DEUXIÈME PARTIE : LES PRINCIPAUX ENJEUX DE LA MISSION
I. LE PROGRAMME 307 « ADMINISTRATION TERRITORIALE » : L'ADMINISTRATION PRÉFECTORALE FACE À LA RÉFORME DE LA CARTE DES RÉGIONS ET À L'ÉVOLUTION DE SES MISSIONS
Le programme 307 (64,6 % des crédits de la mission) rassemble les moyens des préfectures, des hauts-commissariats, et des sous-préfectures. 94,6 % des crédits de ce programme sont délégués aux budgets opérationnels de programme (BOP) , c'est-à-dire aux préfectures de région, qui les répartissent ensuite entre les différents échelons de l'administration préfectorale.
L'année 2016 se traduira par des changements importants pour l'administration préfectorale, qui sera confrontée à :
- une évolution de ses missions , en particulier s'agissant des modalités de délivrance des titres, à travers le développement de la dématérialisation et des téléprocédures, le recours à des tiers de confiance, et la création de plateformes inter-départementales ou régionales d'instruction des titres ;
- une évolution de son organisation , en raison de la réforme de la carte des régions, qui entrera en vigueur au 1 er janvier 2016, et de la poursuite de la révision de la carte des sous-préfectures.
La refonte des missions des préfectures et des sous-préfectures se traduira par une nouvelle réduction des effectifs de l'administration préfectorale , à périmètre constant, de 200 ETPT en 2016.
1. Une baisse des crédits à périmètre constant du fait de la poursuite de la réduction des effectifs de l'administration préfectorale
Évolution des crédits de paiement du programme 307 entre 2015 et 2016
(en millions d'euros, hors fonds de concours et attributions de produits)
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Ouverts en LFI pour 2015 |
Demandés pour 2016 |
Évolution 2015-2016 |
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Action 01 - Coordination de la sécurité des personnes et des biens |
162,4 |
156,7 |
-3,5 % |
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Action 02 - Réglementation générale, garantie de l'identité et de la nationalité et délivrance des titres |
639,8 |
646,3 |
+1 % |
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Action 03 - Contrôle de légalité et conseil aux collectivités territoriales |
149,2 |
138,6 |
-7,1 % |
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Action 04 - Pilotage des politiques gouvernementales |
540,6 |
489,9 |
-9,4 % |
|
Action 05 - Animation et soutien du réseau |
222,3 |
207,0 |
-6,9 % |
|
Total programme 307 |
1 714,2 |
1 638,4 |
-4,4 % |
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2016
Par rapport à la loi de finances initiale pour 2015, les crédits de paiement inscrits en 2016 dans le programme 307 diminuent de 75,7 millions d'euros (- 4,4 %) , pour atteindre un montant de 1,6 milliard d'euros. Cette baisse concerne l'ensemble des actions portées par ce programme, à l'exception de l'action 02 « Réglementation générale, garantie de l'identité et de la nationalité et délivrance des titres ».
Cette baisse importante s'explique d'abord par une mesure de transfert de 684 ETPT vers le programme 333 (cf. supra ), pour un montant de 42,9 millions d'euros - soit 56 % de la baisse totale -, ainsi que par l'arrêt du versement des crédits relatifs au financement des missions de préfiguration des métropoles du Grand Paris et de Marseille-Aix-Provence qui doivent être mises en place en 2016 (- 2,5 millions d'euros). Le reste de la baisse est principalement imputable à la maîtrise des dépenses de personnel sur l'ensemble du programme, du fait de la poursuite de la réduction des effectifs de l'administration préfectorale - les dépenses de personnel (titre 2) représentant près de 90 % des crédits du programme. À périmètre constant, soit hors mesures de transfert, ces dépenses diminuent en effet de 1,7 % (voir tableau ci-dessus).
Ventilation des crédits du programme 307 par titres en 2016
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires
Hors mesures de périmètre, le schéma d'emploi pour 2016 prévoit une réduction de 200 ETPT 5 ( * ) . Sur ces 200 ETPT, environ 70 ETPT seront supprimés du fait de réforme de la carte territoriale . D'après le secrétaire général du ministère de l'intérieur, entendu par votre rapporteur spécial, la réorganisation en profondeur des missions des préfectures dans le cadre du plan « préfectures nouvelles générations » présenté infra conduira à des réductions d'effectifs de plus grande ampleur en 2017 .
