Proposition de loi relative aux modalités de dépôt de candidature aux élections

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Entre 2014 et 2017, près d'un million de citoyens se sont portés candidats à une élection européenne, nationale ou locale, ce qui atteste de la vitalité de notre démocratie.

Tous ont déposé une déclaration de candidature auprès des services de l'État pour formaliser leur volonté de se présenter au suffrage des électeurs.

Si la grande majorité des opérations de dépôt et d'enregistrement des candidatures se sont déroulées sans difficulté, des partis et groupements politiques, souvent situés à l'extrémité de l'échiquier politique, ont profité de l'inattention voire de l'état de faiblesse de certains citoyens pour les inscrire, à leur insu, sur une liste de candidats.

À Orléans, une nonagénaire atteinte de la maladie d'Alzheimer a été inscrite, malgré elle, sur la liste « Orléans Bleu Marine » lors des élections municipales de mars 2014. À l'occasion des élections départementales de mars 2015, un binôme de deux candidats a été investi contre leur gré et a recueilli 14,34 % des voix au premier tour sans faire campagne.

Dans ce contexte, la proposition de loi n° 362 (2016-2017) relative aux modalités de dépôt de candidature aux élections , de notre collègue députée Laurence Dumont et plusieurs de ses collègues tend à lutter contre l'inscription de « candidats malgré eux » aux élections européennes, nationales et locales.

Adopté par l'Assemblée nationale le 1 ^er février 2017, ce texte a été inscrit à l'ordre du jour du Sénat, dans l'espace réservé au groupe socialiste et républicain du 22 novembre 2017. Il prévoit, concrètement, deux garanties supplémentaires pour s'assurer de la volonté des candidats de participer au scrutin : la transmission d'une copie de leur justificatif d'identité, d'une part, et l'apposition d'une mention manuscrite dont le contenu serait adapté à chaque type d'élection, d'autre part.

Votre commission a souscrit aux objectifs de cette proposition de loi, en précisant ses dispositions et en les étendant à l'ensemble des scrutins.

I. LA DÉCLARATION DE CANDIDATURE, UN PRÉALABLE INDISPENSABLE À L'ÉLECTION MAIS AYANT FAIT L'OBJET DE MANoeUVRES FRAUDULEUSES

A. UN PRÉALABLE INDISPENSABLE À L'ÉLECTION

Conformément au code électoral, les candidats à une élection européenne, nationale ou locale doivent rédiger une déclaration de candidature pour chaque tour de scrutin .

Cette déclaration constitue d'ailleurs une formalité substantielle : à titre d'exemple, un candidat qui s'est limité à informer les services de l'État de son intention de se présenter sans déposer sa déclaration de candidature dans les délais requis n'est pas admis à concourir à l'élection ^{1 ( * )} .

1. Une obligation ancienne, progressivement précisée et étendue à l'ensemble des scrutins

Historiquement, la déclaration de candidature est « marquée par une très grande liberté, conséquence de l'existence même d'une compétition électorale pluraliste » ^{2 ( * )} . Comme l'a indiqué notre collègue député Guy Geoffroy, le législateur s'est également attaché à « éviter (...) aux candidats d'accomplir de (trop) nombreuses démarches, mais aussi aux services des préfectures ou des sous-préfectures chargés de l'enregistrement des candidatures d'être encore plus surchargés qu'ils ne le sont » ^{3 ( * )} .

Néanmoins, depuis la fin des années 80, les exigences formelles de cette procédure de déclaration de candidature ont été progressivement renforcées .

La loi n° 88-1262 du 30 décembre 1988 ^{4 ( * )} a notamment imposé aux candidats de joindre des documents officiels attestant qu'ils respectent les règles d'éligibilité fixées par le code électoral . D'après notre ancien collègue Guy Allouche, cette mesure visait à « faire en sorte que soient vérifiés a priori tous les dépôts de candidature, afin d'éviter ce que nous appelons des candidatures de diversion » ^{5 ( * )} .

