Proposition de loi relative aux modalités de dépôt de candidature aux élections

Rapport n° 87 (2017-2018) de M. Didier MARIE , fait au nom de la commission des lois, déposé le 15 novembre 2017

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N° 87

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2017-2018

Enregistré à la Présidence du Sénat le 15 novembre 2017

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi , ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE , relative aux modalités de dépôt de candidature aux élections ,

Par M. Didier MARIE,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas , président ; MM. François Pillet, Jean-Pierre Sueur, François-Noël Buffet, Jacques Bigot, Mmes Catherine Di Folco, Sophie Joissains, M. Arnaud de Belenet, Mme Nathalie Delattre, MM. Pierre-Yves Collombat, Alain Marc , vice-présidents ; M. Christophe-André Frassa, Mme Laurence Harribey, MM. Loïc Hervé, André Reichardt , secrétaires ; Mme Esther Benbassa, MM. François Bonhomme, Philippe Bonnecarrère, Mmes Agnès Canayer, Maryse Carrère, Josiane Costes, MM. Mathieu Darnaud, Marc-Philippe Daubresse, Mme Jacky Deromedi, MM. Yves Détraigne, Jérôme Durain, Mme Jacqueline Eustache-Brinio, MM. Jean-Luc Fichet, Pierre Frogier, Mmes Françoise Gatel, Marie-Pierre de la Gontrie, M. François Grosdidier, Mme Muriel Jourda, MM. Patrick Kanner, Éric Kerrouche, Jean-Yves Leconte, Sébastien Leroux, Henri Leroy, Mme Brigitte Lherbier, MM. Didier Marie, Hervé Marseille, Jean Louis Masson, Mme Marie Mercier, MM. Thani Mohamed Soilihi, Alain Richard, Simon Sutour, Mmes Lana Tetuanui, Catherine Troendlé, M. Dany Wattebled .

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 14 ^ème législ.) :		3079 , 4405 et T.A. 900
Sénat :	362 (2016-2017) et 88 (2017-2018)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 15 novembre 2017, sous la présidence de M. Philippe Bas , président, la commission des lois a examiné le rapport de M. Didier Marie et établi son texte sur la proposition de loi n° 362 (2016-2017), adoptée par l'Assemblée nationale, relative aux modalités de dépôt de candidature aux élections .

Cette proposition de loi a pour objet d'empêcher que des partis et groupements politiques puissent profiter de l'inattention voire de l'état de faiblesse de certains citoyens pour les inscrire, à leur insu, sur une liste de candidats et en faire des « candidats malgré eux ».

Le texte adopté par l'Assemblée nationale prévoit ainsi deux nouvelles formalités pour le dépôt et l'enregistrement des déclarations de candidature : l'apposition d'une mention manuscrite des colistiers ou suppléants confirmant leur volonté de se présenter à l'élection et la transmission d'une copie du justificatif d'identité des candidats et de leurs suppléants.

La commission des lois a souscrit aux objectifs de la proposition de loi , l'inscription de « candidats malgré eux » constituant un problème ancien et récurrent, qui doit être combattu avec vigueur et fermeté.

Elle a adopté huit amendements de son rapporteur pour préciser et compléter les dispositions de la proposition de loi.

La commission a ainsi prévu la transmission d'une copie du justificatif d'identité des candidats et suppléants aux élections législatives (article 1 ^er A), départementales (article 2) et sénatoriales (article 2 bis ).

Elle a également étendu le périmètre de la proposition de loi aux élections municipales dans les communes de moins de 1 000 habitants (article 1 ^er ), à l'élection des conseillers de la métropole de Lyon (nouvel article 2 bis A), à celle des instances représentatives des Français établis hors de France (nouvel article 4 bis ) et à l'ensemble des élections des collectivités ultramarines (article 5).

La commission des lois a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Entre 2014 et 2017, près d'un million de citoyens se sont portés candidats à une élection européenne, nationale ou locale, ce qui atteste de la vitalité de notre démocratie.

Tous ont déposé une déclaration de candidature auprès des services de l'État pour formaliser leur volonté de se présenter au suffrage des électeurs.

Si la grande majorité des opérations de dépôt et d'enregistrement des candidatures se sont déroulées sans difficulté, des partis et groupements politiques, souvent situés à l'extrémité de l'échiquier politique, ont profité de l'inattention voire de l'état de faiblesse de certains citoyens pour les inscrire, à leur insu, sur une liste de candidats.

À Orléans, une nonagénaire atteinte de la maladie d'Alzheimer a été inscrite, malgré elle, sur la liste « Orléans Bleu Marine » lors des élections municipales de mars 2014. À l'occasion des élections départementales de mars 2015, un binôme de deux candidats a été investi contre leur gré et a recueilli 14,34 % des voix au premier tour sans faire campagne.

Dans ce contexte, la proposition de loi n° 362 (2016-2017) relative aux modalités de dépôt de candidature aux élections , de notre collègue députée Laurence Dumont et plusieurs de ses collègues tend à lutter contre l'inscription de « candidats malgré eux » aux élections européennes, nationales et locales.

Adopté par l'Assemblée nationale le 1 ^er février 2017, ce texte a été inscrit à l'ordre du jour du Sénat, dans l'espace réservé au groupe socialiste et républicain du 22 novembre 2017. Il prévoit, concrètement, deux garanties supplémentaires pour s'assurer de la volonté des candidats de participer au scrutin : la transmission d'une copie de leur justificatif d'identité, d'une part, et l'apposition d'une mention manuscrite dont le contenu serait adapté à chaque type d'élection, d'autre part.

Votre commission a souscrit aux objectifs de cette proposition de loi, en précisant ses dispositions et en les étendant à l'ensemble des scrutins.

I. LA DÉCLARATION DE CANDIDATURE, UN PRÉALABLE INDISPENSABLE À L'ÉLECTION MAIS AYANT FAIT L'OBJET DE MANoeUVRES FRAUDULEUSES

A. UN PRÉALABLE INDISPENSABLE À L'ÉLECTION

Conformément au code électoral, les candidats à une élection européenne, nationale ou locale doivent rédiger une déclaration de candidature pour chaque tour de scrutin .

Cette déclaration constitue d'ailleurs une formalité substantielle : à titre d'exemple, un candidat qui s'est limité à informer les services de l'État de son intention de se présenter sans déposer sa déclaration de candidature dans les délais requis n'est pas admis à concourir à l'élection ^{1 ( * )} .

1. Une obligation ancienne, progressivement précisée et étendue à l'ensemble des scrutins

Historiquement, la déclaration de candidature est « marquée par une très grande liberté, conséquence de l'existence même d'une compétition électorale pluraliste » ^{2 ( * )} . Comme l'a indiqué notre collègue député Guy Geoffroy, le législateur s'est également attaché à « éviter (...) aux candidats d'accomplir de (trop) nombreuses démarches, mais aussi aux services des préfectures ou des sous-préfectures chargés de l'enregistrement des candidatures d'être encore plus surchargés qu'ils ne le sont » ^{3 ( * )} .

Néanmoins, depuis la fin des années 80, les exigences formelles de cette procédure de déclaration de candidature ont été progressivement renforcées .

La loi n° 88-1262 du 30 décembre 1988 ^{4 ( * )} a notamment imposé aux candidats de joindre des documents officiels attestant qu'ils respectent les règles d'éligibilité fixées par le code électoral . D'après notre ancien collègue Guy Allouche, cette mesure visait à « faire en sorte que soient vérifiés a priori tous les dépôts de candidature, afin d'éviter ce que nous appelons des candidatures de diversion » ^{5 ( * )} .

Depuis 2011, la déclaration de candidature permet également de s'assurer que le candidat a bien désigné un mandataire financier ou une association de financement électorale , conformément aux règles de financement des campagnes électorales ^{6 ( * )} .

La procédure de déclaration de candidature concerne aujourd'hui l'ensemble des élections , y compris les élections municipales organisées dans les petites communes.

Les déclarations de candidature dans les petites communes

Les candidats aux élections municipales dans les petites communes (communes de moins de 3 500 habitants avant la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 ^{7 ( * )} et de moins de 1 000 habitants depuis) ont longtemps été exemptés de déclaration de candidature ^{8 ( * )} . Les électeurs pouvaient ainsi porter sur leur bulletin de vote le nom de n'importe quel citoyen.

À l'initiative de nos collègues Yves Détraigne et Alain Richard, la loi n° 2013-403 précitée a mis fin à cette situation en exigeant le dépôt de déclarations de candidature dans les communes de moins de 1 000 habitants .

Comme l'avait souligné le rapporteur, notre ancien collègue Michel Delebarre, « ce formalisme vise tout à la fois à éviter qu'une personne puisse être élue sans qu'elle ait déposé sa candidature, voire même contre son gré, et à clarifier le choix de l'électeur » ^{9 ( * )} .

2. L'enregistrement des candidatures : une procédure précisément encadrée par le code électoral

a) L'enregistrement des candidatures par les services de l'État

Les candidats doivent déposer leur déclaration de candidature auprès des services de l'État , c'est-à-dire à la préfecture ou à la sous-préfecture (dans la plupart des cas), au Haut-commissariat (Nouvelle-Calédonie et Polynésie française) ou, dans le cas particulier des élections européennes et de l'élection des députés et sénateurs représentant les Français établis hors de France, au ministère de l'intérieur.

Par dérogation à l'article L. 112-8 du code des relations entre le public et l'administration, il est interdit de transmettre une déclaration de candidature par voie dématérialisée ^{10 ( * )} .

Cette déclaration doit être déposée pour chaque tour de scrutin avant une date limite fixée par le code électoral ^{11 ( * )} . En cas de second tour, les démarches des candidats ont été simplifiées par le pouvoir réglementaire : ils n'ont pas à retransmettre aux services de l'État les documents déjà envoyés pour le premier tour, à l'instar des documents attestant de leur éligibilité (voir infra) .

Les services de l'État vérifient que le dossier est complet avant de le valider, « d'enregistrer » la candidature et de délivrer un récépissé au candidat. Il leur est interdit d'enregistrer une candidature qui ne respecterait pas les exigences prévues par la loi (application des règles de parité, nombre adéquat de candidatures sur une liste, transmission de l'ensemble des documents requis, etc. ) ou la candidature d'une personne inéligible.

La procédure suivie diffère en fonction du type de scrutin (scrutins proportionnels de liste et scrutins majoritaires uninominaux ou plurinominaux) .

(1) Les scrutins proportionnels de liste : une démarche collective menée par un responsable de liste

Les scrutins proportionnels de liste correspondent principalement aux élections européennes, aux élections sénatoriales dans les circonscriptions élisant trois sénateurs ou plus, aux élections régionales et aux élections municipales dans les communes de 1 000 habitants et plus.

La déclaration de candidature indique, au premier comme au second tours, le titre de la liste présentée ainsi que l'identité des candidats (nom, prénoms, sexe, date et lieu de naissance, profession).

Elle est rédigée collectivement : un responsable de liste la remplit au nom de l'ensemble des candidats inscrits sur la liste ^{12 ( * )} . Les colistiers donnent mandat à ce responsable pour « faire (...) toutes déclarations et démarches utiles à l'enregistrement de la liste, pour le premier et le second tours » ^{13 ( * )} .

Ce mandat se matérialise par la signature d'un formulaire CERFA mis à disposition par les services de l'État et permettant, en théorie, de s'assurer que chaque colistier a bien la volonté de se présenter à l'élection . Le mandat vaut pour les deux tours de scrutin, sauf lorsque la liste est modifiée après le premier tour ^{14 ( * )} .

Au premier tour, tous les colistiers ont l'obligation de transmettre aux services de l'État des documents officiels - dont la liste est précisée par voie réglementaire - attestant qu'ils respectent les critères d'éligibilité fixés par le code électoral (être majeur, jouir de ses droits civiques, etc .).

Dans la plupart des cas, ces documents se résument à l'attestation d'inscription sur les listes électorales . Si le candidat n'est pas en mesure de la produire, il peut transmettre une copie d'un justificatif d'identité (certificat de nationalité, passeport ou carte nationale d'identité) et un bulletin n° 3 du casier judiciaire.

Documents officiels à produire pour être candidat à une élection

Exemple des communes de 1 000 habitants et plus (article R. 128 du code électoral)

Chaque candidat transmet aux services de l'État :

1° Si le candidat est électeur dans la commune où il se présente , une attestation d'inscription sur la liste électorale de cette commune délivrée par le maire dans les trente jours précédant la date du dépôt de la candidature ou une copie de la décision de justice ordonnant l'inscription de l'intéressé ;

2° OU Si le candidat est électeur dans une autre commune que celle où il se présente , une attestation d'inscription sur la liste électorale de cette commune ou une copie de la décision de justice ordonnant l'inscription de l'intéressé ;

3° OU Si le candidat n'est pas en mesure de présenter une telle attestation , un certificat de nationalité, le passeport ou la carte nationale d'identité en cours de validité et un bulletin n° 3 du casier judiciaire délivré depuis moins de trois mois.

Dans les cas prévus au 2° et au 3° ci-dessus, le candidat doit également fournir :

a) Soit un avis d'imposition ou un extrait de rôle qui établit qu'il est inscrit au rôle des contributions directes de la commune où il se présente au 1 ^er janvier de l'année de l'élection ;

b) Soit une copie d'un acte notarié établissant que le candidat est devenu, dans l'année précédant celle de l'élection, propriétaire ou locataire d'un immeuble dans cette commune, ou d'un acte sous seing privé enregistré au cours de la même année établissant qu'il est devenu locataire d'un immeuble dans cette commune ;

c) Soit une attestation du directeur départemental des finances publiques établissant que le candidat justifie qu'il devait être inscrit au rôle des contributions directes dans la commune où il se présente à la date du 1 ^er janvier de l'année de l'élection.

En outre, les ressortissants d'un État membre de l'Union européenne autre que la France doivent produire une déclaration certifiant qu'ils ne sont pas déchus du droit d'éligibilité dans leur pays d'origine ^{15 ( * )} .

Enfin, le responsable de liste doit fournir, au premier tour, les pièces attestant qu'il a procédé à la désignation d'un mandataire financier ou d'une association de financement électorale ^{16 ( * )} .

Documents à fournir pour les candidats à un scrutin proportionnel de liste (exemple des élections municipales dans les communes de 1 000 habitants et plus)

	Premier tour				Second tour (le cas échéant)
	Responsable de liste		Colistiers		Responsable de liste		Colistiers
Déclaration de candidature		Oui		Non		Oui		Non
Mandat confirmant sa volonté de participer à l'élection		Non		Oui		Non		Non, sauf modification de la liste entre les deux tours
Documents attestant de son éligibilité		Oui		Oui		Non		Non
Preuve qu'un mandataire financier ou une association de financement électorale a été désigné		Oui		Non		Non		Non
Délai limite de dépôt de la déclaration de candidature		Le troisième jeudi précédant le premier tour				Le mardi suivant le premier tour

Source : commission des lois du Sénat, à partir des articles L. 263 à L. 267 du code électoral

(2) Les scrutins majoritaires uninominaux ou plurinominaux : une démarche individuelle du candidat mais des procédures comparables pour s'assurer de l'accord du suppléant

Les scrutins majoritaires uninominaux ou plurinominaux correspondent principalement aux élections législatives, aux élections sénatoriales dans les circonscriptions élisant moins de trois sénateurs, aux élections départementales et aux élections municipales dans les communes de moins de 1 000 habitants ^{17 ( * )} .

La procédure de déclaration de candidature est proche de celle prévue pour les scrutins proportionnels de liste. Elle est toutefois mise en oeuvre par chaque candidat et non par un responsable de liste pour le compte de ses colistiers.

Le candidat à un scrutin majoritaire rédige, au premier comme au second tour, sa déclaration de candidature en indiquant ses noms, prénoms, sexe, date et lieu de naissance ainsi que sa profession .

Il joint, au premier tour uniquement, les pièces de nature à prouver qu'un mandataire financier ou une association de financement électorale a été désigné.

Le candidat précise, en outre, l'identité de son remplaçant, qui signe un formulaire CERFA confirmant sa volonté de se présenter comme suppléant ^{18 ( * )} . Cet accord écrit vaut pour les deux tours de scrutin, un candidat n'étant pas autorisé à changer de suppléant ^{19 ( * )} .

Enfin, le candidat et son remplaçant fournissent, au premier tour, les documents officiels attestant qu'ils respectent les critères d'éligibilité fixés par le code électoral.

Documents à fournir pour les candidats à un scrutin majoritaire (exemple des élections législatives)

	Premier tour		Second tour (le cas échéant)
	Candidat	Remplaçant	Candidat	Remplaçant
Déclaration de candidature	Oui	Non	Oui	Non
Mandat confirmant sa volonté de participer à l'élection	Non	Oui	Non	Non
Documents attestant de son éligibilité	Oui	Oui	Non	Non
Preuve qu'un mandataire financier ou une association de financement électorale a été désigné	Oui	Non	Non	Non
Délai limite de dépôt de la déclaration de candidature	Le quatrième vendredi précédant le premier tour		Le mardi suivant le premier tour

Source : commission des lois du Sénat, à partir des articles L. 154 à L. 163 du code électoral

b) Le contrôle du juge : deux procédures juridictionnelles complémentaires

Quel que soit le mode de scrutin applicable, le juge vérifie le respect de la procédure de dépôt des déclarations de candidature de deux manières : par un recours spécial, d'une part, et par son contrôle des opérations électorales, d'autre part.

Ainsi, le juge peut d'abord être saisi d'un recours spécial portant uniquement sur les modalités de dépôt de la déclaration de candidature.

À titre d'exemple, pour les élections municipales dans les communes de 1 000 habitants et plus, le candidat dispose de vingt-quatre heures à compter de la décision de refus d'enregistrement de son dossier par les services de l'État pour saisir le tribunal administratif. Ce dernier statue, en premier et dernier ressort, dans un délai de trois jours ; à défaut, la candidature est enregistrée ^{20 ( * )} . Ce recours spécial est ainsi purgé avant le déroulement du scrutin.

À l'issue du scrutin, le juge de l'élection, compétent pour contrôler les opérations électorales ^{21 ( * )} , est également susceptible d'examiner les conditions de dépôt des déclarations de candidature ^{22 ( * )} .

En cas de fraude, le juge annule :

- l'élection des seules personnes reconnues fautives, lorsque les irrégularités constatées sont marginales et n'ont pas faussé le résultat de l'élection dans sa globalité ;

- l'ensemble du scrutin, lorsque les manoeuvres constatées ont faussé le résultat d'ensemble du vote et ont donc altéré sa sincérité. Tel est notamment le cas lorsque les écarts de voix sont faibles entre les différents candidats ou entre les différentes listes.

Enfin, le juge de l'élection peut assortir cette annulation partielle ou complète du scrutin d'une peine d'inéligibilité, d'une durée maximale de trois ans , à l'encontre des candidats fautifs. Cette peine s'applique à toutes les élections mais n'a pas d'effet sur les mandats acquis antérieurement ^{23 ( * )} .

B. LES FRAUDES IDENTIFIÉES LORS DES DÉCLARATIONS DE CANDIDATURE : LES « CANDIDATS MALGRÉ EUX »

1. Une manoeuvre frauduleuse constatée à plusieurs reprises

La procédure de dépôt et d'enregistrement des déclarations de candidature a fait l'objet de plusieurs manoeuvres frauduleuses ^{24 ( * )} , notamment lors des élections municipales de mars 2014 et des élections départementales de mars 2015.

Concrètement, des personnes - souvent âgées - ont été inscrites contre leur gré sur une déclaration de candidature . Dans la plupart des cas, un candidat ou un parti les a trompées en leur faisant signer un formulaire de candidature pré-rempli, présenté comme une pétition, un simple parrainage ou une demande d'inscription sur les listes électorales.

Cette manoeuvre concerne principalement les scrutins proportionnels de liste (une personne est inscrite malgré elle comme colistière) et, plus marginalement, les scrutins majoritaires uninominaux ou plurinominaux (une personne est inscrite malgré elle comme suppléante).

Selon notre collègue députée Laurence Dumont, « s'il n'est pas possible de recenser avec précision le nombre de cas signalés (...), ce phénomène a atteint une ampleur inédite, touchant un grand nombre de départements lors des scrutins municipaux de 2014 ».

Lors des élections municipales de 2014, le ministère de l'intérieur a notamment identifié vingt-deux « candidats malgré eux » au Grand-Quevilly, six à Elbeuf, un à Lillebonne (Seine-Maritime), huit à Giberville (Calvados), trois à Barfleur (Manche), un à Annemasse (Haute-Savoie), un à Noisy-le-Grand (Seine-Saint-Denis) et un à Puteaux (Hauts-de-Seine) ^{25 ( * )} .

Lors des élections départementales de mars 2015, un binôme de deux candidats a été investi par le Front national contre leur gré et a recueilli 14,34 % des voix au premier tour sans faire campagne.

Comme l'a souligné notre collègue députée Cécile Untermaier, cette manoeuvre frauduleuse correspond à la fois à une « fraude au consentement » et à un « bourrage de liste » ^{26 ( * )} .

Les services de l'État n'enregistrant que les listes complètes ^{27 ( * )} , le responsable de liste doit convaincre un nombre souvent conséquent de colistiers (jusqu'à soixante-neuf personnes pour les élections municipales et jusqu'à deux cent neuf personnes pour les élections régionales). L'ajout de « candidats malgré eux » peut donc lui permettre de compléter sa déclaration de candidature, en l'absence d'un nombre suffisant de candidats volontaires.

Les manoeuvres frauduleuses observées lors des élections municipales de 2014 à Puteaux (Hauts-de-Seine)

Lors des élections municipales de mars 2014, le préfet des Hauts-de-Seine a refusé d'enregistrer la liste « Nous citoyens de Puteaux », l'un des colistiers, Monsieur E., étant déjà inscrit sur la liste « Puteaux Bleu Marine » ^{28 ( * )} .

Le scrutin a été remporté au premier tour par une liste de divers droite (55,92 % des voix), la liste « Puteaux Bleu Marine » obtenant 5,95 % des suffrages exprimés.

A posteriori , il s'est avéré que Monsieur E. avait été inscrit contre son gré sur la liste « Puteaux Bleu Marine » : sa signature sur le formulaire de déclaration de candidature « a été apposée lors d'un démarchage impromptu au domicile de l'intéressé, qui n'avait pas exprimé le souhait de figurer sur cette liste et qui a ultérieurement porté plainte pour faux » ^{29 ( * )} .

Cette manoeuvre a altéré la sincérité de l'élection municipale dans son ensemble en permettant à la liste « Puteaux Bleu Marine » de participer au scrutin et en conduisant, à l'inverse, au refus d'enregistrement de la liste « Nous citoyens de Puteaux ».

Le juge a annulé l'ensemble du scrutin et une élection partielle générale a dû être organisée en juin 2015.