En prenant en compte les mesures de transfert, le plafond d'emploi pour 2016 sera porté à 26 291 ETPT en 2016, contre 27 143 ETPT en 2015. Cette réduction touche de manière inégale les services préfectoraux : ce sont les services préfectoraux départementaux qui supportent l'intégralité de la baisse des effectifs , lorsque les services préfectoraux régionaux voient leurs effectifs augmenter de + 307 ETPT entre 2015 et 2016.
Évolution du plafond d'emplois, par services, du programme 307
(en ETPT)
Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires
2. La rénovation des missions des préfectures se poursuit à travers le désengagement des tâches relatives aux titres au profit de quatre missions prioritaires
La réforme des missions du réseau préfectoral se poursuivra, en 2016, dans un cadre stratégique rénové .
Dans le cadre de la revue des missions conduite en 2014 , la direction de la modernisation et de l'action territoriale (DMAT) du ministère de l'intérieur a réalisé une cartographie des missions des préfectures et des sous-préfectures et a formulé des propositions d'évolution de celles-ci. Des consultations locales se sont tenues à la fin de l'année 2014 afin de recueillir l'avis des acteurs de terrain (services de l'État, représentants des collectivités territoriales, entreprises, usagers) sur les propositions de l'administration centrale.
Le 9 juin 2015, le ministre de l'intérieur a présenté les contours du plan « préfectures nouvelle génération » relatif à l'évolution des missions de l'administration préfectorale 6 ( * ) . Ce plan poursuit et approfondit les réformes engagées depuis quelques années s'agissant de l'action des préfectures et des sous-préfectures dans les territoires. Cette stratégie, présentée de manière globale dans le cadre de ce plan, devra être déclinée et mise en oeuvre à travers la prochaine directive nationale d'orientation (DNO) 2016-2019 qui fixera les priorités du réseau des préfectures et des sous-préfectures 7 ( * ) .
a) La rénovation des modalités de délivrance des titres permet de décharger progressivement le réseau préfectoral des missions de « guichet »
L'évolution des missions du réseau préfectoral concerne avant tout les modalités de délivrance des titres. L'objectif poursuivi est double. Il consiste à désengager progressivement les préfectures et les sous-préfectures des missions de « guichet » relatives à la délivrance de certains documents comme les certificats d'immatriculation des véhicules ou les permis de conduire, et de rationaliser les procédures de transmission et d'instruction des demandes de titres en favorisant leur dématérialisation et par la création de « plates-formes » d'instruction au niveau régional .
Le rôle de l'administration préfectorale en matière de délivrance des titres avait déjà été réduit lors de la mise en place du passeport biométrique en 2009, qui avait vu un transfert de responsabilité s'opérer des préfectures et des sous-préfectures vers les mairies - celles-ci assurant les missions de recueil des demandes et des pièces justificatives et de remise des passeports aux usagers.
Ce désengagement est également manifeste s'agissant de la délivrance des certificats d'immatriculation des véhicules . En effet, depuis la mise en place du système d'immatriculation des véhicules (SIV) entré en application en 2009, les propriétaires peuvent faire immatriculer leurs véhicules soit directement chez les professionnels de l'automobile habilités par le ministère de l'intérieur, soit en préfecture. Le nombre de professionnels habilités actifs dans le SIV est allé croissant (il était de 26 357 en août 2015 contre 14 295 en 2009, soit une augmentation de 85 %), ce qui a mécaniquement conduit à réduire le flux de demandes en préfecture. En 2014, 92,5 % des immatriculations ont été directement réalisées chez les professionnels de l'automobile pour les véhicules neufs, et 40,5 % pour les véhicules d'occasion. D'après le ministère de l'intérieur, la mise en place du SIV a permis de réduire de 317 ETPT le nombre d'effectifs dans l'administration préfectorale entre 2009 et 2012 .
Si cette procédure d'externalisation partielle de gestion des demandes de certificats d'immatriculation permet des gains d'efficience certains pour les préfectures, votre rapporteur spécial souhaiterait qu'elle fasse l'objet d'une évaluation, afin notamment d'examiner les politiques tarifaires des professionnels de l'automobile . En effet, alors que la délivrance des certificats d'immatriculation est gratuite en préfecture, elle fait souvent l'objet d'une facturation par les garagistes ou les concessionnaires habilités.
