TITRE VII - DISPOSITIONS DIVERSES
Article 51 (art. L. 4412-2, L. 4741-9, L. 4754-1 [nouveau], L. 1233-30, L. 1253-6, L. 2143-7, L. 2313-11, L. 2314-10, L. 2315-12, L. 2323-18, L. 2323-24, L. 2324-8, L. 2324-12, L. 2326-5, L. 2392-2, L. 3172-1, L. 4132-3, L. 4154-2, L. 4526-1, L 4613-1, L. 4614-8, L. 4614-11, L. 4616-2, L. 4721-1, L. 4721-2, . 6225-4, L. 7413-3, L. 7421-2, L. 7424-3, L. 2325-19, L. 6361-5, L. 6363-1, L. 7122-18, L. 7232-9, L. 8113-1, L. 8113-2, L. 8113-4, L. 8113-5, L. 8271-14, L. 3171-3, L. 4612-7, L. 3221-9, L. 4711-3, L. 4744-7, L. 5424-16, L. 5213-5, L. 8112-3, L. 8113-3, L. 8113-8, L. 8123-6, L. 4311-6, L. 8271-1-2, L. 4721-4, L. 4721-5, L. 8114-2, L. 8271-19, L. 8223-1-1, L 1263-3, L. 1263-6, L. 8291-2, L. 4624-3 et L. 8123-1 du code du travail ; art. L. 1324-10, L. 1325-1 [nouveau], L. 5243-2-3, L. 5541-3 [nouveau], L. 5544-18, L. 5544-31, L. 5548-1 à L. 5548-4, et L. 5641-1 et du code des transports) - Organisation et compétences de l'inspection du travail
Objet : Cet article permet de poursuivre le processus d'unification des deux corps de l'inspection du travail et introduit des mesures relatives à l'application d'amendes administratives dans le domaine des transports.
I - Le dispositif proposé
L'inspection du travail, dont l'origine remonte en France à 1892, joue un rôle de contrôle du respect des dispositions légales et règlementaires et des stipulations conventionnelles en matière de droit du travail. Son indépendance est garantie par la convention n° 81 de l'Organisation internationale du travail (OIT), entrée en vigueur le 7 avril 1950. En droit interne, le Conseil constitutionnel juge que cette indépendance fait partie des principes fondamentaux du droit du travail au sens de l'article 34 de la Constitution 505 ( * ) .
L'inspection du travail s'organise aujourd'hui en deux corps distincts. Les inspecteurs du travail, agents de catégorie A, « sont chargés de veiller à l'application des dispositions du code du travail et des autres dispositions légales relatives au régime du travail, ainsi qu'aux stipulations des conventions et accords collectifs de travail ». Les contrôleurs du travail, agents de catégorie B, sont « chargés de contrôles, d'enquêtes et de missions dans le cadre de l'inspection du travail » et « exercent leurs compétences sous l'autorité des inspecteurs du travail ».
Les inspecteurs du travail sont recrutés par la voie d'un concours, externe, ouvert aux titulaires d'un diplôme de niveau bac+3, d'un concours interne ouvert aux fonctionnaires et agents publics de l'Etat, des collectivités territoriales et de la fonction publique hospitalière, aux militaires et aux magistrats ayant au moins quatre ans de service et d'un troisième concours ouvert aux personnes justifiant de huit années d'activité.
Le présent article s'inscrit dans le cadre d'une réorganisation de l'inspection du travail engagée depuis 2013.
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La réorganisation de l'inspection du travail 1. Plan de modernisation de l'inspection du travail Le plan de modernisation et de développement de l'inspection du travail (PMDIT), lancé en 2006, prévoyait une hausse des effectifs de l'inspection du travail, dans le cadre d'une stratégie de « priorité au contrôle ». Par ailleurs, la révision générale des politiques publiques (RGPP) a conduit à la fusion, décidée et 2008 et effective depuis fin 2009, de l'inspection du travail avec les inspections spécialisées de l'agriculture, des transports et des transports maritimes. 2. Fusion des corps d'inspecteur et de contrôleur La loi du 1 er mars 2013 506 ( * ) portant création des contrats de génération a amorcé l'unification des corps d'inspecteurs et de contrôleurs du travail en permettant l'accès au corps des inspecteurs par un examen professionnel ouvert aux contrôleurs du travail. Ce concours devait permettre à 105 contrôleurs du travail d'accéder au corps des inspecteurs en 2013, puis 205 en 2014 et 2015. 3. Réorganisation Le décret du 20 mars 2014 507 ( * ) a mis en oeuvre une réorganisation de l'inspection du travail entrée en vigueur le 1 er janvier 2015. Tout en maintenant l'organisation en sections, ce décret prévoit que les inspecteurs et contrôleurs du travail exercent leurs missions au sein d'une unité de contrôle (UC) placée sous l'autorité d'un inspecteur du travail, qui peut être de niveau départemental ou infra-départemental, interdépartemental, régional ou interrégional (art. R. 8122-3 du code du travail), ou spécialisée (article R. 8122-5). Par ailleurs, dans chaque région, une unité d'appui et de contrôle (Uracti) est chargée de la lutte contre le travail illégal et du respect des dispositions relatives aux salariés détachés en France (art. R. 8122-9), et le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (Direccte) peut, en tant que de besoin, proposer la création d'unités de contrôle régionales sectorielles ou thématiques. Le décret a en outre prévu la création d'un groupe national de veille, d'appui et de contrôle ayant pour mission de mener ou d'apporter un appui à des opérations nécessitant une expertise particulière, un accompagnement ou une coordination des services. Dans une décision du 30 décembre 2015 508 ( * ) , le Conseil d'Etat a rejeté un recours en annulation dirigé contre ce décret. Comme le Conseil constitutionnel dans sa décision du 17 janvier 2008, le Conseil d'Etat a retenu que si l'indépendance de l'inspection du travail est un principe fondamental garanti par la Constitution et les conventions de l'OIT, son organisation relève du pouvoir règlementaire. Il a ensuite jugé que la réorganisation prévue par le décret n'avait ni pour objet ni pour effet de remettre en cause l'indépendance de l'inspection du travail. |
Le paragraphe I du présent article permet de poursuivre l'accès au corps des inspecteurs du travail par concours interne pour une durée de quatre ans à compter de la promulgation de la loi, dans des termes identiques à ceux de l'article 6 de la loi du 1 er mars 2013.