Depuis 2011, la déclaration de candidature permet également de s'assurer que le candidat a bien désigné un mandataire financier ou une association de financement électorale , conformément aux règles de financement des campagnes électorales ^{6 ( * )} .

La procédure de déclaration de candidature concerne aujourd'hui l'ensemble des élections , y compris les élections municipales organisées dans les petites communes.

Les déclarations de candidature dans les petites communes

Les candidats aux élections municipales dans les petites communes (communes de moins de 3 500 habitants avant la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 ^{7 ( * )} et de moins de 1 000 habitants depuis) ont longtemps été exemptés de déclaration de candidature ^{8 ( * )} . Les électeurs pouvaient ainsi porter sur leur bulletin de vote le nom de n'importe quel citoyen.

À l'initiative de nos collègues Yves Détraigne et Alain Richard, la loi n° 2013-403 précitée a mis fin à cette situation en exigeant le dépôt de déclarations de candidature dans les communes de moins de 1 000 habitants .

Comme l'avait souligné le rapporteur, notre ancien collègue Michel Delebarre, « ce formalisme vise tout à la fois à éviter qu'une personne puisse être élue sans qu'elle ait déposé sa candidature, voire même contre son gré, et à clarifier le choix de l'électeur » ^{9 ( * )} .

2. L'enregistrement des candidatures : une procédure précisément encadrée par le code électoral

a) L'enregistrement des candidatures par les services de l'État

Les candidats doivent déposer leur déclaration de candidature auprès des services de l'État , c'est-à-dire à la préfecture ou à la sous-préfecture (dans la plupart des cas), au Haut-commissariat (Nouvelle-Calédonie et Polynésie française) ou, dans le cas particulier des élections européennes et de l'élection des députés et sénateurs représentant les Français établis hors de France, au ministère de l'intérieur.

Par dérogation à l'article L. 112-8 du code des relations entre le public et l'administration, il est interdit de transmettre une déclaration de candidature par voie dématérialisée ^{10 ( * )} .

Cette déclaration doit être déposée pour chaque tour de scrutin avant une date limite fixée par le code électoral ^{11 ( * )} . En cas de second tour, les démarches des candidats ont été simplifiées par le pouvoir réglementaire : ils n'ont pas à retransmettre aux services de l'État les documents déjà envoyés pour le premier tour, à l'instar des documents attestant de leur éligibilité (voir infra) .

Les services de l'État vérifient que le dossier est complet avant de le valider, « d'enregistrer » la candidature et de délivrer un récépissé au candidat. Il leur est interdit d'enregistrer une candidature qui ne respecterait pas les exigences prévues par la loi (application des règles de parité, nombre adéquat de candidatures sur une liste, transmission de l'ensemble des documents requis, etc. ) ou la candidature d'une personne inéligible.

La procédure suivie diffère en fonction du type de scrutin (scrutins proportionnels de liste et scrutins majoritaires uninominaux ou plurinominaux) .

(1) Les scrutins proportionnels de liste : une démarche collective menée par un responsable de liste

Les scrutins proportionnels de liste correspondent principalement aux élections européennes, aux élections sénatoriales dans les circonscriptions élisant trois sénateurs ou plus, aux élections régionales et aux élections municipales dans les communes de 1 000 habitants et plus.

La déclaration de candidature indique, au premier comme au second tours, le titre de la liste présentée ainsi que l'identité des candidats (nom, prénoms, sexe, date et lieu de naissance, profession).

Elle est rédigée collectivement : un responsable de liste la remplit au nom de l'ensemble des candidats inscrits sur la liste ^{12 ( * )} . Les colistiers donnent mandat à ce responsable pour « faire (...) toutes déclarations et démarches utiles à l'enregistrement de la liste, pour le premier et le second tours » ^{13 ( * )} .

