EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Votre commission est saisie du projet de loi n° 263 (2016-2017) relatif à la sécurité publique déposé sur le bureau du Sénat, après son adoption par le conseil des ministres, le 21 décembre 2016 et après engagement de la procédure accélérée.
Composé de onze articles, ce texte constitue l'une des réponses du Gouvernement à la mobilisation des policiers, inédite par son ampleur et son caractère spontané, à la suite de l'agression dont ont été victimes deux équipes de police à Viry-Châtillon (Essonne) le 8 octobre 2016 1 ( * ) .
Cette attaque brutale et lâche s'inscrit, d'une part, dans le prolongement d'une hausse, sans précédent au cours des dernières années, du nombre d'incidents et d'agressions dont sont victimes les forces de l'ordre, parmi lesquels le meurtre de deux agents de la police nationale à Magnanville (Yvelines) le 13 juin 2016 et, d'autre part, dans un contexte de forte sollicitation des forces de l'ordre en raison de la menace terroriste. La mobilisation des policiers est venue à cet égard mettre en lumière le malaise profond des membres des forces de sécurité intérieure, tant en ce qui concerne les risques accrus auxquels l'exercice de leurs fonctions les exposent que leurs conditions de travail particulièrement dégradées.
Dans les semaines qui ont suivi l'agression de Viry-Châtillon, ce malaise s'est ainsi exprimé par de nombreuses manifestations de policiers, profession pourtant d'ordinaire habituée au devoir de réserve, organisées en dehors de tout mot d'ordre syndical dans la plupart des grandes villes du pays.
Après la tenue de plusieurs réunions avec les organisations syndicales de policiers 2 ( * ) , l'exécutif a annoncé la définition d'un Plan pour la sécurité publique comportant à la fois un volet budgétaire dans la loi de finances pour 2017 pour remettre à niveau les équipements mis à la disposition des forces de l'ordre chargées de missions de sécurité publique mais également des mesures législatives pour renforcer la protection juridique dont bénéficient les membres des forces de sécurité intérieure dans l'exercice de leurs fonctions, parmi lesquelles la révision du cadre légal relatif à l'usage des armes.
Tel est en partie l'objet du projet de loi soumis à l'examen du Sénat au sein duquel figurent les trois mesures annoncées par M. Bernard Cazeneuve, alors ministre de l'intérieur, à l'issue de la rencontre du 26 octobre 2016 avec les organisations syndicales, à savoir « l'évolution du cadre juridique de la légitime défense », l'alignement du « régime juridique de l'outrage envers les agents dépositaires de l'autorité publique sur celui de l'outrage à magistrat, afin de durcir les sanctions prévues par la loi contre ceux qui mettent en cause les forces de l'ordre » et le « renforcement significatif des mesures d'anonymisation pour protéger les enquêteurs (...) dans le cadre des procédures qui le justifient » 3 ( * ) .
Au-delà de ces mesures annoncées il y a maintenant près de trois mois, le texte présenté contient également d'autres dispositions diverses relatives à la sécurité ou à la justice, qu'il s'agisse de la protection de l'identité des signataires de décisions administratives fondées sur des motifs en lien avec le terrorisme, des conséquences des enquêtes administratives conduites en application de la loi du 22 mars 2016 sur la sécurité dans les transports 4 ( * ) , de l'armement des agents de sécurité privée chargés de la protection de l'intégrité physique d'une personne ou encore des prérogatives de certains agents de surveillance de l'administration pénitentiaire chargés de missions de sécurité périmétrique des établissements.
Ce projet de loi, qui constituera le dernier texte de la XIV e législature dans le domaine de la sécurité et de la justice, vient ainsi en complément des nombreuses mesures adoptées par le législateur au cours des dernières années pour améliorer la protection de nos concitoyens et donner aux autorités administratives et judiciaires les moyens de lutter contre la menace terroriste sans précédent à laquelle est confronté notre pays.