A terme, les contrôleurs du travail, dans le cadre des missions de contrôle confiées par le code travail, ont donc vocation à disparaître. Leur mention dans les différents codes deviendra donc sans objet.
Afin de tirer les conséquences de cette extinction progressive, les paragraphes II et le III du présent article remplacent, respectivement au sein du code du travail et du code des transports, les références aux inspecteurs et aux contrôleurs du travail par une référence aux « agents de contrôle de l'inspection du travail mentionnés à l'article L. 8112-1 [du code du travail] », c'est-à-dire les inspecteurs du travail dans la rédaction actuelle de cet article, et les « agents de contrôle de l'inspection du travail » dans la rédaction qui entrera en vigueur au 1 er juillet 2016 509 ( * ) .
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
La commission des affaires sociales a adopté sept amendements du rapporteur visant à rectifier les coordinations opérées ou à en ajouter de nouvelles qui avaient été oubliées dans le texte initial.
Dans le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, ont été retenus trois de ses amendements.
A. Plan de montée en compétence des agents de l'inspection du travail
Le premier amendement vise à définir dans la loi des modalités qui auraient dû être fixées par décret. Les dispositions ainsi ajoutées reprennent largement les dispositions du décret du 18 juin 2013. Le nombre de postes ouverts est fixé à 250 par an, et il est précisé que le concours est ouvert aux contrôleurs du travail justifiant de cinq ans de service effectif dans le corps. Les candidats admis sont nommés inspecteurs du travail stagiaires pour une durée de six mois durant laquelle ils suivent une formation obligatoire. A l'issue de cette période de six mois, ils peuvent être titularisés si leur stage est jugé satisfaisant. Le cas échéant, le stage peut être prolongé de trois mois. S'ils ne sont pas titularisés, les stagiaires sont réintégrés dans leur corps d'origine. Il est précisé que la période de stage, à l'exclusion des prolongations éventuelles, est comptabilisée pour l'avancement.
Le deuxième amendement prévoit qu'une partie des 250 postes ouverts au concours spécifique prévu par le présent article pourra être pourvue par la voie d'une liste d'aptitude, dans la limite d'un cinquième. Cette disposition doit être précisée par voie règlementaire.
B. Obligation de repérage de l'amiante
Le troisième amendement du Gouvernement ajoute au présent article un paragraphe I bis relatif au repérage avant travaux de l'amiante.
Cet amendement insère, au sein du titre I er du livre IV de la quatrième partie du code du travail relatif à la prévention des risques chimiques, un chapitre II bis intitulé « Risques d'exposition à l'amiante : repérage avant travaux ». Ce chapitre comporte un unique article L. 4413-1 [nouveau] qui dispose que le donneur d'ordre, le maître d'ouvrage ou le propriétaire d'immeubles par nature ou par destination, d'équipements, de matériels ou d'articles « y font rechercher la présence d'amiante préalablement à toute opération comportant des risques d'exposition à l'amiante ». Un document mentionnant, le cas échéant, la présence, la nature et la localisation de matériaux ou de produits contenant de l'amiante doit alors être rédigé et joint aux documents remis aux entreprises candidates ou envisageant de l'être.
Un décret en Conseil d'Etat doit venir préciser les conditions d'application de cet article et les éventuelles exemptions.
Cette obligation s'accompagne de sanctions en cas de manquement.
Premièrement, une référence à l'article précité L. 4413-1 est ajoutée à l'article L. 4741-9, qui punit d'une amende de 3 750 euros (9 000 euros et un an d'emprisonnement en cas de récidive) la méconnaissance, par une personne autre que l'employeur ou son délégataire, des dispositions du code du travail en matière de santé et de sécurité.
Deuxièmement, le présent article crée un chapitre IV au sein du titre V du livre VII de la quatrième partie du code relatif aux amendes administratives en matière de santé et sécurité au travail. Ce chapitre, intitulé « Manquements aux règles concernant les repérages avant travaux », comporte un unique article L. 4754-1 [nouveau], qui punit d'une amende administrative de 9 000 euros le fait pour le donneur d'ordre, le maître d'ouvrage ou le propriétaire de ne pas se conformer aux obligations prévues par le nouvel article L. 4413-1 et aux dispositions réglementaires prises pour leur application.
C. Salariés détachés sur des navires
Le Gouvernement a également retenu un amendement de notre collègue député Arnaud Leroy a également été intégré, visant à préciser que les dispositions du code du travail relatives au détachement de travailleurs, prévues par le titre VI du livre II de la première partie du code du travail, ne sont pas applicables aux gens de mer. Un article L. 5541-3 [nouveau] est créé à cet effet dans le code des transports.
D. Amendes administratives dans le domaine des transports
L'ordonnance du 7 avril 2016 510 ( * ) , que l'article 51 quater du présent projet de loi vise à ratifier, a créé des amendes administratives afin de sanctionner les manquements à certaines dispositions du code du travail en matière de santé et de sécurité au travail.
Dans le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, le présent article a été complété par un amendement de notre collègue député Gilles Savary visant à rendre applicables ces amendes administratives aux activités régies par le code des transports.