Évolution du nombre d'immatriculations de
véhicules (neufs et d'occasion)
par les préfectures et les
professionnels de l'automobile
Source : commission des finances du Sénat, à partir des réponses du ministère de l'intérieur au questionnaire de votre rapporteur spécial
Par ailleurs, afin de rationaliser le processus d'instruction des demandes de passeport et de naturalisation, le ministère de l'intérieur a créé des plateformes interdépartementales ou régionales . La mise en place des plateformes d'instruction des demandes de naturalisation a été expérimentée dans trois régions en 2013 et 2014 8 ( * ) , avant d'être généralisée à partir du 1 er avril 2015. 36 plateformes ont déjà été créées et 7 plateformes supplémentaires devraient l'être d'ici la fin de l'année, soit 43 au total. Hors Île-de-France, il existe une plateforme par région, sauf dans les régions Provence-Alpes-Côte-D'azur et Rhône-Alpes qui en comptent plusieurs. Concernant la région Île-de-France, qui concentre près de la moitié des demandes de naturalisation au niveau national, le schéma départemental d'instruction des demandes a été conservé. D'après les informations transmises par le ministère de l'intérieur à votre rapporteur spécial, cette réforme a permis de réaliser un gain d'une soixantaine d'ETPT .
Les plateformes chargées de l'instruction des demandes de passeports biométriques ont été déployées à partir de septembre 2014 9 ( * ) . 19 plateformes « passeports » ont été mises en place et une vingtième plateforme sera créée à Mulhouse le 1 er décembre 2015. D'après le ministère de l'intérieur, cette réforme a permis de réaliser un gain de 80 ETPT . Lors de son audition par votre rapporteur spécial, le secrétaire général du ministère de l'intérieur a indiqué que le nombre de ces plateformes pourrait être divisé par deux l'année prochaine, afin de réaliser des gains de productivité supplémentaires. Il a également mentionné le projet du ministère d'étendre cette procédure d'instruction régionalisée aux cartes nationales d'identité .
Enfin, le ministère de l'intérieur est engagé dans une démarche de développement des téléprocédures et des téléservices . Ainsi, le changement d'adresse ne nécessite plus obligatoirement de démarche en préfecture pour apporter la modification nécessaire sur le certificat d'immatriculation, grâce à l'ouverture de la télédéclaration en ligne. De même, un service en ligne permettant aux usagers d'obtenir leur relevé de points de permis de conduire a été mis en place (service « télépoints »).
Au total, ces évolutions conduisent progressivement les préfectures et sous-préfectures à ne conserver une mission de « guichet » qu'en matière de droit des étrangers (demandes d'asile, titres de séjour pour les étrangers, titres de voyage délivré aux réfugiés et aux apatrides, demandes de naturalisation).
b) Le plan « préfectures nouvelle génération » identifie quatre missions prioritaires
Le plan « préfectures nouvelle génération » prévoit que la réduction de l'activité liée aux titres permette de recentrer le travail des préfectures et des sous-préfectures sur quatre missions prioritaires : la gestion locale des crises, l'expertise juridique et le contrôle de légalité, la lutte contre la fraude documentaire et la coordination territoriale des politiques publiques.
S'agissant du contrôle de légalité, l'objectif est de développer la transmission dématérialisée des actes des collectivités soumis au contrôle de légalité et au contrôle budgétaire et de réduire la liste des actes transmissibles. La transmission électronique des actes passe par l'application « ACTES ». Au 31 décembre 2014, 43 % des collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) soumis au contrôle étaient raccordés (contre 30 % en 2012 et 33 % en 2013).
Ce nombre devrait continuer à augmenter, la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi « NOTRe » 10 ( * ) , ayant prévu d'étendre la transmission dématérialisée des documents budgétaires soumis à contrôle à toutes les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale de plus de 50 000 habitants dans un délai de cinq ans.
En conséquence, les crédits de l'action 03 « Contrôle de la légalité et conseil aux collectivités territoriales », qui regroupe les dépenses de fonctionnement et les crédits des personnels affectés aux missions de contrôle de légalité et budgétaire, poursuivent leur décrue en 2016 pour atteindre 138,6 millions d'euros.
