents d'urbanisme et des documents prescriptifs : une hypothèse qui ne peut pas être exclue

L'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 pourrait nécessiter de modifier, dans des délais relativement contraints, des documents d'urbanisme et des documents prescriptifs de rang supérieur .

D'après l'étude d'impact ^{109 ( * )} , l'utilisation d'instruments de droit commun paraît possible pour plusieurs projets, notamment pour le centre aquatique de Saint-Denis ^{110 ( * )} et le village des médias du Bourget et de Dugny ^{111 ( * )} .

Certains projets soulèvent toutefois davantage de difficultés, en particulier la construction de la salle Arena II devant accueillir les épreuves de basket-ball et de lutte (7 500 places). Son emplacement initial dans le quartier de Bercy contraignait à revoir le plan local d'urbanisme (PLU) de Paris ; de nouvelles expertises sont en cours concernant un nouvel emplacement Porte de la Chapelle.

De même, l'adaptation du plan de prévention des risques naturels d'inondation de Paris pourrait s'avérer nécessaire.

Les études de maîtrise d'ouvrage et de maîtrise d'oeuvre n'étant pas achevées, il est aujourd'hui difficile de déterminer si d'autres documents devront être modifiés.

En tout état de cause, les procédures intégrées de mise en compatibilité prévues par l'actuel article L. 300-6-1 du code de l'urbanisme ne s'appliqueraient pas aux ouvrages nécessaires aux Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024.

Quatre conditions cumulatives doivent, en effet, être réunies pour qu'un projet puisse bénéficier d'une procédure intégrée pour le logement (PILE) :

- se situer dans une unité urbaine, c'est-à-dire dans une zone bâtie d'au moins 2 000 habitants où aucune habitation n'est séparée de la plus proche de plus de 200 mètres ;

- correspondre à une opération d'aménagement ou de construction comportant principalement des logements ;

- concourir à la mixité dans l'habitat à l'échelle de la commune et respecter la « diversité des fonctions urbaines » ;

- présenter un caractère d'intérêt général.

À titre d'exemple, ces conditions ne sont pas réunies pour la construction de l'Arena II, ce qui pourrait remettre en cause le calendrier de l'opération.

2.2. L'article 8 du projet de loi : accélérer les procédures de mise en compatibilité pour les Jeux Olympiques et Paralympiques

Face à ces incertitudes, « les collectivités territoriales sur le territoire desquelles sont prévus ces projets ont souhaité la création d'une procédure intégrée dédiée, à l'instar de la procédure intégrée pour le logement » ^{112 ( * )} .

Prenant acte de cette demande, l'article 8 vise à appliquer le régime des procédures intégrées de l'article L. 300-6-1 du code de l'urbanisme (PILE et PIIE) aux opérations d'aménagement et aux constructions « nécessaires à l'organisation et au déroulement des Jeux Olympiques et Paralympiques » .

Cette procédure permettrait ainsi d'adapter simultanément plusieurs documents d'urbanisme et documents prescriptifs de rang supérieur pour respecter le calendrier de construction des ouvrages olympiques et paralympiques.

Par cohérence avec l'article 6 du projet de loi, l'article 8 prévoit, enfin, de remplacer l'enquête publique des procédures intégrées du code de l'urbanisme par un dispositif de participation par voie électronique , organisé par la préfecture ^{113 ( * )} .

Approuvant les objectifs de l'article 8, votre commission a souhaité sécuriser ses dispositions (amendement COM-23 de sa rapporteur) en :

- harmonisant les termes utilisés avec ceux des articles 7 et 10 bis du projet de loi (opérations d'aménagement ou constructions nécessaires à « la préparation, à l'organisation et au déroulement » des Jeux) ;

- prévoyant que la liste des opérations soit précisée par arrêté conjoint des ministres chargés de l'urbanisme et des sports.

Votre commission a adopté l'article 8 ainsi modifié .

Article 9 - Recours à la procédure d'extrême urgence pour les expropriations nécessaires à la réalisation de certains équipements et sites olympiques

L'article 9 du projet de loi vise à rendre applicable la procédure d'expropriation d'extrême urgence, prévue par le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, pour l'acquisition d'immeubles bâtis et non-bâtis nécessaires à la construction de certaines infrastructures en vue des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024.

Cet article a successivement été modifié lors de son examen en commission des affaires culturelles et de l'éducation puis en séance à l'Assemblée nationale.

1. Le droit applicable à l'expropriation pour cause d'utilité publique

Expropriation et protection de la propriété privée

L'expropriation se définit comme « en un sens générique, toute opération tendant à priver contre son gré de sa propriété un propriétaire foncier, plus généralement à dépouiller le titulaire d'un droit réel immobilier de son droit » ^{114 ( * )} .

Le droit français conçoit l'expropriation comme une atteinte exceptionnelle au droit de propriété. L'article 17 de la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen (DDHC) de 1789 dispose, en ce sens, que « la propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité » .

L'équilibre entre la protection de la propriété privée et nécessité d'exproprier est également rappelé en droit international. L'article 1 ^er du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du 20 mars 1952 stipule ainsi que « toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international » .

Enfin, l'article 17 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne du 7 décembre 2000 dispose que « toute personne a le droit de jouir de la propriété des biens qu'elle a acquis légalement, de les utiliser, d'en disposer et de les léguer. Nul ne peut être privé de sa propriété, si ce n'est pour cause d'utilité publique, dans des cas et conditions prévus par une loi et moyennant en temps utile une juste indemnité pour sa perte. L'usage des biens peut être réglementé par la loi dans la mesure nécessaire à l'intérêt général ».

Si l'article 545 du code civil dispose, dans une rédaction inchangée depuis 1804, que « nul ne peut être contraint de céder sa propriété, si ce n'est pour cause d'utilité publique, et moyennant une juste et préalable indemnité » , c'est aujourd'hui le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique qui fixe les règles applicables.

1.1. Le régime de droit commun de l'expropriation

La procédure d'expropriation se déroule en deux temps. La première phase, préparatoire, est de nature administrative. Elle a pour but de démontrer l'utilité publique du projet à l'origine de l'expropriation, avec une possibilité de recours devant le juge administratif. La seconde phase est, elle, sous le contrôle du juge judiciaire puisque l'autorité judiciaire est la gardienne de la liberté individuelle ^{115 ( * )} . Cette phase a pour but de déterminer le montant de l'indemnité versée à la personne expropriée de son bien ainsi que de veiller aux conditions du paiement de cette indemnité ou, le cas échéant, de sa consignation.

La phase administrative se décompose elle-même en deux étapes : une enquête publique puis une enquête parcellaire .

L'enquête publique a pour finalité d'assurer l'information du public. Elle est ouverte par arrêté préfectoral à la suite de la transmission d'un dossier à la préfecture par la personne publique concernée. Ce dossier comprend, notamment, une description du projet, un plan de sa situation ainsi qu'un périmètre délimitant les biens à exproprier et l'estimation des acquisitions à réaliser.

À la suite de l'arrêté préfectoral, l'enquête est menée sur le terrain par un commissaire enquêteur et bénéficie d'une large publicité dans le département concerné. Dans l'hypothèse où elle se montre concluante, l'enquête débouche sur le prononcé d'une déclaration d'utilité publique du projet (DUP) qui est susceptible de recours devant le juge administratif.

L'enquête parcellaire est également ouverte par arrêté préfectoral et menée par un commissaire enquêteur. Elle se base sur le descriptif précis des parcelles devant faire l'objet d'une expropriation. Elle a pour but de déterminer précisément les biens situés dans l'emprise du projet et d'identifier leurs propriétaires. Cette enquête aboutit, le cas échéant, à un arrêté préfectoral actant la cessibilité des parcelles, publié au recueil départemental des actes administratifs et notifié aux propriétaires concernés.

Le transfert de propriété est la conséquence de la DUP et de l'arrêté de cessibilité. À défaut d'accord amiable entre le propriétaire concerné et l'autorité expropriante, le juge de l'expropriation près le tribunal de grande instance est saisi afin qu'il prononce une ordonnance d'expropriation .

Cette ordonnance a pour effet de transférer les droits réels et la propriété du bien à la personne publique sous réserve que l'expropriant ait « procédé au paiement de l'indemnité ou, en cas d'obstacle au paiement ou de refus de le recevoir, à la consignation de l'indemnité ou qu'il ait obtenu l'acceptation ou la validation de l'offre d'un local de remplacement » ^{116 ( * )} . L'ancien propriétaire ne conserve seulement que la jouissance du bien jusqu'au paiement ou à la consignation de l'indemnité.

Le montant de l'indemnité est fixé lorsque le propriétaire accepte l'offre de l'autorité expropriante ou, à défaut, par le juge de l'expropriation . Elle est composée d'une indemnité principale correspondant à la valeur vénale du bien exproprié ainsi que d'éventuelles indemnités accessoires réparant les préjudices causés par l'expropriation.