III - La position de la commission
Dans le contexte de la réforme de l'inspection du travail, le présent article vise à prolonger le processus d'intégration des contrôleurs du travail au corps des inspecteurs du travail engagé par la loi du 1 er mars 2013.
Le rythme doit au demeurant s'accélérer, puisque le nombre de places ouvertes au concours est porté à 250 par an.
Vos rapporteurs sont favorables à la montée en compétence du corps des inspecteurs du travail. Toutefois, la possibilité d'admettre certains contrôleurs dans le corps des inspecteurs par la voie d'une liste d'aptitude ne semble pas souhaitable. En effet, cette liste est présentée comme visant à remédier à la trop grande sélectivité du concours. Or, vos rapporteurs considèrent qu'il est préférable de développer des formations internes pour amener les agents concernés au niveau requis plutôt que de prévoir une alternative au concours. Votre commission a donc adopté un amendement ( COM-21 ) supprimant la possibilité de recruter des inspecteurs du travail sur liste d'aptitude.
La directive européenne du 16 décembre 1996 511 ( * ) concernant le détachement de travailleurs prévoit explicitement à son article 1.2 que les règles qu'elle prévoit ne sont pas applicables au personnel navigant des entreprises de la marine marchande. L'amendement introduit à l'initiative de notre collègue député Arnaud Leroy, s'il ne modifie pas le droit existant, apporte une précision justifiée.
Les dispositions du présent article relatives aux amendes administratives visent à étendre au domaine des transports des dispositions introduites par l'ordonnance du 7 avril 2016 que l'article 51 quater du présent projet de loi vise à ratifier. Comme ils le développent dans le commentaire de l'article 51 quater, vos rapporteurs sont opposés à la ratification de cette ordonnance, qui reprend des dispositions auxquelles le Parlement s'était opposé dans le cadre de l'examen du projet de loi relatif à la formation professionnelle 512 ( * ) . Cette ordonnance confère en effet à l'inspection du travail des pouvoirs d'injonction, de contrôle et de sanction que le Sénat, suivi à l'époque par l'Assemblée nationale, avait jugé excessifs.
Par conséquent, vos rapporteurs sont opposés à l'extension des dispositions de cette ordonnance aux activités régies par le code des transports. A leur initiative, votre commission a donc supprimé ces dispositions ( COM-22 ).
L'obligation de repérage de l'amiante avant travaux s'inspire largement du dispositif qui était prévu à l'article 20 du projet de loi relatif à la formation professionnelle. Un rapport du Haut-Conseil de la santé publique (HCSP) de juin 2014 513 ( * ) a par ailleurs dressé le constat d'une insuffisance du repérage avant travaux. L'obligation prévue par le présent article fait écho à une proposition formulée dès 2014 par la commission des affaires sociales du Sénat à l'occasion du rapport « Amiante : des enjeux toujours actuels, relever le défi du désamiantage » 514 ( * ) (proposition n° 19).
Vos rapporteurs sont donc favorables à l'introduction de ces dispositions.
A l'initiative de vos rapporteurs, la commission a toutefois adopté un amendement rédactionnel sur ce dispositif ( COM-198 ).
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 51 bis (supprimé) (art. L. 511-1 du code minier ; art. L. 3512-4 et L. 3819-23 du code de la santé publique, et L. 8112-1 et L. 8112-3 du code du travail) - Exercice des attributions des inspecteurs du travail par des fonctionnaires de contrôle assimilés
Objet : Cet article, issu d'un amendement du Gouvernement retenu dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité, vise à permettre au pouvoir réglementaire d'attribuer les compétences des inspecteurs du travail à des fonctionnaires de contrôles assimilés.
I - Le dispositif proposé
Les articles L. 8112-1 et L. 8112-2 du code du travail définissent les missions des inspecteurs du travail. L'article L. 8112-3 précise que, lorsque des dispositions légales le permettent, les attributions des inspecteurs du travail peuvent être exercées par des fonctionnaires de contrôle assimilés. C'est le cas par exemple des chefs des services régionaux déconcentrés chargés des mines et des ingénieurs et techniciens placés sous leur autorité, en vertu de l'article L. 511-1 du code minier. C'est également le cas en matière de lutte contre le tabagisme, conformément aux dispositions des articles L. 3512-4 et, concernant Mayotte, L. 3819-23 du code de la santé publique.
Le présent article est issu d'un amendement du Gouvernement retenu dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3 de la Constitution. Il supprime l'article L. 8112-3 du code du travail tout en transférant les dispositions qu'il contient vers l'article L. 8112-1. Toutefois, dans la rédaction découlant du présent article, la mention de dispositions législatives est supprimée. Ce sera donc par voie règlementaire que certains agents pourront être habilités à exercer les attributions des inspecteurs du travail.
Le présent article opère par ailleurs les coordinations rendues nécessaire à l'article L. 511-1 du code minier et aux articles L. 3512-4 et L. 3819-23 du code de la santé publique en remplaçant les références à l'article L. 8112-3 par des références à l'article L. 8112-2.
II - La position de la commission
Le présent article modifie le code du travail dans sa version résultant de l'ordonnance du 7 avril 2016 515 ( * ) qui doit entrer en vigueur le 1 er juillet 2016.
Vos rapporteurs sont opposés à la ratification de cette ordonnance, prise par le fondement d'une habilitation à laquelle le Sénat s'était opposé et qui reprend des dispositions que le Parlement avait rejetées en 2014 516 ( * ) . Les modifications apportées au code minier et au code de la santé publique sont des mesures de coordination.
Par cohérence, vos rapporteurs sont donc défavorables à l'adoption du présent article.
Votre commission a suivi vos rapporteurs et a adopté leur amendement de suppression de l'article (amendement COM-390 )
Votre commission a supprimé cet article.