Évolution des crédits de l'action 03
« Contrôle de la légalité
et conseil aux
collectivités territoriales »
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires de la mission « AGTE »
S'agissant de la lutte contre la fraude documentaire, le plan « préfectures nouvelle génération » prévoit de mieux sécuriser les applications informatiques et téléservices proposés. En ce qui concerne les titres sécurisés, les risques de falsification et de contrefaçon portent aujourd'hui davantage sur les justificatifs présentés à l'appui des demandes de titres que sur les titres eux-mêmes. Afin de lutter contre ce type de fraude, un projet interministériel coordonné par le ministère de la justice a permis le développement d'une plateforme informatique d'échange des données d'état civil : l'application COMEDEC (communication électronique des données de l'état civil). Cette application, qui fonctionne depuis le 1 er janvier 2014, permet aux services instruisant les demandes de titre d'obtenir par voie dématérialisée les documents nécessaires directement de la part de la commune de naissance des demandeurs. Elle permet de s'assurer de la validité de l'état civil et supprime le risque de recevoir un extrait d'acte de naissance falsifié .
Comme votre rapporteur spécial avait eu l'occasion de le constater à l'occasion de l'examen du projet de loi de règlement et d'approbation des comptes de l'année 2014, le nombre de communes utilisant cette application est faible . Actuellement, 135 communes sont raccordées à COMEDEC . L'objectif que s'est fixé le ministère de l'intérieur est de parvenir à ce que toutes les communes disposant d'une maternité (environ 650 communes) soient raccordées à cette application d'ici 2017, de même Paris, Lyon et Marseille, qui sont des communes pourvoyant un nombre important d'actes d'état civil.
Votre rapporteur spécial réitère sa demande visant à ce que ces raccordements fassent l'objet d'un suivi à travers un indicateur de performance intégré au projet annuel de performance de la mission « Administration générale et territoriale de l'État ».
3. L'administration préfectorale est en pleine mutation du fait de la réforme de la carte des régions et de la carte sous-préfectorale
a) Une réduction du nombre des préfectures de régions consécutive à la réforme territoriale dont les effets budgétaires sont incertains
À compter du 1 er janvier 2016, sept nouvelles régions se substitueront à seize régions actuelles 11 ( * ) . La réforme de la carte territoriale implique une réorganisation des services déconcentrés de l'État en régions. Des préfets préfigurateurs ont été nommés le 22 avril 2015 afin d'élaborer des propositions d'organisation des services régionaux.
Les préfectures ne seront qu'en partie concernées par cette réorganisation : la création des nouvelles régions ne remettra pas en cause l'implantation géographique des services préfectoraux. En revanche, elle conduira à réduire le nombre de préfectures de région 12 ( * ) . Il y aura donc en France métropolitaine 13 préfectures de région au lieu des 22 actuelles. Le 31 juillet 2015, le Gouvernement a arrêté la liste provisoire des chefs-lieux des futures régions 13 ( * ) : il s'agit de Strasbourg, Bordeaux, Dijon, Lille, Lyon, Rouen et Toulouse 14 ( * ) .
Carte des chefs-lieux des treize futures régions
Source : Francetv info
Certaines missions exercées actuellement dans les préfectures de département chef-lieu de région seront donc centralisées au siège de la nouvelle région , comme la gestion des ressources humaines s'agissant des agents en préfecture et la gestion du budget opérationnel de programme (BOP) 307, c'est-à-dire des crédits déconcentrés du programme 307 15 ( * ) . Cette centralisation des missions aura des impacts sur les personnels, puisqu'environ 337 agents devraient être concernés par une mobilité géographique ou fonctionnelle (dont 124 agents de catégorie A). Afin d'apprécier dans leur globalité les changements nécessaires, des études d'impact en matière de ressources humaines ont été engagées. D'après les réponses apportées par le Gouvernement à votre rapporteur spécial, « ces études d'impact RH établies localement constitueront le socle du plan ministériel d'accompagnement RH finalisé avant la fin de l'année 2015 ». Le Gouvernement s'est engagé à ce qu'un suivi particulier soit mis en place afin que chaque agent concerné par la réforme bénéficie d'un accompagnement personnalisé et d'une formation si nécessaire.