Le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique précise, en outre, que « dans le délai d'un mois, soit du paiement de l'indemnité ou, en cas d'obstacle au paiement, de sa consignation, soit de l'acceptation ou de la validation de l'offre d'un local de remplacement, les détenteurs sont tenus de quitter les lieux. Passé ce délai qui ne peut, en aucun cas, être modifié, même par autorité de justice, il peut être procédé à l'expulsion des occupants » ^{117 ( * )} .

En cas d'urgence, le juge peut, s'il ne s'estime pas suffisamment éclairé, « fixer le montant d'indemnités provisionnelles et autoriser l'expropriant à prendre possession moyennant le paiement ou, en cas d'obstacle au paiement, la consignation des indemnités fixées » ^{118 ( * )} .

1.2. Le régime d'extrême urgence et ses limites constitutionnelles

Afin de raccourcir sensiblement le processus d'expropriation, le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique prévoit la possibilité de recourir à une procédure dite « d'extrême urgence » décrite au titre II du livre V.

Le code circonscrit son recours à deux types d'hypothèses : le cas des travaux intéressant la défense nationale (articles L. 521-1 à L. 521-8) et celui des « autres travaux » (listés à l'article L. 522-1). Il s'agit des travaux de construction d'autoroutes, de routes express, de routes nationales ou de sections nouvelles de routes nationales, de voies de chemins de fer, de voies de tramways ou de transport en commun en site propre et d'oléoducs régulièrement déclarés.

Dans les deux cas, cette procédure ne peut être déclenchée que pour des travaux dont l'utilité publique a été légalement déclarée . Les travaux relatifs à la défense nationale doivent être d'une urgence extrême rendant nécessaire leur exécution immédiate. Les « autres travaux » précédemment visés ne peuvent, eux, bénéficier du recours à la procédure d'extrême urgence que s'ils risquent d'être retardés par des difficultés tenant à la prise de possession d'un ou de plusieurs terrains non bâtis, situés dans les emprises de l'ouvrage.

La spécificité principale de la procédure d'extrême urgence est que le maître d'ouvrage peut être autorisé à prendre possession de la propriété privée visée par un décret, pris sur avis conforme du Conseil d'État saisi par le ministre compétent.

À la différence du droit commun qui conditionne la prise en possession au paiement préalable des indemnités dues au propriétaire, le régime applicable aux « autres travaux » prévoit que « la prise de possession ne peut avoir lieu qu'après le paiement provisionnel d'une somme égale à l'évaluation de l'autorité administrative compétente pour l'effectuer ou à l'offre de l'autorité expropriante si celle-ci est supérieure. En cas d'obstacle au paiement, cette condition est remplacée par l'obligation de consigner la somme correspondante » ^{119 ( * )} .

Du fait de l'atteinte relativement importante que cette procédure porte au droit de propriété, le Conseil constitutionnel en a précisé le champ d'application par une réserve d'interprétation. Par un considérant apparu dans une décision du 25 juillet 1989 ^{120 ( * )} et rappelé depuis ^{121 ( * )} , le Conseil constitutionnel a posé le principe selon lequel « l'octroi par la collectivité expropriante d'une provision représentative de l'indemnité due n'est pas incompatible avec le respect [des exigences issues des dispositions de l'article 17 précité de la DDHC] si un tel mécanisme répond à des motifs impérieux d'intérêt général et est assorti de la garantie des droits des propriétaires intéressés » .

Procédures comparées d'extrême urgence et de droit commun

Source : commission des lois du Sénat

2. La nécessité d'étendre la procédure d'extrême urgence au cas des Jeux Olympiques et Paralympiques

Si la candidature de Paris avait pour principal point fort de disposer d'ores et déjà d'une part significative des infrastructures nécessaires à l'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques, certaines d'entre elles nécessitent néanmoins d'être construites à l'occasion de l'événement.

Or, le délai de six années précédant l'ouverture des Jeux apparaît particulièrement contraint pour procéder à ces constructions et aménagements . Il l'est d'autant plus si l'on tient compte du temps nécessaire à la mise en oeuvre d'éventuelles procédures d'expropriation en cas d'absence d'accords amiables entre les propriétaires des immeubles concernés et les maîtres d'ouvrage.

Ce facteur est amplifié par le fait que la totalité des parcelles concernées se situent dans le ressort du même juge de l'expropriation, près le tribunal de grande instance de Bobigny, comme le précise l'étude d'impact du projet de loi à ce sujet « la fixation des indemnités par le juge peut intervenir dans des délais plus ou moins longs, selon les juridictions concernées. Les opérations d'expropriation envisagées dans le cadre de l'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques 2024 sont toutes situées sur le ressort territorial de la juridiction d'expropriation près le tribunal de grande instance de Bobigny. En 2015, le délai moyen d'une procédure tendant à la fixation des indemnités d'expropriation devant le juge de l'expropriation de Bobigny était de 3,7 mois (la durée moyenne la plus longue étant de 9,1 mois, la durée moyenne la plus courte étant de 1,2 mois). En 2016, il était de 5,9 mois (la durée moyenne la plus longue étant de 12,1 mois, la durée moyenne la plus courte étant de 1,6 mois) » ^{122 ( * )} .

C'est en ce sens que le projet de loi tend à appliquer le régime de la procédure d'extrême urgence prévue pour les « autres travaux », tel que défini aux articles L. 522-1 à L. 522-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, à « tous [les] immeubles non bâtis ou bâtis dont l'acquisition est nécessaire à la réalisation du village olympique et paralympique, du pôle des médias et des ouvrages nécessaires aux compétitions des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 figurant dans le dossier de candidature auquel se réfère le contrat de ville hôte ». La transposition de ce régime a toutefois pour spécificité de s'appliquer aux immeubles bâtis comme non-bâtis, alors que l'article L. 522-1 précité du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ne vise que les seuls terrains non-bâtis.

Cette spécificité s'explique par le cadre de l'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques. Comme le précise l'étude d'impact du projet de loi, « l'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques 2024 nécessite la construction et la livraison d'équipements sportifs et non sportifs d'ampleur en région parisienne, et ce à proximité des emplacements de compétition déjà existants. C'est le cas notamment s'agissant d'un nouveau bassin olympique ou encore du village olympique. Compte tenu de la pression foncière, et pour garantir la livraison et la bonne organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques, la Ville de Paris devra recourir à des procédures d'expropriation afin de disposer d'emprises foncières suffisamment vastes et idéalement situées.

« Ces infrastructures devant être livrées pour la fin de l'année 2023, il convient de prévoir le cadre normatif permettant de s'assurer dès à présent que la livraison pourra être effective à cette date » ^{123 ( * )} .

De manière générale, votre rapporteur a pu constater que la très grande urgence attachée à la mise en oeuvre du projet est reconnue par l'ensemble des acteurs qu'elle a pu entendre et que les dispositions dérogatoires au droit commun prévues à l'article 9 du projet de loi sont perçues comme nécessaires à la livraison en temps et en heure des ouvrages concernés .

Le recours à de telles procédures a d'ailleurs été utilisé par le passé, notamment pour l'organisation des Jeux Olympiques d'hiver de Grenoble ^{124 ( * )} puis d'Albertville en 1992 ^{125 ( * )} . La loi du 31 décembre 1987 prévoyant le recours à la procédure d'extrême urgence pour les Jeux olympiques d'Albertville n'ayant toutefois pas été déférée devant le Conseil constitutionnel, il demeure difficile de prévoir si l'organisation de Jeux Olympiques et Paralympiques constitue un impérieux motif d'intérêt général, condition à laquelle est autorisée le recours à la procédure d'extrême urgence. L'avis du Conseil d'État sur le projet de loi ne se prononce pas sur le sujet mais considère que « le projet se place dans la continuité des lois n° 65-496 du 29 juin 1965 et n° 87-1132 du 31 décembre 1987 intervenues pour les jeux Olympiques respectivement de Grenoble et d'Albertville, qui comportaient des dispositions ayant le même objet » ^{126 ( * )} .

3. Les interrogations soulevées par le texte et la position de la commission

Le texte soumis à votre commission soulève deux interrogations qui portent, d'ailleurs, sur les deux dispositions successivement modifiées en commission puis en séance publique lors de l'examen du projet de loi en première lecture à l'Assemblée nationale.

La première interrogation concerne le champ d'application de la procédure d'expropriation d'extrême urgence . Alors que le projet initial déposé par le Gouvernement visait « tous immeubles non bâtis ou bâtis dont l'acquisition est nécessaire à la construction du village olympique et paralympique, du centre aquatique olympique, du pôle des médias de Dugny-Le Bourget et du site d'équitation de Versailles prévus pour les Jeux Olympiques et Paralympiques 2024 », le texte de la commission de la culture, après amendement du Gouvernement faisait référence à « tous immeubles non bâtis ou bâtis dont l'acquisition est nécessaire à la réalisation des ouvrages olympiques figurant dans le dossier de candidature auquel se réfère le contrat de ville hôte » ^{127 ( * )} .