Dans le droit fil des positions adoptées par votre commission, puis par le Sénat, à l'occasion de l'examen de chacun de ces textes - loi renforçant la lutte contre le terrorisme 5 ( * ) , loi relative au renseignement 6 ( * ) , lois relatives à l'état d'urgence, loi relative à la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement 7 ( * ) - votre rapporteur s'est attaché à examiner les dispositions du présent projet de loi dans un état d'esprit constructif, animé par le souci d'élaborer des mesures juridiques efficaces pour renforcer la sécurité de nos concitoyens et des agents chargés de l'assurer, dans le respect des exigences constitutionnelles et de nos engagements conventionnels.
Au cours de sa réunion du 11 janvier 2017, votre commission a décidé de déléguer l'examen au fond de l'article 10 du projet de loi, relatif à la création d'un dispositif de volontariat militaire d'insertion, à la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, qui s'est saisie pour avis du projet de loi relatif à la sécurité publique et a chargé notre collègue Philippe Paul d'établir son rapport.
I. LA MODERNISATION DU CADRE JURIDIQUE D'USAGE DES ARMES
A. L'HÉTÉROGÉNÉITÉ DES RÈGLES D'USAGE DES ARMES
Alors que les militaires de la gendarmerie, les douaniers et les agents de surveillance de l'administration pénitentiaire bénéficient d'un cadre juridique spécifique en matière d'usage des armes, les agents de la police nationale sont soumis aux dispositions de droit commun fixées par le code pénal.
1. Les policiers : l'application des règles de droit commun
En l'état du droit actuellement en vigueur, il n'existe pas de textes législatifs particuliers précisant les conditions dans lesquelles les policiers peuvent faire usage d'une arme à feu. Pour que le fonctionnaire de police utilisant la force armée bénéficie d'une irresponsabilité pénale, cet usage doit s'inscrire dans le cadre des dispositions de droit commun du code pénal que sont la légitime défense , l' état de nécessité ou l' ordre ou l' autorisation de la loi ou du règlement et l'acte commandé par l'autorité légitime (sauf si l'acte demandé est manifestement illégal).
Dans les faits, l'usage des armes à feu par les policiers s'inscrit le plus souvent dans le cadre de la légitime défense .
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Art. 122-5 du code pénal N'est pas pénalement responsable la personne qui, devant une atteinte injustifiée envers elle-même ou autrui, accomplit, dans le même temps, un acte commandé par la nécessité de la légitime défense d'elle-même ou d'autrui, sauf s'il y a disproportion entre les moyens de défense employés et la gravité de l'atteinte. N'est pas pénalement responsable la personne qui, pour interrompre l'exécution d'un crime ou d'un délit contre un bien, accomplit un acte de défense, autre qu'un homicide volontaire, lorsque cet acte est strictement nécessaire au but poursuivi dès lors que les moyens employés sont proportionnés à la gravité de l'infraction. |
L'article 114-4 de l'arrêté du 6 juin 2006 portant règlement général d'emploi de la police nationale précise à cet égard que « les fonctionnaires actifs des services de la police nationale reçoivent en dotation une arme individuelle dont l'usage est assujetti aux règles de la légitime défense et aux dispositions législatives et réglementaires en vigueur ».
En vertu des règles de la légitime défense, l'atteinte à laquelle il est riposté doit tout d'abord être réelle 8 ( * ) et injustifiée 9 ( * ) . Cette atteinte doit constituer un danger physique menaçant l'intégrité d'une personne, sans toutefois consister nécessairement en un danger de mort 10 ( * ) . La riposte doit, quant à elle, être concomitante à l'atteinte 11 ( * ) , nécessaire 12 ( * ) et proportionnée 13 ( * ) à la gravité de l'atteinte.
L' état de nécessité constitue quant à lui une autre cause d'irresponsabilité pénale s'il existe un danger et si l'acte pris pour y parer est nécessaire. En vertu de la jurisprudence, comme pour la légitime défense, il ne doit pas y avoir disproportion de la réaction.