Votre rapporteur spécial s'inquiète toutefois des nombreuses incertitudes qui accompagnent à ce stade la création des futures régions et la réorganisation des services déconcentrés de l'État qu'elle suppose. Ces incertitudes sont à la fois d'ordre pratique, mais également budgétaires. En effet, avant de permettre des économies d'échelle à moyen-terme, cette réorganisation devrait engendrer des coûts transitoires en 2016 (coûts de transferts des services, indemnités versées) qui ne sont nullement mentionnés dans les documents budgétaires transmis à votre rapporteur spécial. L'exécution des crédits de ce programme en 2016 appellera donc une vigilance particulière.
b) Une réforme de la carte des sous-préfectures qui se poursuit et s'étend à de nouveaux territoires en 2016
Parallèlement à la réorganisation du réseau des préfectures de région, le Gouvernement entend poursuivre, en 2016, la réforme de la carte des sous-préfectures , annoncée lors du comité interministériel de modernisation de l'action publique (CIMAP) du 17 juillet 2013.
Suite à l'expérimentation menée dans les régions Alsace et Lorraine, qui a conduit à la suppression de huit arrondissements 16 ( * ) et à la fermeture de cinq sous-préfectures au 1 er janvier 2015 17 ( * ) , le ministère a décidé d'étendre progressivement la réforme de l'organisation sous-préfectorale à l'ensemble du territoire national . En octobre 2014, les préfets de cinq nouvelles régions ont été sollicités pour engager une démarche de concertation qui devait aboutir à une réforme de la carte des sous-préfectures au 1 er janvier 2016. Cependant, ce travail de concertation a été interrompu en cours d'année 2015, et devrait reprendre après les élections régionales seulement.
La révision de la carte des sous-préfectures s'inscrit plus globalement dans une évolution des modalités de présence de l'État dans les territoires et d'accès aux services publics de proximité . Le CIMAP du 17 juillet 2013 a ainsi insisté sur la nécessité de « garantir la continuité de la présence de l'État au niveau infra-départemental, mais de manière pragmatique, et en regroupant les services de proximité dans le cadre d'une véritable stratégie interministérielle » 18 ( * ) . L'objectif poursuivi consiste notamment à créer des points de contact de proximité, à travers la mise en place de Maisons de l'État (MdE) et de Maisons de services au public (MSAP) .
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Les Maisons de l'État (MdE) et les Maisons de services au public (MSAP) D'après la circulaire du Premier ministre du 15 octobre 2014 sur la création des Maisons de l'État : « Il convient de distinguer les Maisons de services au public et les autres projets de ce type, des Maisons de l'État. Constituant deux formes de regroupement de services publics de proximité, ces formules se distinguent par leur nature juridique, leurs objectifs, leur échelle d'implantation privilégiée, et leurs moyens. Les Maisons de services au public ont un fondement législatif, un objectif tourné vers l'usager et le grand public, et des moyens de fonctionnement humains mutualisés et encadrés. Elles sont généralement implantées à un échelon infra-arrondissement, même si elles peuvent dans certains cas, en fonction des spécificités territoriales, être créées dans des chefs-lieux d'arrondissement. Elles visent à faciliter les démarches des usagers et à améliorer la proximité des services publics dans des territoires ruraux, urbains ou périurbains en situation de déficit de services publics. Elles ont été définies par la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. Elles reposent sur un principe de mutualisation des services : les agents qui les animent proposent des prestations assurées par différents services publics relevant de l'État, des collectivités territoriales ou de leurs groupements, des organismes nationaux ou locaux chargés d'une mission de service public ainsi que des services privés, principalement à destination du grand public. Le fonctionnement des Maisons de services au public est porté par des collectivités locales, en partenariat avec les opérateurs, ou par les opérateurs eux-mêmes, selon une logique de service rendu. Les Maisons de l'État, quant à elles, permettent une rationalisation et une meilleure visibilité de la présence de l'État dans des territoires ruraux, urbains ou périurbains présentant des enjeux particuliers de maintien de cette présence, via une mutualisation des locaux et de certaines fonctions support : elles accueillent des services de l'État privilégiant plutôt l'appui aux collectivités territoriales mais sans exclure les services dédiés aux usagers, tels ceux des sous-préfectures délivrant des titres ou ceux des services des finances publiques, ainsi que les opérateurs eux-mêmes, soit via des permanences, soit via des missions de plein exercice. Les missions des Maisons de l'État sont assurées par les agents des services qui y sont rassemblés ». |
Les MSAP 19 ( * ) peuvent regrouper des services publics relevant de l'État ainsi que des d'opérateurs et entreprises de service public comme Électricité de France (EDF), la Société nationale des chemins de fer (SNCF), La Poste, ainsi que des organismes de sécurité sociale comme les Caisses d'allocation familiale (CAF) ou les caisses de Mutualité sociale agricole (MSA). Mais ces structures n'impliquent pas nécessairement des services de l'État.