Ce mandat se matérialise par la signature d'un formulaire CERFA mis à disposition par les services de l'État et permettant, en théorie, de s'assurer que chaque colistier a bien la volonté de se présenter à l'élection . Le mandat vaut pour les deux tours de scrutin, sauf lorsque la liste est modifiée après le premier tour ^{14 ( * )} .

Au premier tour, tous les colistiers ont l'obligation de transmettre aux services de l'État des documents officiels - dont la liste est précisée par voie réglementaire - attestant qu'ils respectent les critères d'éligibilité fixés par le code électoral (être majeur, jouir de ses droits civiques, etc .).

Dans la plupart des cas, ces documents se résument à l'attestation d'inscription sur les listes électorales . Si le candidat n'est pas en mesure de la produire, il peut transmettre une copie d'un justificatif d'identité (certificat de nationalité, passeport ou carte nationale d'identité) et un bulletin n° 3 du casier judiciaire.

Documents officiels à produire pour être candidat à une élection

Exemple des communes de 1 000 habitants et plus (article R. 128 du code électoral)

Chaque candidat transmet aux services de l'État :

1° Si le candidat est électeur dans la commune où il se présente , une attestation d'inscription sur la liste électorale de cette commune délivrée par le maire dans les trente jours précédant la date du dépôt de la candidature ou une copie de la décision de justice ordonnant l'inscription de l'intéressé ;

2° OU Si le candidat est électeur dans une autre commune que celle où il se présente , une attestation d'inscription sur la liste électorale de cette commune ou une copie de la décision de justice ordonnant l'inscription de l'intéressé ;

3° OU Si le candidat n'est pas en mesure de présenter une telle attestation , un certificat de nationalité, le passeport ou la carte nationale d'identité en cours de validité et un bulletin n° 3 du casier judiciaire délivré depuis moins de trois mois.

Dans les cas prévus au 2° et au 3° ci-dessus, le candidat doit également fournir :

a) Soit un avis d'imposition ou un extrait de rôle qui établit qu'il est inscrit au rôle des contributions directes de la commune où il se présente au 1 ^er janvier de l'année de l'élection ;

b) Soit une copie d'un acte notarié établissant que le candidat est devenu, dans l'année précédant celle de l'élection, propriétaire ou locataire d'un immeuble dans cette commune, ou d'un acte sous seing privé enregistré au cours de la même année établissant qu'il est devenu locataire d'un immeuble dans cette commune ;

c) Soit une attestation du directeur départemental des finances publiques établissant que le candidat justifie qu'il devait être inscrit au rôle des contributions directes dans la commune où il se présente à la date du 1 ^er janvier de l'année de l'élection.

En outre, les ressortissants d'un État membre de l'Union européenne autre que la France doivent produire une déclaration certifiant qu'ils ne sont pas déchus du droit d'éligibilité dans leur pays d'origine ^{15 ( * )} .

Enfin, le responsable de liste doit fournir, au premier tour, les pièces attestant qu'il a procédé à la désignation d'un mandataire financier ou d'une association de financement électorale ^{16 ( * )} .

Documents à fournir pour les candidats à un scrutin proportionnel de liste (exemple des élections municipales dans les communes de 1 000 habitants et plus)

	Premier tour				Second tour (le cas échéant)
	Responsable de liste		Colistiers		Responsable de liste		Colistiers
Déclaration de candidature		Oui		Non		Oui		Non
Mandat confirmant sa volonté de participer à l'élection		Non		Oui		Non		Non, sauf modification de la liste entre les deux tours
Documents attestant de son éligibilité		Oui		Oui		Non		Non
Preuve qu'un mandataire financier ou une association de financement électorale a été désigné		Oui		Non		Non		Non
Délai limite de dépôt de la déclaration de candidature		Le troisième jeudi précédant le premier tour				Le mardi suivant le premier tour

Source : commission des lois du Sénat, à partir des articles L. 263 à L. 267 du code électoral

(2) Les scrutins majoritaires uninominaux ou plurinominaux : une démarche individuelle du candidat mais des procédures comparables pour s'assurer de l'accord du suppléant

Les scrutins majoritaires uninominaux ou plurinominaux correspondent principalement aux élections législatives, aux élections sénatoriales dans les circonscriptions élisant moins de trois sénateurs, aux élections départementales et aux élections municipales dans les communes de moins de 1 000 habitants ^{17 ( * )} .