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Art. 122-7 du code pénal N'est pas pénalement responsable la personne qui, face à un danger actuel ou imminent qui menace elle-même, autrui ou un bien, accomplit un acte nécessaire à la sauvegarde de la personne ou du bien, sauf s'il y a disproportion entre les moyens employés et la gravité de la menace. |
Enfin, l' ordre ou l' autorisation de la loi ou du règlement constitue une autre cause d'irresponsabilité pénale dont peuvent bénéficier les policiers.
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Art. 122-4 du code pénal N'est pas pénalement responsable la personne qui accomplit un acte prescrit ou autorisé par des dispositions législatives ou réglementaires. N'est pas pénalement responsable la personne qui accomplit un acte commandé par l'autorité légitime, sauf si cet acte est manifestement illégal. |
En pratique, le régime de l'article 122-4 du code pénal trouve à s'appliquer en vertu de l'article 431-3 du même code 14 ( * ) , rarement mis en oeuvre, qui permet un cas déterminé d'usage des armes par les forces de l'ordre pour « dissiper un attroupement ». Ce régime juridique est d'ailleurs commun à tous les membres des forces de l'ordre, qu'il s'agisse des policiers ou des gendarmes.
2. Les gendarmes : des règles spécifiques prévues par le code de la défense
Les militaires de la gendarmerie nationale disposent pour leur part d'un cadre juridique spécifique en matière d'usage de leurs armes, défini à l'article L. 2338-3 du code de la défense 15 ( * ) . Ce cadre juridique d'usage des armes par les gendarmes constitue l'autorisation de la loi au sens de l'article 122-4 du code pénal.
En vertu de ces dispositions, les militaires de la gendarmerie nationale ne peuvent déployer la force armée que dans quatre cas :
- lorsque des violences ou des voies de fait sont exercées contre eux ou lorsqu'ils sont menacés par des individus armés ;
- lorsqu'ils ne peuvent défendre autrement le terrain qu'ils occupent, les postes ou les personnes qui leur sont confiés ou, enfin, si la résistance est telle qu'elle ne puisse être vaincue que par la force des armes ;
- lorsque les personnes invitées à s'arrêter par des appels répétés de « Halte gendarmerie » faits à haute voix cherchent à échapper à leur garde ou à leurs investigations et ne peuvent être contraintes de s'arrêter que par l'usage des armes ;
- lorsqu'ils ne peuvent immobiliser autrement les véhicules, embarcations ou autres moyens de transport dont les conducteurs n'obtempèrent pas à l'ordre d'arrêt.
Ces permissions ne sont offertes aux militaires de la gendarmerie que lorsqu'ils portent leur uniforme. Dans le cas contraire, ils ne peuvent faire usage de leurs armes que dans le cadre de droit commun 16 ( * ) .
3. Les douaniers : des règles spécifiques prévues par le code des douanes
Il en va de même pour les douaniers puisque l'article 56 du code des douanes, outre le cas de légitime défense, autorise l'usage de la force armée par ces derniers :
- lorsque des violences ou voies de fait sont exercées contre eux ou lorsqu'ils sont menacés par des individus armés ;
- lorsqu'ils ne peuvent immobiliser autrement les véhicules, embarcations et autres moyens de transport dont les conducteurs n'obtempèrent pas à l'ordre d'arrêt ;
- lorsqu'ils ne peuvent autrement s'opposer au passage d'une réunion de personnes qui ne s'arrêtent pas aux sommations qui leur sont adressées ;
- lorsqu'ils ne peuvent capturer vivants les chiens, les chevaux et autres animaux employés pour la fraude ou que l'on tente d'importer ou d'exporter frauduleusement ou qui circulent irrégulièrement.