Ces manoeuvres frauduleuses peuvent également consister à tromper les colistiers en leur divulguant de fausses informations sur l'organisation générale de la liste et ses soutiens .

À titre d'exemple, un responsable de liste a dupé ses colistiers lors des élections municipales de Vénissieux (2014) en leur certifiant, à tort, avoir recueilli le soutien du Front national.

Les élections municipales de 2014 à Vénissieux (métropole de Lyon)

Monsieur AF. a déposé une déclaration de candidature au nom de la liste « Vénissieux fait front » pour les élections municipales de mars 2014

Dix-neuf des quarante-huit colistiers ont affirmé avoir été trompés par Monsieur AF., ce dernier leur ayant indiqué, à tort, avoir obtenu le soutien du Front national (FN) .

Plusieurs éléments ont confirmé l'existence d'une manoeuvre frauduleuse : l'exclusion de Monsieur AF. du Front national quelques mois avant le scrutin, l'impression de tracts sur lesquels apparaissait le logo du FN, la présentation, lors d'opérations de démarchage en faveur de Monsieur AF., de cartes de membre du FN, etc .

Dès lors, le juge de l'élection constate que « le consentement de plusieurs candidats à figurer sur la liste a été obtenu par l'effet de manoeuvres ayant consisté à les tromper sur la réalité des soutiens dont disposait cette liste ou sur la portée de l'engagement qu'ils prenaient ». Le juge observe, en outre, que « le dépôt de la liste, dans des conditions répondant aux exigences du code électoral, n'aurait pas été possible sans ces manoeuvres » ^{30 ( * )} .

Cette fraude - qui a porté atteinte à la sincérité du vote dans son ensemble - a justifié l' annulation complète du scrutin et l' organisation d'une élection partielle générale en mars 2015. Le juge a également prononcé une peine d'inéligibilité d'un an à l'encontre de Monsieur AF., eu égard à sa participation directe aux faits frauduleux ainsi qu'à leur nature et à leur gravité.

Les fraudes constatées lors du dépôt et de l'enregistrement des déclarations de candidature ne constituent pas un phénomène récent .

En 1990, le juge avait annulé l'élection d'un responsable de liste ayant imité la signature d'un « candidat malgré lui » lors des élections municipales du Raincy (Seine-Saint-Denis) du 12 mars 1989 ^{31 ( * )} .

De même, les manoeuvres frauduleuses observées lors des élections municipales de mars 2001 ont incité notre ancien collègue député Jacques Masdeu-Aru à déposer, en 2003 , une proposition de loi tendant à compléter les dispositions du code électoral en vue de garantir la validité et l'authenticité de l'engagement individuel de candidature aux élections des conseillers municipaux dans les communes de plus de 3 500 habitants .

L'auteur de la proposition de loi définissait ainsi son objectif : « garantir le caractère éclairé et non équivoque de l'engagement (du candidat) à participer volontairement aux élections et, ainsi, éviter qu'une personne soit candidate à son insu » ^{32 ( * )} .

2. Des manoeuvres frauduleuses difficiles à combattre et sources de préjudices pour les « candidats malgré eux »

Les fraudes constatées lors du dépôt et de l'enregistrement des déclarations de candidature soulèvent trois difficultés majeures .

En premier lieu, les « candidats malgré eux » sont parfois informés de la manoeuvre une fois leur candidature enregistrée et le délai de dépôt des déclarations forclos.

Or, dans les scrutins proportionnels de liste, aucun retrait volontaire ou remplacement de candidat n'est accepté après le dépôt de la déclaration de candidature. Seul un retrait complet de la liste est envisageable mais deux conditions cumulatives doivent être réunies : la majorité de ses membres approuve ce retrait, d'une part, et le délai limite de dépôt des déclarations de candidature n'a pas été dépassé, d'autre part ^{33 ( * )} . De même, dans les scrutins majoritaires uninominaux et plurinominaux, il n'est pas permis de renoncer à sa candidature après la date limite de dépôt des déclarations ^{34 ( * )} .

Dès lors, certains « candidats malgré eux » n'ont pas pu retirer leur candidature à temps ; leur nom a figuré, à leur insu ou contre leur gré après l'avoir appris, en tant que colistier ou suppléant sur les affiches de campagne, les tracts, les professions de foi, etc . De même, ils n'ont pas pu obtenir le retrait des bulletins de vote portant indûment leur nom ^{35 ( * )} .

En deuxième lieu, les sanctions prévues par le droit en vigueur ne semblent pas suffisantes pour lutter contre ce type de fraude et induisent même certains effets pervers.

Certes, l'état du droit permet déjà de sanctionner les instigateurs de telles manoeuvres , que ce soit :

- sur le plan pénal , certains « candidats malgré eux » ayant porté plainte pour escroquerie ^{36 ( * )} ou pour abus frauduleux de l'état d'ignorance ou de la situation de faiblesse d'autrui ^{37 ( * )} ;

- ou sur le plan administratif , le juge de l'élection pouvant prononcer l'annulation totale ou partielle de l'élection, voire des peines d'inéligibilité (voir supra) .

Néanmoins, ces différentes sanctions sont prononcées a posteriori de l'élection et n'empêchent pas aux « candidats malgré eux » d'être mentionnés dans les actes de propagande électorale et sur les bulletins de vote .

L'annulation du scrutin porte même préjudice aux vainqueurs . Dans l'exemple précité des élections municipales de Puteaux (mars 2014), la victoire de la liste de divers droite a ainsi été annulée à cause de fraudes identifiées sur la liste « Puteaux Bleu Marine » et une élection partielle a dû être organisée plus d'un an après, ce qui représente un coût pour la collectivité publique.

En dernier lieu, les fraudes observées lors du dépôt et de l'enregistrement des déclarations de candidature portent directement préjudice aux « candidats malgré eux » , en particulier lorsque leur nom est associé à un parti ou à un groupement politique dont le programme ne correspond pas à leurs valeurs.

II. LA PROPOSITION DE LOI : LUTTER CONTRE LES FRAUDES EN PRÉVOYANT DEUX NOUVELLES FORMALITÉS POUR LE DÉPÔT ET L'ENREGISTREMENT DES DÉCLARATIONS DE CANDIDATURE

La proposition de loi tend à renforcer les dispositifs mis en oeuvre pour s'assurer, lors du dépôt et de l'enregistrement des déclarations de candidature, que tous les colistiers ou suppléants consentent réellement à se présenter à l'élection.

Il s'agit d'un texte préventif qui vise à consolider les procédures de contrôle en amont de l'enregistrement des candidatures pour réduire les risques de fraude et d'annulation du scrutin. La proposition de loi se concentre sur des aspects formels de la déclaration de candidature et n'a pas pour objet de créer de nouvelles mesures d'inéligibilité.

Concrètement, deux nouvelles formalités seraient prévues pour le dépôt des déclarations de candidature : l'apposition d'une mention manuscrite des colistiers ou suppléants confirmant leur volonté de se présenter à l'élection, d'une part, et la transmission aux services de l'État d' une copie du justificatif d'identité des candidats, d'autre part.

Ce texte s'inspire de la proposition de loi précitée de notre ancien collègue député Jacques Masdeu-Aru (2003). Son champ d'application serait toutefois plus large : elle concernerait l'élection européenne, les élections nationales et certaines élections locales ^{38 ( * )} .

Les dispositions de la proposition de loi

Articles de la proposition de loi	Élections concernées	Codes ou lois modifiés	Dispositions de la proposition de loi
1 ^er A	Législatives	Article L. 155 du code électoral	Mention manuscrite
1 ^er	Municipales ( communes de 1 000 habitants et plus)	Article L. 265 du code électoral	. Mention manuscrite . Copie d'un justificatif d'identité
2	Départementales	Article L. 210-1 du code électoral	Mention manuscrite
2 bis	Sénatoriales	Articles L. 299 et L. 300 du code électoral	. Mention manuscrite . Copie d'un justificatif d'identité (uniquement pour les scrutins proportionnels)
3	Régionales (y compris l'Assemblée de Corse)	Articles L. 347 et L. 372 du code électoral	. Mention manuscrite . Copie d'un justificatif d'identité
4	Européennes	Article 9 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 ^39 ( * )	. Mention manuscrite . Copie d'un justificatif d'identité
5	Municipales en Nouvelle-Calédonie	Article L. 433 du code électoral	. Mention manuscrite . Copie d'un justificatif d'identité
	Assemblée de Martinique et Assemblée de Guyane	Article L. 558-20 du code électoral

Source : commission des lois du Sénat

À l'inverse, le périmètre de la proposition de loi n'inclut pas la déclaration de candidature à l'élection présidentielle , procédure régie par les dispositions spécifiques et de valeur organique de l'article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 ^{40 ( * )} .

A. UNE CONFIRMATION MANUSCRITE DE LA VOLONTÉ DES COLISTIERS OU SUPPLÉANTS DE SE PRÉSENTER À L'ÉLECTION

Le texte transmis au Sénat propose, tout d'abord, que l'ensemble des colistiers ou des suppléants confirment, sous forme manuscrite, leur souhait de participer à l'élection et mentionnent nommément le responsable de leur liste (scrutins proportionnels de liste) ou du candidat au poste de titulaire (scrutins majoritaires uninominaux ou plurinominaux) .

À titre d'exemple, un candidat aux élections municipales dans une commune de 1 000 habitants et plus devrait signer le formulaire CERFA donnant mandat au responsable de liste (disposition prévue par le droit en vigueur) mais également écrire, sous sa signature, « la présente signature marque mon consentement à me porter candidat à l'élection municipale sur la liste menée par (indication des nom et prénoms du candidat tête de liste) » (apport de la proposition de loi).

Comme l'a souligné notre collègue députée Cécile Untermaier, « par cette mention (manuscrite), la personne concernée prendra pleinement conscience de son engagement » ^{41 ( * )} .

Cette disposition renforcerait les exigences formelles imposées aux déclarations de candidature : la seule signature du colistier ou du suppléant ne serait plus suffisante ; elle devrait être accompagnée d'une mention manuscrite confirmant son consentement ferme, éclairé et non équivoque à participer à l'élection.

B. LA TRANSMISSION DE LA COPIE D'UN JUSTIFICATIF D'IDENTITÉ

La proposition de loi prévoit, en outre, que chaque candidat transmette aux services de l'État une copie d'un justificatif d'identité (certificat de nationalité, passeport ou carte nationale d'identité), en plus des documents démontrant qu'il respecte les critères d'éligibilité fixés par le code électoral (attestation d'inscription sur les listes électorales dans la plupart des cas).

Certes, en l'état du droit, la copie d'un justificatif d'identité peut déjà être requise lorsque le candidat n'est pas en mesure de produire une attestation d'inscription sur les listes électorales. La transmission de cette attestation est toutefois privilégiée (voir supra) .

Or, l'attestation d'inscription sur les listes électorales ne paraît pas constituer, en soi, une garantie suffisante.

En effet, un responsable de liste peut directement solliciter en mairie la délivrance des attestations d'inscription des personnes qu'il présente comme ses colistiers ^{42 ( * )} . De même, rien n'interdit au maire de délivrer une attestation « groupée » d'inscription, valant pour plusieurs membres de la liste.

D'une manière plus générale, la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) qualifie les attestations d'inscription sur les listes électorales de documents communicables ^{43 ( * )} . Dès lors, rien n'empêche à n'importe quel citoyen de solliciter la délivrance de l'attestation d'inscription d'un tiers puis de l'inscrire, contre son gré, comme colistier.

À l'inverse, un justificatif d'identité est un document personnel , non communicable et plus difficile à se procurer pour les responsables de liste envisageant des manoeuvres frauduleuses lors du dépôt de leur déclaration de candidature.

En revanche, le texte transmis au Sénat ne prévoit pas d'étendre cette obligation de transmission d'une copie d'un justificatif d'identité aux scrutins majoritaires uninominaux ou plurinominaux (élections législatives et départementales et élections sénatoriales dans les départements élisant leurs sénateurs au scrutin majoritaire).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : ADOPTER LA PROPOSITION DE LOI TOUT EN ÉTENDANT SES DISPOSITIONS À L'ENSEMBLE DES SCRUTINS

A. LA NÉCESSITÉ DE LUTTER CONTRE LES MANoeUVRES FRAUDULEUSES OBSERVÉES LORS DU DÉPÔT ET DE L'ENREGISTREMENT DES DÉCLARATIONS DE CANDIDATURE

Votre commission a souscrit aux objectifs de cette proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale le 1 ^er février 2017.

L'inscription de « candidats malgré eux » sur les déclarations de candidature constitue, en effet, un problème ancien et récurrent, qui doit être combattu avec vigueur et pragmatisme.

Cette manoeuvre frauduleuse a, en effet, permis à des partis et groupements politiques, souvent situés à l'extrémité de l'échiquier politique, de faire campagne et de se présenter devant les électeurs alors même qu'ils n'avaient pas réuni suffisamment de candidats « volontaires » autour de leur projet.

Elle a porté un préjudice grave aux « candidats malgré eux » mais également aux élus dont l'élection a été annulée, a posteriori , pour des fraudes dont ils n'étaient pas responsables.

Si votre commission s'est interrogée sur l'éventuel caractère réglementaire de cette proposition de loi, elle a constaté que cette difficulté n'a été soulevée ni par les députés, ni par le Gouvernement . En outre, les difficultés politiques qu'implique l'inscription de « candidats malgré eux » sur les listes justifient que le Parlement se positionne fermement sur cette question. Enfin, votre commission rappelle que la déclaration de candidature constitue un acte essentiel pour l'exercice des droits civiques des citoyens, acte que le législateur a déjà précisément encadré (définition, dans la partie législative du code électoral, d'une date limite de dépôt, des documents à joindre, etc .).

Sollicités par votre rapporteur, l'Assemblée des départements de France (ADF) et Régions de France se sont également déclarés favorables à la proposition de loi.

Sur le fond, les deux instruments prévus par la proposition de loi ne supprimeraient pas totalement le risque de fraude ^{44 ( * )} mais apporteraient des garanties supplémentaires lors du dépôt et de l'enregistrement des candidatures :

- la transmission, par les candidats, d'une copie d'un justificatif d'identité serait plus sécurisée que le simple envoi d'une attestation d'inscription sur les listes électorales ;

- l'apposition, par les suivants de liste ou les suppléants, d'une mention manuscrite confirmant leur volonté de se présenter à l'élection rendrait plus difficile la manoeuvre consistant à faire passer la déclaration de candidature pour une simple pétition ou une demande d'inscription sur les listes électorales ^{45 ( * )} .

Certes, la proposition de loi imposerait deux nouvelles formalités aux candidats et rendrait leurs démarches légèrement plus complexes. De même, les services de l'État en charge de l'enregistrement des déclarations de candidature auraient de nouveaux documents à contrôler.

Toutefois, comme l'a souligné notre collègue député Guy Geoffroy, « cela vaut la peine (d'être) astreint à respecter un peu plus de formalisme et à écrire un peu plus à la main tous les cinq ou six ans pour pouvoir s'engager dans le débat démocratique et devenir un élu de la République (...) car l'objectif est de lutter contre tous les types de détournement, toutes les fraudes » ^{46 ( * )} .

En outre, pour prévenir tout formalisme excessif , il appartiendra au pouvoir réglementaire de garantir la simplicité de la réforme, notamment en prévoyant la transmission de la copie du justificatif d'identité au premier tour de scrutin uniquement, non au second ^{47 ( * )} .

De même, doit être conservée la faculté pour les colistiers - dont le nombre peut atteindre jusqu'à deux cent neuf personnes dans l'exemple des élections régionales - de signer le même document de déclaration de candidature ou des formulaires CERFA annexés.

Votre rapporteur rappelle que la volonté de se présenter aux élections prime sur d'éventuelles erreurs formelles et non substantielles . Le juge valide ainsi la déclaration de candidature d'une personne ayant clairement manifesté sa volonté de participer au scrutin, alors même que sa signature s'est révélée suspecte et ne semblait pas être un original ^{48 ( * )} .

Pour répondre à d'éventuelles difficultés d'interprétation, votre commission considère que le simple fait, pour un colistier ou un suppléant, de commettre une erreur matérielle lors de l'apposition de son accord manuscrit d'enregistrement (faute d'orthographe, omission d'un mot, etc .) ne doit pas justifier un refus de sa candidature, dès lors que sa volonté de se présenter à l'élection est clairement établie.

L'objectif de la proposition de loi reste, en effet, de lutter contre l'inscription de « candidats malgré eux » dans les déclarations de candidature, non de contraindre l'ensemble des candidats à un excès de formalisme.

B. DES COMPLÉMENTS À LA PROPOSITION DE LOI POUR PRÉCISER SES DISPOSITIONS ET LES ÉTENDRE À L'ENSEMBLE DES SCRUTINS

1. Un justificatif d'identité pour les scrutins majoritaires uninominaux et plurinominaux

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a prévu la transmission d'une copie du justificatif d'identité des candidats et des suppléants aux élections au scrutin majoritaire uninominal ou plurinominal , soit les élections législatives (article 1 ^er A de la proposition de loi) , les élections départementales (article 2) et les élections sénatoriales dans les circonscriptions élisant moins de trois sénateurs (article 2 bis ) .

La transmission de ce document constituerait, en effet, une garantie supplémentaire pour éviter la candidature de « suppléants malgré eux » . Elle permettrait, en outre, d'harmoniser autant que possible les formalités afférentes au dépôt des déclarations de candidature pour les scrutins majoritaires, d'une part, et pour les scrutins proportionnels, d'autre part ^{49 ( * )} .

Dans le cas des élections sénatoriales , votre commission a également jugé préférable d'inscrire dans le code électoral l'obligation pour les candidats de transmettre une déclaration attestant de la désignation d'un mandataire financier ou d'une association de financement électorale (article 2 bis ) ^{50 ( * )} .

2. L'extension du périmètre de la proposition de loi à l'ensemble des scrutins

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a étendu les dispositions du texte transmis au Sénat à l'ensemble des scrutins , en y incluant les communes de moins de 1 000 habitants, la métropole de Lyon et diverses élections ultramarines.

a) Les communes de moins de 1 000 habitants et la métropole de Lyon

Les élections municipales dans les communes de moins de 1 000 habitants présentent de nombreuses particularités , notamment pour laisser davantage de souplesse aux électeurs et aux candidats ^{51 ( * )} .

Sans les remettre en cause, votre commission a souhaité que les candidats à cette élection transmettent une copie de leur justificatif d'identité aux services de l'État et, en cas de candidature groupée, apposent une mention manuscrite confirmant leur consentement à y participer ( article 1 ^er de la proposition de loi) .

Certes, la candidature groupée dans les communes de moins de 1 000 habitants n'emporte que peu de conséquences sur le plan juridique, chaque candidat pouvant demander à figurer sur un bulletin de vote individuel. Elle présente, toutefois, un enjeu politique important , les membres de la candidature groupée se réunissant autour d'un projet commun ou de valeurs partagées.

Dans les petites communes, il est donc nécessaire d' éviter qu'une personne soit inscrite malgré elle au sein d'une déclaration groupée de candidatures .

Parallèlement, votre commission a étendu le périmètre de la proposition de loi au conseil de la métropole de Lyon , qui sera élu au suffrage universel direct à compter de mars 2020 (nouvel article 2 bis A) .

b) Les instances représentatives des Français établis hors de France

Issu des travaux de votre commission, le nouvel article 4 bis prévoit l'application de la proposition de loi à l'élection des conseillers consulaires et des conseillers de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE).

En effet, comme l'ont rappelé les représentants de la direction des Français à l'étranger et de l'administration consulaire du ministère de l'Europe et des affaires étrangères ^{52 ( * )} , le législateur a pris soin d'appliquer les règles électorales de droit commun aux instances de représentation des Français établis hors de France , sauf circonstances particulières.

En l'espèce, rien ne justifierait que les conseillers consulaires et les conseillers de l'AFE soient exclus de la réforme.

c) Les élections ultramarines

Dans la même logique, votre commission a étendu le périmètre de la proposition de loi à huit scrutins ultramarins (article 5) : l'élection du congrès et des assemblées de province de Nouvelle-Calédonie, l'élection de l'assemblée territoriale de Wallis-et-Futuna et des conseils territoriaux de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, les élections territoriales et municipales de la Polynésie française.

Enfin, votre commission a actualisé le « compteur outre-mer » ^{53 ( * )} des articles L. 395 et L. 439 du code électoral afin de garantir l'application de la proposition de loi à l'élection des députés et des sénateurs dans les circonscriptions de Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française et de Wallis-et-Futuna .

En effet, pour assurer la cohérence de ces scrutins nationaux, les mêmes règles de dépôt et d'enregistrement des candidatures doivent s'appliquer en métropole et dans les outre-mer, sauf circonstances particulières.

*

* *

Votre commission a adopté la proposition de loi relative aux modalités de dépôt de candidature aux élections ainsi modifiée.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er A (art. L. 154 et L. 155 du code électoral) - Déclaration de candidature aux élections législatives

L'article 1 ^er A de la proposition de loi vise à imposer au suppléant d'un candidat aux élections législatives de confirmer, par écrit, sa volonté de se présenter au suffrage des électeurs .

Il est issu d'un amendement adopté en commission par l'Assemblée nationale, à l'initiative de Mme Laurence Dumont, rapporteur.

1. Le droit applicable aux élections législatives (articles L. 123 à L. 163 du code électoral)

1.1. Le mode de scrutin

Les députés sont élus au scrutin uninominal majoritaire à deux tours dans 577 circonscriptions.

Au premier tour, un candidat est élu si deux conditions cumulatives sont réunies : il a obtenu la majorité absolue des suffrages exprimés et le nombre de ces suffrages exprimés est au moins égal au quart du nombre des électeurs inscrits. Au second tour, la majorité relative suffit.

1.2. Les critères d'éligibilité

Tout Français ayant la qualité d'électeur peut être élu aux élections législatives, sous réserve des cas d'incapacité (majeurs sous tutelle ou sous curatelle) et d'inéligibilité prévus par le code électoral .

L'inéligibilité peut être liée à la personne (par exemple en cas de déclaration d'inéligibilité par le juge électoral ou de prononciation d'une peine complémentaire d'inéligibilité par le juge pénal) ou aux fonctions qu'elle exerce. Sont notamment inéligibles au mandat de député :

- les préfets, dans les circonscriptions comprises dans le ressort au sein duquel ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins de trois ans à la date du scrutin ;

- les recteurs d'académie, dans les circonscriptions comprises dans le ressort au sein duquel ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins d'un an à la date du scrutin ;

- le Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

Il n'existe aucune condition de résidence dans une circonscription donnée pour s'y présenter aux élections législatives.

