EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Votre commission est saisie de la proposition de loi n° 86 (2016-2017) relative à la composition de la cour d'assises de l'article 698-6 du code de procédure pénale déposée par nos collègues Philippe Bas, François Zocchetto, François-Noël Buffet, Yves Détraigne et François Pillet.
Cette cour d'assises, dite spéciale, est uniquement composée de magistrats professionnels : un président et six assesseurs en premier ressort, huit assesseurs en appel. À l'origine compétente pour les seules infractions militaires et les atteintes à la sûreté de l'État, depuis la loi n° 86-1020 du 9 septembre 1986 relative à la lutte contre le terrorisme et aux atteintes à la sûreté de l'État , adoptée en réaction à la vague d'attentats meurtriers des années 1980, elle l'est désormais pour juger notamment les crimes terroristes.
Si l'organisation judiciaire antiterroriste découlant de la loi du 9 septembre 1986, en particulier l'attribution aux juridictions parisiennes d'une compétence concurrente en matière de lutte antiterroriste afin de permettre une centralisation du traitement judiciaire de ces dossiers a fait la preuve de son efficacité, l'accroissement du nombre de contentieux terroristes en lien avec les filières syro-irakiennes impose aujourd'hui de revoir, à la marge, les règles de composition de cette cour d'assises spéciale.
En effet, la mobilisation de six ou huit assesseurs professionnels affecte particulièrement l'efficacité et la qualité des décisions rendues par les juridictions parisiennes, les plus susceptibles d'être mobilisées pour composer la cour d'assises spéciale en raison de leur compétence nationale en matière de terrorisme.
Cette proposition de loi, dont le seul objet est de réduire ce nombre de six à quatre et de huit à six, est susceptible de recueillir l'assentiment le plus large. Votre rapporteur forme le voeu qu'elle puisse être adoptée rapidement.
I. UN RISQUE DE SATURATION DE LA COUR D'ASSISES SPÉCIALEMENT COMPOSÉE EN RAISON DE L'ACCROISSEMENT DU CONTENTIEUX TERRORISTE
A. LA COUR D'ASSISES SPÉCIALEMENT COMPOSÉE
1. Une large compétence qui excède les seuls crimes terroristes
Contrairement aux crimes de droit commun jugés par une cour d'assises composée d'un président, de deux assesseurs et de six jurés en premier ressort ou de neuf jurés en appel, les crimes terroristes sont jugés par une cour d'assises sans jurés , spécialement composée. Prévue à l'article 698-6 du code de procédure pénale, elle est composée d'un président et, lorsqu'elle statue en premier ressort, de six assesseurs ou, lorsqu'elle statue en appel, de huit assesseurs . Les assesseurs sont désignés soit parmi les conseillers de la cour d'appel, soit parmi les présidents, vice-présidents ou juges du tribunal de grande instance du lieu de tenue des assises. Lorsqu'elle juge des mineurs âgés de seize ans au moins, deux des assesseurs sont désignés parmi les juges des enfants du ressort de la cour d'appel.
Cette formation de la cour d'assises a d'abord été conçue pour juger les crimes en matière militaire ou d'atteintes à la sûreté de l'État, par la loi n° 82-621 du 21 juillet 1982 1 ( * ) , qui a supprimé les juridictions militaires en temps de paix 2 ( * ) , peu après la suppression de la Cour de sûreté de l'État par la loi n° 81-737 du 4 août 1981 3 ( * ) .
Afin d'éviter « toute prise aux pressions d'une organisation sur les personnes chargées du jugement du terroriste 4 ( * ) », la loi n° 86-1020 du 9 septembre 1986 relative à la lutte contre le terrorisme a prévu que la cour d'assises compétente pour juger les crimes terroristes serait composée de magistrats professionnels, selon les mêmes dispositions applicables à la cour d'assises spécialement composée pour les crimes militaires ou d'atteintes à la sûreté de l'État.
La compétence de cette cour a, par la suite, été progressivement étendue au jugement des crimes de trafic de stupéfiants et de prolifération d'armes de destruction massive.
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Compétences de la cour d'assise spécialement composée
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Les dispositions relatives à la composition spéciale de la cour d'assises ont été déclarées conformes à la Constitution, et notamment au principe d'égalité, par la décision n° 86-213 DC du Conseil constitutionnel du 3 septembre 1986 : « par sa composition, la cour d'assises instituée par l'article 698-6 du code de procédure pénale présente les garanties requises d'indépendance et d'impartialité ; que devant cette juridiction les droits de la défense sont sauvegardés ».
Les décisions sur la culpabilité et sur la peine sont prises à la majorité simple . À titre de comparaison, dans les cours d'assises de droit commun, les décisions défavorables à l'accusé 5 ( * ) doivent être prises à la majorité qualifiée 6 ( * ) et les décisions sur la peine à la majorité absolue des votants 7 ( * ) .
Ces dispositions 8 ( * ) ont été jugées compatibles avec la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales par la Cour de cassation 9 ( * ) .
2. La problématique spécifique de la cour d'assises de Paris
Fondé par la loi n° 86-1020 du 9 septembre 1986 relative à la lutte contre le terrorisme et aux atteintes à la sûreté de l'État , le dispositif judiciaire antiterroriste français se caractérise par une centralisation parisienne et une spécialisation des magistrats.
En complément des règles de compétence territoriale de droit commun, l'article 706-17 du code de procédure pénale organise ainsi une compétence concurrente au profit des juridictions parisiennes 10 ( * ) , qui permet la poursuite, l'instruction et le jugement par le procureur de la République, le pôle de l'instruction, le tribunal correctionnel et la cour d'assises de Paris de l'ensemble des infractions terroristes. L'ensemble des infractions terroristes criminelles, pour lesquelles le parquet de Paris a retenu sa compétence antiterroriste, est donc jugé par la cour d'assises de Paris.
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Modalités d'application du principe de concurrence Les modalités concrètes d'articulation des compétences concurrentes sont définies par la circulaire du 18 décembre 2015 relative à la lutte contre le terrorisme. Lorsqu'un procureur de la République localement compétent constate que les investigations, dont il a la direction, sont susceptibles de concerner des infractions terroristes, il en informe sans délai la section antiterroriste (C1) du parquet de Paris . Le procureur du tribunal de grande instance de Paris peut faire diligenter par les services spécialisés de Paris une évaluation des faits , en liaison avec les officiers de police judiciaire territorialement compétents, afin d'apprécier l'opportunité d'un dessaisissement de la juridiction locale à son profit. À l'issue de cette évaluation, le parquet de Paris indique au parquet local par soit-transmis s'il revendique sa compétence, et donc l'ouverture d'une enquête sous qualification terroriste, ou non. En pratique, le parquet de Paris se saisit de l'ensemble des enquêtes ouvertes sur une qualification terroriste , en dehors des infractions de provocation directe à des actes de terrorisme, d'apologie publique de tels actes et de consultations habituelles de sites internet faisant l'apologie de tels actes. La compétence parisienne apparaît ainsi comme une compétence exclusive de fait. Concernant les délits de provocation aux actes de terrorisme et d'apologie de ces actes (art. 421-2-5 du code pénal) qui s'inscrivent majoritairement dans « une glorification isolée et ponctuelle du terrorisme », ils sont exclusivement traités par les parquets territorialement compétents (à Paris les sections P 12 « Traitement en temps réel » et P 20 du TGI); la section C1 ayant vocation à poursuivre ces faits quand ils s'inscrivent dans « une démarche organisée et structurée de la propagande ». Les articles 706-18 à 706-22 du code de procédure pénale organisent les conditions d'un dessaisissement consensuel. Son initiative appartient au seul procureur de la République localement compétent, qui peut requérir le juge d'instruction localement compétent de se dessaisir. Après les observations des parties, le juge d'instruction rend son ordonnance entre huit jours et un mois plus tard. Celle-ci ne prend effet que cinq jours après, sans conséquence sur les titres de détentions et les mandats décernés. Le ministère public, la partie civile et la défense disposent de cinq jours pour former un recours devant la chambre criminelle de la Cour de cassation, qui dispose de huit jours pour statuer. L'article 706-21 du code de procédure pénale permet à l'ensemble des actes de procédure (mandat de dépôt ou d'arrêt, actes de poursuite ou d'instruction) antérieurs à la décision de dessaisissement ou d'incompétence de conserver leur force exécutoire ou leur validité et ils n'ont donc pas à être renouvelés. La juridiction parisienne a l'obligation de se déclarer incompétente quand les faits ne constituent pas des actes de terrorisme, comme l'a rappelé la chambre criminelle de la Cour de cassation dans son arrêt du 15 novembre 2006. Selon la même procédure applicable au dessaisissement, le ministère public peut se pourvoir auprès de la chambre criminelle de la Cour de cassation. Afin de renforcer le partage et la circulation de l'information entre le niveau local et le niveau parisien spécialisé, la circulaire du 5 décembre 2014 a permis la désignation dans chaque parquet d'un magistrat référent pour le suivi des affaires de terrorisme, contact privilégié pour la section C1 du parquet de Paris. |
Par dérogation au principe selon lequel l'appel est porté devant une autre cour d'assises, posé par l'article 380-1 du code de procédure pénale, la chambre criminelle de la Cour de cassation peut désigner à nouveau la cour d'assises de Paris en appel, mais autrement composée.
La cour d'assises de Paris est ainsi susceptible d'être particulièrement sollicitée pour composer les cours d'assises spéciales. Il y aura ainsi, en 2017, quatre compositions de cours d'assises permanentes, dont une spécialement composée pour des affaires essentiellement terroristes.
En 2015 et en 2016, respectivement 342 et 132 jours d'audience ont été consacrés aux affaires terroristes lors des procès d'assises, leur nombre est estimé à 1 244 en 2017, soit une augmentation de + 842 % par rapport à 2016. Alors que 0,6 équivalent temps plein (ETP) de magistrat avait été mobilisé en 2016, ce sont 3,54 ETP qui seront mobilisés au seul premier semestre de 2017, et environ 6,4 pour l'année 2017.