4. Les agents de surveillance de l'administration pénitentiaire : les règles spécifiques de la loi pénitentiaire
Enfin, avec la loi pénitentiaire de 2009 17 ( * ) , les agents de surveillance de l'administration pénitentiaire bénéficient d'un cadre juridique spécifique en matière d'usage de la force armée puisque le dernier alinéa de l'article 12 dispose qu'ils ne doivent « utiliser la force, le cas échéant en faisant usage d'une arme à feu, qu'en cas de légitime défense, de tentative d'évasion ou de résistance par la violence ou par inertie physique aux ordres donnés ». Cet alinéa précise également que, lorsqu'ils recourent à la force, « ils ne peuvent le faire qu'en se limitant à ce qui est strictement nécessaire ».
Les articles R. 57-7-83 et R. 57-7-84 du code de procédure pénale précisent les modalités d'application de ces dispositions.
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Art. R. 57-7-83 . - Les personnels de l'administration pénitentiaire ne doivent utiliser la force envers les personnes détenues qu'en cas de légitime défense, de tentative d'évasion, de résistance violente ou par inertie physique aux ordres donnés, sous réserve que cet usage soit proportionné et strictement nécessaire à la prévention des évasions ou au rétablissement de l'ordre. Art. R. 57-7-84 . - Dans les établissements pénitentiaires, en dehors de la légitime défense, les personnels de surveillance et de direction de l'administration pénitentiaire ne peuvent faire usage d'armes à feu, sous réserve que cet usage soit proportionné et précédé de sommations faites à haute voix, qu'en cas : 1° de tentative d'évasion qui ne peut être arrêtée par d'autres moyens ; 2° de mise en péril de l'établissement résultant d'une intrusion, d'une résistance violente de la part de plusieurs personnes détenues ou de leur inertie physique aux ordres donnés. En dehors des établissements pénitentiaires, et dans le cadre de l'exercice de leurs missions, les personnels de surveillance et de direction de l'administration pénitentiaire ne peuvent faire usage d'armes à feu qu'en cas de légitime défense. |
* 1 Au cours de cet incident, deux équipes de police ont été brutalement agressées par des individus armés de cocktails Molotov ayant, à l'évidence, planifié leur action. Cette attaque a très grièvement blessé deux policiers.
* 2 Les 19 et 26 octobre 2016.
* 3 Déclaration de M. Bernard Cazeneuve, ministre de l'intérieur, Élysée - 26 octobre 2016.
* 4 Loi n° 2016-339 du 22 mars 2016 relative à la prévention et à la lutte contre les incivilités, contre les atteintes à la sécurité publique et contre les actes terroristes dans les transports collectifs de voyageurs.
* 5 Loi n° 2014-1353 du 13 novembre 2014 renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme.
* 6 Loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement.
* 7 Loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale.
* 8 La menace peut ne pas être réelle mais seulement suffisamment crédible au moment de la riposte (cas par exemple de l'arme factice brandie dans un contexte ne permettant pas de supposer son absence de dangerosité).
* 9 C'est-à-dire ni autorisée ou ordonnée par la loi.
* 10 Crim. 22 mai 1955, Bull. crim. n° 268, D. 1959, somm. 71, JCP 1959. II. 11161 ; Crim. 23 déc. 1959, Bull. crim. n° 576 ; Crim. 19 juin 1990, n° 90-80.888, Bull. crim. n° 250 ; Crim. 26 nov. 1991, n° 91-85.238.
* 11 Il en résulte que si le danger a cessé, la légitime défense ne trouve plus à s'appliquer.
* 12 La réaction immédiate doit être la seule solution pour écarter l'atteinte.
* 13 Cette exigence est indifférente à la qualité de membre de force de l'ordre ou de simple particulier.
* 14 Dont les modalités d'application sont précisées par l'article L. 211-9 du code de la sécurité intérieure.
* 15 Qui constitue la reprise de dispositions figurant antérieurement à l'article 174 du décret du 20 mai 1903 portant règlement sur l'organisation et le service de la gendarmerie.
* 16 Cass. crim., 16 janvier 1996, Bull. crim. n° 22.
* 17 Loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire.