LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement augmentant les crédits de la mission de 750 000 euros . Il s'agit de dépenses de personnel, correspondant à la rémunération du président et de trois membres de la commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR).
La parution tardive du décret n° 2015-1186 du 29 septembre 2015 relatif à l'organisation administrative et financière de la CNCTR explique le dépôt de cet amendement.
En seconde délibération , l'Assemblée nationale a adopté un second amendement du Gouvernement diminuant les crédits de la mission de 10,053 millions d'euros.
Selon l'objet de cet amendement, une augmentation de 70 000 euros des dépenses de personnel est nécessaire pour tirer les conséquences de la mise en oeuvre des mesures prévues par le protocole relatif à l'avenir de la fonction publique et à la modernisation des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations.
Par ailleurs, « pour garantir le respect de la norme de dépense en valeur de l'État, il est procédé à une minoration des crédits de 10,123 millions d'euros » :
- 4,5 millions d'euros sur le programme « Coordination du travail gouvernemental » : « cette diminution est permise par un effort supplémentaire sur les dépenses de fonctionnement courant et les dépenses de fonctionnement courant et d'intervention » ;
- 700 000 euros sur le programme « Protection des droits et libertés » : cette économie serait « permise par une mutualisation accrue des dépenses de la CNIL et du Défenseur des droits » ;
- 4,9 millions d'euros sur le programme « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » : « cette diminution est notamment permise par un effort accru sur les dépenses de loyers et les charges immobilières des administrations déconcentrées ».
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie mardi 20 octobre 2015, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a examiné le rapport de M. Michel Canevet, rapporteur spécial, sur la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et sur le budget annexe « Publications officielles et information administrative ».
M. Michel Canevet , rapporteur spécial . - Le projet de loi de finances pour 2016 prévoit que les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » s'élèvent à 1,3 milliard d'euros en crédits de paiement et à 1,45 milliard d'euros en autorisations d'engagement. À périmètre constant, la hausse par rapport à la loi de finances initiale pour 2015 est limitée à 3,24 millions d'euros, soit 0,26 %.
Les autorisations d'engagement augmentent de près de 9 % : au titre du programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées », les autorisations d'engagement croissent de 72,4 millions d'euros, en raison du regroupement des services de l'État en Corse sur le site d'Aspretto à Ajaccio, qui coûtera 30 millions d'euros, et de ceux des administrations régionales déconcentrées sur le site Viotte à Besançon. Les autorisations d'engagement du Secrétariat général pour la défense et la sécurité nationale (SGDSN) augmenteront également de 20 millions d'euros.
Le périmètre de la mission est sensiblement modifié, avec le rattachement aux services du Premier ministre, pour une gestion unifiée des effectifs, des agents des services interministériels départementaux des systèmes d'information et de communication (Sidsic) - soit 1 138 équivalents temps plein et un budget de 70 millions d'euros environ.
En outre, l'Autorité de régulation de la distribution de la presse (ARDP), qui est une autorité administrative indépendante (AAI), rejoint le programme « Protection des droits et libertés » car elle est désormais financée par des crédits budgétaires à hauteur de 503 000 euros - et non plus par les messageries de presse.
Si, à périmètre constant, les crédits de paiement sont relativement stables, les dépenses des AAI relevant de la mission augmentent de 4 % par rapport à 2015, malgré un contexte de rigueur : les crédits de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil) augmentent de 3 %, ceux du Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL) de 7 %. La Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité est remplacée par la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR), dont les crédits augmentent de 67 %, soit 1,65 million d'euros de plus. Les crédits du Défenseur des droits augmentent eux aussi de 1,21 million d'euros. La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) voit ses crédits croître car elle contrôle toujours davantage de déclarations d'élus ou de hauts fonctionnaires.