Article 51 ter (art. L. 8124-1 [nouveau] du code du travail) - Code de déontologie de l'inspection du travail
Objet : Cet article, issu d'un amendement du Gouvernement qu'il a retenu dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité, vise à donner une base légale à un code de déontologie des agents de l'inspection du travail.
I - Le dispositif proposé
Le présent article est issu d'un amendement du Gouvernement.
Il complète le titre II du livre IV de la huitième partie du code du travail, relatif à l'inspection du travail, en créant un chapitre IV intitulé « De la déontologie des agents du système d'inspection du travail ».
L'article unique de ce chapitre (art. L. 8124-1 ) prévoit un code de déontologie du service public de l'inspection du travail, établi par décret en Conseil d'Etat. Ce code fixera les règles que doivent respecter les agents ainsi que leurs droits.
II - La position de la commission
Dans son rapport annuel de 2016, la Cour des Comptes déplorait que « les normes déontologiques de l'inspection du travail n'ont pas été publiées et ne revêtent pas le caractère de normes professionnelles dont pourraient se réclamer les usagers » 517 ( * ) . En effet, des modalités de contrôle marquées par « une tradition d'autonomie voire d'individualisme » entraînent selon la Cour une incompréhension des employeurs contrôlés.
La parution d'un code de déontologie permettrait de préciser les modalités d'exercice des missions confiées aux inspecteurs du travail, dans le respect de leur indépendance garantie par les conventions de l'Organisation internationale du travail (OIT), tout en donnant aux employeurs une meilleure visibilité sur leurs droits dans le cadre des contrôles.
L'établissement de ce code de déontologie par décret en assurera une large publicité et rendra opposables les garanties qu'il définira pour les entreprises et les droits accordés aux inspecteurs du travail.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 51 quater (supprimé) - Ratification de l'ordonnance du 7 avril 2016 relative au contrôle de l'application du droit du travail
Objet : Cet article, issu d'un amendement du Gouvernement retenu dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité, vise à ratifier l'ordonnance du 7 avril 2016 relative au contrôle de l'application du droit du travail.
I - Le dispositif proposé
Le présent article, issu d'un amendement du Gouvernement inséré au texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, ratifie l'ordonnance du 7 avril 2016 relative au contrôle de l'application du droit du travail 518 ( * ) .
Cette ordonnance, qui modifie les pouvoirs de l'inspection du travail, a été prise sur le fondement de l'article 261 de la loi du 6 août 2015 519 ( * ) et habilitait le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures relevant du domaine de la loi visant, notamment, à déterminer les attributions des agents de contrôle de l'inspection du travail et à réviser l'échelle des peines en matière de santé et de sécurité.
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Principales dispositions de l'ordonnance du 7 avril 2016 L'article 2 étend le dispositif d'arrêt d'activité temporaire, qui s'applique aujourd'hui uniquement aux chantiers du BTP, à toutes les entreprises. Il élargit par ailleurs son champ d'application à l'ensemble des risques relatifs à l' amiante , aux risques liés à des équipements de travail inadaptés et aux risques électriques . Cet article prévoit en outre un dispositif de retrait d'urgence pour les travailleurs mineurs. L'agent de contrôle pourra par ailleurs demander à l'employeur de faire procéder à l'analyse non seulement de substances et de préparations dangereuses, mais de toute matière, matériau, équipement, matériel ou article « susceptibles de comporter ou d'émettre des agents physiques, chimiques ou biologiques dangereux ». Enfin, cet article renforce les sanctions encourues en cas de manquement aux dispositions législatives en vigueur en matière de santé et de sécurité au travail. Le montant de l'amende passe ainsi de 3 750 euros à 10 000 euros et de 9 000 euros à 30 000 en cas de récidive. L'article 4 est relatif à la réorganisation de l'inspection du travail et à la suppression du corps des contrôleurs du travail. Il crée la possibilité pour l'autorité administrative d'effectuer des transactions pénales avec des entreprises. Enfin, il multiplie par dix, de 3 750 à 37 500 euros, le montant de l'amende encourue par l'employeur qui se rend coupable de délit d'obstacle. L'article 5 crée la possibilité pour le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (Direccte) de prononcer, sur saisine d'un agent de contrôle, des amendes administratives en cas de manquement à certaines dispositions du code du travail. Le montant maximal de ces amendes est fixé à 2 000 euros par travailleur. Ces dispositions devront entrer en vigueur le 1 er juillet 2016. |
II - La position de la commission
L'ordonnance du 7 avril 2016 reprend largement les dispositions de l'article 20 du projet de loi relatif à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale 520 ( * ) qui prévoyait une réforme de l'organisation de l'inspection du travail et un renforcement de ses pouvoirs. Cet article, qui a suscité une vive opposition au Sénat, avait été supprimé par notre assemblée et n'avait pas été réintroduit par l'Assemblée nationale.
Les dispositions de cet article ont été reprises quasiment à l'identique dans la proposition de loi déposée en mars 2014 à l'Assemblée nationale par nos collègues députés Bruno Le Roux et Denys Robiliard 521 ( * ) . L'examen de cette proposition de loi n'a toutefois jamais dépassé le stade de l'examen en commission.
L'opposition du Sénat à ces dispositions s'expliquait en 2014 par deux raisons. Si certains de nos collègues estimaient que la réforme proposée remettait en cause l'indépendance de l'inspection du travail, d'autres considéraient que les pouvoirs conférés à l'inspection du travail, notamment en matière de santé et de sécurité, étaient manifestement excessifs.
Ces raisons ont également justifié l'opposition du Sénat lorsque le Gouvernement a demandé au Parlement une habilitation visant à procéder par ordonnance à cette réforme refusée par le Parlement, dans le cadre de la loi du 6 août 2015 522 ( * ) .
Au-delà des raisons de fond qui expliquent l'opposition de la commission au contenu de cette ordonnance, vos rapporteurs déplorent la méthode suivie par le Gouvernement. Ainsi, une réforme rejetée par les deux chambres du Parlement est introduite par la voie d'une ratification d'ordonnance au détour d'un amendement du Gouvernement, adopté sans débat du fait du recours à la procédure prévue à l'article 49, alinéa 3, de la Constitution.
Si certaines des dispositions de l'ordonnance, et notamment les mesures de coordination rendues nécessaires par la fusion des corps des contrôleurs et des inspecteurs du travail ne soulèvent pas de difficultés de fond, vos rapporteurs sont défavorables à sa ratification, à la fois pour des raisons de fond et pour des raisons de forme. Votre commission a donc adopté l'amendement de suppression de cet article proposé (amendement COM-13 ).
L'absence de ratification n'entraîne pas la caducité de l'ordonnance mais maintient ses dispositions dans le domaine règlementaire.
Votre commission a supprimé cet article.
Article 52 (art. L. 5426-8-1, L. 5426-8-2, et L. 5426-1-1 [nouveau] du code du travail) - Récupération par Pôle emploi des indus de prestations
Objet : Cet article vise à permettre à Pôle emploi de procéder à la récupération des indus de prestation par voie de retenue et de contrainte.
I - Le dispositif proposé
A. Récupération des indus
L'article L. 5312-1 du code du travail détaille les missions de Pôle emploi. Parmi celles-ci, son 4° mentionne le service de l'allocation chômage, pour le compte de l'Unédic, ainsi que le versement de diverses allocations de solidarité pour le compte de l'Etat ou du fonds de solidarité (FDS).
Par ailleurs, Pôle emploi assure, en vertu de conventions, le versement d'allocations pour le compte des employeurs publics.
Afin de simplifier le remboursement des prestations indûment versées par Pôle emploi, l'article 27 de la loi de finances pour 2012 523 ( * ) a notamment créé au sein du code du travail un article L. 5426-8-1 qui dispose que, pour s'assurer du remboursement des allocations indûment versées pour le compte de l'Etat, du FDS ou d'employeurs publics, Pôle emploi peut procéder par retenues sur les échéances à venir, à quelque titre que ce soit. Cette retenue n'est possible que si le débiteur ne conteste pas le caractère indu du versement.
L'article L. 5426-8-2 , également créé par la loi de finances pour 2012, permet au directeur de Pôle emploi de délivrer une contrainte qui, à défaut d'opposition devant la juridiction compétente, comporte tous les effets d'un jugement.
Dans sa rédaction initiale, le présent article complétait les articles L. 5426-8-1 et L. 5426-8-2 afin de permettre à Pôle emploi de recourir également à la retenue et à la contrainte pour obtenir le remboursement de prestations indues versées pour le compte de l'Unédic (allocations chômage).
B. Périodes d'activité non déclarées
Le paragraphe II du présent article ajoute une section 1 bis au chapitre du code du travail relatif au contrôle de la recherche d'emploi (chapitre VI du titre II du livre V de la cinquième partie). Cette section, intitulée « Périodes d'activité non déclarées » se compose d'un unique article L. 5426-1-1 .
Aux termes de cet article, les périodes d'activités non déclarées supérieures à trois jours au cours du même mois ne seront plus prises en compte pour l'ouverture ou le rechargement des droits. Les rémunérations correspondantes ne seront donc pas incluses dans le salaire de référence. Le demandeur d'emploi pourra exercer un recours devant l'instance paritaire régionale de Pôle emploi lorsque l'application de ces dispositions fait obstacle à l'ouverture ou au rechargement de ses droits.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
A l'initiative du rapporteur, la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a modifié le paragraphe I du présent article, afin de distinguer les retenues effectuées au titre des prestations solidarité et celles portant sur des prestations versées pour le compte de l'Unédic.
Ainsi, les prestations indûment versées pour le compte propre de Pôle emploi ou pour le compte de l'Etat, du FDS ou d'employeurs publics pourront être récupérées par retenue sur les échéances à venir, à n'importe quel titre excepté celui des allocations de chômage.
Les allocations de chômage indûment versées par Pôle emploi pour le compte de l'Unedic pourront être récupérées par retenue, mais uniquement sur les échéances à venir à ce titre.
S'agissant de la non-prise en compte des périodes d'activités non déclarées, la commission a adopté un amendement du rapporteur excluant l'application de cette mesure lorsque la non-déclaration résulte d'une carence de l'employeur ou d'une erreur de Pôle emploi.
III - La position de la commission
Dans le cadre de la convention d'assurance chômage du 14 mai 2014, les partenaires sociaux ont souhaité mettre en oeuvre un dispositif facilitant le remboursement des indus versés par Pôle emploi. L'article 27 du règlement général annexé à cette convention prévoyait ainsi un dispositif de retenue sur prestations en cas de versement indu.
L'accord d'application n° 9 également annexé à cette convention prévoyait la non-prise en compte des périodes d'activité de plus de trois jours pour l'affiliation des demandeurs d'emploi.
Cette convention a été agréée par un arrêté ministériel du 25 juin 2014.
Toutefois, dans une décision du 5 octobre 2014 524 ( * ) , le Conseil d'Etat a jugé que ces stipulations sortaient du champ des mesures d'application que les partenaires sociaux peuvent fixer en vertu de l'article L. 5422-20 du code du travail car elles relevaient du domaine de la loi.
Le présent article vise donc à tirer les conséquences de la décision du Conseil d'Etat et à inscrire dans la loi les mesures qui ont été annulées.
A. Récupération des indus
Selon l'étude d'impact annexée au projet de loi, 37 % des sommes indûment versées chaque année par Pôle emploi ne sont pas effectivement recouvrées, soit 300 millions d'euros.