Après l'adoption d'un amendement de séance déposé par la rapporteure de la commission des affaires culturelles et de l'éducation, Mme Aude Amadou, le texte in fine adopté à l'Assemblée nationale vise « tous immeubles non bâtis ou bâtis dont l'acquisition est nécessaire à la réalisation du village olympique et paralympique, du pôle des médias et des ouvrages nécessaires aux compétitions des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 figurant dans le dossier de candidature auquel se réfère le contrat de ville hôte ». Comme l'explique son exposé sommaire, le dépôt de cet amendement a été accompagné de « la publication dans son rapport de la liste exhaustive de ces ouvrages » ^{128 ( * )} .

Votre rapporteur note toutefois que les emprises concernés ne sont pas encore clairement définies et que, s'il n'est pour le moment pas prévu que les expropriations portent sur des immeubles à usage d'habitation, le Gouvernement ne peut, pour l'heure, en donner aucune garantie, comme le précisait le secrétaire d'État Julien Denormandie en séance à l'Assemblée nationale : « En aucun cas je ne m'engagerai à vous dire qu'il n'y aura aucune personne [physique] expropriée, tout simplement parce que nous aurons l'occasion d'en débattre plus tard. Certains sites ne sont pas encore précisément connus » ^{129 ( * )} .

La rédaction de l'article 9 appelle deux observations.

En premier lieu, l a liste définitive des épreuves sportives présentes aux Jeux Olympiques et paralympiques de 2024 ne sera définitivement arrêtée qu'en 2020. Les ouvrages rendus nécessaires par d'éventuelles nouvelles épreuves ne peuvent donc pas, par définition, être présents au sein du dossier de candidature auquel se réfère le contrat de ville hôte. En l'état du texte, ils ne pourront donc pas bénéficier de la procédure exorbitante prévue à l'article 9.

En second lieu, la notion « d'ouvrages nécessaires aux compétitions » qui pourrait exclure un certain nombre d'ouvrages qui, bien que n'étant pas directement affectés aux compétitions sportives, seraient néanmoins nécessaires au déroulement des Jeux Olympiques et Paralympiques dans leur ensemble, en matière de transport notamment. Les auditions menées par votre rapporteur ont néanmoins démontré que cette rédaction restrictive procédait d'une volonté de circonscrire cette procédure particulièrement attentatoire au droit de propriété à des cas clairement définis et qu'elle satisfaisait la majorité des parties prenantes.

La seconde interrogation principale porte sur la rédaction du second alinéa de l'article 9 . Après avoir visé le délai de publication des décrets pris sur avis conforme du Conseil d'État en application de l'article L. 522-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique dans ses versions antérieures, il vise désormais « les décrets pris sur avis conforme du Conseil d'État en application du présent article » , à la suite de l'adoption de l'amendement de séance de la rapporteur de la commission des affaires culturelles et de l'éducation, Mme Aude Amadou.

Cette formule pourrait toutefois prêter à confusion en laissant entendre que cette disposition législative nécessite une mesure réglementaire d'application sous la forme d'un décret pris sur avis conforme du Conseil d'État alors qu'il est entendu que l'alinéa fait référence aux décrets prévus par l'article L. 522-1 précité, dans le cadre de l'application de l'article 9 du projet de loi. En conséquence, votre commission a adopté l'amendement de clarification COM-24 de sa rapporteur .

Elle a adopté l'article 9 ainsi modifié .

Article 10 (art. L. 311-1 du code de l'urbanisme) - Fusion des décisions de création et de réalisation des zones d'aménagement concerté

L'article 10 du projet de loi tend à permettre à l'organe délibérant des collectivités publiques ou, le cas échéant, des établissements publics concernés, de fusionner la décision par laquelle il approuve le périmètre et le programme d'une zone d'aménagement concerté (ZAC) et celle par laquelle il définit l'aménagement et l'équipement de cette zone d'aménagement concerté. Ces dispositions sont de portée générale et ne concernent pas seulement l'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024.

Cet article n'a subi aucune modification lors de son examen à l'Assemblée nationale. Des dispositions identiques ont déjà été adoptées par le Sénat lors de l'examen, le 2 novembre 2016, de la proposition de loi portant accélération des procédures et stabilisation du droit de l'urbanisme, de la construction et de l'aménagement et qui n'a, pour l'heure, pas été inscrite à l'ordre du jour à l'Assemblée nationale.

1. La définition et l'utilité des zones d'aménagement concerté

Les zones d'aménagement concerté sont définies à l'article L. 311-1 du code de l'urbanisme comme « les zones à l'intérieur desquelles une collectivité publique ou un établissement public y ayant vocation décide d'intervenir pour réaliser ou faire réaliser l'aménagement et l'équipement des terrains, notamment de ceux que cette collectivité ou cet établissement a acquis ou acquerra en vue de les céder ou de les concéder ultérieurement à des utilisateurs publics ou privés » ^{130 ( * )} .

La création d'une zone d'aménagement concerté peut être mise en oeuvre par plusieurs acteurs, qu'il s'agisse du conseil municipal d'une commune, de l'organe délibérant d'un établissement public de coopération intercommunale ou du préfet lorsqu'une ZAC est réalisées à l'initiative de l'État, d'une région, d'un département ou de leurs établissements publics ou concessionnaires. Le préfet est également compétent lorsque la ZAC se situe, en tout ou partie, à l'intérieur d'un périmètre d'opération d'intérêt national.

Cette procédure largement utilisée a pour principal avantage de permettre à la personne publique qui en est à l'origine de programmer précisément les paramètres de l'urbanisation à venir sur la zone, en matière de logements (contenu, densité, forme, et typologie), ainsi qu'en matière d'aménagement.

2. La nécessité de plusieurs délibérations distinctes pour créer une zone d'aménagement concerté

L'état du droit applicable avait parfaitement été décrit dans le rapport de notre collègue Élisabeth Lamure , fait au nom de la commission des affaires économiques, sur la proposition de loi portant accélération des procédures et stabilisation du droit de l'urbanisme, de la construction et de l'aménagement ^{131 ( * )} :

« Le code de l'urbanisme exige, pour la création d'une zone d'aménagement concerté (ZAC), deux délibérations :

- la première est prévue à l'article L. 311-1, complété par l'article R. 311-2. Elle fixe le périmètre et le programme de la ZAC. L'article R. 311-2 prévoit en particulier que le dossier de création comprend l'étude d'impact définie à l'article R. 122-5 du code de l'environnement lorsque celle-ci est requise en application des articles R. 122-2 et R. 122-3 du même code ;

- la seconde délibération, prévue à l'article R.311-7, approuve le dossier de réalisation de la ZAC, qui comprend :

a) Le projet de programme des équipements publics à réaliser dans la zone ;

b) Le projet de programme global des constructions à réaliser dans la zone ;

c) Les modalités prévisionnelles de financement de l'opération d'aménagement ».

3. Le nombre important de zones d'aménagement concerté en lien avec le projet olympique et paralympique

En l'état actuel du projet, les infrastructures olympiques vont prendre place dans un certain nombre de ZAC à venir ou existantes. Comme le précise l'étude d'impact du projet de loi, le village olympique et paralympique sera réalisé « dans le cadre de la zone d'aménagement concertée (ZAC) de l'éco-quartier fluvial dont la création et la réalisation ont déjà été autorisées et dans le cadre d'une seconde ZAC, dont la création n'a pas encore été autorisée » ^{132 ( * )} . Il en va de même pour le pôle des médias du Bourget dont « une partie de ce projet est réalisée dans le cadre de la Zone d'aménagement concertée (ZAC) d'un éco-quartier, dont la création n'a pas encore été autorisée » ^{133 ( * )} .

4. Les Jeux Olympiques et Paralympiques, l'opportunité de faire évoluer le droit commun

Si ces dispositions n'ont pas vocation à s'appliquer aux seuls équipements nécessaires à l'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques, les délais particulièrement contraints de leur réalisation se révèlent une bonne occasion de faire évoluer l'ensemble du droit commun.

Permettre de fusionner les deux délibérations en cause ferait disparaître le délai d'un mois qui les sépare, notamment dû à l'accomplissement des formalités de publicité relatives à la première délibération. L'article R. 311-5 du code de l'urbanisme dispose, en effet, que l'acte qui crée la ZAC « est affiché pendant un mois en mairie ou au siège de l'établissement public de coopération intercommunale compétent et, dans ce cas, dans les mairies des communes membres concernées. Mention de cet affichage est insérée en caractères apparents dans un journal diffusé dans le département » .