1.3. Premier tour : la déclaration de candidature

Un candidat à l'élection législative doit remettre sa déclaration de candidature aux services de l'État au plus tard le quatrième vendredi précédant le jour du scrutin ^{54 ( * )} , 18 heures.

Cette déclaration doit être accompagnée d'une preuve qu'un mandataire financier ou une association de financement électorale a été désigné et d'une acceptation écrite du suppléant démontrant sa volonté de se présenter à l'élection (CERFA) .

Le candidat et son suppléant peuvent être de même sexe ; ils doivent transmettre les documents officiels attestant qu'ils respectent les critères d'éligibilité fixés par le code électoral.

Documents attestant de l'éligibilité des candidats

(Élections législatives, article R. 99 du code électoral)

- Une attestation d'inscription sur une liste électorale délivrée depuis moins de trente jours ou la copie de la décision de justice ordonnant l'inscription de l'intéressé ;

- OU , à défaut, un certificat de nationalité ou une carte nationale d'identité en cours de validité ainsi qu'un bulletin n° 3 du casier judiciaire délivré depuis moins de trois mois.

Les services de l'État délivrent un récépissé d'enregistrement de la candidature dans un délai de quatre jours à compter de son dépôt.

Une fois le délai limite de dépôt des déclarations expiré, la candidature ne peut plus être retirée.

1.4. Second tour : les règles de maintien et la déclaration de candidature

Peuvent se présenter au second tour les candidats ayant obtenu, au premier tour, un nombre de suffrages au moins égal à 12,5 % du nombre des électeurs inscrits . Si cette condition n'est remplie que par un seul candidat, la personne arrivée en deuxième position au premier tour peut se maintenir au second ^{55 ( * )} .

Pour le second tour, une nouvelle déclaration de candidature doit être déposée avant 18 heures le mardi qui suit le premier tour ; elle ne peut pas être retirée une fois ce délai échu. Sauf en cas de décès entre les deux tours, le candidat doit désigner le même suppléant au premier et au second tours ^{56 ( * )} .

Au second tour, il n'est pas nécessaire de retransmettre l'acceptation écrite du suppléant, ni les documents attestant de la désignation d'un mandataire financier ou d'une association de financement électorale, ni ceux démontrant l'éligibilité du candidat et de son suppléant.

1.5. Le recours spécial ^{57 ( * )}

Au premier et au second tours, les services de l'État saisissent le tribunal administratif dans les vingt-quatre heures lorsque l'une des conditions formelles de dépôt des déclarations de candidature n'a pas été respectée ^{58 ( * )} .

Dès lors qu'un candidat est inéligible, les services de l'État refusent directement l'enregistrement de sa candidature, sans avoir à présenter de requête au tribunal administratif. Le juge peut toutefois être saisi par le candidat lui-même, dans un délai de vingt-quatre heures à compter de la notification du refus d'enregistrement.

Le tribunal administratif se prononce en trois jours pour le premier tour et en vingt-quatre heures pour le second. À défaut, la candidature est considérée comme enregistrée.

2. Les dispositions de l'article 1 ^er A

L'article 1 ^er A de la proposition de loi tend à compléter « l'acceptation écrite » du suppléant aux élections législatives afin de s'assurer de sa volonté de se présenter (article L. 155 du code électoral).

Concrètement, le suppléant devrait signer ce document en vue du premier tour (droit en vigueur) mais également écrire de manière manuscrite : « la présente signature marque mon consentement à être le remplaçant de (indication des nom et prénoms du candidat) à l'Assemblée nationale » (proposition de loi).

Contrairement aux articles relatifs aux scrutins de liste, l'article 1 ^er A de la proposition de loi n'imposerait pas la transmission, par le candidat et son suppléant, de la copie de leur justificatif d'identité .

3. La position de votre commission

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a souhaité que les candidats à l'élection législative et leur suppléant transmettent un tel justificatif aux services de l'État (amendement COM-19) .

Ce document constitue, en effet, une garantie plus forte que la simple attestation d'inscription sur les listes électorales pour éviter la candidature de « suppléants malgré eux ».

Enfin, dans un objectif de lisibilité du droit , cette mesure permettrait d'harmoniser autant que possible les formalités nécessaires au dépôt des déclarations de candidature pour les scrutins majoritaires, d'une part, et les scrutins proportionnels, d'autre part.

Votre commission a adopté l'article 1 ^er A ainsi modifié.

Article 1er (art. L. 255-4 et L. 265 du code électoral) - Déclaration de candidature aux élections municipales

L'article 1 ^er A de la proposition de loi vise à imposer à l'ensemble des candidats aux élections municipales dans les communes de 1 000 habitants et plus de transmettre aux services de l'État la copie de leur justificatif d'identité . Il tend, en outre, à prévoir que chaque colistier confirme, par écrit, son accord pour figurer sur la liste de candidats .

Tel qu'issu des travaux de l'Assemblée nationale, cet article ne concerne pas les communes de moins de 1 000 habitants.

1. Le droit applicable aux élections municipales

1.1. Les élections municipales dans les communes de moins de 1 000 habitants (articles L.O. 227-1 à L.O. 236-1 et L. 252 à L.O. 255-5 du code électoral)

a) Le mode de scrutin

Les communes françaises de moins de 1 000 habitants sont au nombre de 26 086 (soit 72,69 % du nombre total de communes) et comptent 9 211 524 habitants (soit 14 % de la population) ^{59 ( * )} . Leur conseil municipal comprend entre sept et quinze sièges ^{60 ( * )} .

Le conseil municipal est élu au scrutin majoritaire plurinominal à deux tours . Les conseillers communautaires représentant les communes de moins de 1 000 habitants au sein des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre sont désignés dans l'ordre du tableau du conseil municipal.

Dans ces communes de moins de 1 000 habitants, les candidats peuvent se présenter de manière isolée ou par liste. Les électeurs ont la possibilité de panacher ces listes ou de les modifier, notamment en supprimant le nom de certains candidats.

Au premier tour, un candidat est élu s'il réunit deux conditions : il a obtenu la majorité absolue des suffrages exprimés et le nombre de ces suffrages exprimés est au moins égal au quart du nombre des électeurs inscrits. Au second tour, la majorité relative suffit.

b) Les critères d'éligibilité

Tout Français ayant la qualité d'électeur (inscription sur les listes électorales) ou de contribuable (inscription au rôle des contributions directes) de la commune peut se présenter aux élections municipales. Les citoyens de l'Union européenne sont également éligibles, dans les mêmes conditions que les électeurs français ^{61 ( * )} .

Le nombre de conseillers municipaux ne résidant pas dans la commune (« conseillers forains ») ^{62 ( * )} est limité à un quart du conseil municipal dans les communes de plus de 500 habitants . Dans les autres communes, le nombre de « conseillers forains » ne peut excéder quatre pour les conseils municipaux comportant sept membres et cinq pour ceux comportant onze membres.

Enfin, les candidats aux élections municipales doivent respecter les règles d'incapacité (majeurs sous tutelle ou curatelle) et d'inéligibilité (tenant à la personne ou aux fonctions qu'elle exerce) fixées par le code électoral. À titre d'exemple, les préfets ont l'interdiction de se présenter à l'élection municipale d'une commune située dans le ressort où ils exercent ou ont exercé depuis moins de trois ans ; idem pour les magistrats de cours d'appel exerçant ou ayant exercé dans le ressort de la commune depuis moins de six mois.

c) Premier tour : la déclaration de candidature

Depuis 2013 ^{63 ( * )} , un candidat à l'élection municipale d'une commune de moins de 1 000 habitants doit remettre sa déclaration de candidature aux services de l'État au plus tard le troisième jeudi précédant le premier tour .

Cette déclaration peut être individuelle (un seul nom est transmis aux services de l'État) ou groupée (plusieurs noms sont transmis).

La candidature groupée peut être effectuée par une personne dûment mandatée par chaque candidat afin de déposer l'ensemble des candidatures individuelles. Cette candidature groupée peut comporter moins de noms qu'il y a de sièges à pourvoir. Il n'existe aucune obligation de parité.

Contrairement aux élections municipales dans les communes de 1 000 habitants et plus, « le dépôt en groupe de candidatures n'engage pas les candidats les uns vis-à-vis des autres et ne permet pas à un candidat ou à un tiers de pouvoir être regardé comme responsable de liste » ^{64 ( * )} . Dès lors, la déclaration de candidature groupée s'apparente davantage à une somme de candidatures individuelles qu'à une liste homogène de candidats .

En pratique, la candidature groupée est utilisée par des candidats souhaitant figurer sur un seul et même bulletin de vote même si, juridiquement, un candidat de la déclaration groupée peut toujours demander à être inscrit sur un bulletin de vote individuel.

Chaque candidat doit transmettre aux services de l'État les documents attestant qu'il respecte les critères d'éligibilité fixés par le code électoral ^{65 ( * )} .

Un récépissé définitif d'enregistrement de la candidature est délivré par les services de l'État. Une fois le délai limite de dépôt des déclarations de candidature échu, la candidature ne peut plus être retirée.

d) Second tour : les règles de maintien et la déclaration de candidature

Dans les communes de moins de 1 000 habitants, les candidats non élus au premier tour sont automatiquement candidats au second tour, il ne leur est pas demandé de remplir une nouvelle déclaration de candidature .

À titre dérogatoire, et lorsque le nombre de candidats au premier tour est inférieur au nombre de sièges à pourvoir, des candidats peuvent se présenter directement au second tour. Ils doivent déposer une déclaration de candidature au plus tard le mardi qui suit le premier tour, à 18 heures.

e) Le recours spécial ^{66 ( * )}

Lorsque sa déclaration de candidature n'est pas enregistrée par les services de l'État, le candidat dispose de quarante-huit heures pour saisir le tribunal administratif (au premier comme au second tour).

Le tribunal statue en premier et dernier ressort dans un délai de trois jours à compter du dépôt de la requête. À défaut, la candidature est considérée comme enregistrée.

1.2. Les élections municipales dans les communes de 1 000 habitants et plus (articles L.O. 227-1 à L.O. 236-1 et L. 260 à L. 267 du code électoral)

a) Le mode de scrutin

Les communes françaises de 1 000 habitants et plus sont au nombre de 9 799 (soit 27,31 % du nombre total de communes) et comptent 56 565 877 habitants (soit 86 % de la population) ^{67 ( * )} . Le conseil municipal comprend entre quinze et soixante-neuf membres ^{68 ( * )} .

Le conseil municipal est élu au scrutin proportionnel de liste, sans possibilité pour l'électeur de modifier l'ordre de présentation des candidats, de supprimer des noms ou de panacher les listes . Les conseillers communautaires représentant les communes de 1 000 habitants et plus au sein des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre sont désignés par « fléchage » à l'occasion des élections municipales ^{69 ( * )} .

Au premier tour, la liste ayant recueilli la majorité absolue des suffrages exprimés obtient la moitié du nombre de sièges ; les autres sièges sont ensuite répartis entre toutes les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés, à la représentation proportionnelle et suivant la règle de la plus forte moyenne.

Lorsqu'aucune liste n'a recueilli la majorité absolue des suffrages exprimés au premier tour, un second tour est organisé. Les sièges sont répartis selon la méthode appliquée au premier tour ^{70 ( * )} .

b) Les critères d'éligibilité

Les critères d'éligibilité dans les communes de 1 000 habitants et plus sont les mêmes que dans les communes de moins de 1 000 habitants (voir supra) .

c) Premier tour : la déclaration de candidature

Pour chaque liste, une déclaration de candidature doit être remise aux services de l'État au plus tard le troisième jeudi qui précède le premier tour, à 18 heures .

La liste est composée alternativement d'un candidat de chaque sexe (principe de parité) et doit comporter autant de candidats qu'il y a de sièges à pourvoir (interdiction des listes incomplètes).

Cette déclaration de candidature est rédigée collectivement : un responsable de liste la remplit au nom de l'ensemble de ses colistiers. Ces derniers donnent mandat au responsable de la liste pour « faire (...) toutes déclarations et démarches utiles à l'enregistrement de la liste, pour le premier et le second tours » ^{71 ( * )} (formulaire CERFA).

Tous les candidats, y compris les colistiers, ont l'obligation de transmettre aux services de l'État les documents officiels attestant qu'ils respectent les critères d'éligibilité fixés par le code électoral ^{72 ( * )} .

Enfin, dans les communes de 9 000 habitants et plus, le responsable de liste doit fournir les pièces de nature à démontrer qu'un mandataire financier ou une association de financement électorale a été désigné.

Les services de l'État délivrent un récépissé d'enregistrement de la candidature dans un délai de quatre jours à compter du dépôt de cette déclaration.

Aucun retrait volontaire ou remplacement de candidat n'est accepté après le dépôt de la liste. Seul un retrait complet de la liste est envisageable mais deux conditions cumulatives doivent être réunies : la majorité de ses membres approuve ce retrait, d'une part, et le délai limite de dépôt des déclarations de candidature n'est pas dépassé, d'autre part .

d) Second tour : les règles de maintien et la déclaration de candidature

Dans les communes de 1 000 habitants et plus, peuvent se présenter au second tour les listes ayant obtenu, au premier tour, un nombre de suffrages au moins égal à 10 % du total des suffrages exprimés.

Entre les deux tours de scrutin, les listes peuvent être modifiées pour intégrer des candidats d'une autre liste, sous réserve que celle-ci ne se maintienne pas au second tour et ait obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés au premier (fusion de listes) ^{73 ( * )} .

En toute hypothèse, le responsable de liste doit déposer une nouvelle déclaration de candidature avant le mardi qui suit le premier tour, à 18 heures ^{74 ( * )} . Les signatures de chacun des colistiers ne sont toutefois exigées qu'en cas de fusion de listes .

Pour le second tour, il n'est pas demandé aux candidats de transmettre à nouveau les documents attestant de leur éligibilité ni la preuve qu'un mandataire financier ou une association de financement électorale a été désigné.

e) Le recours spécial ^{75 ( * )}

Dans les communes de 1 000 habitants et plus, le candidat dont les services de l'État ont refusé d'enregistrer la liste peut saisir le tribunal administratif d'un recours spécial dans les mêmes conditions que dans les communes de moins de 1 000 habitants (voir supra) .

2. Les dispositions de l'article 1 ^er

Tel qu'adopté par nos collègues députés, l'article 1 ^er de la proposition de loi concerne uniquement les communes de 1 000 habitants et plus , non les communes de moins de 1 000 habitants.

Il vise à renforcer les dispositifs mis en oeuvre pour s'assurer, lors du dépôt et de l'enregistrement des déclarations de candidature, que tous les colistiers consentent réellement à se présenter au suffrage des électeurs.

L'article 1 ^er tend à modifier l'article L. 265 du code électoral afin que :

- l'ensemble des candidats aux élections municipales dans les communes de 1 000 habitants et plus transmettent aux services de l'État la copie de leur justificatif d'identité ;

- chaque colistier confirme, par écrit, son accord pour figurer sur la liste de candidats . Concrètement, les colistiers signant un mandat en faveur du responsable de liste devraient désormais écrire à la main la phrase suivante : « la présente signature marque mon consentement à me porter candidat à l'élection municipale sur la liste menée par (indication des nom et prénoms du candidat tête de liste ) ». Cette mention manuscrite serait exigée au premier tour et, en cas de fusion de listes, au second tour de scrutin.

3. La position de votre commission

Votre commission souscrit à l'objectif de l'article 1 ^er de la proposition de loi : éviter que des personnes soient inscrites à leur insu sur une liste de candidats dans les communes de 1 000 habitants et plus ^{76 ( * )} (scrutin proportionnel).

Il lui a semblé nécessaire d' étendre ses dispositions aux communes de moins de 1 000 habitants (scrutin majoritaire plurinominal) (amendement COM-20 de son rapporteur) .

Dans ces petites communes, le texte adopté par votre commission tend ainsi à modifier l'article L. 255-4 du code électoral pour prévoir :

- la transmission de la copie d'un justificatif d'identité pour tous les candidats ;

- l'apposition d'une mention manuscrite confirmant le consentement des membres d'une candidature groupée à y participer .

Certes, les candidatures groupées dans les communes de moins de 1 000 habitants n'emportent que peu de conséquences sur le plan juridique (voir supra) . Elles présentent toutefois un enjeu politique important, les membres de la candidature groupée se réunissant autour d'un projet commun ou de valeurs partagées.

Il convient donc d'éviter qu'un candidat soit inscrit malgré lui sur une déclaration de candidature groupée .

Votre commission a adopté l'article 1 ^er ainsi modifié.

Article 2 (art. L. 210-1 du code électoral) - Modalités de dépôt des candidatures aux élections départementales

L'article 2 de la proposition de loi tend à prévoir que les deux remplaçants du binôme de candidats aux élections départementales doivent confirmer, par une mention manuscrite, leur volonté de participer au scrutin.

Lors de ses travaux, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels de Mme Laurence Dumont, rapporteur.

1. Le droit applicable aux élections départementales (articles L. 193 à L. 210-1 du code électoral)

1.1. Le mode de scrutin

Les conseillers départementaux sont élus au scrutin majoritaire binominal à deux tours dans chaque canton du département. Chaque binôme est composé d'un homme et d'une femme. Ces deux candidats désignent un remplaçant du même sexe qu'eux.

Au premier tour, un binôme est élu lorsque deux conditions sont remplies : il a obtenu la majorité absolue des suffrages exprimés et les suffrages recueillis correspondent à plus du quart des électeurs inscrits.

En cas de second tour, le binôme qui obtient la majorité relative est élu. Les binômes retenus pour participer à ce second tour doivent avoir recueilli un nombre de suffrages égal au moins à 12,5 % du nombre d'électeurs inscrits ^{77 ( * )} .

1.2. Les critères d'éligibilité

Les critères d'éligibilité s'appliquent aux candidats et à leurs remplaçants.

Le scrutin est ouvert aux majeurs capables inscrits sur les listes électorales et domiciliés dans le département . À défaut de domiciliation, le scrutin est ouvert aux personnes inscrites au rôle d'une des contributions directes au 1 ^er janvier de l'année de l'élection, ou qui ont hérité depuis la même époque d'une propriété foncière dans le département.

Une interdiction générale de prendre part à l'ensemble des scrutins départementaux existe en outre pour le Contrôleur général des lieux de privation de liberté et le Défenseur des droits pendant la durée de leurs mandats.

Un certain nombre de fonctions et d'emplois publics font obstacle à l'éligibilité de leur titulaire dans le département ou le canton où ils sont exercés. C'est par exemple le cas des préfets dans le département où ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins de trois ans, des magistrats du siège et du parquet des cours d'appel, dans le ressort de la juridiction où ils exercent ou ont exercé depuis moins d'un an, ou des fonctionnaires des corps actifs de police dans les cantons où ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins d'un an, etc ^{78 ( * )} .

Comme pour les autres types de scrutins, sont également écartées les personnes déclarées inéligibles à l'issue de diverses procédures juridictionnelles.

1.3. La déclaration de candidature

Une déclaration de candidature conjointe établie sur un formulaire ad hoc et signée par les deux membres du binôme est déposée à la préfecture par un membre du binôme, son remplaçant ou un mandataire . La date limite de dépôt pour le premier tour est fixée par arrêté à chaque renouvellement. Les binômes qui ont accès au second tour déclarent de nouveau leur candidature dans les mêmes formes, au plus tard à seize heures le mardi suivant le premier tour.

La déclaration de candidature porte différentes informations relatives aux deux candidats (nom, prénoms, sexe, date et lieu de naissance, domicile et profession), ainsi qu'à leurs remplaçants. Elle est accompagnée d'un document signé par les suppléants, confirmant leur souhait de participer à l'élection.

Une demande de retrait de candidature doit être signée par les deux membres du binôme et ne peut pas intervenir après la date limite de dépôt des candidatures ^{79 ( * )} .

Un certain nombre de documents relatifs aux candidats et aux suppléant, énumérés à l'article R. 109-2 du code électoral, doivent également être joints à la déclaration de candidature.

Les pièces prévues par l'article R. 109-2 du code électoral

Pour chaque membre du binôme et son remplaçant, doivent être fournis :

I. Une attestation d'inscription sur les listes électorales de moins de trente jours, ou une copie de la décision de justice ordonnant l'inscription de l'intéressé, ou, à défaut, un certificat de nationalité, le passeport ou la carte nationale d'identité en cours de validité et un bulletin n° 3 du casier judiciaire délivré depuis moins de trois mois ;

II. Si, bien qu'éligible, il n'est pas domicilié dans le département ( voir supra ) ou que les pièces précitées ne l'attestent pas, peuvent alors être fournis :

a. Un extrait de rôle ou un avis d'imposition démontrant que l'intéressé est inscrit au rôle des contributions directes d'une commune du département au 1 ^er janvier de l'année de l'élection ;

b. Un acte notarié prouvant que l'intéressé est devenu propriétaire ou locataire d'un immeuble dans le département dans l'année précédant celle de l'élection ;

c. Une attestation notariée établissant que l'intéressé est devenu propriétaire par voie successorale d'une propriété foncière dans le département depuis le 1 ^er janvier de l'année de l'élection ;

d. Une attestation du directeur départemental ou, le cas échéant régional des finances publiques établissant que l'intéressé devait être inscrit au rôle des contributions directes dans le département au 1 ^er janvier de l'année de l'élection.

L'article R. 109-2 du code électoral prévoit également la transmission des pièces prévues à l'article R. 99 du même code justifiant la désignation par le binôme d'un mandataire financier ou la déclaration d'une association de financement en vue du financement de la campagne.

Ce même article précise qu'en cas de second tour, les membres du binôme de candidats sont dispensés de produire à nouveau l'acceptation de leurs remplaçants et les pièces fournies à l'occasion du premier tour.

Si la candidature est valide, un récépissé est délivré dans les trois jours qui suivent le dépôt.

1.4. Le recours spécial ^{80 ( * )}

Tout refus d'enregistrement d'une liste doit être motivé et peut faire l'objet d'un recours devant le tribunal administratif dans un délai de 24 heures. Le juge dispose alors de trois jours pour statuer faute de quoi la candidature est enregistrée.

2. Les dispositions de l'article 2 et la position de votre commission

Les dispositions de l'article 2 tendent à prévoir que la signature des remplaçants doit être suivie par une mention écrite de leur main confirmant leur volonté d'être désignés en cette qualité : « la présente signature marque mon consentement à être remplaçant de (indication des nom et prénoms du candidat de même sexe), candidat à l'élection au conseil départemental ».

Telles qu'issues des travaux de l'Assemblée nationale, ces dispositions ne prévoient pas, à l'inverse, la transmission d'une copie d'un justificatif d'identité par les candidats et les suppléants.

Par cohérence avec les autres articles de la proposition de loi, votre commission a adopté l'amendement COM-21 de son rapporteur afin que ces pièces soient transmises. Cet amendement vise également à clarifier la rédaction de l'article 2.

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié .

Article 2 bis A (nouveau) (art. L. 224-15 du code électoral) - Modalités de dépôt des candidatures à l'élection des conseillers de la métropole de Lyon

L'article 2 bis A vise à étendre les dispositions de la proposition de loi à l'élection des conseillers de la métropole de Lyon.

Il est issu de l'amendement COM-22 , adopté par votre commission à l'initiative de son rapporteur.

1. Le droit applicable aux élections des conseillers de la métropole de Lyon (articles L. 224-1 à L. 224-21 du code électoral)

Créée par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 ^{81 ( * )} , la métropole de Lyon est une collectivité territoriale à statut particulier. Son assemblée délibérante est aujourd'hui composée des cent soixante-cinq membres du conseil communautaire de l'ancienne communauté urbaine de Lyon, élus lors des élections municipales de mars 2014.

L'ordonnance n° 2014-1539 du 19 décembre 2014 ^{82 ( * )} a profondément revu l'organisation du conseil de la métropole de Lyon en prévoyant son élection au suffrage universel direct à compter de son prochain renouvellement (mars 2020) .

1.1 . Le mode de scrutin

À partir de 2020, le conseil de la métropole de Lyon sera composé de cent cinquante personnes élues dans quatorze circonscriptions métropolitaines, au scrutin proportionnel de liste à deux tours , sans possibilité de panachage.

Le système de répartition des sièges sera identique à celui mis en oeuvre dans les communes de 1 000 habitants et plus ^{83 ( * )} .

1.2. Les critères d'éligibilité

Les critères d'éligibilité pour les élections à la métropole de Lyon seront les mêmes que pour les élections départementales ^{84 ( * )} .

1.3. Premier tour : la déclaration de candidature

Pour chaque liste, une déclaration de candidature devra être remise aux services de l'État au plus tard le quatrième mardi qui précède le premier tour, à 18 heures .

La liste sera composée alternativement d'un candidat de chaque sexe. Le nombre de candidats figurant sur chacune des listes devra être égal au nombre de sièges à pourvoir (cent cinquante) , augmenté de deux.

Cette déclaration de candidature sera rédigée collectivement : un responsable de liste la remplira au nom de l'ensemble de ses colistiers. Ces derniers lui donneront mandat pour « faire (...) toutes déclarations et démarches utiles à l'enregistrement de la liste, pour le premier et le second tours » (formulaire CERFA).

Tous les candidats, y compris les colistiers, auront l'obligation de transmettre aux services de l'État les documents officiels attestant qu'ils respectent les critères d'éligibilité fixés par le code électoral.

Enfin, le responsable de liste devra fournir les pièces de nature à démontrer qu'un mandataire financier ou une association de financement électorale a été désigné.

Les services de l'État délivreront un récépissé d'enregistrement de la déclaration de candidature dans un délai de quatre jours à compter de son dépôt.

Aucun retrait volontaire ou remplacement de candidat ne sera accepté après le dépôt de la liste. Seul un retrait complet de cette dernière sera envisageable mais deux conditions cumulatives devront être réunies : la majorité de ses membres devront approuver ce retrait, d'une part, et le délai limite de dépôt des déclarations de candidature ne devra pas être dépassé, d'autre part ^{85 ( * )} .

1.4. Second tour : les règles de maintien et la déclaration de candidature

Les règles de maintien au second tour de l'élection des conseillers métropolitains de Lyon seront identiques à celles applicables aux communes de 1 000 habitants et plus ^{86 ( * )} .

En toute hypothèse, le responsable de liste devra déposer une nouvelle déclaration de candidature avant le mardi qui suit le premier tour, à 18 heures ^{87 ( * )} .

Pour le second tour, il ne sera pas demandé de transmettre à nouveau la preuve qu'un mandataire financier ou une association de financement électorale a été désigné.

En l'état du droit, et dans l'attente de la publication des décrets d'application de l'ordonnance n° 2014-1539 du 19 décembre 2014 précitée, il semblerait que cette nouvelle déclaration doive comporter l'ensemble des signatures des colistiers, même lorsque la liste n'est pas modifiée entre les deux tours.

1.5. Le recours spécial ^{88 ( * )}

La procédure de recours spécial contre un refus d'enregistrement de la candidature sera la même que pour les élections municipales, à une exception près : au second tour, le tribunal administratif disposera de vingt-quatre heures pour statuer, et non de soixante-douze heures.

2. Les dispositions de l'article 2 bis A

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a étendu le périmètre de la proposition de loi à l'élection des conseillers de la métropole de Lyon pour éviter l'inscription sur les listes de « candidats malgré eux » (amendement COM-22 ).

Concrètement, les candidats auraient l'obligation de transmettre une copie de leur justificatif d'identité et les colistiers devraient confirmer par écrit leur volonté de se présenter à l'élection.

Dans un souci de simplification et par parallélisme des formes avec les autres scrutins proportionnels de liste, votre commission a également précisé que, lorsque la liste n'est pas modifiée entre les deux tours de scrutin, la signature de chaque colistier n'est pas requise au second.

Votre commission a adopté l'article 2 bis A ainsi rédigé.

Article 2 bis (art. L. 298, L. 299 et L. 300 du code électoral) - Modalités de dépôt des candidatures aux élections sénatoriales

L'article 2 bis de la proposition de loi vise à imposer aux suppléants (scrutin majoritaire) et aux colistiers (scrutin proportionnel) de confirmer, par écrit, leur souhait de se présenter aux élections sénatoriales.

Il concerne donc à la fois les circonscriptions élisant un ou deux sénateurs ( scrutin majoritaire ) et ceux élisant trois sénateurs ou plus ( scrutin proportionnel ).

Dans les circonscriptions où les élections sénatoriales ont lieu au scrutin proportionnel , les candidats auraient également l'obligation de transmettre la copie de leur justificatif d'identité .

Cet article est issu d'un amendement adopté en commission par l'Assemblée nationale, à l'initiative de Mme Laurence Dumont, rapporteur.

1. Le droit applicable aux élections sénatoriales (articles L. 294 à L. 305 du code électoral)

1.1. Le scrutin majoritaire

a) Le mode de scrutin

Un scrutin majoritaire à deux tours est organisé dans les départements élisant un ou deux sénateurs (soit, aujourd'hui, cinquante-deux circonscriptions élisant quatre-vingt-treize sénateurs ^{89 ( * )} ).

Au premier tour, un candidat est élu lorsque deux conditions cumulatives sont réunies : il a obtenu la majorité absolue des suffrages exprimés et le nombre de ces suffrages exprimés est au moins égal au quart des électeurs inscrits. Au second tour, la majorité relative suffit.

b) Les critères d'éligibilité

Les règles d'éligibilité aux élections sénatoriales sont identiques à celles applicables aux élections législatives ^{90 ( * )} , à une exception près : nul ne peut être élu au Sénat s'il n'est âgé de vingt-quatre ans révolus (et non dix-huit ans).

c) Premier tour : la déclaration de candidature

La déclaration de candidature doit être remise aux services de l'État au plus tard le troisième vendredi qui précède le scrutin , à 18 heures ^{91 ( * )} .

Dans les départements où les élections sénatoriales ont lieu au scrutin majoritaire, le suppléant et son remplaçant doivent être de sexe différent.

Le pouvoir réglementaire a reconnu la possibilité pour les candidats de se présenter soit isolément, soit sur une liste ^{92 ( * )} .

Que leur candidature soit individuelle ou collective, le candidat et son suppléant doivent transmettre les documents attestant qu'ils respectent les critères d'éligibilité fixés par le code électoral. Les documents requis sont les mêmes qu'aux élections législatives ^{93 ( * )} .

De même, le suppléant doit transmettre aux services de l'État une acceptation écrite confirmant sa volonté de se présenter aux élections sénatoriales (formulaire CERFA).

En l'état du droit, le code électoral n'exige pas des candidats aux élections sénatoriales la production des pièces démontrant qu'un mandataire financier ou une association de financement électorale a été désigné ^{94 ( * )} . En pratique, les services de l'État ont toutefois sollicité la transmission de ces pièces lors des élections sénatoriales de septembre 2017 ^{95 ( * )} .

Un récépissé d'enregistrement de la déclaration de candidature est délivré dans un délai de quatre jours à compter de son dépôt.

Une fois le délai limite de dépôt des déclarations expiré, les candidatures ne peuvent pas être retirées ou modifiées .

d) Second tour : les règles de maintien et la déclaration de candidature

Seuls les candidats qui se sont présentés au premier tour peuvent accéder au second. À la différence des élections législatives, il n'existe aucun seuil de voix à atteindre au premier tour pour être autorisé à se maintenir au second.

Sauf décès entre les deux tours de scrutin ^{96 ( * )} , le suppléant doit être le même qu'au premier tour.

Le candidat doit déposer une nouvelle déclaration de candidature au moins une demi-heure avant l'ouverture du second tour .

Il n'est pas demandé de retransmettre l'acceptation écrite du suppléant, ni les documents attestant de l'éligibilité du candidat et de son suppléant.

Un récépissé d'enregistrement de la candidature est délivré « immédiatement » ^{97 ( * )} .

e) Le recours spécial ^{98 ( * )}

Un recours spécial est ouvert pour le premier tour des élections sénatoriales au scrutin majoritaire, dans les mêmes conditions qu'aux élections législatives ^{99 ( * )} .

Cette voie juridictionnelle n'est toutefois pas ouverte au second tour, étant donné le caractère contraint des délais applicables (dépôt de la déclaration de candidature jusqu'à une demi-heure avant l'ouverture du scrutin).

1.2. Le scrutin proportionnel

a) Le mode de scrutin

Un scrutin de liste à un tour est organisé dans les circonscriptions élisant trois sénateurs ou plus (soit, aujourd'hui, cinquante-cinq circonscriptions et l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France, pour un total de deux cent cinquante-cinq sénateurs ^{100 ( * )} ).

L'élection a lieu à la représentation proportionnelle, suivant la règle de la plus forte moyenne, sans panachage ni vote préférentiel .

b) Les critères d'éligibilité

Les règles d'éligibilité aux élections sénatoriales sont les mêmes qu'aux élections législatives ^{101 ( * )} , à une exception près : nul ne peut être élu au Sénat s'il n'est âgé de vingt-quatre ans révolus (et non dix-huit ans).

c) La déclaration de candidature

Pour chaque liste, une déclaration de candidature doit être remise aux services de l'État au plus tard le troisième vendredi qui précède le scrutin, à 18 heures .

La liste est composée alternativement d'un candidat de chaque sexe et doit comprendre deux noms de plus qu'il y a de sièges à pourvoir. Elle doit comporter un titre ainsi qu'un ordre de présentation des candidats.

La déclaration de candidature est rédigée collectivement : un responsable la remplit au nom de l'ensemble des candidats inscrits sur sa liste. L'ensemble des colistiers ont l'obligation de signer la déclaration de candidature pour confirmer leur souhait de participer à l'élection ; ils peuvent également remplir une déclaration de candidature individuelle jointe à la déclaration collective.

Tous les candidats doivent fournir les documents attestant qu'ils respectent les critères d'éligibilité fixés par le code électoral. Les documents requis sont les mêmes qu'aux élections législatives ^{102 ( * )} .

Le code électoral n'exige pas des candidats aux élections sénatoriales la production des pièces démontrant qu'un mandataire financier ou une association de financement électorale a été désigné. En pratique, les services de l'État ont toutefois sollicité la transmission de ces pièces lors des élections sénatoriales de septembre 2017 ^{103 ( * )} .

Pour chaque liste, les services de l'État délivrent un récépissé d'enregistrement de la candidature dans un délai de quatre jours à compter du dépôt de la déclaration.

Aucun retrait volontaire ou remplacement de candidat n'est accepté après le dépôt de la liste. Seul un retrait complet de cette dernière est envisageable mais deux conditions cumulatives doivent être réunies : l'ensemble de ses membres approuve ce retrait, d'une part, et le délai de dépôt des déclarations de candidature n'est pas dépassé, d'autre part ^{104 ( * )} .

d) Le recours spécial ^{105 ( * )}

Un recours spécial est ouvert dans les mêmes conditions qu'aux élections législatives ^{106 ( * )} .

2. Les dispositions de l'article 2 bis

L'article 2 bis de la proposition de loi tend à imposer aux suppléants (scrutin majoritaire) et aux colistiers (scrutin proportionnel) de confirmer, par écrit, leur accord pour se présenter aux élections sénatoriales .

Concrètement, un suppléant devrait signer son formulaire « d'acceptation écrite » en vue de participer à l'élection et indiquer de manière manuscrite : « la présente signature marque mon consentement à être remplaçant(e) de (indication des nom et prénoms du candidat) à l'élection au Sénat » (article L. 299 du code électoral).

De même, chaque colistier devrait écrire sur la déclaration de candidature collective ou sur sa déclaration individuelle de candidature : « la présente signature marque mon consentement à me porter candidat à l'élection au Sénat sur la liste menée par (indication des nom et prénoms du candidat tête de liste) » (article L. 300 du code électoral).

Enfin, dans les circonscriptions où les élections sénatoriales ont lieu au scrutin proportionnel de liste, les candidats auraient l'obligation de transmettre la copie de leur justificatif d'identité .

Le texte transmis au Sénat ne prévoit pas d'étendre cette disposition aux circonscriptions où les élections sénatoriales se déroulent au scrutin majoritaire.

3. La position de votre commission

Votre commission a souscrit aux objectifs de l'article 2 bis relatif aux élections sénatoriales tout en y apportant deux modifications (amendement COM-23 de son rapporteur) .

En premier lieu, elle a étendu l'obligation de transmettre la copie d'un justificatif d'identité aux candidats et aux suppléants élus au scrutin majoritaire ^{107 ( * )} . Il s'agit, comme à l'article 1 ^er , d'apporter une garantie plus forte que la simple attestation d'inscription sur les listes électorales pour éviter la candidature de « suppléants malgré eux ».

En second lieu, votre commission a souhaité éviter toute ambiguïté en précisant, au niveau législatif, que les candidats aux élections sénatoriales doivent transmettre aux services de l'État les documents attestant qu'un mandataire financier ou une association de financement électorale a été désigné .

Cette précision, qui concerne tant les élections sénatoriales au scrutin majoritaire qu'au scrutin proportionnel, se borne à expliciter à l'article L. 298 du code électoral les exigences fixées par le ministère de l'intérieur lors des élections sénatoriales de 2017 (voir supra) .

Votre commission a adopté l'article 2 bis ainsi modifié.

Article 3 (art. L. 347 et L. 372 du code électoral) - Modalités de dépôt des candidatures aux élections régionales et à l'Assemblée de Corse

L'article 3 de la proposition de loi vise à imposer, pour les élections régionales et l'élection à l'Assemblée de Corse, que soit transmise aux services de l'État la copie des justificatifs d'identité de l'ensemble des candidats. Il tend, en outre, à ce que chaque colistier confirme, par écrit, son accord pour figurer sur la liste des candidats.

Lors de ses travaux, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels de Mme Laurence Dumont, rapporteur. L'Assemblée nationale a également adopté, en séance publique, un amendement du rapporteur visant à préciser le contenu de la mention manuscrite pour les candidats à l'élection à l'Assemblée de Corse.

1. Le droit applicable à l'élection des conseillers régionaux et des conseillers à l'Assemblée de Corse (articles L. 338 à L. 352 et L. 365 à L. 374 du code électoral)

1.1 Mode de scrutin

Les conseillers régionaux sont élus dans chaque région au scrutin proportionnel de liste à deux tours sans adjonction ni suppression de noms et sans modification de l'ordre de présentation. Chaque liste est constituée d'autant de sections qu'il y a de départements dans la région.

La liste ayant obtenu la majorité absolue des voix au premier tour ou, le cas échéant, la majorité relative des voix au second tour, se voit attribuer le quart des sièges à pourvoir. Les sièges restant sont ensuite répartis à la proportionnelle, selon la règle de la plus forte moyenne, entre l'ensemble des listes ayant obtenu plus de 5 % des suffrages exprimés. Les sièges attribués sont répartis entre les sections départementales qui la composent au prorata des voix obtenues par la liste dans chaque département.

Les conseillers à l' Assemblée de Corse sont élus au sein d'une circonscription électorale unique, au scrutin proportionnel de liste à deux tours, sans adjonction ni suppression de nom et sans modification de l'ordre de présentation. Neuf des cinquante et un sièges sont attribués à la liste ayant obtenu la majorité absolue des suffrages exprimés au premier tour ou, le cas échéant, la majorité relative des suffrages exprimés au second tour. Les sièges restant sont ensuite répartis à la proportionnelle, selon la règle de la plus forte moyenne, entre l'ensemble des listes ayant obtenu plus de 5 % des suffrages exprimés.

Seules peuvent se présenter au second tour des élections régionales les listes ayant obtenu au premier tour un nombre de suffrages au moins égal à 10 % du total des suffrages exprimés. Ce taux est de 7 % pour le maintien au second tour à l'élection de l'Assemblée de Corse ^{108 ( * )} .

Pour les deux types de scrutins, les listes inscrites au second tour peuvent avoir été modifiées dans leur composition pour comprendre des candidats ayant figuré au premier tour sur d'autres listes, sous réserve que celles-ci aient obtenu au premier tour au moins 5 % des suffrages exprimés et ne se présentent pas au second tour ^{109 ( * )} .

1.2. Les critères d'éligibilité

Le scrutin est ouvert aux majeurs capables inscrits sur les listes électorales et domiciliés dans la région. À défaut de domiciliation, le scrutin est ouvert aux personnes inscrites au rôle d'une des contributions directes au 1 ^er janvier de l'année de l'élection.

Les autres critères d'éligibilité aux élections régionales sont essentiellement calqués sur ceux en vigueur pour les élections départementales ^{110 ( * )} pour les fonctions qui concernent ou ont concerné le territoire de chaque région. Certains fonctionnaires placés auprès du représentant de l'État dans chaque région sont également inéligibles.

Comme pour les scrutins départementaux, une interdiction générale de prendre part à l'ensemble des scrutins régionaux existe en outre pour le Contrôleur général des lieux de privation de liberté et le Défenseur des droits pendant la durée de leurs mandats. Sont également écartées les personnes déclarées inéligibles à l'issue de diverses procédures juridictionnelles.

Les mêmes conditions d'éligibilité sont appliquées mutatis mutandis à l'élection à l'Assemblée de Corse ^{111 ( * )} .

1.3 Les déclarations de candidature

Les déclarations de candidature résultent du dépôt d'une liste à la préfecture chef-lieu de la région et donnent lieu à la délivrance d'un récépissé. Pour le premier tour, les déclarations sont déposées au plus tard le quatrième lundi qui précède le jour du scrutin, à midi. Les déclarations de candidature pour le second tour sont déposées au plus tard le mardi suivant le premier tour, à 18 heures .

Chaque liste comporte autant de noms qu'il y a de sièges à pourvoir (entre 41 pour la Guadeloupe et 209 pour l'Île-de-France). Ces listes doivent voir s' alterner un homme et une femme dans chaque section départementale.

La liste est établie collectivement et déposée par le responsable de liste ou un mandataire. L'ensemble des colistiers ont l'obligation de signer la déclaration de candidature, sauf au second tour lorsque la liste déposée au premier tour n'a pas été modifiée. En pratique, les services de l'État autorisent les colistiers à signer un imprimé distinct de la déclaration de candidature, permettant de s'assurer de leur volonté de se présenter à l'élection.

Le responsable de liste doit également fournir les pièces attestant de la désignation d'un mandataire en vue du financement de la campagne. Les pièces à fournir pour attester de l'éligibilité des candidats sont les mêmes que pour les élections départementales ^{112 ( * )} .

Aucun retrait volontaire ou remplacement de candidat n'est accepté après le dépôt d'une liste. Un retrait de la liste dans son ensemble est possible si la demande est formulée par la majorité des colistiers. Pour le premier tour, cette demande doit être déposée, avant la date limite de dépôt des candidatures, au plus tard le quatrième samedi précédant le jour du premier tour. Pour le second tour, la demande doit intervenir avant le délai limite de dépôt de candidature au second tour.

Les conditions de rédaction de la déclaration de candidature et les pièces à fournir pour l'Assemblée de Corse sont comparables.

1.4. Le recours spécial ^{113 ( * )}

En cas de refus d'enregistrement d'une déclaration de candidature par les services de l'État, le responsable de liste ou son mandataire disposent de quarante-huit heures pour former un recours devant le tribunal administratif qui statue dans les trois jours. Lorsque le refus d'enregistrement est motivé par l'inéligibilité d'un des membres inscrits, la liste dispose de quarante-huit heures pour se compléter, à compter de ce refus ou de la décision du tribunal administratif confirmant le refus. Pour les déclarations de candidature avant le second tour, le candidat désigné tête de liste, ou son mandataire, dispose d'un délai de vingt-quatre heures pour contester le refus d'enregistrement devant le tribunal administratif.

Dans les deux cas, la candidature est considérée comme enregistrée si le juge administratif ne se prononce pas dans les délais impartis. Les décisions qu'il rend ne peuvent être contestées qu'à l'occasion d'un recours contre l'élection.

2. Les dispositions de l'article 3

L'article 3 de la proposition de loi tend à modifier l'article L. 347 du code électoral afin que :

- l'ensemble des candidats aux élections régionales et à l'Assemblée de Corse transmettent aux services de l'État la copie de leur justificatif d'identité ;

- chaque colistier confirme, par écrit, son accord pour figurer sur la liste de candidats à l'élection régionale .

Suite à un amendement du rapporteur adopté en séance publique à l'Assemblée nationale, ce même article 3 modifie également l'article L. 372 du code électoral pour que, malgré le renvoi aux dispositions applicables aux élections régionales, la mention portée par les candidats à l'élection à l'Assemblée de Corse fasse directement référence à ce scrutin.

Tel qu'issu des travaux de l'Assemblée nationale, le dernier alinéa de l'article 3 de la proposition effectue toutefois un renvoi à l'avant-dernier alinéa de l'article L. 347 du code électoral alors qu'il devrait faire référence au sixième alinéa.

Votre commission a adopté l'amendement rédactionnel COM-24 de son rapporteur pour corriger cette erreur matérielle et l'article 3 ainsi modifié .

Article 4 (art. 9 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen) - Modalités de dépôt des candidatures aux élections européennes

L'article 4 de la proposition de loi tend à imposer aux candidats aux élections européennes de transmettre aux services de l'État la copie de leur justificatif d'identité . Il vise, en outre, à ce que chaque colistier confirme, par écrit, son accord pour figurer sur la liste .

Lors de ses travaux, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté trois amendements rédactionnels de Mme Laurence Dumont, rapporteur.

1. Le droit applicable aux élections européennes (articles 3 à 14-1 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 ^{114 ( * )} )

1.1. Le mode de scrutin

Les soixante-quatorze représentants français au Parlement européen sont élus au scrutin proportionnel de liste à un tour, sans panachage ni vote préférentiel , dans huit circonscriptions régionales ^{115 ( * )} .