La procédure de déclaration de candidature est proche de celle prévue pour les scrutins proportionnels de liste. Elle est toutefois mise en oeuvre par chaque candidat et non par un responsable de liste pour le compte de ses colistiers.

Le candidat à un scrutin majoritaire rédige, au premier comme au second tour, sa déclaration de candidature en indiquant ses noms, prénoms, sexe, date et lieu de naissance ainsi que sa profession .

Il joint, au premier tour uniquement, les pièces de nature à prouver qu'un mandataire financier ou une association de financement électorale a été désigné.

Le candidat précise, en outre, l'identité de son remplaçant, qui signe un formulaire CERFA confirmant sa volonté de se présenter comme suppléant ^{18 ( * )} . Cet accord écrit vaut pour les deux tours de scrutin, un candidat n'étant pas autorisé à changer de suppléant ^{19 ( * )} .

Enfin, le candidat et son remplaçant fournissent, au premier tour, les documents officiels attestant qu'ils respectent les critères d'éligibilité fixés par le code électoral.

Documents à fournir pour les candidats à un scrutin majoritaire (exemple des élections législatives)

	Premier tour		Second tour (le cas échéant)
	Candidat	Remplaçant	Candidat	Remplaçant
Déclaration de candidature	Oui	Non	Oui	Non
Mandat confirmant sa volonté de participer à l'élection	Non	Oui	Non	Non
Documents attestant de son éligibilité	Oui	Oui	Non	Non
Preuve qu'un mandataire financier ou une association de financement électorale a été désigné	Oui	Non	Non	Non
Délai limite de dépôt de la déclaration de candidature	Le quatrième vendredi précédant le premier tour		Le mardi suivant le premier tour

Source : commission des lois du Sénat, à partir des articles L. 154 à L. 163 du code électoral

b) Le contrôle du juge : deux procédures juridictionnelles complémentaires

Quel que soit le mode de scrutin applicable, le juge vérifie le respect de la procédure de dépôt des déclarations de candidature de deux manières : par un recours spécial, d'une part, et par son contrôle des opérations électorales, d'autre part.

Ainsi, le juge peut d'abord être saisi d'un recours spécial portant uniquement sur les modalités de dépôt de la déclaration de candidature.

À titre d'exemple, pour les élections municipales dans les communes de 1 000 habitants et plus, le candidat dispose de vingt-quatre heures à compter de la décision de refus d'enregistrement de son dossier par les services de l'État pour saisir le tribunal administratif. Ce dernier statue, en premier et dernier ressort, dans un délai de trois jours ; à défaut, la candidature est enregistrée ^{20 ( * )} . Ce recours spécial est ainsi purgé avant le déroulement du scrutin.

À l'issue du scrutin, le juge de l'élection, compétent pour contrôler les opérations électorales ^{21 ( * )} , est également susceptible d'examiner les conditions de dépôt des déclarations de candidature ^{22 ( * )} .

En cas de fraude, le juge annule :

- l'élection des seules personnes reconnues fautives, lorsque les irrégularités constatées sont marginales et n'ont pas faussé le résultat de l'élection dans sa globalité ;

- l'ensemble du scrutin, lorsque les manoeuvres constatées ont faussé le résultat d'ensemble du vote et ont donc altéré sa sincérité. Tel est notamment le cas lorsque les écarts de voix sont faibles entre les différents candidats ou entre les différentes listes.

Enfin, le juge de l'élection peut assortir cette annulation partielle ou complète du scrutin d'une peine d'inéligibilité, d'une durée maximale de trois ans , à l'encontre des candidats fautifs. Cette peine s'applique à toutes les élections mais n'a pas d'effet sur les mandats acquis antérieurement ^{23 ( * )} .