Cette fusion réduirait également les risques contentieux puisqu'une seule décision pourrait désormais faire l'objet d'un recours, et non plus deux décisions distinctes.

Dans la mesure où, comme l'indique l'étude d'impact ^{134 ( * )} , ces dispositions viennent apporter un fondement juridique solide à une pratique déjà existante, ont pour objet la simplification des procédures applicables et ont, en outre, déjà été votées par le Sénat dans le cadre de l'examen récent d'une proposition de loi, votre rapporteur y souscrit pleinement.

Votre commission a adopté l'article 10 sans modification .

Article 10 bis - Autorisation, par un même permis de construire, d'un état provisoire, pendant les Jeux Olympiques et Paralympiques et d'un état définitif d'un projet de construction ou d'aménagement à l'issue des Jeux

L'article 10 bis du projet de loi tend à créer des permis de construire ou d'aménager à « double détente », permettant de tenir compte de l'usage des constructions et aménagements à la fois dans le cadre des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024, mais aussi ultérieurement.

Cet article a été introduit par trois amendements identiques déposés en commission à l'Assemblée nationale par nos collègues députés Aude Amadou, rapporteur de la commission des affaires culturelles et de l'éducation, Patrice Anato, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, ainsi que par les membres du groupe de La République En Marche.

1. Le droit en vigueur : plusieurs permis nécessaires

Le droit commun relatif à la délivrance des autorisations d'urbanisme n'est pas conçu pour pouvoir tenir compte du cas exceptionnel où un même ouvrage doit recevoir deux destinations distinctes, successives et certaines .

À titre d'exemple, l'article L. 431-2 du code de l'urbanisme portant dispositions générales propres aux constructions ne semble pas compatible avec un changement de destination, puisqu'il précise que « le projet architectural [faisant l'objet de la demande de permis] définit, par des plans et documents écrits, l'implantation des bâtiments, leur composition, leur organisation et l'expression de leur volume ainsi que le choix des matériaux et des couleurs. Il précise, par des documents graphiques ou photographiques, l'insertion dans l'environnement et l'impact visuel des bâtiments ainsi que le traitement de leurs accès et de leurs abords ».

En application du droit commun, la construction et l'aménagement des sites olympiques et paralympiques visés, puis leur reconversion, nécessiteraient donc concrètement deux autorisations successives.

2. La possibilité ouverte d'un permis à double détente pour les projets dédiés aux Jeux Olympiques et Paralympiques

Comme le rappelait M. Julien Denormandie, secrétaire d'État auprès du ministre de la cohésion des territoires, lors des débats en séance plénière à l'Assemblée nationale, « ce permis de construire à double vocation est essentiel car on prépare d'ores et déjà l'héritage des jeux » ^{135 ( * )} . En effet, le village olympique et paralympique sera reconverti à l'issue des Jeux en 2 200 appartements familiaux, 900 chambres de résidence étudiante, 100 000 m ² de bureaux et 20 000 m ² de commerces et autres activités économiques. Le village des médias sera, lui, reconverti en 1 500 logements, dont 20 % de logements sociaux, et en un établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD).

En parfaite cohérence avec cet objectif et comme l'indiquait l'exposé sommaire des amendements qui en sont à l'origine, l'article 10 bis du projet de loi permet à la fois de sécuriser la réversibilité des ouvrages construits pour les Jeux Olympiques et Paralympiques et « de gagner du temps en termes d'instruction technique et de traitement des éventuels recours contentieux » ^{136 ( * )} .

Votre rapporteur s'est interrogé sur l'opportunité d'étendre ce dispositif à l'ensemble des cas où un ouvrage posséderait deux destinations successives en donnant, le cas échéant, un statut expérimental au sens de l'article 37-1 de la Constitution aux dispositions proposées. Il apparaît, toutefois que ce cas est suffisamment rare pour ne pas justifier une mesure de portée générale.

Votre commission a adopté l'article 10 bis sans modification.

Article 10 ter (art. 53 de la loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain) - Charte d'insertion et de responsabilité sociale de la société de livraison des ouvrages olympiques (SOLIDEO) et élargissement de ses missions au réaménagement des ouvrages à l'issue des Jeux Olympiques et Paralympiques

L'article 10 ter du projet de loi vise, en premier lieu, à élargir les missions attribuées à la société de livraison des ouvrages olympiques (SOLIDEO) en lui confiant celle de veiller à la destination des ouvrages et des opérations d'aménagement nécessaires à l'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques à l'issue de ces Jeux. Il précise également que ce réaménagement se fera dans le cadre d'un projet urbain durable en lien avec les projets des collectivités territoriales.

En second lieu, cet article tend à doter la SOLIDEO d'une charte d'insertion applicable dans le cadre de la réalisation des ouvrages et des opérations d'aménagement nécessaires à l'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques.

Il a été inséré par la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale puis modifié en séance.

1. La reconfiguration des ouvrages et aménagements à l'issue des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024

La SOLIDEO est un établissement public national à caractère industriel et commercial créé par la loi du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain ^{137 ( * )} . Il est, en tant qu'établissement public, soumis au principe de spécialité qui impose que ses missions soient clairement définies par le texte qui l'institue. Pour plus de précisions sur sa création, ses missions et son organisation, votre rapporteur renvoie aux développements de l'exposé général du présent rapport.

L'article 10 ter ^{138 ( * )} tend à modifier les dispositions de la loi du 28 février 2017 précitée ^{139 ( * )} définissant la nature et les compétences de la SOLIDEO qui, en l'état actuel, limitent sa mission à « veiller à la livraison de l'ensemble des ouvrages et à la réalisation de l'ensemble des opérations d'aménagement nécessaires à l'organisation des Jeux olympiques et paralympiques à Paris en 2024 » ^{140 ( * )} afin qu'elle soit également chargée de « veiller à la destination de ces ouvrages et de ces opérations, à l'issue des Jeux Paralympiques ».

La motivation de cet élargissement de compétence a été précisée par M. Julien Denormandie, secrétaire d'État auprès du ministre de la cohésion des territoires, en séance à l'Assemblée nationale : « La SOLIDEO est l'entité qui va s'occuper de la création, mobilisation et réalisation des différents sites, et l'héritage sera un enjeu essentiel de son travail. Parler d'héritage n'implique pas de ne s'en occuper qu'après : au contraire, il faut s'en occuper avant, pendant et après. Il importe que la SOLIDEO puisse s'assurer du devenir des sites une fois les Jeux olympiques et paralympiques terminés, plutôt que de voir son action s'arrêter au lendemain de l'événement. C'est le sens de cet amendement qui s'inscrit dans cette vision de l'héritage que nous appelons de nos voeux » ^{141 ( * )} . La reconversion des sites dans le cadre de l'héritage des Jeux concerne essentiellement le village des médias et le village olympique et paralympique.

L'article 10 ter précise que le réaménagement des sites se fera « dans le cadre d'un projet urbain durable en lien avec les projets des collectivités territoriales ».

2. La charte d'insertion de la SOLIDEO

2.1. Le droit applicable aux clauses sociales et chartes d'insertion dans la commande publique

a) La portée sociale de l'ordonnance de 2015 relative aux marchés publics

L'ordonnance « marchés publics » du 23 juillet 2015, entrée en vigueur le 1 ^er avril 2016 a renforcé les dispositions antérieures relatives aux clauses sociales .

Ainsi, son article 30 reprend les dispositions de l'article 5 de l'ancien code des marchés publics afin de prendre en compte des objectifs de développement durable dans la définition du besoin de l'acheteur . La possibilité prévue à l'article 15 de l'ancien code des marchés publics de réserver des marchés publics ou certains de leurs lots au secteur du handicap est également ouverte par l'article 36 de l'ordonnance aux structures de l'insertion par l'activité économique .

Dans la même logique, l'article 37 de l'ordonnance reprend la possibilité de réserver certains marchés publics ou certains lots aux entreprises de l'économie sociale et solidaire quand l'article 38 vise à prendre en compte l'insertion comme condition de l'exécution d'un marché public dès lors qu'elle est liée à son objet.

Enfin, la prise en compte de l'insertion professionnelle des publics en difficulté comme critère de choix du prestataire est repris à l'article 62 du décret du 25 mars 2016 pris pour application de l'ordonnance ^{142 ( * )} .

b) Les autres dispositions liées aux aspects sociaux de la commande publique

La loi n° 2003-710 du 1 ^er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine a créé, pour les maîtres d'ouvrage publics, l'obligation de réserver des heures de travail à des personnes éloignées de l'emploi .

Elle a également créé l' Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) ayant notamment pour mission d'élaborer des chartes d'insertion . Dans le cadre du programme national de rénovation urbaine, ces chartes intègrent les exigences d'insertion professionnelle des habitants des zones urbaines sensibles et les exigences d'insertion professionnelle des habitants des quartiers prioritaires de la politique de la ville dans le nouveau programme national de renouvellement urbain.