Au 1 er semestre, à la cour d'assises spécialement composée de Paris, seulement 4 procès en matière terroriste auront lieu dont les durées oscillent entre 2 et 12 semaines - ce qui équivaut, en temps d'audience, à 30 affaires de droit commun. Pour ce procès de 12 semaines, 7 assesseurs seront mobilisés pendant soixante jours 11 ( * ) . Au mois de février 2017, 15 magistrats assesseurs 12 ( * ) seront mobilisés en même temps pour faire face à la charge des assises.
L'ensemble des services du tribunal de grande instance de Paris sont concernés par ces désignations (24 magistrats différents sur un vivier potentiel d'environ 200 magistrats) : les juridictions aux affaires familiales, d'application des peines, d'expropriation, le pôle de l'instruction spécialisé dans les crimes contre l'humanité, dans les infractions financières, etc.
Ces désignations aggravent la situation des services, d'ores et déjà affectés par les vacances de postes, et contribuent à retarder l'activité principale des assesseurs dans le tribunal.
La cour d'assises de Paris apparaît aujourd'hui en très grande difficulté . Alors que la capacité de jugement des cours d'assises de Paris est de 81 dossiers par an, soit 8 dossiers par mois, la croissance des affaires de terrorisme retardera inévitablement l'audiencement des affaires de droit commun. La durée de jugement du stock actuel - soit le temps nécessaire pour juger le stock existant sans apport de nouveaux dossiers - est d'ores et déjà égale à 11,5 mois alors qu'au 1 er septembre 2016, seuls 35 % des 136 dossiers avaient été audiencés.
Alors que la cour d'assises spécialement composée de Paris devra juger en 2017 au minimum 7 dossiers, eu égard au respect du délai d'un an d'audiencement prévu par l'article 181 du code de procédure pénale 13 ( * ) , la situation de la cour d'assises de Paris est aujourd'hui aggravée par l'augmentation très importante du nombre de procédures pour crimes terroristes.
* 1 Loi n° 82-621 du 21 juillet 1982 relative à l'instruction et au jugement des infractions en matière militaire et de sûreté de l'État et modifiant les codes de procédure pénale et de justice militaire .
* 2 Selon l'article 700 du code de procédure pénale, un décret pris en conseil des ministres peut appliquer les dispositions du code de justice militaire relatives au temps de guerre, et notamment l'établissement de tribunaux territoriaux des forces armées.
* 3 Loi n° 81-737 du 4 août 1981 portant suppression de la cour de sûreté de l'État .
* 4 Rapport n° 457 (1985-1986) de M. Paul Masson, au nom de la commission des lois, sur le projet de loi relatif à la lutte contre le terrorisme et aux atteintes à la sûreté de l'État, page 11. Le rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/1985-1986/i1985_1986_0457.pdf
* 5 Les questions portent d'abord sur la culpabilité, puis sur les causes d'irresponsabilité pénale, les circonstances aggravantes et les causes légales d'exemption ou de diminution de la peine.
* 6 Les décisions doivent être votées à la majorité de six voix (sur neuf membres du jury) et de huit voix (sur douze membres du jury).
* 7 Les décisions doivent être votées à la majorité de cinq voix (sur neuf membres du jury) et de sept voix (sur douze membres du jury). Néanmoins, le maximum de la peine privative de liberté encourue ne peut être prononcé qu'à la majorité de six voix au moins en premier ressort et de huit voix au moins en appel.
* 8 Dans une décision du 19 mai 2010, la Cour n'a pas transmis au Conseil constitutionnel une question prioritaire de constitutionnalité, qui soutenait que l'absence d'une majorité qualifiée portait atteinte aux droits et libertés garantis par les articles 6 et 9 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, estimant qu'elle n'était pas une question nouvelle et ne revêtait pas de caractère sérieux.
* 9 Cour de cassation, chambre criminelle, 24 novembre 2004, n° 03-87.855 ; Cour de cassation, chambre criminelle, 11 juillet 2012, n° 11-85.220.
* 10 La compétence concurrente est un dispositif souple qui n'emporte ni compétence exclusive ni saisine systématique de la juridiction parisienne tout en permettant une centralisation des informations : en pratique, la section antiterroriste du parquet de Paris retient sa compétence pour l'essentiel des infractions terroristes. À la différence d'une compétence exclusive, cette compétence facultative permet aux parquets territoriaux de diligenter les premiers actes d'enquête.
* 11 Pour le procès de Cannes-Torcy, d'une durée de douze semaines, et le procès d'Ömer Güney, d'une durée de cinq semaines, programmés au premier semestre 2017, un assesseur supplémentaire est nécessaire, en cas de maladie ou d'imprévu d'un des assesseurs titulaires.
* 12 Le président de la cour d'assises spécialement composée est désigné parmi les 14 présidents de la cour d'assises de Paris, qui sont présidents de chambre ou conseillers de la cour d'appel.
* 13 Au délai de ce délai, la jurisprudence impose de justifier des raisons extérieures à l'organisation judiciaire pour permettre la prolongation de la détention provisoire.