Je souhaite attendre les conclusions de la commission d'enquête sur les autorités administratives indépendantes (AAI), présidée par Marie-Hélène Des Esgaulx, qui sont attendues pour le début du mois de novembre, pour, le cas échéant, m'inspirer de certaines de ses propositions. L'an dernier, j'avais proposé de fusionner le Défenseur des droits, qui regroupe déjà quatre anciennes autorités, avec le CGLPL, dont les missions sont similaires. Mieux vaudrait permettre des économies de gestion que d'augmenter leurs dotations. La Commission d'accès aux documents administratifs (Cada) et la Cnil pourraient également se regrouper, comme l'a proposé, à juste titre, la Secrétaire d'État chargée du numérique.
Parmi les dépenses supplémentaires engagées figure également le projet immobilier Ségur-Fontenoy, qui regroupera les AAI et les services du Premier ministre sur 46 000 mètres carrés pour un coût de 370 millions d'euros. La partie Fontenoy, occupée par les AAI dont le Défenseur des droits, sera opérationnelle à l'été 2016 ; certains services du Premier ministre seront installés à l'été 2017 ; il s'agit de 500 postes de travail à Fontenoy et 1 800 à Ségur. Cette mutualisation libèrera des sites où sont actuellement éclatés les services - le Défenseur en occupe trois - et devra dégager des économies. Je serai extrêmement vigilant sur ce point, sachant que les crédits pour le déménagement s'élèvent à 14,5 millions d'euros en crédits de paiements pour 2016.
Le programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » prévoit une économie de 4,2 millions d'euros pour le fonctionnement des directions départementales interministérielles. La réforme administrative porte ses fruits et devra continuer à produire des économies à la suite de la récente réforme territoriale qui refond la carte des régions. Ce n'est pas évident dans le projet de loi de finances pour 2016 ; j'espère que cela se confirmera d'ici 2017.
Les crédits du budget annexe « Publications officielles et information administrative » s'élèvent à 200 millions d'euros. Mesure la plus emblématique, l'édition papier du Journal officiel (JO) sera supprimée au 1 er janvier 2016. L'État ne verse pas de subvention d'équilibre car plus de 91 % des recettes de la direction de l'information légale et administrative (Dila) proviennent des annonces officielles de marchés publics ou d'annonces civiles et commerciales ; ses comptes sont donc toujours excédentaires, un excédent qui a cependant tendance à se réduire. Ses dépenses d'édition ou d'information administrative s'élèvent à 55 millions d'euros, tandis que ses dépenses de personnel s'élèvent à 74,8 millions d'euros. Héritée de temps anciens, la convention de l'État avec la Société anonyme de composition et d'impression des Journaux officiels (SACI-JO) coûte 40 millions d'euros en 2016 pour 200 employés - soit 200 000 euros par employé, sachant qu'il s'agit principalement de dépenses de personnel et de retraite. Avec l'arrêt de l'impression du JO, les effectifs devraient se réduire de 215 à 140 personnes à la suite de plans sociaux. La Dila réalisera également une économie de 2,4 millions d'euros en 2016 en internalisant la collecte et la gestion des annonces civiles et commerciales, auparavant sous-traitées.
J'ai réalisé une mission de contrôle de l'Agence nationale pour la sécurité des systèmes d'information (Anssi) - sujet d'actualité, le Premier ministre a présenté la stratégie nationale pour la sécurité numérique vendredi dernier. L'Anssi a été créée en 2009 pour préparer l'État et la société aux attaques informatiques. Pour faire face à la multiplication des piratages et cyberattaques, il a été décidé d'augmenter significativement son budget : de 43 millions d'euros en 2010 à 84 millions en 2014 et il atteindra environ 100 millions d'euros en 2016.