Les sièges sont répartis entre les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés, suivant la règle de la plus forte moyenne.

1.2. Les critères d'éligibilité

Les critères d'éligibilité aux élections européennes sont les mêmes qu'aux élections législatives ^{116 ( * )} .

Sont également éligibles les ressortissants d'un État membre de l'Union européenne autre que la France, âgés de dix-huit ans accomplis, ayant en France leur domicile réel ou une résidence continue et jouissant de leur droit d'éligibilité dans leur pays d'origine ^{117 ( * )} .

1.3. La déclaration de candidature

Pour chaque liste, une déclaration de candidature doit être remise aux services de l'État au plus tard le quatrième vendredi qui précède le scrutin, à 18 heures .

La liste est composée alternativement de candidats de chaque sexe. Elle comporte un nombre de candidats par circonscription égal au double et, pour la circonscription d'outre-mer, au triple du nombre de sièges à pourvoir.

La déclaration de candidature est rédigée collectivement : un responsable de liste la remplit au nom de l'ensemble des candidats inscrits sur la liste ^{118 ( * )} . Les colistiers ont l'obligation de signer la déclaration de candidature. En pratique, les services de l'État les autorisent à signer un imprimé, différent de la déclaration de candidature, permettant de s'assurer de leur volonté de se présenter à l'élection (formulaire CERFA).

En outre, tous les candidats doivent transmettre les documents attestant qu'ils respectent les critères d'éligibilité.

Documents attestant du respect des critères d'éligibilité

(élections européennes, article 3 du décret n° 79-160 du 28 février 1979 ^{119 ( * )} )

Pour les ressortissants français :

- Une attestation d'inscription sur une liste électorale délivrée depuis moins de trente jours ou la copie de la décision de justice ordonnant l'inscription de l'intéressé ;

- OU , à défaut, un certificat de nationalité ou une carte nationale d'identité ainsi qu'un bulletin n° 3 du casier judiciaire délivré depuis moins de trois mois.

Pour les ressortissants d'un autre État membre de l'Union européenne (outre les documents précités) :

- Une déclaration attestant qu'ils ne sont pas simultanément candidats dans un autre État membre et qu'ils ne sont pas déchus de leur droit d'éligibilité dans leur pays d'origine.

Cette déclaration est notifiée au pays d'origine, qui dispose d'un délai de cinq jours ouvrables pour, le cas échéant, s'opposer à la candidature de son ressortissant.

Enfin, le responsable de liste fournit les pièces de nature à prouver qu'un mandataire financier ou une association de financement électorale a été désigné.

Les services de l'État délivrent un récépissé d'enregistrement de la candidature dans un délai de six jours à compter du dépôt de la déclaration.

Aucun retrait de candidat n'est accepté après le dépôt de la liste. Seul un retrait complet de cette dernière est envisageable mais deux conditions cumulatives doivent être réunies : la majorité de ses membres approuve ce retrait, d'une part, et le délai de dépôt des déclarations de candidature n'est pas expiré, d'autre part ^{120 ( * )} .

1.4. Le recours spécial ^{121 ( * )}

Les services de l'État saisissent le Conseil d'État dans les vingt-quatre heures lorsque l'une des conditions formelles de dépôt des candidatures n'a pas été respectée.

Le Conseil d'État statue dans les trois jours. Lorsqu'il rejette l'inscription d'un ou plusieurs candidats, leurs colistiers disposent d'un délai de quarante-huit heures pour compléter leur liste.

2. Les dispositions de l'article 4

L'article 4 de la proposition de loi vise à modifier l'article 9 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 précitée pour que :

- l'ensemble des candidats aux élections européennes transmettent aux services de l'État la copie de leur justificatif d'identité ;

- chaque colistier confirme, par écrit, son accord pour figurer sur la liste de candidats .

Concrètement, les colistiers devraient signer leur déclaration de candidature puis écrire la phrase suivante à la main : « la présente signature marque mon consentement à me porter candidat à l'élection au Parlement européen sur la liste menée par (indication des nom et prénoms du candidat tête de liste) ».

Votre commission a adopté l'article 4 sans modification.

Article 4 bis (nouveau) (art. 19 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France) - Modalités de dépôt des candidatures aux élections des instances représentatives des Français établis hors de France

L'article 4 bis tend à étendre le périmètre de la proposition de loi à l'élection des instances représentatives des Français établis hors de France, soit les conseils consulaires et l'Assemblée des Français de l'étranger.

Il résulte de l'adoption par votre commission de l'amendement COM-25 de son rapporteur .

1. Le droit applicable (articles 14 à 39 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 ^{122 ( * )} )

1.1. L'élection des conseillers consulaires

Les conseillers consulaires sont élus pour six ans au suffrage universel direct par les Français inscrits sur la liste électorale consulaire (LEC).

Les conseils consulaires

Chaque ambassade pourvue d'une circonscription consulaire et chaque poste consulaire disposent d'un conseil consulaire, soit un total de cent trente conseils consulaires à l'échelle mondiale.

Présidés par l'ambassadeur ou le chef de poste consulaire, ces conseils sont consultés sur « toute question concernant les Français établis dans (leur) circonscription et relative à la protection sociale et à l'action sociale, à l'emploi, à la formation professionnelle et à l'apprentissage, à l'enseignement français à l'étranger et à la sécurité » ^{123 ( * )} .

Au sein des conseils consulaires, le nombre de conseillers varie entre un et neuf , en fonction de la population inscrite sur la liste électorale consulaire de la circonscription.

Les conseillers consulaires participent à l'élection de l'Assemblée des Français de l'étranger (voir infra) et sont également grands électeurs pour l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France.

Le mode d'élection des conseillers consulaires est mixte : il combine des scrutins majoritaires et proportionnels.

Dans les deux cas, la déclaration de candidature doit être déposée à l'ambassade ou au poste consulaire avant le soixante-dixième jour précédant le scrutin , à 18 heures ^{124 ( * )} .

L'administration dispose de quatre jours pour délivrer un récépissé d'enregistrement de la candidature. Si l'enregistrement est refusé, les candidats ont soixante-douze heures pour contester cette décision devant le tribunal administratif de Paris, qui statue dans les trois jours.

a) Les scrutins majoritaires uninominaux

Dans les circonscriptions électorales où un seul siège est à pourvoir , l'élection des conseillers consulaires a lieu au scrutin majoritaire uninominal à un tour. Le candidat et son remplaçant sont de sexe différent.

La déclaration de candidature comporte la signature du candidat et de son remplaçant. Une fois le délai de dépôt des déclarations de candidature expiré, la candidature ne peut plus être retirée.

b) Les scrutins proportionnels de liste

Dans les circonscriptions élisant plusieurs conseillers consulaires , l'élection se déroule au scrutin de liste à un tour, à la représentation proportionnelle, suivant la règle de la plus forte moyenne et sans possibilité de panachage.

La liste comporte autant de candidats qu'il y a de sièges à pourvoir, augmenté de trois. La déclaration de candidature est faite collectivement par le responsable de la liste ^{125 ( * )} ; elle comporte la signature de tous les colistiers. En pratique, les colistiers peuvent aussi remplir une déclaration individuelle valant candidature sur la liste déposée par le responsable de liste.

Le retrait d'une liste de candidats est possible lorsque deux conditions cumulatives sont réunies : le délai de dépôt des déclarations n'est pas expiré et la majorité des membres de la liste sont d'accord pour se retirer.

1.2. L'élection à l'Assemblée des Français de l'étranger

Les quatre-vingt-dix membres de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) sont élus pour six ans par et parmi les conseillers consulaires (suffrage indirect) , dans le cadre d'un scrutin proportionnel de liste à un tour, selon la règle de la plus forte moyenne et sans possibilité de panachage.

Les sièges de l'AFE sont répartis entre quinze circonscriptions, qui élisent entre trois et onze membres ^{126 ( * )} . Dans chaque circonscription, seules les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés sont prises en compte dans cette répartition.

L'Assemblée des Français de l'étranger

L'AFE se réunit au moins deux fois par an, à l'initiative conjointe du ministre des affaires étrangères et de son président.

Chaque année, le Gouvernement lui présente un rapport sur la situation des Français établis hors de France et les politiques conduites à cet égard.

L'AFE peut être consultée ou s'autosaisir « sur la situation des Français établis hors de France et sur toute question consulaire ou d'intérêt général, notamment culturel, éducatif, économique et social, les concernant » ^{127 ( * )} .

Les règles de présentation et de retrait des déclarations de candidature à l'Assemblée des Français de l'étranger sont identiques à celles applicables à l'élection des conseillers consulaires au scrutin proportionnel, à deux exceptions près :

- la déclaration de candidature à l'AFE doit être déposée avant le quinzième jour précédant la date du scrutin, à 18 heures ;

- la liste de candidats à l'AFE comporte autant de candidats qu'il y a de sièges à pourvoir.

2. Les dispositions de l'article 4 bis

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a étendu le périmètre de la proposition de loi à l'élection des conseillers consulaires et des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger pour éviter l'inscription sur les listes ou en tant que suppléants de « candidats malgré eux » (amendement COM-25) .

En effet, comme l'ont rappelé les représentants de la direction des Français à l'étranger et de l'administration consulaire du ministère de l'Europe et des affaires étrangères ^{128 ( * )} , le législateur a pris soin d'appliquer les règles électorales de droit commun aux instances représentatives des Français établis hors de France , sauf circonstances particulières.

En l'espèce, rien ne justifierait que les conseillers consulaires et les conseillers de l'AFE soient exclus de la réforme.

Concrètement, tous les candidats aux sièges de conseiller consulaire ou de conseiller de l'AFE auraient l'obligation de transmettre une copie de leur justificatif d'identité.

Les colistiers (scrutins proportionnels) et les suppléants (scrutins majoritaires) devraient confirmer par écrit leur volonté de se présenter à l'élection.

Votre commission a adopté l'article 4 bis ainsi rédigé.

Article 5 (art. L. 395, L. 398, L. 407, L. 418, L. 433, L. 438, L. 439, L. 487, L. 514, L. 542 et L. 558-20 du code électoral) - Application outre-mer

L'article 5 vise à étendre l'application de la proposition de loi aux élections municipales en Nouvelle-Calédonie (article L. 433 du code électoral) et aux élections des conseillers aux assemblées de Guyane et de Martinique (article L. 558-20 du même code).

Il est issu d'un amendement adopté en commission par l'Assemblée nationale, à l'initiative de Mme Laurence Dumont, rapporteur.

1. Le droit applicable

1.1. Les élections municipales en Nouvelle-Calédonie (articles L. 428 à L. 436 du code électoral)

Les élections municipales de Nouvelle-Calédonie sont régies par les règles applicables aux élections municipales dans les communes de 1 000 habitants et plus ^{129 ( * )} .

Les conseils municipaux des trente-trois communes néocalédoniennes sont élus au scrutin proportionnel de liste à deux tours , sans possibilité pour l'électeur de modifier l'ordre de présentation des candidats, de supprimer des noms ou de panacher les listes.

Le responsable de chaque liste doit déposer une déclaration de candidature collective comportant la signature de chaque colistier. En pratique, les services de l'État autorisent les colistiers à signer un imprimé, différent de la déclaration de candidature, permettant de s'assurer de leur volonté de se présenter à l'élection et donnant mandat au responsable de liste (formulaire CERFA).

Seule dérogation par rapport au droit commun, le délai limite de dépôt des candidatures est fixé à huit jours avant chaque tour de scrutin ^{130 ( * )} .

1.2. L'élection des conseillers aux assemblées de Guyane et de Martinique (articles L. 558-1 à L. 558-36 du code électoral)

Les assemblées de Guyane et de Martinique ont été créées par la loi n° 2011-884 du 27 juillet 2011 ^{131 ( * )} ; elles résultent de la fusion de leur conseil départemental et de leur conseil régional. Les premières élections territoriales de Guyane et de Martinique se sont déroulées en décembre 2015.

Cinquante et un conseillers territoriaux ont été élus dans chaque assemblée territoriale au scrutin proportionnel de liste à deux tours , sans possibilité pour l'électeur de modifier l'ordre de présentation des candidats, de supprimer des noms ou de panacher les listes.

Les règles du scrutin territorial en Guyane et en Martinique

Au premier tour, la liste ayant recueilli la majorité absolue des suffrages exprimés obtient onze sièges, les quarante autres étant répartis à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne entre les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés.

Un second tour est organisé si aucune liste ne recueille la majorité absolue des suffrages exprimés au premier tour. Comme pour les élections régionales, seules les listes ayant obtenu au moins 10 % des suffrages exprimés au premier tour peuvent se présenter au second ; les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés au premier tour peuvent fusionner.

Onze sièges sont octroyés à la liste arrivée en tête au second tour, les quarante autres étant répartis dans les mêmes conditions qu'au premier tour .

Le responsable de liste doit déposer une déclaration de candidature pour le premier et le second tours. Les colistiers ont l'obligation de signer cette déclaration au premier et, en cas de fusion de listes, au second tours. En pratique, les services de l'État autorisent les colistiers à signer un imprimé, différent de la déclaration de candidature, permettant de s'assurer de leur volonté de se présenter à l'élection et donnant mandat au responsable de liste (formulaire CERFA).

Les modalités de dépôt et d'enregistrement des candidatures sont les mêmes qu'aux élections régionales ^{132 ( * )} .

2. Les dispositions de l'article 5

L'article 5 de la proposition de loi vise à imposer la transmission d'une copie du justificatif d'identité des candidats ainsi qu'une confirmation manuscrite de leur volonté de se présenter :

- aux élections municipales en Nouvelle-Calédonie (article L. 433 du code électoral) ;

- et aux élections des conseillers à l'assemblée de Guyane et à l'assemblée de Martinique (article L. 558-20 du même code).

3. Les apports de votre commission

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a procédé à de nouvelles coordinations outre-mer afin d'assurer la cohérence du droit applicable au dépôt et à l'enregistrement des déclarations de candidature (amendement COM-26) .

En effet, comme l'ont rappelé les représentants de la direction générale des outre-mer (DGOM) du ministère des outre-mer ^{133 ( * )} , le législateur a pris soin d'appliquer les règles électorales de droit commun aux collectivités d'outre-mer et à la Nouvelle-Calédonie , sauf circonstances particulières.

La question de la consultation de ces territoires aurait pu être utilement posée lors du dépôt de la proposition de loi sur le bureau de l'Assemblée nationale , bien que ses dispositions concernent l'ensemble des scrutins organisés en France et peuvent difficilement être qualifiées de mesures « particulières » à l'outre-mer ^{134 ( * )} .

En tout état de cause, les dispositifs de consultation des collectivités d'outre-mer et de la Nouvelle-Calédonie ne sont pas applicables aux amendements adoptés au cours de la navette parlementaire , comme l'a rappelé le Conseil constitutionnel en 2016 ^{135 ( * )} .

Votre rapporteur se montrera cependant très attentif aux observations que les collectivités d'outre-mer et la Nouvelle-Calédonie pourraient lui transmettre d'ici la séance publique .

3.1. Les élections législatives et sénatoriales en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna (articles L. 395 et L. 439 du code électoral)

Votre commission a tout d'abord actualisé le « compteur outre-mer » ^{136 ( * )} des articles L. 395 et L. 439 du code électoral afin de garantir l'application des dispositions de la proposition de loi à l'élection des députés et des sénateurs en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna.

En effet, pour assurer la cohérence de ces scrutins nationaux, des règles identiques doivent s'appliquer en métropole et en outre-mer pour le dépôt et l'enregistrement des candidatures.

3.2. Les élections municipales en Polynésie française (article L. 438 du code électoral)

De manière comparable, votre commission a actualisé le « compteur outre-mer » de l'article L. 438 du code électoral afin d'étendre l'application de la proposition de loi aux élections municipales dans les quarante-huit communes de Polynésie française.

3.3. L'élection du congrès et des assemblées de province de Nouvelle-Calédonie (article L. 398 du code électoral)

Les assemblées de province et le congrès de Nouvelle-Calédonie sont élus lors du même scrutin .

Les membres des assemblées des trois provinces de Nouvelle-Calédonie sont désignés pour cinq ans au scrutin proportionnel de liste à un tour , suivant la règle de la plus forte moyenne et sans possibilité de panachage.

Les assemblées de province de Nouvelle-Calédonie

La Nouvelle-Calédonie compte trois provinces , chacune étant dotée d'une assemblée : les îles Loyauté (quatorze membres au sein de son assemblée), la province du Nord (vingt-deux membres) et la province du Sud (quarante membres).

Les provinces disposent d'une compétence de droit commun pour « toutes les matières qui ne sont pas dévolues à l'État ou à la Nouvelle-Calédonie (...) ou aux communes » ^{137 ( * )} .

Pour se présenter à l'élection de l'assemblée d'une province de Nouvelle-Calédonie, une liste doit comprendre un nombre de candidats égal au nombre de sièges à pourvoir, augmenté de dix, et respecter le principe de parité.

Seules les listes ayant obtenu au moins 5 % du nombre des électeurs inscrits sont admises à la répartition des sièges.

Le corps électoral est restreint pour des raisons à la fois historiques et politiques, conformément à l'article 188 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie ^{138 ( * )} .

Compétent pour élaborer les « lois du pays », le congrès de la Nouvelle-Calédonie comprend cinquante-quatre membres , désignés parmi les assemblées de province ^{139 ( * )} , à la représentation proportionnelle, suivant la règle de la plus forte moyenne et sans possibilité de panachage.

Les déclarations de candidature à l'élection du congrès et des assemblées de province de Nouvelle-Calédonie doivent être déposées au plus tard le vingt-et-unième jour précédant le scrutin.

Ces déclarations étant faites collectivement par un responsable de liste, votre commission a jugé nécessaire de prévoir la transmission d'une copie du justificatif d'identité des candidats ainsi que l'apposition d'une mention manuscrite confirmant leur volonté de se présenter à l'élection.

3.4. L'élection de l'assemblée de la Polynésie française, de l'assemblée territoriale de Wallis-et-Futuna et des conseils territoriaux de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre et Miquelon (articles L. 407, L. 418, L. 487, L. 514 et L. 542 du code électoral)

Votre commission a également étendu les dispositions de la proposition de loi à ces cinq assemblées ou conseils territoriaux, dont les membres sont élus au scrutin proportionnel de liste, à la représentation proportionnelle, suivant la règle de la plus forte moyenne et sans possibilité de panachage

Les assemblées et conseils territoriaux des collectivités d'outre-mer

- L'assemblée de la Polynésie française

Composée de cinquante-sept membres répartis dans huit sections électorales, cette assemblée est élue au scrutin de liste proportionnel à deux tours ^{140 ( * )} . Les déclarations de candidature doivent être déposées, pour le premier tour, avant le quatrième lundi qui précède le scrutin, à midi, et, pour le second, le mardi qui suit le premier tour, à 18 heures.

- L'assemblée territoriale de Wallis-et-Futuna

Élus au scrutin de liste proportionnel à un tour, les membres de cette assemblée territoriale sont au nombre de vingt , dont treize élus dans l'île Wallis et sept élus à Futuna ^{141 ( * )} . Les déclarations de candidature doivent être remises au plus tard le vingt-et-unième jour précédant le scrutin.

- Le conseil territorial de Saint-Barthélemy

Cette assemblée est composée de dix-neuf membres , élus dans une circonscription électorale unique au scrutin de liste proportionnel à deux tours ^{142 ( * )} . Les déclarations de candidature doivent être déposées, pour le premier tour, avant le troisième vendredi qui précède le scrutin, à 18 heures, et, pour le second tour, avant le mardi qui suit le premier tour, à 18 heures également.

- Le conseil territorial de Saint-Martin

Ce conseil territorial comprend vingt-trois membres , élus dans une circonscription électorale unique ^{143 ( * )} et au scrutin de liste proportionnel à deux tours. Les déclarations de candidature doivent être déposées dans les mêmes conditions que pour l'élection du conseil territorial de Saint-Barthélemy.

- Le conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon

Cette assemblée compte dix-neuf membres , élus dans deux sections électorales au scrutin de liste proportionnel à deux tours ^{144 ( * )} . Les déclarations de candidature doivent être déposées dans les mêmes conditions que pour l'élection du conseil territorial de Saint-Barthélemy.

Votre commission a adopté l'article 5 ainsi modifié.

*

* *

Votre commission a adopté la proposition de loi relative aux modalités de dépôt de candidature aux élections ainsi modifiée.

EXAMEN EN COMMISSION

___________

MERCREDI 15 NOVEMBRE 2017

M. Philippe Bas, président . - Je laisse la parole à notre collègue Didier Marie, rapporteur de la proposition de loi n°362 (2016-2017) adoptée par l'Assemblée nationale le 1 ^er février dernier, relative aux modalités de dépôt de candidature aux élections. Cette proposition vise à éviter que des personnes ne deviennent candidates « malgré elles » à une élection, manoeuvre utilisée par certains partis ou groupements politiques dont le comportement démocratique est souvent critiquable.

M. Didier Marie , rapporteur . - Entre 2014 et 2017, près d'un million de citoyens se sont portés candidats à une élection européenne, nationale ou locale, ce qui atteste de la vitalité de notre démocratie. Tous ont déposé une déclaration de candidature auprès des services de l'État. Obligation ancienne, la déclaration de candidature a été progressivement renforcée, notamment depuis la fin des années 1980 et la loi du 30 décembre 1988 imposant aux candidats de joindre les documents officiels attestant qu'ils respectent les règles d'éligibilité fixées par le code électoral.

Si la grande majorité des opérations de dépôt et d'enregistrement des candidatures se sont déroulées sans difficulté, des partis et groupements politiques, souvent situés à l'extrémité de l'échiquier politique, ont profité de l'inattention voire de l'état de faiblesse de certains citoyens pour les inscrire, à leur insu, sur une liste de candidats.

Lors des élections municipales de 2014, le ministère de l'intérieur a ainsi identifié près de trente « candidats malgré eux » en Seine-Maritime : vingt-deux au Grand-Quevilly, six à Elbeuf où j'ai été maire, un à Lillebonne ; mais aussi huit à Giberville (Calvados), trois à Barfleur (Manche), un à Annemasse (Haute-Savoie), un à Noisy-le-Grand (Seine-Saint-Denis) et un à Puteaux (Hauts-de-Seine). À Orléans, une nonagénaire atteinte de la maladie d'Alzheimer a été inscrite, malgré elle, sur la liste « Orléans Bleue Marine ».

À Vénissieux, une personne a déposé une déclaration de candidature au nom de la liste « Vénissieux fait front ». 19 des 48 colistiers ont affirmé avoir été trompés, la tête de liste ayant indiqué, à tort, qu'il avait le soutien du Front national, alors qu'elle en avait été exclue quelques semaines plus tôt. Le juge administratif a annulé l'élection et déclaré la tête de liste inéligible. Ces manoeuvres frauduleuses ne concernent pas seulement les élections municipales. Ainsi, lors des dernières élections départementales de mars 2015 dans le Puy-de-Dôme, un binôme a été investi contre son gré, recueillant 14,34 % des voix au premier tour sans faire campagne et faussant ostensiblement les résultats du scrutin.

Il est difficile de recenser avec précision le nombre de « candidats malgré eux » signalés. Toutefois, ces manoeuvres frauduleuses portent une atteinte grave à la sincérité des scrutins : à défaut de pouvoir retirer leur candidature avant l'élection, les personnes abusées ont pour seule solution de saisir le tribunal administratif. Ces manoeuvres sont donc lourdes de conséquences pour le bon fonctionnement de la démocratie : elles dupent les électeurs, ruinent la confiance qu'ils peuvent avoir dans les institutions et pénalisent l'ensemble des listes candidates. Elles engendrent également des dépenses publiques nouvelles lorsqu'elles provoquent la convocation d'élections partielles.

L'inscription de « candidats malgré eux » présente, enfin, des conséquences non négligeables sur les citoyens dupés comme cette personne âgée de Giberville, qui a toute sa vie voté communiste, le proclame haut et fort, et s'est retrouvée sur la liste du Front national. Le préjudice psychologique est terrible...

Ainsi, ces « fraudes au consentement » et ces « bourrages de liste », pour reprendre l'expression d'une collègue députée, représentent un problème ancien mais qui prend de plus en plus d'ampleur. Il doit donc être traité avec vigueur et pragmatisme.

Dans ce contexte, la proposition de loi n° 362 (2016-2017) relative aux modalités de dépôt de candidature aux élections, déposée par notre collègue députée Laurence Dumont et plusieurs de ses collègues, adoptée par l'Assemblée nationale le 1 ^er février 2017 et inscrite à notre ordre du jour du 22 novembre 2017, tend à renforcer les dispositifs mis en oeuvre en amont de l'enregistrement des candidatures pour s'assurer que tous les colistiers ou suppléants consentent réellement à se présenter au suffrage des électeurs. Concrètement, le texte prévoit deux formalités supplémentaires lors du dépôt des déclarations de candidature : d'une part, l'apposition d'une mention manuscrite des colistiers ou suppléants confirmant leur volonté de se présenter à l'élection et, d'autre part, la transmission aux services de l'État d'une copie du justificatif d'identité des candidats.

Les articles 1 ^er , 3 et 4 s'appliquent aux élections à scrutin de liste - municipales, régionales et européennes. L'article 2 concerne les élections départementales et l'article 2 bis les élections sénatoriales. L'article 5 étend l'application de la proposition de loi aux élections municipales de Nouvelle-Calédonie et à l'élection des conseillers aux assemblées de Guyane et de Martinique.

Je souscris pleinement aux objectifs de cette proposition de loi qui semble faire consensus : elle a été votée à l'unanimité à l'Assemblée nationale, elle reçoit l'appui du Gouvernement, ainsi que des associations d'élus.

D'aucun pourrait objecter que ses dispositions relèvent du domaine réglementaire. Nous nous sommes interrogés sur ce point, mais force est de constater que cette difficulté n'a été soulevée ni par les députés ni par le Gouvernement. En outre, les difficultés politiques qu'implique l'inscription de « candidats malgré eux » sur les listes justifient que le Parlement se positionne fermement sur cette question. Enfin, je vous rappelle que la déclaration de candidature constitue un acte essentiel pour l'exercice des droits civiques des citoyens et que le législateur a déjà précisément encadré cette procédure dans la partie législative du code électoral (fixation d'un délai limite de dépôt des candidatures, définition des documents à transmettre aux services de l'État, etc.).

Quant à ceux qui craignent un excès de formalisme, je reprendrai les propos de notre collègue député Guy Geoffroy : « Cela vaut la peine (d'être) astreint à respecter un peu plus de formalisme et à écrire un peu plus à la main tous les cinq ou six ans pour pouvoir s'engager dans le débat démocratique et devenir un élu de la République (...) car l'objectif est de lutter contre tous les types de détournement, toutes les fraudes ».

Pour prévenir tout formalisme excessif, il appartiendra au pouvoir réglementaire de garantir la simplicité de la réforme. Je rappelle que la volonté de se présenter aux élections prime sur d'éventuelles erreurs formelles et non substantielles. L'objectif de la proposition de loi est de lutter contre l'inscription de « candidats malgré eux » dans les déclarations de candidature, non de contraindre l'ensemble des candidats à un excès de formalisme.

Si les objectifs du texte sont partagés, je vous propose de préciser ses dispositions et de les étendre à l'ensemble des scrutins en apportant les compléments suivants. Il s'agirait, d'une part, de prévoir la transmission d'une copie du justificatif d'identité des candidats et des suppléants aux élections au scrutin majoritaire uninominal ou plurinominal - soit les élections législatives, les élections départementales et les élections sénatoriales dans les circonscriptions élisant moins de trois sénateurs. D'autre part, je vous propose d'étendre les dispositions du texte à l'ensemble des scrutins, en y incluant les communes de moins de 1 000 habitants, la métropole de Lyon, les instances représentatives des Français établis hors de France et diverses élections ultramarines.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1 ^er A

M. Didier Marie , rapporteur . - Mon amendement COM-19 prévoit la transmission, par les candidats aux élections législatives et leurs suppléants, d'une copie de leur justificatif d'identité.

Dans sa rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale, la proposition de loi impose la transmission d'une telle copie pour les candidats se présentant à un scrutin proportionnel de liste (élections municipales dans les communes de 1 000 habitants et plus, élections européennes, etc.). À l'inverse, elle ne prévoit pas la transmission d'une copie d'un justificatif d'identité pour les scrutins majoritaires uninominaux ou plurinominaux (élections législatives, élections départementales, etc.). Or, cette transmission constituerait une garantie supplémentaire pour éviter la candidature de « suppléants malgré eux ». Il semble donc nécessaire de la prévoir pour les élections législatives, comme le propose cet amendement.

M. Jean Louis Masson . - Nous devons quand même veiller à ne pas trop compliquer les procédures. Je constate que, depuis une dizaine d'année, il y a une complexification pour déposer une candidature, puis pour boucler les opérations de compte de campagne. On ne s'en sort plus. Plus on rajoute des choses, plus on les complique.

M. Dany Wattebled . - Il me semble que l'on peut accepter cette procédure particulière une fois tous les cinq ou six ans pour se présenter à une élection. Au contraire, il vaut mieux que ce soit sérieux et bien fait, que de se retrouver confronter à des problèmes de jurisprudence.

M. François Grosdidier . - D'ailleurs, on demande la transmission de ce type de documents pour de nombreuses choses de la vie quotidienne, par exemple pour pouvoir faire une procuration.

L'amendement COM-19 est adopté et l'amendement COM-1 devient sans objet.

Article 1 ^er

M. Didier Marie, rapporteur . - Par cohérence, mon amendement COM-20 vise à étendre les dispositions de la proposition de loi aux communes de moins de 1 000 habitants, en cas de candidatures groupées.

Mme Catherine Troendlé . - Cela me semble nécessaire, en effet...

L'amendement COM-20 est adopté.

M. Didier Marie, rapporteur . - L'amendement COM-2 vise à supprimer la transmission de la copie du justificatif d'identité dans les communes de 1 000 habitants et plus, notre collègue Jean-Pierre Grand estimant que cette disposition relève du pouvoir réglementaire. Avis défavorable, par cohérence avec mon intervention liminaire.

L'amendement COM-2 n'est pas adopté.

M. Didier Marie , rapporteur . - L'amendement COM-3 renvoie au domaine règlementaire la définition des modalités de l'acceptation écrite des colistiers dans les communes de 1 000 habitants et plus. Là encore, par cohérence, l'avis est défavorable.

L'amendement COM-3 n'est pas adopté.

Articles additionnels après l'article 1 ^er

M. Didier Marie, rapporteur . - L'amendement COM-17 de notre collègue Jean-Pierre Grand vise à ajouter deux personnes supplémentaires sur les listes de candidats aux élections municipales des communes de 1 000 habitants et plus. Cet amendement aborde un vrai problème : la convocation d'élections partielles générales dans les communes lorsque le maire démissionne et que le conseil municipal n'est pas complet. Ce problème a d'ailleurs été constaté à de nombreuses reprises du fait de l'interdiction du cumul des mandats. Cet amendement reprend une proposition de loi de notre collègue Jean-Noël Cardoux adoptée par le Sénat en mars 2016 et s'inspire du droit applicable aux élections européennes, sénatoriales et régionales.

Cet amendement COM-17 soulève toutefois plusieurs interrogations. Tout d'abord, il ne traite pas du même sujet que la proposition de loi, centrée sur la lutte contre les « candidats malgré eux ». Dès lors, son adoption est susceptible d'éroder le consensus qui se dégage autour de la proposition de loi. En outre, l'amendement ne permettra pas de régler les difficultés qui ont été observées en 2017 du fait de l'entrée en vigueur de l'interdiction du cumul des mandats : l'ajout de deux candidats supplémentaires sur les listes ne serait applicable qu'à partir des prochaines élections municipales, soit en 2020. Enfin, je rappelle que notre collègue Patrick Chaize a récemment déposé une proposition de loi traitant du même sujet mais d'une manière différente ; elle vise notamment à élargir les cas dans lesquels le conseil municipal est réputé complet pour élire un nouveau maire. À ce stade, il est difficile de déterminer la meilleure solution entre l'amendement de notre collègue Jean-Pierre Grand et la proposition de loi de notre collègue Patrick Chaize.

Pour toutes ces raisons, je suis défavorable à l'amendement COM-17.

M. Alain Richard . - Indépendamment de l'application de la loi sur le cumul des mandats qui a entraîné un certain nombre de démissions de maires, nous entrons actuellement dans la deuxième moitié, voire le dernier tiers du mandat municipal. Cette question des conseils municipaux incomplets est d'autant plus forte que, dans certaines communes soumises au scrutin proportionnel, une seule liste s'est présentée. Il n'y a donc aucune réserve de suppléants si l'un des membres du conseil municipal quitte son siège. Ainsi, si nous ne proposons pas de modification législative sur ce point aujourd'hui, il faudrait trouver une solution assez rapidement pour les mandats municipaux en cours.

Mme Françoise Gatel . - La question soulevée par cet amendement est pertinente et je salue l'intervention de notre collègue Alain Richard. Il y a aujourd'hui beaucoup d'élections partielles convoquées car le conseil municipal est incomplet. Ce problème s'est d'ailleurs renforcé avec la création de communes nouvelles. Il est important de trouver une solution permettant d'assurer la stabilité des conseils municipaux.

M. Philippe Bas, président . - Le rapporteur a raison s'agissant de la difficulté d'adopter une telle disposition dans le texte dont nous discutons aujourd'hui. Toutefois, l'amendement de notre collègue Jean-Pierre Grand s'attaque à un problème réel et sérieux, qui doit faire l'objet de corrections dans un intérêt démocratique. Notre commission pourrait, après avoir examiné la proposition de loi de notre collègue Patrick Chaize, demander son inscription rapide à l'ordre du jour du Sénat. Il s'agit d'éviter, dans les communes où il n'y a une qu'une liste de candidats, de devoir organiser de nouvelles élections municipales parce que le conseil municipal est incomplet et qu'il n'y a pas de suppléant. C'est un problème réel, mais je doute qu'il faille le traiter dans cette proposition de loi.

Mme Brigitte Lherbier . - C'est un problème que l'on rencontre dans les petites communes, mais aussi dans certaines villes de plus grande taille, comme à Tourcoing par exemple. Pour des raisons diverses - maladie, démission, décès, jeunes ayant trouvé un emploi et n'ayant plus de temps pour assumer leur mandat -, le réservoir de suppléants s'épuise.

Mme Marie-Pierre de la Gontrie . - Pourriez-vous préciser les conditions d'entrée en vigueur de l'amendement de notre collègue Jean-Pierre Grand dans l'hypothèse où nous l'adopterions ? Pourrait-il s'appliquer au prochain renouvellement des conseils municipaux ?

M. Philippe Bas, président . - Notre souci est de pouvoir trouver une solution aux problèmes rencontrés par les conseils municipaux notamment du fait de l'interdiction du cumul des mandats. En effet, quand le conseil municipal ne peut pas être complété et qu'il faut remplacer le maire, il faut procéder à de nouvelles élections, ce qui met en danger la continuité de l'action municipale. Les règles en vigueur posent donc un problème concret qu'il faut résoudre.

M. Didier Marie, rapporteur . - L'amendement de notre collègue Jean-Pierre Grand vise à régler ce problème pour l'avenir. Il propose d'ajouter deux noms aux listes de candidats aux élections municipales. Or, si le nombre de colistiers est de 15 pour les communes de moins de 1 000 habitants, il est de 69 pour les plus grandes villes. Est-ce utile d'ajouter deux noms à une liste de 69 membres ?

M. Jean-Yves Leconte . - Je partage l'avis du président et du rapporteur de discuter de ce sujet ultérieurement, d'autant plus que j'ai moi-même une série de propositions visant à apporter des corrections au code électoral. Or, si chacun commence à vouloir introduire diverses dispositions dans cette proposition de loi, nous risquons de rendre plus difficile son adoption définitive.

L'amendement COM-17 n'est pas adopté.

M. Didier Marie, rapporteur . - Par l'amendement COM-15 , M. Grand souhaite que le pouvoir réglementaire précise les conditions de publication des nuances politiques. Il s'inspire d'une proposition de loi adoptée par le Sénat en juin 2014 à l'initiative de notre collègue Jean-Claude Carle.

Les choses ont toutefois évolué positivement depuis, le précédent gouvernement ayant prévu par voie règlementaire plusieurs garanties pour éviter les « politisations » malheureuses des scrutins dans les petites communes.

Tout d'abord, chaque candidat est désormais informé de la grille des nuances politiques appliquée par l'administration. En outre, il peut avoir accès à ce classement et en demander la rectification, avant et après les élections. Enfin, les préfectures n'enregistrent plus la nuance politique des candidats des communes de moins de 1 000 habitants.

J'observe d'ailleurs que l'amendement COM-15 est différent de la proposition de loi de notre collègue Jean-Claude Carle, qui permettait aux candidats aux élections municipales dans les communes de moins de 3 500 habitants de refuser que les préfectures leur attribuent une nuance politique.

Enfin, l'objectif de cet amendement semble éloigné de celui de la proposition de loi que nous examinons. C'est la raison pour laquelle mon avis est défavorable, tout en comprenant les motivations de l'auteur.

M. Dany Wattebled . - Pourrait-on toutefois reprendre cette idée dans un prochain texte ? En effet, il s'agit d'un sujet important. Bien souvent, lorsque vous êtes indépendant, on vous attribue une nuance politique qui n'est pas la vôtre.

M. Jean Louis Masson . - Il faudrait avoir la possibilité de n'avoir aucune nuance politique. Je trouve scandaleux de ne pas être autorisé à n'avoir aucune nuance. Ne serait-il pas possible d'adopter cet amendement pour avoir un débat en séance à ce sujet ?

M. Philippe Bas, président . - Notre collègue Jean-Pierre Grand ne manquera pas de le représenter en séance, j'en suis certain.

M. Alain Marc . - C'est un point important, car le scrutin de liste s'applique désormais aux communes de moins de 1 000 habitants, alors que le seuil était de 3 500 habitants auparavant. Souvent, dans les petites communes, il y a une seule liste composée de ceux qui ont bien voulu se présenter. Or, les candidats n'apprécient pas forcément d'être catégorisés dans une nuance politique unique.

M. Philippe Bas, président . - Je comprends que le ministre de l'intérieur ait besoin d'une remontée d'information de la part des préfectures, afin de pouvoir interpréter les résultats des élections municipales au niveau national. En revanche, l'administration ne devrait pas pouvoir elle-même qualifier l'appartenance politique d'une liste qui a précisément souhaité éviter tout rattachement. C'est l'État qui décide d'afficher pour les électeurs une sensibilité politique que les candidats ne veulent pas revendiquer et ont même écarté.

Le problème soulevé par notre collègue Jean-Pierre Grand n'est pas récent. Notre collègue Jean-Claude Carle avait d'ailleurs déposé une proposition de loi en ce sens en 2014. Il s'agit d'une question extrêmement importante pour notre démocratie. En effet, dans certains cas, et dans les plus petites communes en particulier, cette dernière ne fonctionne pas sur la base d'une compétition entre partis politiques. Les colistiers se retrouvent autour de projets concrets au service de la commune, comme l'animation d'un réseau d'assistantes maternelles, la construction d'un gymnase ou la rénovation de l'éclairage public.

M. Alain Marc . - Ne pourrait-on pas avoir une nuance politique « liste d'intérêt local » ?

M. François Bonhomme . - Je souscris à votre analyse monsieur le président. On peut aussi se demander s'il est opportun que le ministre de l'intérieur commente le soir même les résultats d'élections municipales.

M. Philippe Bas, président . - S'il souhaite le faire, on ne peut pas lui reprocher de demander une remontée d'informations aux préfets. Mais l'administration ne peut pas interférer dans les débats de la campagne municipale en attribuant une étiquette politique que les candidats ne veulent pas avoir.

Mme Françoise Gatel . - Dans beaucoup de communes, il y a des listes « mixtes » qui comportent des candidats de familles politiques différentes. Or, quand on va à la préfecture pour les déposer, et que l'on refuse de préciser une nuance politique, les agents de la préfecture le font d'office, car ils ont reçu des consignes en ce sens. C'est préjudiciable et grave. J'ai écrit une lettre au préfet de mon département pour le lui indiquer. À mon sens, il n'est pas pertinent d'analyser des résultats nationaux à partir de la composition des conseils municipaux élus dans les petites communes.

M. Jean Louis Masson . - Je tiens à souligner que le problème ne se pose pas seulement pour les élections municipales. On devrait avoir le droit de pouvoir se présenter aux élections sénatoriales sans nuance politique. Nous ne sommes pas nombreux, mais nous avons le droit d'exister !

M. Philippe Bas , président . - M. Masson, je suis d'accord avec vous sur ce point.

L'amendement COM-15 n'est pas adopté.

M. Didier Marie , rapporteur . - L'amendement COM-16 de notre collègue Jean-Pierre Grand vise à supprimer l'article 54 de la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM) du 27 janvier 2014, qui prévoit qu'une autre loi fixe les modalités d'élection des conseillers métropolitains au suffrage universel direct d'ici le 1 ^er janvier 2019. Ce débat est intéressant mais, que nous supprimions ou pas cet article de la loi MAPTAM, une loi sera de toute façon nécessaire si le Gouvernement souhaite appliquer ce mode de scrutin aux métropoles. Surtout, cet amendement concerne les modes de scrutin. Il ne présente aucun lien, même indirect, avec la texte que nous étudions, lequel traite des modalités formelles de dépôt des déclarations de candidature.

L'amendement COM-16 est déclaré irrecevable au titre de l'article 45, alinéa 1, de la Constitution.

M. Didier Marie, rapporteur . - L'amendement COM-18 de notre collègue Jean-Pierre Grand propose de revoir les conditions de remplacement d'un conseiller communautaire représentant une commune de 1 000 habitants ou plus.

En l'état du droit, ce remplaçant est appelé sur la liste des candidats aux sièges de conseiller communautaire puis, si celle-ci est épuisée, sur la liste des conseillers municipaux. L'amendement propose que ce soit le conseil municipal qui désigne le remplaçant du conseiller communautaire, ce qui serait très dérogatoire par rapport au droit commun. Surtout, cet amendement concerne les modes de remplacement des élus. Il ne présente aucun lien, même indirect, avec la proposition de loi, qui traite des modalités formelles de dépôt des déclarations de candidature.

M. Philippe Bas, président . - Je diffère du rapporteur sur le fond de cet amendement. J'y suis en effet favorable. Le système byzantin de fléchage mis en place pour la désignation du conseil communautaire ne trouve aucun écho auprès des électeurs, et peut contraindre très fortement les communes par la désignation de conseillers communautaires qui ne sont pas suffisamment en lien avec le maire ou les adjoints. Toutefois, cet amendement ne présente pas de lien avec le texte, il est irrecevable, même si notre collègue Jean-Pierre Grand ouvre un débat sur une question sensible.

L'amendement COM-18 est déclaré irrecevable au titre de l'article 45, alinéa 1, de la Constitution.

Article 2

M. Didier Marie , rapporteur . - Comme pour les autres scrutins, l'amendement COM-4 de notre collègue Jean-Pierre Grand vise à renvoyer au pouvoir réglementaire le soin de déterminer le contenu de l'acceptation écrite des suppléants aux élections départementales. Par cohérence, l'avis est défavorable, au bénéfice de mon amendement COM-21 qui étend à ces élections l'obligation de transmission d'une copie d'un justificatif d'identité.

L'amendement COM-4 n'est pas adopté.

L'amendement COM-21 est adopté.

Article additionnel après l'article 2

M. Didier Marie , rapporteur . - Mon amendement COM-22 vise à élargir le périmètre de la proposition de loi à la métropole de Lyon.

L'amendement COM-22 est adopté.

Article 2 bis

M. Didier Marie , rapporteur . - L'amendement COM-23 relatif aux élections sénatoriales répond à un double objectif. En premier lieu, le texte transmis au Sénat prévoit la transmission de la copie d'un justificatif d'identité des candidats pour les seuls scrutins proportionnels. Par cohérence, l'amendement vise à étendre cette disposition aux candidats et aux suppléants élus au scrutin majoritaire. En second lieu, mon amendement tend à corriger une imprécision du code électoral. Depuis les élections sénatoriales de 2014, les candidats aux élections sénatoriales doivent désigner un mandataire financier ou une association de financement électorale. Une coordination est nécessaire dans la partie du code électoral traitant des déclarations de candidature.

L'amendement COM-23 est adopté. En conséquence, les amendements COM-5 et COM-6 deviennent sans objet.

Article 3

M. Didier Marie , rapporteur . - Comme pour les autres scrutins, l'amendement COM-7 de notre collègue Jean-Pierre Grand vise à renvoyer au pouvoir réglementaire le soin de déterminer le contenu de l'acceptation écrite des candidats aux élections régionales. Par cohérence, l'avis est défavorable.

L'amendement COM-7 n'est pas adopté.

M. Didier Marie, rapporteur . - De même, l'amendement COM-8 vise à supprimer l'obligation de transmission des copies d'un justificatif d'identité pour les candidats aux élections régionales.

L'amendement COM-8 n'est pas adopté.