Deux chartes successives ont, depuis 2004, fixé des exigences d'insertion professionnelle exprimées en pourcentage d'heures travaillées réservées à l'insertion des habitants des quartiers concernés . Dans le cadre des projets faisant l'objet d'une convention avec l'ANRU, le porteur de projet s'engage, par exemple, à respecter certains objectifs d'insertion comme un minimum de 5 % du nombre total d'heures travaillées et 10 % des embauches directes ou indirectes réservées aux habitants des zones urbaines sensibles. Il peut, pour cela, passer par des structures du type des régies de quartier ou des associations d'insertion .

La loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire a imposé aux donneurs d'ordres publics effectuant plus de 100 millions d'euros ^{143 ( * )} d'achats par an d'adopter et de publier un « schéma de promotion des achats publics socialement responsables ». Selon ce texte « ce schéma détermine les objectifs de passation de marchés publics comportant des éléments à caractère social visant à concourir à l'intégration sociale et professionnelle de travailleurs handicapés ou défavorisés, ainsi que les modalités de mise en oeuvre et de suivi annuel de ces objectif » ^{144 ( * )} .

2.2. Le contenu de la charte d'insertion de la SOLIDEO

Les dispositions relatives à la charte d'insertion de la SOLIDEO introduites en commission des affaires culturelles et de l'éduction par un amendement de notre collègue député Patrice Anato, rapporteur de la commission des affaires économiques, ont été complétées par un sous-amendement de notre collègue députée Aude Amadou, rapporteur, afin d'élargir le champ des publics concernés. Sur avis favorable du Gouvernement, un amendement également déposé par notre collègue députée Aude Amadou a été adopté en séance afin de substituer le verbe « promouvoir » à celui de « faciliter » et ainsi de veiller à une meilleure articulation avec les règles de la commande publique.

Le texte transmis au Sénat prévoit que cette charte « fixe les exigences d'insertion professionnelle de personnes rencontrant des difficultés particulières d'accès à l'emploi, promeut l'accès à la commande publique des très petites entreprises, des petites entreprises et des structures relevant de l'insertion par l'activité économique, limite le recours à l'emploi précaire, lutte contre le travail irrégulier et favorise la santé et la sécurité des travailleurs, dans le cadre de la réalisation des ouvrages et des opérations d'aménagement nécessaires à l'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 » .

Les objectifs visés sont donc relativement semblables à ceux développés dans la « Charte d'engagement "Responsabilité sociale des entreprises" pour la réalisation des marchés du Nouveau Grand Paris » signée par la RATP, la Société du Grand Paris et SNCF Réseau le 5 octobre 2015.

3. La position de la commission

La charte d'insertion s'appliquerait seulement à « la réalisation des ouvrages et des opérations d'aménagement nécessaires à l'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 » et non aux ouvrages réalisés dans le cadre de la nouvelle mission de réaménagement désormais prévue à l'issue des Jeux. C'est la raison pour laquelle votre commission a adopté un amendement COM-25 de sa rapporteur visant à élargir le champ d'application de cette charte d'insertion à l'ensemble des missions de la SOLIDEO.

Votre commission a adopté l'article 10 ter ainsi modifié .

Article 11 - Occupation du domaine public par le comité d'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques et les partenaires de marketing olympique

L'article 11 du projet de loi possède un double objet. Il dispense, d'une part, le COJOP et les partenaires marketing olympiques des formalités de publicité et de mise en concurrence préalables à la délivrance d'une autorisation d'occupation ou de sous-occupation du domaine public. Il ouvre, d'autre part, la possibilité de déroger à l'obligation de paiement d'une redevance au titre de l'occupation dudit domaine public.

Il a fait l'objet de trois amendements adoptés par la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale : deux amendements rédactionnels de la rapporteure ainsi qu'un amendement déposé par des membres du groupe de la France insoumise.

1. La sélection des partenaires de marketing en vue d'occuper le domaine public

1.1. Le droit applicable à délivrance des titres d'occupation et de sous-occupation du domaine public

a) La possibilité de délivrer des titres de sous-occupation

La possibilité laissée au titulaire d'une autorisation du domaine publique de la céder à un tiers a récemment évolué. La jurisprudence administrative a longtemps déduit du caractère personnel et révocable de l'autorisation d'occuper le domaine public un principe d'incessibilité de portée générale ^{145 ( * )} s'imposant aussi bien au titulaire de l'autorisation qu'à l'autorité la lui ayant délivrée. Cette jurisprudence a récemment évolué pour finalement autoriser une sous-occupation du domaine public et la subordonner à une simple délivrance d'un « accord écrit du gestionnaire du domaine public » ^{146 ( * )} .

b) La récente obligation de sélectionner les titulaires d'une autorisation d'occupation du domaine public en vue d'une exploitation économique au terme d'une procédure présentant des garanties de publicité, de transparence et d'impartialité

Le droit applicable a également connu des évolutions récentes ayant finalement conduit à la mise en oeuvre d'une procédure de sélection des titulaires d'une autorisation d'occupation du domaine public en vue d'une exploitation économique .

Par sa décision « Stade Jean Bouin » de 2010 ^{147 ( * )} , le Conseil d'État a dans un premier temps considéré qu'aucun principe n'imposait à une personne publique d'organiser une procédure de publicité et de mise en concurrence préalable à la délivrance d'une autorisation ou à la passation d'un contrat ayant pour seul objet l'occupation d'une dépendance du domaine public, y compris pour un opérateur agissant sur un marché concurrentiel.

La Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), par une décision Promoimpresa du 14 juillet 2016 ^{148 ( * )} , a explicitement entendu appliquer les dispositions de la directive « Service » ^{149 ( * )} et les principes généraux du droit européen ^{150 ( * )} aux conditions d'accès aux domaines publics.

Par une ordonnance du 19 avril 2017 relative à la propriété des personnes publiques ^{151 ( * )} , le Gouvernement a établi les règles de sélection des titulaires d'un titre d'occupation du domaine public en vue d'une exploitation économique, codifiées à article L. 2122-1-1 du code général de la propriété des personnes publiques.

Cet article précise que « sauf dispositions législatives contraires, lorsque le titre mentionné à l'article L. 2122-1 [habilitant à occuper le domaine public] permet à son titulaire d'occuper ou d'utiliser le domaine public en vue d'une exploitation économique, l'autorité compétente organise librement une procédure de sélection préalable présentant toutes les garanties d'impartialité et de transparence, et comportant des mesures de publicité permettant aux candidats potentiels de se manifester ».

Il exonère néanmoins de procédure de sélection la délivrance d'autorisations de courte durée ou d'autorisations dont le nombre n'est pas limité pour l'exercice d'une activité économique. D'autres cas exceptionnels faisant l'objet d'une exonération sont, par ailleurs, définis aux articles L. 2122-1-2 et L. 2122-1-3 du même code, également créés par l'ordonnance.

c) Le doute sur l'application de la procédure de sélection aux conventions de sous-occupation du domaine public

Alors que l'article 34 de la loi « Sapin 2 » habilitait explicitement le Gouvernement à se saisir des règles applicables à la sous-occupation du domaine public, les dispositions de l'ordonnance du 19 avril 2017 ne visent formellement que les règles relatives à la seule occupation.

Ce silence a créé un doute sur le champ d'application des dispositions de l'ordonnance, notamment celles précitées relatives à la procédure de sélection des titulaires d'autorisations d'occupation du domaine public .

Il est par exemple possible de considérer que le titre habilitant à occuper les dépendances du domaine public visé à l'article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques et auquel l'article L. 2122-1-1 fait référence désigne aussi bien les autorisations d'occupation délivrées aux titulaires que les autorisations délivrées par ce titulaire au sous-occupant. Il découle de cette interprétation que l'obligation de mettre en oeuvre une procédure de sélection s'étend mutatis mutandis aux occupants en tant qu'autorité compétente lorsqu'un sous-occupant doit être choisi . Une part de la doctrine semble, non sans précaution, aller dans ce sens ^{152 ( * )} . D'autres auteurs prennent toutefois le parti strictement inverse en considérant qu'aucune règle contenue dans l'ordonnance n'impose expressément la mise en concurrence des sous-conventions d'occupation du domaine des personnes publiques ^{153 ( * )} .

L'étude d'impact du projet de loi montre que le Gouvernement est également dans l'expectative quant au champ d'application des règles qu'il a lui-même créées par ordonnance. Mettant en balance l'absence de dispositions de l'ordonnance formellement applicables à la sous-occupation avec le champ d'application de la loi d'habilitation qui concerne explicitement ce point, elle finit par prudemment considérer que « le contenu de l'article d'habilitation, les éléments de doctrine et l'absence de jurisprudence topique sur le sujet, compte tenu de l'entrée en vigueur récente des dispositions de l'ordonnance, ne permettent pas d'exclure, par principe, l'application de l'article L. 2122-1-1 du CG3P [code général de la propriété des personnes publiques] aux sous-contrats d'occupation ou d'utilisation du domaine public ».