L'Anssi a pour rôle de détecter, analyser et entraver les menaces. Lors de mon contrôle, elle gérait notamment l'attaque contre TV5 Monde. L'Anssi fournit aussi une assistance technique aux administrations et aux opérateurs d'importance vitale, publics ou privés, exerçant dans des secteurs d'activités vitaux pour la Nation. Elle réalise de nombreuses études et des missions de sensibilisation auprès des acteurs publics et privés. Si les relations sont bonnes avec certains ministères, d'autres sont encore réticents à la faire intervenir et ont des problèmes de sécurité. Plus de 400 personnes travaillent à l'Anssi, et l'Agence recrutera plus de 40 personnes en 2016. Les profils des contractuels embauchés sont ensuite très recherchés dans le privé.
Je pense qu'il faudrait peut-être créer un budget opérationnel de programme propre à l'Anssi, ou du moins rendre son budget clairement identifiable. Afin d'améliorer la sécurité des systèmes d'information des ministères, il conviendrait de renforcer leur coopération avec l'Agence, de développer les relations entre l'Anssi et la direction interministérielle des systèmes d'information et de communication (Disic) en l'associant aux projets informatiques. De nouveaux indicateurs de performance susceptibles d'être publiés dans les rapports annuels de performances pourraient également être mis en place, car l'indicateur actuel de maturité globale en sécurité des systèmes d'information de l'État ne permet pas un contrôle satisfaisant du Parlement. Enfin, les services déconcentrés gérant les systèmes d'information pourraient devenir le « bras armé » de l'Anssi sur le territoire.
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Je suis préoccupé par le projet immobilier Ségur-Fontenoy, qui sera regardé avec attention par notre collègue Michel Bouvard. Attention aux économies réelles qui seront réalisées : il ne s'agit pas de cumuler les loyers élevés des AAI tout en supportant le coût du projet Ségur-Fontenoy. Quelles AAI rejoindraient le nouvel ensemble ? Qui restera à l'écart ? La commission d'enquête sur les AAI fera sûrement des remarques sur les loyers, nous attendons son rapport avec impatience. Il y a quelques années, nous avions remarqué que la Halde avait l'un des loyers les plus élevés de l'État. Je m'interroge sur le respect des plafonds d'emplois, des loyers et des effectifs dans ces AAI.
M. Philippe Dallier . - La Cnil a un budget de fonctionnement de 5,5 millions d'euros sur un budget total de 20 millions d'euros. Comment s'explique la part très importante de dépenses de fonctionnement ? La fin de l'impression du JO est une bonne nouvelle, mais a-t-on une véritable réflexion sur la dématérialisation ? On imprime toujours plus de papier et les documents ne sont guère lus... La dématérialisation permettrait de réaliser des économies supplémentaires.
M. Daniel Raoul . - Je prône un rapprochement entre l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (Arcep) et le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) : avec les évolutions technologiques, comment justifier que le CSA soit centré sur la diffusion hertzienne alors que la plupart des chaînes sont aussi présentes sur Internet ? L'Arcep pourrait être une composante technique du CSA.
Mme Marie-France Beaufils . - Je m'interroge sur l'avenir des personnels chargés de l'impression du JO. Que deviendront-ils ? Un certain nombre de publications externalisées pourraient être de nouveau internalisées pour éviter de licencier une centaine de personnes alors que la situation de l'emploi est particulièrement difficile.
M. André Gattolin . - L'Anssi est une agence stratégique - je l'avais auditionnée lors de ma mission sur la cybersécurité au nom de la commission des affaires européennes. Mais on se préoccupe surtout des services des ministères et non des opérateurs de l'État, comme la Banque publique d'investissement, qui stocke ses informations sur un « cloud » non protégé. L'Anssi riposte bien mais il faudrait développer davantage de programmes de prévention, ainsi que nous le prônions dans notre résolution européenne : tout ingénieur informaticien doit être formé en cybersécurité avant d'être diplômé. Les grands opérateurs de l'État sont relativement peu protégés. Au début de l'année, une étude présentée au forum de Davos estimait le risque de cyberattaque entre 2015 et 2020 à 3 000 milliards de dollars.
M. Marc Laménie . - À quoi correspondent les économies substantielles du programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » mentionnées dans le rapport ? Quels sont les moyens mutualisés sous l'autorité du préfet dans chaque département ?
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx . - Bien qu'étant tenue par le secret en tant que présidente de la commission d'enquête, je peux dire, à titre personnel, qu'avec les AAI, c'est un pan essentiel de l'organisation administrative de notre pays qui est un peu hors contrôle. On en crée en moyenne une par an.
Par hypothèse elles ne sont pas sous le contrôle hiérarchique du Gouvernement ; le Parlement ne les contrôle pas davantage. Pourtant, plus de 70 % des AAI sont financées par des crédits du budget général. Certaines d'entre elles ont un budget particulièrement important et disposent de recettes affectées. Faut-il conserver ces taxes affectées pour assurer leur indépendance, voire renforcer ce modèle ? Combien ont coûté les dernières AAI créées ?
Il est également incroyable que la norme de France Domaine - à Paris, 400 euros par mètre carré, hors taxes et hors charges, ce n'est pas rien ! - ne soit pas respectée par la moitié des AAI locataires. Notre commission pourrait-elle proposer des amendements ? Ne pourrait-on pas obliger les AAI à respecter la politique immobilière de l'État ?
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Très bien !
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx . - C'est d'autant plus incroyable que leurs dirigeants sont souvent issus du Conseil d'État, de la Cour de cassation ou de la Cour des comptes !
M. Hervé Marseille . - Je partage ces conclusions. Comment le statut du personnel des AAI est-il défini ? Les conditions de recrutement, de traitement et d'avantages varient considérablement d'une autorité à l'autre, sans aucun contrôle, et avec une totale liberté dans les conditions d'embauche...
M. Michel Canevet , rapporteur spécial . - Nous attendons de réelles économies du regroupement immobilier Ségur-Fontenoy. Le Défenseur des droits et la Cnil, deux gros employeurs parmi les AAI, seront installés à Fontenoy. Je suis allé sur place m'assurer du respect des règles : 12 mètres carrés maximum par poste de travail. De réelles économies pourront être réalisées une fois les baux arrivés à échéance : la Cnil payait 2,1 millions d'euros de loyer par an ! C'est ce qui explique que ses dépenses de fonctionnement soient si élevées. Les dépenses de personnel de la Cnil s'élèvent à 14 millions d'euros. Il y a donc des sources d'économies importantes.
La nécessaire dématérialisation menée par la Dila avait pris du retard. On s'habitue au support papier... Les sites legifrance.gouv.fr et service-public.fr fonctionnent bien et connaissent une forte fréquentation. Service-public.fr sera totalement refondu. On a désormais pris conscience que la dématérialisation est essentielle. Mais je pense que l'appel à des assistances à maîtrise d'ouvrage coûte très cher, alors qu'on pourrait reconvertir le personnel de la Dila.
Il faut regrouper les AAI : pourquoi pas l'Arcep et le CSA, en effet ? Tout en sachant que le CSA a été transformé en autorité publique indépendante (API) : il dispose désormais de la personnalité morale, se voit attribuer une enveloppe globale de 30 millions d'euros, qu'il a charge de gérer.
S'agissant des personnels chargés d'imprimer le Journal officiel, la Dila prévoit des départs à la retraite, des plans sociaux, l'intégration du personnel en son sein, pour un coût très important qui m'interpelle.
L'Anssi est une agence assez jeune, ce qui explique qu'elle n'a pas pu s'intéresser encore à tous les services et opérateurs, notamment en matière de prévention. Le secteur bancaire en particulier doit renforcer sa sécurité, mais il y a déjà beaucoup à faire au niveau des administrations d'État ou déconcentrées - et, on l'a vu, des médias.
En réponse à Marc Laménie, des économies de long terme sont réalisées grâce au regroupement des directions départementales car cela permet de libérer des locaux et de globaliser les achats. Que n'en fait-on autant dans les administrations centrales !