M. Didier Marie, rapporteur . - L'amendement COM-24 est rédactionnel.

L'amendement COM-24 est adopté. En conséquence, l'amendement COM-9 devient sans objet.

Article 4

M. Didier Marie, rapporteur . - Par cohérence, l'avis est défavorable pour l'amendement COM-10 de notre collègue Jean-Pierre Grand qui vise à supprimer la transmission de la copie du justificatif d'identité pour les candidats aux élections européennes.

L'amendement COM-10 n'est pas adopté.

M. Didier Marie, rapporteur . - Tout comme pour les amendements précédents, et par cohérence, l'avis est défavorable pour l'amendement COM-11 qui vise à renvoyer au pouvoir règlementaire la définition des modalités de l'acceptation écrite des colistiers aux élections européennes.

L'amendement COM-11 n'est pas adopté.

Article additionnel après l'article 4

M. Didier Marie , rapporteur . - Mon amendement COM-25 vise à élargir le périmètre de la proposition de loi aux élections des instances représentatives des Français établis hors de France, c'est-à-dire les conseils consulaires et l'Assemblée des Français de l'étranger.

L'amendement COM-25 est adopté.

Article 5

M. Didier Marie , rapporteur . - Mon amendement COM-26 étend les dispositions de la proposition de loi à l'ensemble des scrutins organisés dans les outre-mer.

L'amendement COM-26 est adopté.

M. Didier Marie , rapporteur . - Par cohérence, l'avis est défavorable pour les amendements COM-12 , COM-13 et COM-14 de notre collègue Jean-Pierre Grand.

Les amendements COM-12 , COM-13 et COM-14 ne sont pas adoptés.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Article 1 ^er A Déclaration de candidature aux élections législatives
M. MARIE, rapporteur	19	Copie d'un justificatif d'identité aux élections législatives	Adopté
M. GRAND	1	Renvoi au domaine règlementaire des modalités de l'acceptation écrite du remplaçant d'un député	Satisfait ou sans objet
Article 1 ^er Déclaration de candidature aux élections municipales
M. MARIE, rapporteur	20	Application de la réforme aux communes de moins de 1 000 habitants	Adopté
M. GRAND	2	Suppression de la copie du justificatif d'identité dans les communes de 1 000 habitants et plus	Rejeté
M. GRAND	3	Renvoi au domaine règlementaire des modalités de l'acceptation écrite des colistiers dans les communes de 1 000 habitants et plus	Rejeté
Articles additionnels après l'article 1 ^er
M. GRAND	17	Ajout de deux candidats supplémentaires sur les listes de candidats dans les communes de 1 000 habitants et plus	Rejeté
M. GRAND	15	Nuance politique dans les élections municipales des communes de 1 000 habitants et plus	Rejeté
M. GRAND	16	Mode de scrutin pour l'élection des conseillers métropolitains	Irrecevable (art. 45, alinéa 1, de la Constitution)
M. GRAND	18	Modalités de remplacement d'un conseiller communautaire représentant une commune de 1 000 habitants ou plus	Irrecevable (art. 45, alinéa 1, de la Constitution)
Article 2 Modalités de dépôt des candidatures aux élections départementales
M. GRAND	4	Renvoi au domaine réglementaire de la définition du contenu de la mention manuscrite (élections départementales)	Rejeté
M. MARIE, rapporteur	21	Rédactionnel et obligation de transmettre une copie de la pièce d'identité (élections départementales)	Adopté
Article additionnel après l'article 2
M. MARIE, rapporteur	22	Application de la réforme à la métropole de Lyon	Adopté
Article 2 bis Modalités de dépôt des candidatures aux élections sénatoriales
M. MARIE, rapporteur	23	Application de la réforme aux élections sénatoriales et précisions sur la désignation d'un mandataire financier	Adopté
M. GRAND	5	Renvoi au domaine règlementaire des modalités de l'acceptation écrite du remplaçant d'un sénateur élu au scrutin majoritaire	Satisfait ou sans objet
M. GRAND	6	Renvoi au domaine règlementaire des modalités de l'acceptation écrite des colistiers des sénateurs élus au scrutin proportionnel et suppression de l'obligation de transmettre une copie du justificatif d'identité	Satisfait ou sans objet
Article 3 Modalités de dépôt des candidatures aux élections régionales et à l'Assemblée de Corse
M. GRAND	7	Renvoi au domaine réglementaire de la définition du contenu de la mention manuscrite (élections régionales)	Rejeté
M. GRAND	8	Suppression de l'obligation de transmission des copies des pièces d'identité (élections régionales)	Rejeté
M. MARIE, rapporteur	24	Rédactionnel	Adopté
M. GRAND	9	Renvoi au domaine réglementaire de la définition du contenu de la mention manuscrite (élections à l'Assemblée de Corse)	Satisfait ou sans objet
Article 4 Modalités de dépôt des candidatures aux élections européennes
M. GRAND	10	Suppression de la copie du justificatif d'identité pour les élections européennes	Rejeté
M. GRAND	11	Renvoi au domaine règlementaire des modalités de l'acceptation écrite des colistiers aux élections européennes	Rejeté
Article additionnel après l'article 4
M. MARIE, rapporteur	25	Application de la réforme aux instances représentatives des Français établis hors de France	Adopté
Article 5 Application outre-mer
M. MARIE, rapporteur	26	Coordinations outre-mer	Adopté
M. GRAND	12	Élections municipales en Nouvelle-Calédonie (renvoi au domaine règlementaire des modalités de l'acceptation écrite des colistiers et suppression de l'obligation de transmettre une copie du justificatif d'identité)	Rejeté
M. GRAND	13	Renvoi au domaine règlementaire des modalités de l'acceptation écrite des colistiers pour l'élection de l'assemblée de Guyane et l'assemblée de Martinique	Rejeté
M. GRAND	14	Suppression de l'obligation de transmission d'une copie du justificatif d'identité pour l'élection de l'assemblée de Guyane et l'assemblée de Martinique	Rejeté

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES ET DES CONTRIBUTIONS ÉCRITES

Mme Laurence Dumont , députée du Calvados, auteure de la proposition de loi et rapporteure de l'Assemblée nationale

Ministère de l'intérieur

Bureau des élections et des études politiques

M. François Pesneau , adjoint au directeur de la modernisation et de l'action territoriale

M. Cyriaque Bayle , adjoint au chef du bureau des élections et des études politiques

M. Florian Sertillanges , chargé de mission juridique

Ministère des outre-mer

Direction générale des outre-mer

Mme Charlotte Bouzat , cheffe du bureau du droit public et des affaires institutionnelles à la sous-direction des affaires juridiques et institutionnelles

M. Jean-Michel Brunet , adjoint à la cheffe du bureau du droit public et des affaires institutionnelles

M. Nicolas Laurain , juriste au bureau du droit public et des affaires institutionnelles

Ministère de l'Europe et des affaires étrangères

Direction des Français à l'étranger et de l'administration consulaire

M. Nicolas Warnery , directeur

Mme Béatrice Fournier-Mickiewicz , chef du bureau des élections

CONTRIBUTIONS ÉCRITES

Régions de France

Assemblée des départements de France

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION

ARTICLE 1ER A

Amendement n° COM-1 présenté par

M. GRAND

Rédiger ainsi cet article :

À la deuxième phrase du premier alinéa de l'article L. 155 du code électoral, le mot : « ; celui-ci » est remplacé par les mots « dans des conditions fixées par décret. Ce remplaçant ».

OBJET

Cet article apporte des précisions qui relèvent du domaine réglementaire et auraient leur place à l'article R99 du code électoral.

Il est donc proposé de fixer par décret les modalités de l'acceptation écrite du remplaçant d'un député lors de la déclaration de candidature.

ARTICLE 1ER

Amendement n° COM-2 présenté par

M. GRAND

Alinéa 2

Supprimer cet alinéa.

OBJET

Cet alinéa apporte des précisions qui relèvent du domaine réglementaire et auraient leur place à l'article R128 du code électoral.

Il est donc proposé de supprimer cet alinéa.

Amendement n° COM-3 présenté par

M. GRAND

Alinéa 4

Rédiger ainsi cet alinéa :

« Elle doit être accompagnée de l'acceptation écrite de chaque candidat dans des conditions fixées par décret. ».

OBJET

Cet alinéa apporte des précisions qui relèvent du domaine réglementaire et auraient leur place à l'article R128 du code électoral.

Il est donc proposé de fixer par décret les modalités de l'acceptation écrite des candidats aux élections municipales dans les communes de plus de 1000 habitants lors de la déclaration de candidature.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 1ER

Amendement n° COM-17 présenté par

M. GRAND

Après l'article 1er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

À l'article L. 260 du code électoral, remplacer les mots : « autant de candidats que de sièges à pourvoir », par les mots : « un nombre de candidats égal au nombre de sièges à pourvoir augmenté de deux candidats supplémentaires ».

OBJET

Lors des dernières élections municipales et communautaires de mars 2014, un scrutin de liste à la proportionnelle s'est tenu pour la première fois dans les communes entre 1 000 et 3 500 habitants conformément aux dispositions de la loi du 17 mai 2013.

Si le ministère de l'Intérieur a enregistré le dépôt de 21 186 listes dans les 9 734 communes de plus de 1 000 habitants, près d'un tiers de ces communes (3 032) ne comptait qu'une seule liste de candidats, principalement dans les petites communes rurales.

Or, l'article L. 2122-8 du code général des collectivités territoriales prévoit les modalités d'élection du maire, nécessitant un conseil municipal complet.

Ainsi, si un maire d'une commune de plus de 1 000 habitants, élu en 2014 sur une liste unique, démissionne de sa fonction et de son mandat, une nouvelle élection intégrale est nécessaire.

Afin de remédier à ces difficultés, il est proposé de modifier les modalités de candidatures dans les communes de plus de 1 000 habitants en imposant que les listes comportent deux candidats supplémentaires.

Il s'agit là d'une proposition adoptée par le Sénat en mars 2016 mais jamais inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée Nationale qui a toute sa place dans cette initiative parlementaire.

Amendement n° COM-15 présenté par

M. GRAND

Après l'article 1er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après le quatrième alinéa de l'article L. 265 du code électoral, sont insérés deux alinéas ainsi rédigés :

« 3° L'étiquette politique de la liste lorsqu'elle a été déclarée par le responsable de la liste.

« Les nuances politiques attribuées aux listes par l'administration sont publiées ou communiquées dans des conditions fixées par décret. ».

OBJET

Lors des dernières élections municipales et communautaires de mars 2014, le ministère de l'Intérieur a attribué pour la première fois une nuance politique aux listes de candidats dans les communes entre 1 000 et 3 500 habitants. Il s'agissait là d'une conséquence de la loi du 17 mai 2013 abaissant le seuil de scrutin de liste à 1 000 habitants.

Cette politisation du scrutin a soulevé des problèmes notamment dans les petites communes rurales, où les candidats ne sont bien souvent membres d'aucun parti et où les listes regroupent diverses sensibilités politiques. Ces difficultés étaient d'autant plus importantes du fait de l'inexistence d'une nuance de non inscrit ou sans étiquette.

Fort utilement, la Sénat avait adopté le 17 juin 2014 la proposition de loi de notre collègue Jean-Claude CARLE tendant à permettre aux candidats de se présenter aux élections municipales avec la nuance « sans étiquette » dans les communes de moins de 3 500 habitants.

Depuis cette initiative parlementaire, le Gouvernement a abrogé le décret n° 2001-777 du 30 août 2001 portant création au ministère de l'intérieur d'un fichier des élus et des candidats aux élections au suffrage universel. Celui-ci a été remplacé par le décret n° 2014-1479 du 9 décembre 2014 relatif à la mise en oeuvre de deux traitements automatisés de données à caractère personnel dénommés « Application élection » et « Répertoire national des élus ».

L'article 9 de ce nouveau décret prévoit qu'au moment du dépôt de candidature, chaque candidat, ou candidat tête de liste, soit informé :

- de la grille des nuances politiques retenue pour l'enregistrement des résultats de l'élection

- du fait qu'il peut avoir accès au classement qui lui est affecté et en demander la rectification

Les nuances politiques attribuées par l'administration ont pour but de présenter aux citoyens une analyse des rapports de force nationaux par nuances fondée sur l'ensemble des résultats et de permettre une bonne information sur l'évolution des tendances politiques au niveau national et local.

Par conséquent, ces nuances ne doivent pas avoir un impact sur la campagne et donc sur le résultat de l'élection.

Il convient donc d'encadrer la publication et la communication de ces nuances par voie réglementaire.

À titre d'exemple, le II de l'article 5 du décret n°2014-1479 précité interdit l'enregistrement des nuances politiques attribuées par l'administration aux candidats aux élections municipales dans les communes de moins de 1 000 habitants et aux conseillers municipaux des mêmes communes, à l'exception du Maire et des conseillers communautaires.

Le pouvoir réglementaire pourrait également envisager la non-diffusion de ces nuances avant la fermeture du dernier bureau de vote de la commune, lors du tour décisif dans les communes de plus de 1 000 habitants.

Il est donc proposé de préciser à l'article L. 265 du code électoral que :

- la liste déposée indique expressément son étiquette politique si son responsable souhaite en déclarer une

- la fixation par décret des conditions de publication et de communication des nuances politiques attribuées aux listes de candidats par l'administration

Amendement n° COM-16 présenté par

M. GRAND

Après l'article 1er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L'article 54 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles est supprimé.

OBJET

L'article 54 de la loi MAPTAM prévoyait que le renouvellement général des conseils des métropoles, à l'occasion du renouvellement général des conseils municipaux suivant leur mise en place, soit effectué au suffrage universel direct suivant des modalités particulières fixées par la loi avant le 1er janvier 2017.

Cette échéance a été portée au 1 ^er janvier 2019 par la loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain.

Le législateur a ainsi souhaité renforcer la gouvernance, la légitimité et la visibilité des métropoles en instaurant l'élection des conseillers métropolitains au suffrage universel direct, à l'horizon du prochain renouvellement général des conseils municipaux, prévu en 2020.

En janvier 2017, le Gouvernement a remis au Parlement le rapport prévu à l'article 54 détaillant les solutions envisageables, les avantages, les inconvénients et les conséquences de l'élection d'une partie des membres du conseil des métropoles dans une ou plusieurs circonscriptions métropolitaines.

Sur la base des principes constitutionnels, le Gouvernement a étudié trois modes de scrutins différents. L'hypothèse n°3 d'une assemblée élue dans le cadre d'une circonscription unique dotée de sections électorales semble y être privilégiée.

Or ce mode de scrutin n'est pas sans poser des problèmes démocratiques. À titre d'exemple, dans les sections communales ne comportant qu'un seul siège, un candidat issu d'une liste A - arrivée en tête au niveau de la métropole - pourrait être élu dans sa section communale, en application de la prime majoritaire, alors que dans cette même commune, la liste B est arrivée en tête. Dans les communes disposant de peu de représentants (un par exemple), il n'est pas à exclure que le conseiller métropolitain élu selon ce mode de scrutin ne soit pas le maire mais un conseiller de l'opposition, voire une personne extérieure au conseil municipal, alors que la logique de l'intercommunalité veut que le conseiller métropolitain soit le représentant de sa commune (et issu de la liste majoritaire) au sein de l'assemblée délibérante de l'EPCI.

Un tel mode de scrutin viendrait donc modifier totalement la nature et l'esprit de l'intercommunalité qui deviendrait de fait une nouvelle collectivité territoriale de plein droit. Il consacrerait la disparition de l'échelon communal sur le territoire de la métropole.

Si ce rapport étudie uniquement le cas des métropoles, il convient de rappeler que l'assemblée nationale avait tenté lors de l'examen de la loi NOTRe de l'élargir aux communautés urbaines, aux communautés d'agglomération et aux communautés de communes afin qu'elles soient administrées par un organe délibérant élu au suffrage universel direct, suivant des modalités particulières fixées par la loi avant le 1 ^er janvier 2017 (article 22 octies ).

Face à l'absence de consensus politique sur cette question suite à la consultation préalable des présidents de métropole menée par le Gouvernement, il est proposé de supprimer cet article 54 et d'en rester au système de fléchage actuel tout en l'améliorant sur la base des dérives constatées.

Amendement n° COM-18 présenté par

M. GRAND

Après l'article 1er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après le 3 ^ème alinéa de l'article L. 273-10 du code électoral, insérer un alinéa ainsi rédigé :

« Par dérogation, dans les communes disposant de deux sièges de conseiller communautaire, le conseil municipal peut désigner de nouveaux conseillers communautaires à la majorité des quatre cinquièmes. ».

OBJET

Lors des dernières élections municipales et communautaires de mars 2014, les conseillers communautaires ont été élus par fléchage sur les listes des candidats au conseil municipal conformément aux dispositions de la loi du 17 mai 2013.

Dès lors, selon le nombre de conseillers communautaires affecté à une commune, les oppositions municipales ont fait leur entrée au sein de l'intercommunalité.

L'article L. 273-10 du code électoral prévoit les modalités de remplacement lorsqu'un siège de conseiller communautaire devient vacant.

Les aléas de la vie municipale font qu'un conseiller communautaire élu peut quitter la majorité municipale au cours du mandat.

Si la commune ne compte que deux sièges de conseillers communautaires, le maire peut être appelé à siéger à l'intercommunalité avec un ex-élu de sa majorité municipale, ce dernier pouvant même se voir confier des responsabilités dans l'exécutif intercommunal.

Afin de maintenir une stabilité municipale, il est proposé que le conseil municipal puisse, par dérogation au système actuel de fléchage, désigner de nouveaux conseillers communautaires en cours de mandat et à la majorité des 4/5 ^ème , uniquement lorsque la commune dispose de deux sièges à l'intercommunalité.

ARTICLE 2

Amendement n° COM-4 présenté par

M. GRAND

Supprimer cet article.

OBJET

Cet article apporte des précisions qui relèvent du domaine réglementaire.

De plus, l'article L. 210-1 rend déjà applicable à la désignation des remplaçants des conseillers départementaux les dispositions de l'article L. 155 modifié à l'article 1 ^er A de cette proposition de loi.

Il est donc proposé de supprimer cet article.

ARTICLE 2 BIS

Amendement n° COM-5 présenté par

M. GRAND

Alinéa 2

Supprimer cet alinéa.

OBJET

Cet alinéa apporte des précisions qui relèvent du domaine réglementaire.

L'article L. 299 correspond à l'élection des sénateurs dans les départements où les élections ont lieu au scrutin majoritaire dont les modalités réglementaires sont fixées article R149 qui renvoie aux pièces exigées par l'article R99. Ce dernier article sera modifié suite à l'adoption de la nouvelle rédaction de l'article L. 155 à l'article 1 ^er A de cette proposition de loi.

Il est donc proposé de supprimer cet alinéa.

Amendement n° COM-6 présenté par

M. GRAND

I. - Alinéa 3

Remplacer les mots : « deux phrases ainsi rédigées », par les mots : « une phrase ainsi rédigée » ;

II. - Alinéa 4

Rédiger ainsi cet alinéa :

« Elle doit être accompagnée de l'acceptation écrite de chaque candidat dans des conditions fixées par décret. ».

OBJET

Ces alinéas apportent des précisions qui relèvent du domaine réglementaire et auraient leur place à l'article R151 du code électoral.

Il est donc proposé de fixer par décret les modalités de l'acceptation écrite des candidats aux élections sénatoriales dans départements où elles ont lieu à la représentation proportionnelle lors de la déclaration de candidature.

ARTICLE 3

Amendement n° COM-7 présenté par

M. GRAND

Alinéa 3

Rédiger ainsi cet alinéa :

« Elle doit être accompagnée de l'acceptation écrite de chaque candidat dans des conditions fixées par décret. » ;

OBJET

Cet alinéa apporte des précisions qui relèvent du domaine réglementaire et auraient leur place à l'article R183 du code électoral.

Il est donc proposé de fixer par décret les modalités de l'acceptation écrite des candidats aux élections régionales lors de la déclaration de candidature.

Amendement n° COM-8 présenté par

M. GRAND

Alinéas 4 et 5

Supprimer ces alinéas.

OBJET

Ces alinéas apportent des précisions qui relèvent du domaine réglementaire et auraient leur place à l'article R183 du code électoral.

Il est donc proposé de supprimer ces deux alinéas.

Amendement n° COM-9 présenté par

M. GRAND

Alinéas 6 et 7

Supprimer ces alinéas.

OBJET

Ces alinéas apportent des précisions qui relèvent du domaine réglementaire.

De plus, l'article L. 347 rend l'enregistrement des déclarations de candidatures pour l'élection des conseillers à l'Assemblée de Corse nécessairement compatible avec les dispositions de l'article L. 347 modifié dans ce même article 3.

Il est donc proposé de supprimer ces deux alinéas.

ARTICLE 4

Amendement n° COM-10 présenté par

M. GRAND

Alinéas 2 et 3

Supprimer ces alinéas.

OBJET

Ces alinéas apportent des précisions qui relèvent du domaine réglementaire et auraient leur place à l'article 3 de la loi n° 79-160 du 28 février 1979 portant application de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen.

Il est donc proposé de supprimer ces deux alinéas.

Amendement n° COM-11 présenté par

M. GRAND

Alinéa 5

Rédiger ainsi cet alinéa :

« Elle doit être accompagnée de l'acceptation écrite de chaque candidat dans des conditions fixées par décret. ».

OBJET

Cet alinéa apporte des précisions qui relèvent du domaine réglementaire et auraient leur place à l'article 3 de la loi n° 79-160 du 28 février 1979 portant application de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen.

Il est donc proposé de fixer par décret les modalités de l'acceptation écrite des candidats aux élections européennes lors de la déclaration de candidature.

ARTICLE 5

Amendement n° COM-12 présenté par

M. GRAND

Alinéa 2

Supprimer cet alinéa.

OBJET

L'article L. 433 concerne l'élection des conseillers municipaux en Nouvelle Calédonie.

L'article R265 rend applicable en Nouvelle Calédonie l'article R128 sur les modalités de déclaration de candidature pour l'élection des conseillers municipaux dans les communes de plus de 1000 habitants visé à l'article 1 ^er de cette proposition de loi.

Il est donc proposé de supprimer cet alinéa.

Amendement n° COM-13 présenté par

M. GRAND

Alinéa 5

Rédiger ainsi cet alinéa :

« Elle doit être accompagnée de l'acceptation écrite de chaque candidat dans des conditions fixées par décret. » ;

OBJET

Cet alinéa apporte des précisions qui relèvent du domaine réglementaire et auraient leur place à l'article R351 du code électoral.

Il est donc proposé de fixer par décret les modalités de l'acceptation écrite des candidats à l'élection des conseillers de l'assemblée de Guyane et à l'assemblée de Martinique lors de la déclaration de candidature.

Amendement n° COM-14 présenté par

M. GRAND

Alinéas 6 et 7

Supprimer ces alinéas.

OBJET

Ces alinéas apportent des précisions qui relèvent du domaine réglementaire et auraient leur place à l'article R351 du code électoral.

Il est donc proposé de supprimer ces deux alinéas.

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* ¹ Conseil constitutionnel, 13 novembre 1970, Élections législatives dans la deuxième circonscription de la Gironde , décision n° 70-568/569 AN.

* ² Jean-Pierre Camby, « Élections parlementaires : règles contentieuses générales et contentieux du déroulement des élections », Dalloz, mars 2014.

* ³ Compte rendu intégral de la séance de l'Assemblée nationale du mercredi 1 ^er février 2017.

* ⁴ Loi modifiant diverses dispositions du code électoral et du code des communes relatives aux procédures de vote et au fonctionnement des conseils municipaux.

* ⁵ Compte rendu intégral de la séance du Sénat du 14 décembre 1988 ( Journal officiel , Sénat, 1988, p. 2747).

* ⁶ Loi n° 2011-412 du 14 avril 2011 portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique.

* ⁷ Loi relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral.

* ⁸ Pour mémoire, dans les communes de moins de 1 000 habitants, le scrutin est majoritaire et plurinominal à deux tours, avec possibilité de panachage. À l'inverse, dans les communes de 1 000 habitants et plus, un scrutin proportionnel dans lequel les listes sont bloquées est organisé.

* ⁹ Rapport n° 250 (2012-2013) fait au nom de la commission des lois du Sénat sur le projet de loi relatif à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des délégués communautaires, et modifiant le calendrier électoral, p. 62.

Ce rapport est consultable au lien suivant : http://www.senat.fr/rap/l12-250/l12-2501.pdf.

* ¹⁰ Décret n° 2015-1423 du 5 novembre 2015 relatif aux exceptions à l'application du droit des usagers de saisir l'administration par voie électronique (ministère de l'intérieur).

* ¹¹ Dans l'exemple du premier tour des élections municipales, ce délai est fixé au troisième jeudi précédant le scrutin. Pour le second tour, il est fixé au mardi qui suit le premier tour (articles L. 255-4 et L. 267 du code électoral).

* ¹² À titre subsidiaire, un colistier peut également transmettre une déclaration individuelle de candidature, complétant la déclaration collective de la liste et l'exonérant de transmettre un mandat au responsable de liste. Voir, à titre d'exemple, l'article L. 265 du code électoral pour les élections municipales dans les communes de 1 000 habitants et plus.

* ¹³ Le responsable de liste pouvant également déléguer cette tâche à une personne de son choix.

* ¹⁴ Article L. 264 du code électoral dans l'exemple des communes de 1 000 habitants et plus.

* ¹⁵ En cas de doute sur le contenu de la déclaration fournie par le ressortissant d'un autre État membre de l'Union, une attestation de son État d'origine peut être exigée afin de certifier que le candidat n'est pas déchu de son droit d'éligibilité.

* ¹⁶ L'obligation de désigner un mandataire financier n'est toutefois pas applicable à l'élection des conseillers municipaux dans les communes de moins de 9 000 habitants, ni à l'élection des membres de l'assemblée territoriale de Wallis-et-Futuna et du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon, lorsque les circonscriptions électorales comptent moins de 9 000 habitants (article L. 52-4 du code électoral).

* ¹⁷ Les communes de moins de 1 000 habitants sont toutefois régies par des dispositions spécifiques précisées dans le commentaire de l'article 1 ^er de la proposition de loi.

* ¹⁸ Voir, dans l'exemple des élections législatives, l'article L. 155 du code électoral.

* ¹⁹ Voir , dans l'exemple des élections législatives, l'article L. 162 du code électoral.

* ²⁰ Article L. 266 du code électoral.

* ²¹ Voir l'article L. 148 du code électoral dans l'exemple des élections municipales.

* ²² Le recours devant le juge de l'élection est ouvert même lorsque les déclarations de candidature ont déjà été contestées dans le cadre du recours spécial précité (Conseil d'État, 17 avril 2015, Commune de Metz , affaire n° 386091).

* ²³ Article L. 118-4 du code électoral.

* ²⁴ Le terme de « manoeuvre frauduleuse » est utilisé au sens du premier alinéa de l'article L. 118-4 du code électoral : « Saisi d'une contestation formée contre l'élection, le juge de l'élection peut déclarer inéligible, pour une durée maximale de trois ans, le candidat qui a accompli des manoeuvres frauduleuses ayant eu pour objet ou pour effet de porter atteinte à la sincérité du scrutin ».

* ²⁵ Source : Rapport n° 4405 fait au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale sur la présente proposition de loi, enregistré le 25 janvier 2017. Ce rapport est consultable au lien suivant : http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rapports/r4405.pdf .

* ²⁶ Compte rendu intégral de la séance de l'Assemblée nationale du mercredi 1 ^er février 2017.

* ²⁷ L'article L. 260 du code électoral disposant, dans l'exemple des élections municipales dans les communes de 1 000 habitants et plus, que les listes doivent comporter « autant de candidats que de sièges à pourvoir ». Cette règle n'est toutefois pas applicable aux élections municipales dans les communes de moins de 1 000 habitants (voir le commentaire de l'article 1 ^er de la proposition de loi).

* ²⁸ Or, « nul ne peut être candidat dans plus d'une circonscription électorale, ni sur plus d'une liste », comme l'indique l'article L. 263 du code électoral.

* ²⁹ Conseil d'État, 11 mai 2015, Élections municipales de Puteaux , affaire n° 385722.

* ³⁰ Conseil d'État, 4 février 2015, Élections municipales de Vénissieux , affaires n° 385555, n° 385604 et n° 385613.

* ³¹ Conseil d'État, 12 février 1990, Élections municipales du Raincy , affaire n° 108686.

* ³² Proposition de loi n° 628 enregistrée à la présidence de l'Assemblée nationale le 13 février 2003 et consultable au lien suivant : http://www.assemblee-nationale.fr/12/propositions/pion0628.asp .

Ce texte n'a toutefois jamais été inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.

* ³³ En 2014, dans l'exemple du Grand Quevilly, les « candidats malgré eux » étaient suffisamment nombreux sur la liste « Grand Quevilly Bleu Marine » pour en demander le retrait.

Voir , à titre d'exemple, l'article L. 267 du code électoral pour les élections municipales dans les communes de 1 000 habitants et plus.

* ³⁴ Voir , à titre d'exemple, l'article R. 100 du code électoral pour les élections législatives.

* ³⁵ Conformément à l'article R. 55 du code électoral, les bulletins sont déposés dans les bureaux de vote par les candidats, binômes de candidats ou les listes. Ils ne peuvent pas être retirés à l'initiative du suppléant ni des colistiers (sauf lorsqu'une majorité des colistiers sollicitent un tel retrait).

* ³⁶ En droit pénal, l'escroquerie est « le fait, soit par l'usage d'un faux nom ou d'une fausse qualité, soit par l'abus d'une qualité vraie, soit par l'emploi de manoeuvres frauduleuses, de tromper une personne physique ou morale et de la déterminer ainsi, à son préjudice ou au préjudice d'un tiers, à remettre des fonds, des valeurs ou un bien quelconque, à fournir un service ou à consentir un acte opérant obligation ou décharge ».

L'escroquerie est punie de cinq ans d'emprisonnement et de 375 000 euros d'amende. Ces peines sont portées à sept ans d'emprisonnement et à 750 000 euros d'amende lorsque l'escroquerie est menée au préjudice d'une personne particulièrement vulnérable, notamment au regard de son âge ou de sa maladie (articles 313-1 et 313-2 du code pénal).

* ³⁷ L'abus frauduleux de l'état d'ignorance ou de la situation de faiblesse d'une personne dont la particulière vulnérabilité est apparente ou connue de l'auteur de l'infraction est puni de trois ans d'emprisonnement et de 375 000 euros d'amende (article 223-15-2 du code pénal).

* ³⁸ Alors que la proposition de loi précitée de notre ancien collègue député Jacques Masdeu-Aru portait uniquement sur les élections municipales dans les communes de plus de 3 500 habitants.

* ³⁹ Loi relative à l'élection des représentants au Parlement européen.

* ⁴⁰ Loi relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel.

* ⁴¹ Compte rendu intégral de la séance de l'Assemblée nationale du mercredi 1 ^er février 2017.

* ⁴² L'article 265 du code électoral disposant, dans l'exemple des élections municipales dans les communes de 1 000 habitants et plus, que « chaque candidat établit un mandat signé de lui, confiant au responsable de liste le soin de faire (...) toutes déclarations et démarches utiles à l'enregistrement de la liste, pour le premier et le second tours ».

* ⁴³ CADA, « Les documents électoraux », article consultable au lien suivant : http://www.cada.fr/les-documents-electoraux,6165.html .

* ⁴⁴ Un responsable de liste pouvant toujours, à titre d'exemple, imiter l'écriture d'un « candidat malgré lui ».

* ⁴⁵ Les suivants de liste ou les suppléants devant préciser à la main, selon les termes de la proposition de loi, l'élection à laquelle ils souhaitent se présenter ainsi que le nom du responsable de liste ou du candidat au poste de titulaire.

* ⁴⁶ Compte rendu intégral de la séance de l'Assemblée nationale du mercredi 1 ^er février 2017.

* ⁴⁷ En suivant l'exemple du droit applicable aux documents attestant de l'éligibilité des candidats (voir supra) .

* ⁴⁸ Conseil d'État, 9 décembre 1996, Élections municipales de La Baule .

* ⁴⁹ La proposition de loi, telle que transmise au Sénat, prévoyant déjà la transmission de la copie d'un justificatif d'identité pour les scrutins de liste (voir supra) .

* ⁵⁰ Lors des élections sénatoriales de 2017, les services de l'État ont requis la transmission de ce document mais ne disposaient pas d'une base juridique clairement définie.

* ⁵¹ Faculté pour les électeurs de panacher les listes, possibilité pour les candidats de se présenter de manière isolée ou groupée, etc .

* ⁵² Audition de votre rapporteur en date du 31 octobre 2017.

* ⁵³ La technique du « compteur » consiste à indiquer qu'une disposition est applicable dans une collectivité d'outre-mer régie par le principe de spécialité législative dans sa rédaction résultant d'une loi déterminée, ce qui permet de savoir si les modifications ultérieures de cette disposition ont été ou non étendues à la collectivité ultramarine.

* ⁵⁴ À titre subsidiaire, la déclaration de candidature peut également être remise par le suppléant.

* ⁵⁵ Dans la même logique, lorsqu'aucun candidat n'a obtenu un nombre de suffrages au moins égal à 12,5 % du nombre des électeurs inscrits, les deux candidats arrivés en tête au premier tour peuvent se maintenir au second.

* ⁵⁶ En cas de décès du candidat entre les deux tours de l'élection, son suppléant devient candidat et peut désigner un nouveau remplaçant. Réciproquement, en cas de décès du suppléant, le candidat peut désigner un nouveau remplaçant.

* ⁵⁷ Recours auquel s'ajoute le recours a posteriori devant le juge électoral (voir l'exposé général pour plus de précisions).

* ⁵⁸ Cette saisine du tribunal administratif est spécifique aux élections législatives, sénatoriales et européennes. Dans les autres cas, les services de l'État n'ont pas à le saisir pour refuser une candidature.

* ⁵⁹ Source : Institut national de la statistique et des études économiques (Insee).

* ⁶⁰ Article L. 2121-2 du code général des collectivités territoriales.

* ⁶¹ Un conseiller municipal qui n'a pas la nationalité française ne peut toutefois pas être élu maire ou adjoint au maire, ni en exercer même temporairement les fonctions (article L.O. 2122-4-1 du code général des collectivités territoriales). Il ne participe pas à l'élection des sénateurs.

* ⁶² Concrètement, les « conseillers forains » correspondent aux personnes éligibles aux élections municipales de la commune car y payant leurs impôts.

* ⁶³ Loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral.

* ⁶⁴ Ministère de l'intérieur, « Élections municipales de 2014, mémento à l'usage des candidats dans les communes de moins de 1 000 habitants », p. 14.

* ⁶⁵ Voir l'exposé général pour consulter la liste complète de ces documents.

* ⁶⁶ Recours auquel s'ajoute le recours a posterori devant le juge électoral (voir l'exposé général pour plus de précisions).

* ⁶⁷ Source : Institut national de la statistique et des études économiques (Insee).

* ⁶⁸ Article L. 2121-2 du code général des collectivités territoriales.

* ⁶⁹ Concrètement, une liste des candidats au conseil communautaire est établie et figure, de manière distincte, sur le même bulletin de vote que la liste des candidats au conseil municipal ; elle respecte l'ordre de présentation de la liste des candidats au conseil municipal. Les votes pour l'élection du conseil municipal et la désignation des conseillers communautaires ne sont pas dissociables.

* ⁷⁰ La liste arrivée en tête se voit octroyer la moitié du nombre de sièges, le reliquat étant ensuite réparti entre les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés, à la représentation proportionnelle et suivant la règle de la plus forte moyenne.

* ⁷¹ Un colistier peut, à titre subsidiaire, transmettre une déclaration individuelle de candidature, complétant la déclaration collective de la liste et l'exonérant de transmettre un mandat au responsable de liste.

* ⁷² Voir l'exposé général pour consulter la liste complète de ces documents.

* ⁷³ Les personnes candidates sur une même liste au premier tour doivent figurer sur une seule liste au second. Le choix de leur liste au second tour est notifié aux services de l'État par le responsable de liste.

* ⁷⁴ Les règles de retrait de listes sont les mêmes qu'au premier tour (voir supra) .

* ⁷⁵ Recours auquel s'ajoute le recours a posterori devant le juge électoral (voir l'exposé général pour plus de précisions).

* ⁷⁶ Voir l'exposé général pour plus de précisions, notamment à partir des exemples de Puteaux et de Vénissieux.

* ⁷⁷ Si un ou aucun binôme ne réunit cette condition, les deux binômes ayant obtenu le plus de suffrages sont admis au second tour.

* ⁷⁸ Voir les articles L. 195 et suivants du code électoral.

* ⁷⁹ Lorsqu'un candidat décède postérieurement à l'expiration du délai prévu pour le dépôt des déclarations de candidatures, son remplaçant devient candidat et peut désigner un nouveau remplaçant.

* ⁸⁰ Recours auquel s'ajoutera le recours a posteriori devant le juge électoral (voir l'exposé général pour plus de précisions).

* ⁸¹ Loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite loi MAPTAM.

* ⁸² Ordonnance relative à l'élection des conseillers métropolitains de Lyon.

* ⁸³ Système qui prévoit, notamment, l'attribution de la moitié des sièges à la liste arrivée en tête et la répartition des sièges restants entre les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés. Voir le commentaire de l'article 1 ^er pour plus de précisions.

* ⁸⁴ Voir le commentaire de l'article 2 pour plus de précisions sur les règles d'éligibilité aux élections départementales.

* ⁸⁵ En cas de décès d'un colistier après le dépôt de la déclaration de candidature, le responsable de la liste pourra toutefois le remplacer par un nouveau candidat de même sexe.

* ⁸⁶ Avec notamment la possibilité pour une liste de se maintenir au second tour lorsqu'elle a obtenu 10 % des suffrages exprimés au premier et de fusionner avec une liste ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés (voir le commentaire de l'article 1 ^er pour plus de précisions).

* ⁸⁷ Au second tour, les règles de retrait de listes seront les mêmes qu'au premier (voir supra) .

* ⁸⁸ Recours auquel s'ajoutera le recours a posteriori devant le juge électoral (voir l'exposé général pour plus de précisions).

* ⁸⁹ Dont trente-quatre sénateurs issus de dix-huit circonscriptions de la série 1 (renouvelée en 2017) et cinquante-neuf sénateurs issus de trente-quatre circonscriptions de la série 2 (renouvelée en 2014).

* ⁹⁰ Voir le commentaire de l'article 1 ^er A pour plus de précisions sur les conditions d'éligibilité aux élections législatives.

* ⁹¹ La déclaration de candidature peut être déposée par tout candidat, par le remplaçant d'un candidat ou par un mandataire désigné par eux (article R. 149 du code électoral).

* ⁹² Article R. 150 du code électoral.

* ⁹³ Voir le commentaire de l'article 1 ^er A pour plus de précisions.

* ⁹⁴ Alors que la désignation de ce mandataire financier ou de cette association de financement électorale est obligatoire depuis les élections sénatoriales de septembre 2014 (article 20 de loi n° 2011-412 du 14 avril 2011 portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique).

* ⁹⁵ Ministère de l'intérieur, « Mémento à l'usage des candidats, élections sénatoriales du 24 septembre 2017 », p. 8.

* ⁹⁶ En cas de décès du candidat, son suppléant devient candidat et peut désigner un nouveau remplaçant. Réciproquement, en cas de décès du suppléant, le candidat peut désigner un nouveau remplaçant.

* ⁹⁷ Article L. 305 du code électoral.

* ⁹⁸ Recours auquel s'ajoute le recours a posteriori devant le juge électoral (voir l'exposé général pour plus de précisions).

* ⁹⁹ Voir le commentaire de l'article 1 ^er A pour plus de précisions sur ce recours spécial.

* ¹⁰⁰ Dont cent trente-six sénateurs issus de la série 1 (renouvelée en 2017) et cent dix-neuf sénateurs issus de la série 2 (renouvelée en 2014).

* ¹⁰¹ Voir le commentaire de l'article 1 ^er A pour plus de précisions.

* ¹⁰² Voir le commentaire de l'article 1 ^er A pour plus de précisions.

* ¹⁰³ Ministère de l'intérieur, « Mémento à l'usage des candidats, élections sénatoriales du 24 septembre 2017 », p. 8.

* ¹⁰⁴ À titre dérogatoire, en cas de décès de l'un des candidats durant la campagne électorale, un nouveau candidat peut le remplacer jusqu'à la veille de l'ouverture du scrutin.

* ¹⁰⁵ Recours auquel s'ajoute le recours a posteriori devant le juge électoral (voir l'exposé général pour plus de précisions).

* ¹⁰⁶ Voir le commentaire de l'article 1 ^er A pour plus de précisions.

* ¹⁰⁷ Soit les candidats qui se présentent dans les départements élisant un ou deux sénateurs.

* ¹⁰⁸ Pour les seules élections régionales, si une seule liste peut se maintenir ou si aucune liste ne réunit cette condition, les deux listes ayant obtenu le plus de suffrages sont admis au second tour

* ¹⁰⁹ Des règles spécifiques à certains cas particuliers sont précisées par les articles L. 366 et L. 373 du code électoral.

* ¹¹⁰ Voir le commentaire de l'article 2 pour plus de précisions.

* ¹¹¹ Voir les articles L. 367 et L. 367-1 du code électoral.

* ¹¹² Voir l'encadré sur l'article R109-2 du code électoral au sein des développements consacrés à l'article 2.

* ¹¹³ Recours auquel s'ajoute le recours a posteriori devant le juge électoral (voir l'exposé général pour plus de précisions).

* ¹¹⁴ Loi relative à l'élection des représentants au Parlement européen.

* ¹¹⁵ Nord-Ouest, Ouest, Est, Sud-Ouest, Sud-Est, Massif Central-Centre, Île-de-France, Outre-mer. Voir le tableau annexé à la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 précitée.

* ¹¹⁶ Voir le commentaire de l'article 1 ^er A pour plus de précisions.

* ¹¹⁷ En revanche, nul ne peut, lors d'une même élection européenne, être candidat en France s'il est candidat dans un autre État membre de l'Union.

* ¹¹⁸ À titre subsidiaire, le responsable de liste peut confier cette tâche à un mandataire désigné par lui et porteur d'un mandat écrit.

* ¹¹⁹ Décret portant application de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen.

* ¹²⁰ Le candidat qui décède après le dépôt de la liste n'est pas remplacé.

* ¹²¹ Recours auquel s'ajoute le recours a posteriori devant le juge électoral (voir l'exposé général pour plus de précisions).

* ¹²² Loi relative à la représentation des Français établis hors de France.

* ¹²³ Article 3 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France.

* ¹²⁴ Ce dépôt peut être réalisé par les candidats ou par une personne spécialement désignée par eux.

* ¹²⁵ Ou par une personne spécialement mandaté par lui.

* ¹²⁶ La répartition des sièges à pourvoir à l'AFE est précisée dans le tableau annexé à la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013.

* ¹²⁷ Article 12 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France.

* ¹²⁸ Audition de votre rapporteur en date du 31 octobre 2017.

* ¹²⁹ Article L. 429 du code électoral.

* ¹³⁰ Alors, qu'en métropole, ces délais correspondent, pour le premier tour des élections municipales, au troisième jeudi précédant ce scrutin et, pour le second tour, au mardi suivant le premier tour (voir le commentaire de l'article 2 pour plus de précisions).

* ¹³¹ Loi relative aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique.

* ¹³² Voir le commentaire de l'article 3 pour davantage de précisions sur les règles applicables aux élections régionales.

* ¹³³ Audition de votre rapporteur en date du 26 octobre 2017.

* ¹³⁴ À titre d'exemple, l'article 9 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française impose la consultation de l'assemblée de cette collectivité d'outre-mer « sur les projets de loi et propositions de loi et les projets d'ordonnance qui introduisent, modifient ou suppriment des dispositions (qui lui sont) particulières » .

* ¹³⁵ Conseil constitutionnel, 28 juillet 2016, Loi organique rénovant les modalités d'inscription sur les listes électorales des Français établis hors de France , décision n° 2016-734 DC.

* ¹³⁶ La technique du « compteur » consiste à indiquer qu'une disposition est applicable dans une collectivité d'outre-mer régie par le principe de spécialité législative dans sa rédaction résultant d'une loi déterminée.

* ¹³⁷ Article 20 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.

* ¹³⁸ Voir, pour plus de précisions sur la composition de ce corps électoral, le rapport n° 545 (2014-2015) fait par le président Philippe Bas au nom de la commission des lois du Sénat et portant sur le projet de loi organique relatif à la consultation sur l'accession de la Nouvelle-Calédonie à la pleine souveraineté.

Ce rapport est consultable au lien suivant : https://www.senat.fr/rap/l14-545/l14-5451.pdf .

* ¹³⁹ Dont sept membres pour les îles Loyauté, quinze pour la province du Nord et trente-deux pour la province du Sud.

* ¹⁴⁰ Article 104 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

* ¹⁴¹ Article 11 de la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961 conférant aux îles Wallis et Futuna le statut de territoire d'outre-mer.

* ¹⁴² Article L.O. 482 du code électoral.

* ¹⁴³ Article L.O. 509 du code électoral.

* ¹⁴⁴ Soit quinze membres élus dans la section de Saint-Pierre et quatre membres élus dans la section de Miquelon-Langlade (article L.O. 537 du code électoral).