Conscient que le présent projet de loi a pour vocation de ne porter exclusivement que sur l'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques, votre rapporteur entend qu'il n'est pas le texte approprié pour lever les doutes précédemment évoqués. Elle appelle néanmoins de ses voeux un prochain examen du projet de loi de ratification de l'ordonnance n° 2017-562 du 19 avril 2017, déposé le 12 juillet dernier au sur le Bureau de l'Assemblée nationale, pour clarifier les points qui le nécessitent.

1.2. Les dérogations posées par l'article 11 du projet de loi

Le premier alinéa de l'article 11 du projet de loi vise à écarter l'obligation de mise en oeuvre de la procédure de sélection prévue à l'article L. 2221-1-1 du code général de la propriété des personnes publiques pour les autorisations d'occupation du domaine public délivrées au bénéfice du COJOP afin de satisfaire aux engagements pris dans le cadre du contrat de ville hôte. Selon l'étude d'impact, « les titres d'occupation délivrés dans ce cadre porteront uniquement sur les dépendances du domaine public dédiées aux jeux Olympiques et Paralympiques, c'est-à-dire les "fan zone", les abords des lieux de compétition ainsi que les sites utilisés dans le cadre de programmes liés aux jeux olympiques, dans le domaine de la culture notamment » ^{154 ( * )} .

Partant du postulat que l'obligation de de prévoir une procédure de sélection s'étend également aux conventions de sous-occupation (voir supra ), le premier alinéa de l'article 11 vise à exclure la mise en oeuvre de cette procédure lorsque le COJOP « délivre des titres de sous-occupation sur ces mêmes dépendances aux partenaires de marketing olympique au sens du contrat de ville hôte ». Selon l'annexe 1 au contrat de ville hôte intitulée « Liste des termes définis », le terme « partenaire de marketing olympique » désigne l'« expression englobant les Partenaires de marketing du CIO et les Partenaires de marketing du COJO ».

L'alinéa 2 de l'article 11 du projet de loi tend à soumettre les seuls partenaires de marketing du COJOP à une procédure de sélection semblable à celle prévue à l'article L. 2221-1-1 précité du code général de la propriété des personnes publiques. La procédure de sélection prévue à l'alinéa 2 était initialement identique à celle prévue par le droit commun et devait donc être organisée « librement » par le COJOP. L'amendement adopté par la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale a toutefois supprimé l'adverbe « librement » de l'alinéa 2, « afin de rétablir dans la loi la possibilité pour l'État et notamment la Haute Autorité de Transparence pour la Vie Publique de veiller à ce que tout conflit d'intérêt et conflit éthique ne vienne entacher l'organisation des jeux olympiques 2024 » ^{155 ( * )} .

Si elle n'y est fondamentalement pas opposée, votre rapporteur s'interroge néanmoins sur la portée réelle de cette modification.

Ainsi, pour résumer le mécanisme auquel aboutit la lecture croisée des deux premiers alinéas de l'article 11, les autorisations délivrées au COJOP ainsi que les autorisations de sous-occupation délivrées par le COJOP aux partenaires de marketing du CIO seraient dispensées de la procédure de sélection prévue par le code général de la propriété des personnes publiques . Les autorisations de sous-occupation délivrées par le COJOP à ses propres partenaires marketing seraient également dispensées de cette procédure au titre du premier alinéa (puisque les partenaires marketing du COJOP sont des partenaires de marketing olympique) mais seraient néanmoins soumises à une procédure ad hoc , quasiment identique, au titre du deuxième alinéa .

Dérogations posées par l'article 11 du projet de loi

Source : commission des lois du Sénat

Selon l'avis exprimé par le Conseil d'État ^{156 ( * )} , ces dérogations ponctuelles ne semblent pas contraires aux nouvelles exigences du droit de l'Union européenne puisqu'elles sont construites de manière analogue aux exceptions maintenant prévues par le droit commun aux articles L. 2122-1-2 et L. 2122-1-3 du code général de la propriété des personnes publiques.

L'étude d'impact souligne également que l'existence d'une telle procédure de sélection n'aurait pas été compatible avec les engagements pris vis-à-vis du Comité international olympique eu égard aux droits exclusifs qu'il aura accordés :

« Compte tenu des engagements pris pour l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques 2024, des droits exclusifs déjà accordés par le CIO à ses partenaires de marketing, dans le cadre d'un programme international et de la responsabilité du COJO dans la mise en oeuvre de ce programme, l'organisation d'une procédure de sélection préalable pour la délivrance des titres d'occupation au COJO et des titres de sous-occupation aux partenaires de marketing du CIO s'avère impossible et injustifiée , par analogie avec les raisonnements qui sous-tendent le 4° et 1° de l'article L. 2122-1-3 du CG3P.

« Un lien de sponsoring unit donc le COJO à la fois à ses propres partenaires de marketing et à ceux du CIO , selon des modalités qui résulteront d'accords sur le plan de marketing (MPA) et sur le plan de marketing paralympique (PMPA), et implique que seuls ces sponsors officiels des jeux bénéficient d'un droit d'accéder aux sites des jeux Olympiques et Paralympiques » ^{157 ( * )} .

Les auditions conduites par votre rapporteur ont également montré que le COJOP ne serait pas nécessairement en position de devoir sélectionner ses propres partenaires de marketing dans le cadre d'attribution de droits à sous-occuper les dépendances du domaine public. La qualité de partenaire de marketing n'étant attribuée qu'à la suite d'une participation financière, il n'est pas assuré que les entreprises partenaires soient suffisamment nombreuses pour avoir à être sélectionnées.

2. La dérogation au principe de non-gratuité de l'occupation du domaine public

2.1. Le droit en vigueur

Le principe du paiement d'une redevance en contrepartie de toute occupation ou utilisation du domaine public est inscrit à l'article L. 2125-1 du code général de la propriété' des personnes publiques.

Cet article fixe également les cas dans lesquels ce paiement n'est pas obligatoire, comme par exemple lorsque l'occupation ou l'utilisation contribue directement à assurer la conservation du domaine public ou lorsque l'autorisation d'occupation ou d'utilisation du domaine public est délivrée aux associations à but non lucratif qui concourent à la satisfaction d'un intérêt général.

2.2. La dérogation au principe de non-gratuité posée par l'article 11 du projet de loi

Le troisième alinéa de l'article 11 du projet de loi ouvre la possibilité d'une dispense du paiement d'une redevance en contrepartie des titres de sous-occupation du domaine public délivrés par le COJOP. Cette dérogation spéciale ne concernerait pas la délivrance directe des titres d'occupation au COJOP puisque ce dernier entre déjà dans le champ des exceptions prévues par le droit commun ^{158 ( * )} .

Comme le souligne l'étude d'impact, l'exonération du paiement d'une redevance ne correspond pas à une délivrance d'autorisation à titre gratuit, à proprement parler, puisque cette option n'est ouverte aux partenaires de marketing qu'« en contrepartie de leur participation au financement d'infrastructures ou aux dépenses liées à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques » ^{159 ( * )} , dans le respect du « principe constitutionnel d'égalité devant les charges publiques » ^{160 ( * )} .

Il ne s'agit en outre que d'une option et non d'un principe général, puisque, selon l'étude d'impact, la délivrance des titres de sous-occupation « gratuits » relèvera, d'une part, de la volonté du COJOP et nécessitera, d'autre part, l'accord des autorités publiques concernées ^{161 ( * )} .

Votre commission a adopté l'article 11 sans modification .

Article 12 - Autorisation des bailleurs sociaux à acquérir ou à construire des locaux destinés à être utilisés pour les Jeux puis convertis en logements sociaux

L'article 12 du projet de loi vise à autoriser les organismes d'habitations à loyer modéré à acquérir ou à construire des locaux dans les départements de la Seine-Saint-Denis et des Bouches-du-Rhône « afin de les mettre temporairement à disposition du comité d'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques dans le cadre de contrats conclus pour l'organisation de ces manifestations ». Ces locaux seraient ensuite transformés en logements à usage locatif.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté un amendement présenté par sa rapporteur.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 12 ainsi modifié .

Article 13 - Possibilité de louer des logements étudiants au comité d'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques pour loger des personnes accréditées - Effets de cette location sur les aides personnalisées au logement

L'article 13 du projet de loi tend à autoriser les résidences étudiantes à louer des logements vacants au 1 ^er juillet 2024 au comité d'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques (COJOP) en vue d'accueillir des personnes accréditées (membres du Comité international olympique, sportifs, journalistes, etc. ). Il serait applicable à la région Île-de-France ainsi qu'aux départements des Alpes-Maritimes, des Bouches-du-Rhône, de la Gironde, de la Haute-Garonne, de la Loire, de la Loire-Atlantique, du Nord et au Rhône.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté un amendement présenté par sa rapporteur.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 13 ainsi modifié .