Pour les indus versés pour le compte de l'Unédic, c'est-à-dire pour les versements d'allocation de chômage, Pôle emploi ne peut, en l'état actuel du droit, procéder à la retenue sur versement et ne peut prononcer de contrainte. Si le débiteur refuse de rembourser l'indu, Pôle emploi doit donc passer pas les voies de recours de droit commun définies par le code civil et le code de procédure civile et obtenir du juge judiciaire qu'il ordonne le remboursement de l'indu. Cette procédure est longue et ne semble pas s'inscrire dans une gestion efficiente.
Il est donc souhaitable que les montants d'allocation chômage indûment versés puissent être recouvrés par Pôle emploi via une retenue sur les prestations dues.
Vos rapporteurs notent que le demandeur d'emploi conserve une voie de recours devant l'instance paritaire régionale.
L'amendement du rapporteur adopté par la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale permet de segmenter les prestations versées par Pôle emploi et d'empêcher que des prestations dues au titre de la solidarité soient retenues pour le remboursement des indus d'assurance chômage.
Vos rapporteurs notent que les dispositions du présent article ne portent pas atteinte aux droits des allocataires. En effet, le caractère indu des sommes en jeu peut toujours être contesté, d'abord devant Pôle emploi puis par la voie d'un recours contentieux. De plus, une remise de dette totale ou partielle peut être accordée par l'instance paritaire régionale compte tenu de la situation de l'allocataire.
B. Périodes d'activité non déclarées
Conformément aux dispositions de l'article L. 5411-2 du code du travail, les demandeurs d'emploi inscrits auprès de Pôle emploi sont tenus de renouveler périodiquement leur inscription et d'informer Pôle emploi des changements affectant leur situation susceptibles d'avoir une incidence sur leur inscription comme demandeur d'emploi. L'article R. 5411-7 précise que cette information doit avoir lieu dans un délai de 72 heures. Les périodes d'activités sont bien susceptibles d'avoir une incidence sur l'éligibilité aux indemnités dues au demandeur d'emploi et doivent donc être déclarées.
Or, l'étude d'impact annexée au projet de loi indique qu'en 2013, 205 000 demandeurs d'emplois ont déposé des demandes d'allocation dans lesquelles la période de référence d'affiliation comportait des périodes d'activité non déclarées, ce qui représente un coût évalué à 95 millions d'euros. En l'état actuel du droit, et compte tenu de l'annulation par le Conseil d'Etat de l'arrêté du 25 juin 2014, si les sommes indûment versées doivent être remboursées, il n'existe pas de sanction spécifique pour ces omissions.
Le dispositif proposé semble de nature à instituer une sanction appropriée aux fraudes tout en incitant les demandeurs d'emploi de bonne foi à une plus grande diligence dans la déclaration de leurs périodes d'activité.
Sur proposition de ses rapporteurs, votre commission a adopté un amendement ( COM-378 rectifié ), visant à préciser que la saisine de l'instance paritaire de Pôle emploi ne fait pas obstacle à un recours gracieux ou contentieux.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 52 bis (art. L. 5312-10 du code du travail) - Instances paritaires régionales et territoriales de Pôle emploi
Objet : Cet article, issu d'un amendement du Gouvernement retenu dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité, vise à reconnaître les missions confiées par la convention d'assurance chômage aux partenaires sociaux au sein des instances paritaires régionales et territoriales de Pôle emploi.
I - Le dispositif proposé
Le titre I er du livre III de la cinquième partie du code du travail est relatif au service public de l'emploi. Son chapitre II porte sur le placement des demandeurs d'emploi et définit notamment les missions, l'organisation et le fonctionnement de Pôle emploi.
L'article L. 5312-10 dispose ainsi que l'institution est organisée en une direction générale et des directions régionales. Au sein de chaque direction régionale, une instance paritaire régionale (IPR), chargée de veiller à l'application de la convention d'assurance chômage, est consultée sur la programmation des interventions au niveau territorial.
Le présent article est issu d'un amendement du Gouvernement retenu dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité. Il vise à sécuriser juridiquement le rôle confié par les partenaires sociaux aux IPR.
L'article 7 de la convention du 14 mai 2014 relative à l'assurance chômage prévoit ainsi la compétence des instances paritaires dans les cas prévus par le règlement général et par les accords d'application. A titre d'exemple, l'accord d'application n° 12 prévoit que l'IPR peut statuer sur le maintien du versement des allocations aux demandeurs d'emploi ayant démissionné de leur poste précédent.
Il modifie l'article L. 5312-10 afin d'adapter sa rédaction aux missions confiées par la convention d'assurance chômage aux IPR. En effet, cette convention confie aux IPR l'examen de cas particuliers, sur saisine du demandeur d'emploi.
En outre, cet article autorise la création d'instances paritaires territoriales ou spécifiques, sur décision du conseil d'administration de Pôle emploi, afin d'exercer tout ou partie des missions des IPR.
II - La position de la commission
Vos rapporteurs constatent que cet article tire les conséquences législatives des missions confiées par la convention d'assurance chômage du 14 mai 2014 aux instances paritaires régionales.
L'article 52 du présent projet de loi prévoit en outre une voie de recours pour les assurés auprès de l'IPR en matière de prise en compte des périodes d'activités non déclarées.
Par ailleurs, la création d'instances paritaires territoriales correspond à la réorganisation de Pôle emploi consécutive à la réforme territoriale prévue par la loi NOTRe du 7 août 2015 525 ( * ) . Afin de permettre à ces instances infrarégionales d'exercer leurs missions, il est nécessaire de les mentionner au niveau législatif.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 53 (supprimé) (art. L. 1134-4, L. 1144-3, L. 1235-4 et L. 1235-5 du code du travail) - Remboursement des allocations de chômage par l'employeur
Objet : Cet article, issu d'un amendement de notre collègue députée Catherine Coutelle et plusieurs de ses collègues adopté en commission par l'Assemblée nationale, vise à étendre les cas dans lesquels l'employeur peut être condamné par le juge à rembourser à Pôle emploi des allocations versées à un salarié victime d'un licenciement abusif.