Je suis convaincu qu'il faudra regrouper des AAI, qu'on ne pourra continuer à en créer une par an. Il faudra également améliorer leur contrôle : ce n'est pas parce que ces autorités sont indépendantes que le Parlement ne doit pas s'intéresser à leur fonctionnement - surtout quand leurs moyens augmentent plus vite que l'objectif général d'évolution de la dépense publique. La piste du regroupement n'a toutefois rien d'évident. La fusion de quatre entités dans le Défenseur des droits, par exemple, a conduit à un alignement par le haut des rémunérations, sans économies à la clé, au contraire. Les AAI, font pour l'heure appel à beaucoup de contractuels - 95 % des agents à la Cnil, 21 % à la HATVP -, mais aussi à des fonctionnaires mis à disposition et issus de différents corps. Il conviendrait peut-être de réfléchir à un statut unique.
Comme l'a souligné Marie-Hélène des Esgaulx, les nouvelles AAI entrainent des coûts supplémentaires : 1,65 million d'euros de plus en 2016 pour la CNCTR, 400 000 euros supplémentaires pour la HATVP, et 503 000 euros pour l'ARDP, auparavant financée par des ressources prélevées sur le secteur des médias.
Faut-il allouer aux AAI des moyens budgétaires ou leur affecter des recettes spécifiques ? Je n'ai pas la réponse à cette question.
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx . - Elle n'est pas facile !
M. Michel Canevet , rapporteur spécial . - Pour certaines, une taxe affectée est justifiée. Quoi qu'il en soit, le Parlement doit pouvoir les contrôler.
Je vous propose de réserver notre vote sur les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et d'adopter ceux du budget annexe.
M. Jean-Claude Boulard . - Tout le monde en appelle au contrôle plus strict des AAI. Dans d'autres démocraties, un parlementaire est envoyé en mission pendant six mois avec mandat de trouver des sources d'économies. Voilà un vrai contrôle ! Le Sénat devrait relayer cette idée de bon sens, plutôt que de s'entendre répéter la même chose chaque année...
M. Maurice Vincent . - Je salue le travail effectué par le rapporteur spécial. Sa position est donc favorable, sous certaines réserves et dans l'attente de précisions techniques ?
M. Michel Canevet , rapporteur spécial . - Oui, sous réserve des éventuels amendements qui pourraient traduire les préconisations du rapport de la commission d'enquête.
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Je suivrai la proposition du rapporteur spécial. Sur tous les aspects évoqués - plafonds d'emploi, statut des agents, respect de la norme de dépense, de loyers et de superficie des bureaux -, les conclusions de la commission d'enquête sur le bilan et le contrôle des AAI, très attendus, nous seront utiles et pourront donner lieu à des amendements.
À l'issue de ce débat, la commission a décidé de réserver sa position sur les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et de proposer au Sénat l'adoption des crédits du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».
La commission des finances a donné acte de sa communication à M. Michel Canevet.
*
* *
Réunie à nouveau le mardi 17 novembre 2015, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a procédé à l'examen des crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».
M. Michel Canevet , rapporteur spécial de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » . - Nous avions décidé la réserve de la mission dont j'ai la charge parce que la commission d'enquête sur les autorités administratives indépendantes n'avait pas encore rendu son rapport. Nous connaissons désormais ses propositions concrètes et le budget a été modifié entretemps : un amendement en première lecture à l'Assemblée nationale augmente les crédits du programme 308 « Protection des droits et libertés » de 750 000 euros, et un amendement adopté en seconde délibération réduit de 9,3 millions d'euros les crédits dédiés aux missions des trois programmes de la mission.