Article 13 bis A (art. L. 2111-3 du code des transports) - Dérogation à l'ordonnance « concessions » pour la fixation des tarifs à la charge des usagers du « Charles de Gaulle Express » (CDG Express) - Dérogation au code des transports concernant les compétences de l'ARAFER sur le CDG express

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 13 bis A du projet de loi porte sur le projet ferroviaire « Charles de Gaulle Express » et tend à déroger :

- à l'ordonnance « concessions » ^{162 ( * )} s'agissant de la fixation des tarifs à la charge des usagers ;

- au code des transports concernant la compétence de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER).

Votre commission des lois a délégué au fond l'examen de cet article à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable. Lors de sa réunion, cette dernière l'a adopté sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 13 bis A sans modification .

Article 13 bis B (art. L. 2111-3-1 du code des transports) - Conditions de modification du contrat et d'indemnisation du concessionnaire pour le CDG Express

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 13 bis B du projet de loi vise à appliquer l'ordonnance « concessions » ^{163 ( * )} aux conditions de modification du contrat et d'indemnisation du concessionnaire du projet ferroviaire « Charles de Gaulle Express ».

Votre commission des lois a délégué au fond l'examen de cet article à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable. Lors de sa réunion, cette dernière l'a adopté sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 13 bis B sans modification .

Article 13 bis C (art. 57 de la loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain) - Validation législative pour le Grand Paris Express

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 13 bis C du projet de loi tend à « valider » sur plan législatif une modification de la longueur des quais de gares du Grand Paris Express par rapport au schéma d'ensemble approuvé en 2011 ^{164 ( * )} .

Votre commission des lois a délégué au fond l'examen de cet article à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable. Lors de sa réunion, cette dernière l'a adopté sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 13 bis C sans modification .

Article 13 bis D - Rapport des autorités organisatrices de transports des métropoles du Grand Paris et d'Aix-Marseille-Provence sur l'accessibilité des sites olympiques et paralympiques

Inséré par l'Assemblée nationale, l'article 13 bis D vise à imposer aux autorités organisatrices de transports des métropoles du Grand Paris et d'Aix-Marseille-Provence la remise, dans un délai de dix-huit mois à compter de la promulgation de la loi, d'un rapport sur « les nouvelles propositions pour développer l'accessibilité universelle des modes de transports nécessaires pour rejoindre les sites liés à l'organisation et au déroulement des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 ».

Votre commission des lois a délégué au fond l'examen de cet article à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable. Lors de sa réunion, cette dernière l'a adopté sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 13 bis D sans modification .

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* ⁶³ L'article L. 122-1 du code de l'environnement définissant les « projets » comme « la réalisation de travaux de constructions, d'installations ou d'ouvrages, ou d'autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, y compris celles destinées à l'exploitation des ressources du sol ».

* ⁶⁴ L'article L. 122-4 du code de l'environnement définissant les « plans et programmes » comme les « plans, schémas, programmes et autres documents de planification élaborés ou adoptés par l'État, les collectivités territoriales ou leurs groupements et les établissements publics en dépendant, ainsi que leur modification, dès lors qu'ils sont prévus par des dispositions législatives ou réglementaires » . Cette définition comprend, notamment, les plans locaux d'urbanisme (PLU), les schémas de cohérence territoriale (SCoT), les schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET), etc .

* ⁶⁵ Convention intégrée à l'ordre juridique interne par la loi n° 2002-285 du 28 février 2002 autorisant l'approbation de la convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement.

* ⁶⁶ Directive du Parlement européen et du Conseil concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement.

* ⁶⁷ Articles L. 121-9 à L. 121-15 du code de l'environnement.

* ⁶⁸ Articles L. 121-8 à L. 121-21 du code de l'environnement.

Voir, pour plus de précisions sur les hypothèses d'organisation d'une concertation « code de l'environnement », le rapport n° 556 (2016-2017) : « Décider en 2017 : le temps d'une démocratie coopérative », fait par M. Philippe Bonnecarrère au nom de la mission d'information sénatoriale sur la démocratie représentative, la démocratie participative et la démocratie paritaire, tome I, p. 107.

Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/r16-556-1/r16-556-11.pdf .

* ⁶⁹ Ordonnance portant réforme des procédures destinées à assurer l'information et la participation du public à l'élaboration de certaines décisions susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement.

* ⁷⁰ La demande d'organiser une concertation préalable « code de l'environnement » pouvant être formulée par 20 % de la population des communes concernées par le projet ou par 10 % de la population de leur département ou région.

* ⁷¹ Articles L. 103-2 à L. 103-6 du code de l'urbanisme.

* ⁷² Articles L. 123-1 à L. 123-19-8 du code de l'environnement.

* ⁷³ Article L. 123-19 du code de l'environnement.

* ⁷⁴ Articles L. 110-1 à L. 112-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique.

* ⁷⁵ Cette procédure ad hoc serait également applicable à la mise en compatibilité des documents d'urbanisme et des documents prescriptifs de rang supérieur prévue par l'article 8.

* ⁷⁶ Soit, dans le cas des Jeux, les consultations « code de l'environnement » (voir supra ).

* ⁷⁷ Rapport n° 484 fait au nom de la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale, p. 118. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.assemblee-nationale.fr/15/pdf/rapports/r0484.pdf .

* ⁷⁸ Avis n° 437 fait au nom de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale, p. 13. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

http://www.assemblee-nationale.fr/15/pdf/rapports/r0437.pdf .

* ⁷⁹ Source : étude d'impact du projet de loi, p. 43.

* ⁸⁰ La CNDP dispose, au total, d'environ 250 garants inscrits sur une liste nationale spécifique.

* ⁸¹ Avis du Conseil d'État du 9 novembre 2017.

* ⁸² Rapport n° 556 (2016-2017), op.cit. , p. 16.

* ⁸³ Rapport n° 556 (2016-2017) : « Décider en 2017 : le temps d'une démocratie coopérative », op.cit. , p. 77.

* ⁸⁴ Dossier de candidature de la Ville de Paris, première partie remise au Comité international olympique (CIO) en février 2016.

* ⁸⁵ À titre d'exemple, les constructions neuves dont l'emprise au sol est supérieure à vingt mètres carrés et dont la hauteur est supérieure à douze mètres nécessitent la délivrance d'un permis de construire. Elles font l'objet d'une déclaration préalable lorsque leur emprise au sol est comprise entre cinq et vingt mètres et sont dispensées de procédure d'urbanisme lorsque leur emprise est inférieure à cinq mètres. Articles R. 421-1 et R. 421-9 du code de l'urbanisme.

* ⁸⁶ Article L. 341-10 du code de l'environnement.

* ⁸⁷ Conseil d'État, 18 juillet 2012, SARL Tom Tea , affaire n° 360 789.

* ⁸⁸ Articles R. 421-5 et R. 421-6 du code de l'urbanisme.

* ⁸⁹ Voir la liste des sites et monuments naturels classés au titre des articles L. 341-1 et suivants du code de l'environnement, publiée en Journal officiel .

* ⁹⁰ Cour de cassation, chambre criminelle, 21 février 2012, affaire n° 11-82.311. En l'espèce, des baraques de chantier, tentes démontables, chapiteaux, camping-cars et remorques de camion avaient été implantés depuis plus d'un an (contre une durée maximale autorisée de trois mois).

* ⁹¹ Rapport n° 484 fait au nom de la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale, p. 118. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

http://www.assemblee-nationale.fr/15/pdf/rapports/r0484.pdf .

* ⁹² Compte rendu de la première séance de l'Assemblée nationale du mercredi 20 décembre 2017, consultable à l'adresse suivante :

http://www.assemblee-nationale.fr/15/cri/2017-2018/20180107.asp .

* ⁹³ Rapport n° 484 fait au nom de la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale, op.cit. , p. 120.

* ⁹⁴ Décret n° 2007-18 du 5 janvier 2007 pris pour l'application de l'ordonnance n° 2005-1527 du 8 décembre 2005 relative au permis de construire et aux autorisations d'urbanisme.

* ⁹⁵ Péniches que l'article L. 4000-3 du code des transports désigne comme des « bateaux et établissements flottants ».

* ⁹⁶ Source : objet de l'amendement COM-11 de notre collègue Marie-Pierre de la Gontrie.

* ⁹⁷ Articles L. 1331-1 à L. 1331-31 du code de la santé publique.

* ⁹⁸ En l'absence de raccordement, le propriétaire serait astreint à la redevance d'assainissement, le conseil de Paris pouvant la majorer dans la limite de 100 %.

* ⁹⁹ Articles L. 123-14 à L. 123-17 du code de l'urbanisme.

* ¹⁰⁰ Articles L. 153-41 à L. 153-44 du code de l'urbanisme.

* ¹⁰¹ Étude d'impact du projet de loi, p. 53.

* ¹⁰² Loi n° 67-1253 du 30 décembre 1967 d'orientation foncière.

* ¹⁰³ Loi n° 2003-710 du 1 ^er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.

* ¹⁰⁴ Ordonnance n° 2013-888 du 3 octobre 2013 relative à la procédure intégrée pour le logement.

* ¹⁰⁵ Ordonnance n° 2014-811 du 17 juillet 2014 relative à la procédure intégrée pour l'immobilier d'entreprise.

* ¹⁰⁶ Rapport n° 608 (2012-2013) fait par notre collègue Claude Bérit-Débat au nom de la commission des affaires économiques du Sénat, sur le projet de loi habilitant le Gouvernement à adopter des mesures de nature législative pour accélérer les projets de construction, p. 16.

Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l12-608/l12-6081.pdf .

* ¹⁰⁷ « La procédure intégrée pour le logement. Accélérateur de projets », p. 3.

Ce document est consultable à l'adresse suivante :

http://www.cohesion-territoires.gouv.fr/IMG/pdf/pil_brochure_2017_mct_bat_web.pdf

* ¹⁰⁸ Pour mémoire, l'adoption du plan local d'urbanisme (PLU) relève de la commune alors que celle du plan de prévention des risques (PPR) relève de l'autorité préfectorale.

* ¹⁰⁹ Étude d'impact du projet de loi, p. 51.

* ¹¹⁰ Opération pour laquelle il est prévu de recourir à une déclaration de projet afin de modifier le plan local d'urbanisme (PLU).

* ¹¹¹ Opération pour laquelle il est prévu une déclaration d'utilité publique afin de modifier le plan local d'urbanisme (PLU) et le schéma directeur de la région Île-de-France (SDRIF).

* ¹¹² Étude d'impact du projet de loi, p. 50.

* ¹¹³ Voir, pour plus de précisions, le commentaire de l'article 6.

* ¹¹⁴ Vocabulaire juridique, Gérard Cornu, association Henri Capitant, puf.

* ¹¹⁵ Article 66 de la Constitution du 4 octobre 1958.

* ¹¹⁶ Article L. 222-1 du code l'expropriation pour cause d'utilité publique.

* ¹¹⁷ Article L. 231-1 du code l'expropriation pour cause d'utilité publique.

* ¹¹⁸ Article L. 232-1 du code l'expropriation pour cause d'utilité publique.

* ¹¹⁹ Article L. 522-3 du code l'expropriation pour cause d'utilité publique.

* ¹²⁰ Décision n°89-256 DC du 25 juillet 1989 sur la loi portant dispositions diverses en matière d'urbanisme et d'agglomérations nouvelles.

* ¹²¹ Voir notamment la décision n° 2010-26 QPC du 17 septembre 2010, SARL L'Office central d'accession au logement.

* ¹²² Étude d'impact relative au projet de loi relatif à l'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques 2024, page 57.

* ¹²³ Étude d'impact relative au projet de loi relatif à l'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques 2024, page 56.

* ¹²⁴ Lois n° 65-496 du 29 juin 1965.

* ¹²⁵ Loi n° 87-1132 du 31 décembre 1987 autorisant, en ce qui concerne la prise de possession des immeubles nécessaires à l'organisation ou au déroulement des XVI ^e jeux Olympiques d'hiver d'Albertville et de la Savoie, l'application de la procédure d'extrême urgence et la réquisition temporaire.

* ¹²⁶ Avis du Conseil d'État du 9 novembre 2017 n° 393671 sur un projet de loi relatif à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques 2024.

* ¹²⁷ Amendement du Gouvernement adopté par la commission des affaires culturelles et de l'éducation, avec l'avis favorable du rapporteur.

* ¹²⁸ Rapport n° 484 de Mme Aude Amadou, fait au nom de la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale sur le projet de loi relatif à l'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024, page 131.

* ¹²⁹ Extrait du compte rendu de la deuxième séance de l'Assemblée nationale du mercredi 20 décembre 2017 consultable à l'adresse suivante :

http://www.assemblee-nationale.fr/15/cri/2017-2018/20180108.asp#P1154832

* ¹³⁰ Article L. 311-1 du code de l'urbanisme modifié par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

* ¹³¹ Rapport n° 20 (2016-2017) d'Élisabeth Lamure, fait au nom de la commission des affaires économiques et établi sur la proposition de loi portant accélération des procédures et stabilisation du droit de l'urbanisme, de la construction et de l'aménagement, déposé le 12 octobre 2016 et consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/l16-020/l16-020.html

* ¹³² Étude d'impact relative au projet de loi relatif à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques 2024, page 59.

* ¹³³ Ibidem.

* ¹³⁴ Étude d'impact relative au projet de loi relatif à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques 2024, page 61.

* ¹³⁵ Extrait du compte rendu de la deuxième séance de l'Assemblée nationale du mercredi 20 décembre 2017 consultable à l'adresse suivante :

http://www.assemblee-nationale.fr/15/cri/2017-2018/20180108.asp#P1154832

* ¹³⁶ Extrait de l'exposé sommaire commun aux amendements AC 103, AC 72 et AC 75 adoptés par la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale.

* ¹³⁷ Article 53 de la loi n° 2017 257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain.

* ¹³⁸ Les dispositions relatives à l'élargissement des compétences de la SOLIDEO ont été introduites par l'adoption d'un amendement de séance à l'Assemblée nationale déposé par le Gouvernement avec un avis favorable de notre collègue Aude Amadou, rapporteur.

* ¹³⁹ Article 53 de la loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain.

* ¹⁴⁰ Ibidem.

* ¹⁴¹ Extrait du compte rendu de la deuxième séance de l'Assemblée nationale du mercredi 20 décembre 2017 consultable à l'adresse suivante :

http://www.assemblee-nationale.fr/15/cri/2017-2018/20180108.asp#P1154832

* ¹⁴² Décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics.

* ¹⁴³ Montant fixé par le décret n° 2015-90 du 28 janvier 2015 fixant le montant prévu à l'article 13 de la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire.

* ¹⁴⁴ Article 13 de la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire.

* ¹⁴⁵ Conseil d'État, 10 mai 1989, Claude Munoz, n° 73146.

* ¹⁴⁶ Conseil d'État, 18 septembre 2015, société Prest'air, n° 387315.

* ¹⁴⁷ Conseil d'État, 3 décembre 2010, Ville de Paris - Association Paris Jean Bouin n ^os 329576 et 329625.

* ¹⁴⁸ Cour de justice de l'Union européenne, 14 juillet 2016, Promoimpresa, affaire C-458/14.

* ¹⁴⁹ Directive 2006/123/CE, notamment son article 12.

* ¹⁵⁰ Notamment la liberté d'établissement visée à l'article 49 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

* ¹⁵¹ Ordonnance n° 2017-562 du 19 avril 2017 relative à la propriété des personnes publiques prise sur habilitation de l'article 34 de la loi dite « Sapin II », n°2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique.

* ¹⁵² Voir notamment l'article « Ordonnance domaniale : un bel effort pour la modernisation du CGPPP ! », Christine Maugüé et Philippe Terneyre, Actualité Juridique Droit Administratif (AJDA) 2017, page 1606.

* ¹⁵³ « Retour sur quelques questions intéressant les opérations immobilières des personnes publiques », Stéphane Braconnier, Revue de Droit Immobilier (RDI) 2018, page 8.

* ¹⁵⁴ Étude d'impact relative au projet de loi relatif à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques 2024, page 67.

* ¹⁵⁵ Extrait de l'exposé sommaire de l'amendement AC 56 déposé par les membres du groupe de la France insoumise et adopté par la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale.

* ¹⁵⁶ Avis du Conseil d'État du 9 novembre 2017 n° 393671 sur un projet de loi relatif à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques 2024.

* ¹⁵⁷ Étude d'impact relative au projet de loi relatif à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques 2024, page 66.

* ¹⁵⁸ L'article L. 2125-1 du code général de la propriétéì des personnes publiques permet déjà de dispenser de redevance les associations à but non lucratif qui concourent à la satisfaction d'un intérêt général.

* ¹⁵⁹ Étude d'impact relative au projet de loi relatif à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques 2024.

* ¹⁶⁰ Ibidem.

* ¹⁶¹ Ibidem.

* ¹⁶² Ordonnance n° 2016-65 du 29 janvier 2016 relative aux contrats de concession.

* ¹⁶³ Ordonnance n° 2016-65 du 29 janvier 2016 relative aux contrats de concession.

* ¹⁶⁴ Décret n° 2011-1011 du 24 août 2011 portant approbation du schéma d'ensemble du réseau de transport public du Grand Paris.