I - Le dispositif proposé
L'article L. 1235-3 du code du travail est relatif la réintégration ou à l'indemnisation du salarié licencié pour une cause qui n'est pas réelle et sérieuse.
L'article L. 1235-11 porte sur la réintégration ou l'indemnisation du salarié licencié à l'issue d'une procédure frappée de nullité en raison de la méconnaissance des règles posées par l'article L. 1235-10, relatives à la validation ou à l'homologation des projets de licenciement.
Dans les cas prévus par ces deux articles, l'article L. 1235-4 précise que le juge ordonne le remboursement par l'employeur des indemnités de chômage versées au salarié licencié entre la date de son licenciement et la date à laquelle le jugement est prononcé, dans la limite de six mois d'indemnité de chômage.
Par ailleurs, les dispositions de l'article L. 1235-4 sont également applicables, en vertu de dispositions spécifiques, dans le cas d'un licenciement ayant pour cause une action en justice engagée par le salarié sur le fondement des dispositions touchant au principe de non-discrimination (article L. 1134-4) ou sur le fondement des dispositions relatives à l' égalité professionnelle entre les femmes et les hommes (article L. 1144-3).
Le présent article, issu d'un amendement de Mme Catherine Coutelle et plusieurs de ses collègues adopté par la commission des affaires sociales, complète l'article L. 1235-4 afin de viser d'autres cas entraînant le remboursement par l'employeur des indemnités de chômage. Sont ainsi visés les articles :
- L. 1132-4 qui prévoit la nullité de toute disposition ou acte pris à l'égard d'un salarié en méconnaissance des dispositions relatives au principe de non-discrimination ;
- L. 1152-3 qui prévoit la nullité de la rupture du contrat de travail intervenue en méconnaissance des dispositions relatives au harcèlement moral ;
- L. 1153-4 qui prévoit la nullité de toute disposition ou acte pris à l'encontre d'un salarié ayant subi, refusé de subir ou témoigné d'actes de harcèlement sexuel.
Enfin, les articles L. 1134-4 et L. 1144-3 sont directement cités à l'article L. 1235-4.
Par ailleurs, l'article L. 1235-5 du même code exclut l'application de certaines dispositions du code du travail au licenciement d'un salarié de moins de deux ans d'ancienneté dans l'entreprise et au licenciement opéré dans une entreprise de moins de onze salariés. Les dispositions visées sont notamment celles de l'article L. 1235-4 relatives au remboursement des indemnités de chômage (3°).
Le présent article complète le 3° de l'article L. 1235-5 afin de préciser que l'exception qu'il prévoit ne s'applique qu'aux cas de méconnaissance des articles L. 1235-3 et L. 1235-11 .
II - La position de la commission
Les dispositions du présent article figuraient à l'article 7 de la loi du 4 août 2014 pour l'égalité réelle entre les femmes et les hommes 526 ( * ) . Toutefois, jugeant que l'amendement dont était issu cet article avait été adopté selon une procédure contraire à la Constitution (méconnaissance de la règle dite de « l'entonnoir »), le Conseil constitutionnel avait censuré cet article 527 ( * ) .
Vos rapporteurs ne sont pas favorables à ces dispositions qui vont à l'encontre de la philosophie qu'ils souhaitent donner au présent texte. En effet, alors qu'ils souhaitent alléger les incertitudes juridiques et financières qui entourent la décision par un employeur de licencier un salarié, le présent article fait planer la menace, si le juge prud'homal estime qu'un licenciement est abusif, d'un alourdissement considérable du coût pour l'entreprise. En effet, alors que l'employeur doit d'ores et déjà indemniser le salarié à hauteur du préjudice subi, qui s'estime en mois de salaires, et le cas échéant verser des arriérés de salaire, lui imposer par surcroît de rembourser Pôle emploi apparaît comme une sanction disproportionnée.
Sur proposition de vos rapporteurs, votre commission a donc adopté un amendement ( COM-176 ) de suppression du présent article.
Votre commission a supprimé cet article.
Article 54 (supprimé) (art. L. 1235-3-1 [nouveau] du code du travail) - Indemnité spécifique en cas de licenciement abusif
Objet : Cet article, issu d'un amendement de notre collègue députée Catherine Coutelle et plusieurs de ses collègues, adopté en commission par l'Assemblée nationale, vise à renforcer l'indemnisation des salariés licenciés de manière discriminatoire ou à la suite de faits de harcèlement.
I - Le dispositif proposé
L'article L. 1132-1 du code du travail interdit les licenciements fondés sur un motif discriminatoire . De tels licenciements sont nuls conformément à l'article L. 1132-4.
L'article L. 1153-2 exclut qu'un salarié puisse être licencié pour avoir subi ou refusé de subir des agissements de harcèlement sexuel . Un tel licenciement est également nul conformément à l'article L. 1153-4.
Enfin, l'article L. 1225-4 interdit le licenciement d'une femme enceinte ou en congé maternité tandis que l'article L. 1225-5 prévoit l'annulation d'un licenciement d'une salariée lorsque celle-ci produit un certificat médical justifiant sa grossesse.