Le rapporteur général a relevé que le projet de loi de finances pour 2016 s'écartait de 500 millions d'euros par rapport au triennal. En ce qui concerne la mission « Direction de l'action du Gouvernement », l'écart à la trajectoire est de 11 millions d'euros. Dans la situation préoccupante des finances publiques, il m'a semblé nécessaire de respecter la trajectoire de dépenses. Par l'amendement adopté en seconde délibération à l'Assemblée nationale, le Gouvernement a fait une grande partie du travail. Mon amendement a pour objet de compléter cet effort en réalisant une économie de 1,7 million d'euros sur ces programmes, en sous-consommation depuis 2013.
Une baisse de 1,15 million d'euros des crédits du programme « Coordination du travail gouvernemental » est proposée. Au regard des événements récents, il ne paraît toutefois pas opportun de réduire les crédits du Secrétariat général à la sécurité et à la défense nationale (SGDSN) ou de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI), qui voient leurs effectifs augmenter. Les économies devraient être réalisées sur d'autres postes.
Je vous propose de minorer de 550 000 euros les crédits affectés au programme 308, qui concerne le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), la Commission d'accès aux documents administratifs (Cada) et la Commission nationale informatique et libertés (Cnil). Le rapport présenté par Jacques Mézard au nom de la commission d'enquête sur les autorités administratives indépendantes propose une fusion de la Cnil et de la Cada et le Gouvernement a fait une annonce en ce sens. Or les crédits de ces deux organismes sont en augmentation dans la loi de finances, alors que l'on attend des économies de leur mutualisation.
De même, la progression des crédits du Défenseur des droits et du Contrôle général des lieux de privation de liberté s'inscrit dans un contexte d'efforts demandés à tous. Je pense d'ailleurs qu'il conviendrait de regrouper ces deux instances dont les activités se recoupent très largement. Le Comité consultatif national d'éthique et la Convention nationale consultative des droits de l'homme ne devraient pas avoir le titre d'autorités indépendantes. Enfin, certaines commissions nationales ne se réunissent jamais.
En somme, une rationalisation s'impose.
En revanche, le programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » a déjà vu ses moyens réduits, alors que le nombre d'emplois liés à ce programme est en augmentation avec le rattachement des systèmes d'information territoriaux au système central. Je ne propose aucune modification.
Sous réserve de l'adoption de l'amendement n° 1 que je viens de vous présenter, je vous propose d'adopter les crédits de cette mission.
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx . - L'amendement proposé par le rapporteur spécial rejoint les conclusions de notre commission d'enquête sur les autorités administratives indépendantes, adoptées à l'unanimité, et qui n'ont pas vocation à rester lettre morte.
M. Claude Raynal . - Je comprends la réserve demandée par le rapporteur et ses observations sur le décalage de 11 millions d'euros constaté entre la prospective et la loi de finances proposée. Cependant, le Gouvernement a déjà comblé la plus grande partie de cet écart, et les économies de 1,7 million d'euros proposées par l'amendement - 1 pour mille du budget global - correspondent à l'épaisseur du trait.
M. Philippe Dallier . - Nous constatons l'épaisseur du trait pour toutes les missions - nous parlerons du logement demain - mais il faudrait mesurer le total...
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - J'appuie moi aussi les conclusions du rapporteur spécial. Elles vont dans le sens de la commission d'enquête sur les autorités administratives indépendantes, dont les effectifs comme ceux des divers opérateurs de l'État, ont augmenté de moitié en cinq ans. L'amendement proposé contribue à la maîtrise de leur budget.
M. Michel Bouvard . - Il a une double valeur pédagogique en montrant que lorsque le Parlement engage des études, il entend leur donner des suites et que les autorités administratives indépendantes ne sont pas dispensées de la contrainte budgétaire.
L'amendement n° 1 est adopté.
À l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », ainsi modifiés.
*
* *
Réunie à nouveau le jeudi 19 novembre 2015, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a procédé à l'examen définitif de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et au budget annexe « Publications officielles et information administrative ».
La commission a confirmé sa décision de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission tels que modifiés par son amendement, ainsi que l'adoption, sans modification, des crédits du budget annexe .