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* ¹ Conseil constitutionnel, 13 novembre 1970, Élections législatives dans la deuxième circonscription de la Gironde , décision n° 70-568/569 AN.

* ² Jean-Pierre Camby, « Élections parlementaires : règles contentieuses générales et contentieux du déroulement des élections », Dalloz, mars 2014.

* ³ Compte rendu intégral de la séance de l'Assemblée nationale du mercredi 1 ^er février 2017.

* ⁴ Loi modifiant diverses dispositions du code électoral et du code des communes relatives aux procédures de vote et au fonctionnement des conseils municipaux.

* ⁵ Compte rendu intégral de la séance du Sénat du 14 décembre 1988 ( Journal officiel , Sénat, 1988, p. 2747).

* ⁶ Loi n° 2011-412 du 14 avril 2011 portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique.

* ⁷ Loi relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral.

* ⁸ Pour mémoire, dans les communes de moins de 1 000 habitants, le scrutin est majoritaire et plurinominal à deux tours, avec possibilité de panachage. À l'inverse, dans les communes de 1 000 habitants et plus, un scrutin proportionnel dans lequel les listes sont bloquées est organisé.

* ⁹ Rapport n° 250 (2012-2013) fait au nom de la commission des lois du Sénat sur le projet de loi relatif à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des délégués communautaires, et modifiant le calendrier électoral, p. 62.

Ce rapport est consultable au lien suivant : http://www.senat.fr/rap/l12-250/l12-2501.pdf.

* ¹⁰ Décret n° 2015-1423 du 5 novembre 2015 relatif aux exceptions à l'application du droit des usagers de saisir l'administration par voie électronique (ministère de l'intérieur).

* ¹¹ Dans l'exemple du premier tour des élections municipales, ce délai est fixé au troisième jeudi précédant le scrutin. Pour le second tour, il est fixé au mardi qui suit le premier tour (articles L. 255-4 et L. 267 du code électoral).

* ¹² À titre subsidiaire, un colistier peut également transmettre une déclaration individuelle de candidature, complétant la déclaration collective de la liste et l'exonérant de transmettre un mandat au responsable de liste. Voir, à titre d'exemple, l'article L. 265 du code électoral pour les élections municipales dans les communes de 1 000 habitants et plus.

* ¹³ Le responsable de liste pouvant également déléguer cette tâche à une personne de son choix.

* ¹⁴ Article L. 264 du code électoral dans l'exemple des communes de 1 000 habitants et plus.

* ¹⁵ En cas de doute sur le contenu de la déclaration fournie par le ressortissant d'un autre État membre de l'Union, une attestation de son État d'origine peut être exigée afin de certifier que le candidat n'est pas déchu de son droit d'éligibilité.

* ¹⁶ L'obligation de désigner un mandataire financier n'est toutefois pas applicable à l'élection des conseillers municipaux dans les communes de moins de 9 000 habitants, ni à l'élection des membres de l'assemblée territoriale de Wallis-et-Futuna et du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon, lorsque les circonscriptions électorales comptent moins de 9 000 habitants (article L. 52-4 du code électoral).

* ¹⁷ Les communes de moins de 1 000 habitants sont toutefois régies par des dispositions spécifiques précisées dans le commentaire de l'article 1 ^er de la proposition de loi.

* ¹⁸ Voir, dans l'exemple des élections législatives, l'article L. 155 du code électoral.

* ¹⁹ Voir , dans l'exemple des élections législatives, l'article L. 162 du code électoral.

* ²⁰ Article L. 266 du code électoral.

* ²¹ Voir l'article L. 148 du code électoral dans l'exemple des élections municipales.

* ²² Le recours devant le juge de l'élection est ouvert même lorsque les déclarations de candidature ont déjà été contestées dans le cadre du recours spécial précité (Conseil d'État, 17 avril 2015, Commune de Metz , affaire n° 386091).

* ²³ Article L. 118-4 du code électoral.