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Conséquences de la nullité du licenciement Le salarié victime d'un licenciement nul peut demander sa réintégration dans l'entreprise. Il a alors le droit à la réparation du préjudice subi, dans la limite du montant des salaires dont il a été privé. S'il ne demande pas sa réintégration, le salarié licencié peut prétendre aux indemnités suivantes : - une indemnité de licenciement ; - une indemnité compensatrice de préavis ; - une indemnité de congés payés - des dommages et intérêts, dont le montant ne peut être inférieur à six mois de salaire. Dans le cas particulier du licenciement d'une femme enceinte, l'article L. 1225-71 du code du travail prévoit le versement des salaires dont la salariée a été privée même si elle ne demande pas sa réintégration. |
Le présent article, issu d'un amendement de notre collègue députée Catherine Coutelle et plusieurs de ses collègues, adopté au stade de l'examen en commission, crée un article L. 1235-3-1 au sein du code du travail aux termes duquel le salarié licencié en méconnaissance des articles L. 1132-1, L. 1153-2, L. 1225-4 et L. 1225-5 a le droit à une indemnité s'il refuse d'être réintégré ou si sa réintégration est impossible. Il est précisé que cette indemnité s'ajoute au versement des arriérés de salaires et, le cas échéant, à l'indemnité de licenciement prévue par l'article L. 1234-9 528 ( * ) .
Dans la rédaction initiale de l'amendement, le montant de cette indemnité ne pouvait être inférieur au salaire des douze derniers mois . La commission a toutefois adopté un sous-amendement du rapporteur abaissant ce plancher à six mois.
Dans le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, un amendement du rapporteur a été retenu visant à préciser sa rédaction. Alors que la version initiale mentionnait le salaire « qui aurait été perçu pendant la période écoulée entre le licenciement et la décision de justice définitive », la rédaction adoptée mentionne le salaire « qui aurait été perçu pendant la période couverte ». Cette période peut être plus longue que la période écoulée entre le licenciement et la décision de justice. Cette rédaction est cohérente avec celle de l'article L. 1225-71, qui prévoit le versement du salaire en cas d'annulation du licenciement intervenu durant la grossesse.
II - La position de la commission
Les dispositions du présent article figuraient à l'article 10 de la loi du 4 août 2014 pour l'égalité réelle entre les femmes et les hommes 529 ( * ) . Toutefois, jugeant que l'amendement dont était issu cet article avait été adopté selon une procédure contraire à la Constitution (méconnaissance de la règle dite de « l'entonnoir »), le Conseil constitutionnel avait censuré cet article 530 ( * ) .
Les cas visés par le présent article sont des cas de nullité. Lorsqu'un licenciement est annulé par le juge et que le salarié n'est pas réintégré, ce dernier a droit en plus de l'indemnité de licenciement et de l'indemnité de préavis s'il les perçoit, à des dommages et intérêts réparant l'intégralité du préjudice subi. Selon une jurisprudence constante 531 ( * ) , la Cour de cassation juge que l'indemnisation du préjudice ne peut être inférieure à six mois de salaire, quelle que soit l'ancienneté du salarié.
Le présent article se borne donc à inscrire dans la loi une disposition déjà appliquée par le juge. Or, en ne visant que certains cas de nullité, le présent article pourrait apparaître comme remettant en cause cette jurisprudence. Votre commission a donc adopté un amendement de suppression de cet article présenté par vos rapporteurs ( COM-190 ).
Votre commission a supprimé cet article.
* 505 Décision n° 2007-561 DC du 17 janvier 2008.
* 506 Loi n° 2013-185 du 1 er mars 2013 portant création du contrat de génération.
* 507 Décret n° 2014-359 du 20 mars 2014 relatif à l'organisation du système d'inspection du travail.
* 508 CE, 30 décembre 2015, n° 380480.
* 509 Conformément à l'article 4 de l'ordonnance n° 2016-413 du 7 avril 2016 relative au contrôle de l'application du droit du travail.
* 510 Ordonnance n° 2016-413 du 7 avril 2016 relative au contrôle de l'application du droit du travail.
* 511 Directive 96/71/CE du parlement européen et du conseil du 16 décembre 1996 concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d'une prestation de services.
* 512 Loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale.
* 513 HCSP, juin 2014, Recommandations pour la gestion du risque amiante dans l'habitat et l'environnement.
* 514 Rapport d'information n° 668 (2013-2014) de Mme Aline Archimbaud, MM. Gilbert Barbier, Gérard Dériot, Mme Catherine Deroche, MM. Jean-Pierre Godefroy, Ronan Kerdraon, Jean-Marie Vanlerenberghe et Dominique Watrin, fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 1 er juillet 2014, p. 62.
* 515 Ordonnance n° 2016-413 (cf. note bas de page, p. 7).
* 516 Le commentaire de l'article 51 quater du présent projet de loi qui vise à ratifier l'ordonnance du 7 avril 2016.
* 517 Cour des comptes, rapport public annuel 2016, février 2016, p. 374.
* 518 Ordonnance n° 2016-413 du 7 avril 2016.
* 519 Loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques.
* 520 Loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale.
* 521 Proposition de loi n° 1848 relative aux pouvoirs de l'inspection du travail, déposée le 27 mars 2014.
* 522 L'habilitation visait également des mesures relatives à l'accès au corps de l'inspection du travail pour les contrôleurs du travail. De telles mesures ne figurent pas dans l'ordonnance du 7 avril 2016 mais figurent à l'article 51 du présent projet de loi.
* 523 Loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.
* 524 CE, 5 octobre 2014, association des amicales intermittents et précaires et autres, n° 383956, 383957 et 383958.
* 525 Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.
* 526 Loi n° 2014-873 du 4 août 2014 pour l'égalité réelle entre les femmes et les hommes.
* 527 Décision n° 2014-700 DC du 31 juillet 2014.
* 528 Cette indemnité, calculée en fonction de la rémunération du salarié, est due au salarié licencié alors qu'il compte plus d'un an d'ancienneté, sauf en cas de faute grave.
* 529 Loi n° 2014-873 du 4 août 2014 pour l'égalité réelle entre les femmes et les hommes.
* 530 Décision n° 2014-700 DC du 31 juillet 2014.
* 531 Voir par exemple Cass. soc., 14 avril 2010, n° 09-40.486.