Les MdE, créées par arrêté préfectoral, sont souvent localisées sur le site de la sous-préfecture, et regroupent en priorité des services de proximité de l'État - soit totalement, soit par l'organisation de permanences périodiques - comme des administrations déconcentrées (par exemple des directions départementales des territoires ou des directions départementales des finances publiques) ou des opérateurs nationaux (par exemple des délégations territoriales de l'Office national des forêts, de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage ou des Agences régionales de santé). Elles ont pour principale vocation d'assurer un service de conseil et d'ingénierie territoriale à destination des porteurs de projets locaux comme les collectivités territoriales, les entreprises ou les associations. Elles permettent également une rationalisation des implantations immobilières de l'État.
Il existe environ 30 MdE créées ou en cours de création et 360 MSAP, avec des formes de mutualisation de services très hétérogènes selon les territoires 20 ( * ) .
La création de MdE va donc de pair avec la révision de la carte sous-préfectorale, qui nécessite un examen, territoire par territoire, des besoins qui existent en termes de présence des services de l'État. La présence infra-territoriale de l'État est indispensable tant pour les usagers que pour les élus, en territoire rural comme en territoire urbain. Votre rapporteur spécial rappelle son attachement à garantir l'accès de tous à des services publics de proximité , dans un contexte où le « besoin d'État » s'exprime fortement de la part des citoyens.
4. L'équilibre financier de l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) demeure fragile, malgré la stratégie de baisse des charges qui a été engagée
a) La situation financière de l'ANTS demeure préoccupante
Établissement public administratif placé sous la tutelle du ministère de l'intérieur, l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) a pour mission de développer et d'assurer la production de titres sécurisés . Initialement compétente pour les passeports électronique et biométrique, le certificat d'immatriculation des véhicules, le titre de séjour électronique, la carte nationale d'identité électronique (CNIe) et le visa biométrique, l'Agence a vu ses attributions être progressivement étendues à d'autres documents comme le permis de conduire ou, plus récemment, le titre d'identité et de voyage et la carte de frontalier 21 ( * ) .
L'ANTS ne bénéficie pas d'une subvention pour charges de service public ; ses ressources sont uniquement constituées de taxes affectées 22 ( * ) , pour un montant plafonné attendu de 216,2 millions d'euros en 2016, en baisse de 1,4 % par rapport à 2015 , et de ressources propres 23 ( * ) , qui représentent un montant de 18,6 millions d'euros dans le budget initial de 2015 24 ( * ) .
Cette baisse des recettes attendues est principalement imputable à l'abaissement du plafond de deux taxes affectées à l'Agence prévu par le projet de loi de finances pour 2016 : le droit de timbre sur la délivrance des permis de conduire lorsque le titulaire ne présente pas le titre lors de la demande de renouvellement (de 10 à 7 millions d'euros) et le droit de timbre sur les certificats d'immatriculation (de 38,7 à 36,2 millions d'euros). L'abaissement du plafond sur les permis de conduire correspond à la prévision révisée du produit qui sera effectivement perçu en 2015 : alors que le rendement attendu était de 10 millions d'euros, cette taxe ne devrait rapporter que 7,8 millions d'euros 25 ( * ) . En revanche, le produit de la redevance d'acheminement des certificats d'immatriculation va augmenter de 9,6 % en 2016 pour atteindre 28,5 millions d'euros, suite à l'augmentation du tarif de cette redevance à 2,76 euros par un arrêté du 21 septembre 2015 26 ( * ) .
Les plafonds des taxes affectées à l'ANTS en 2014, 2015 et 2016
(en millions d'euros)
|
Taxes et redevances |
Produit attendu par l'établissement |
Reversements au budget général |
||
|
Réalisation
|
Prévision
|
Prévision
|
Prévision
|
|
|
Droit de timbre sur les passeports |
96,75 |
118,75 |
118,75 |
0 |
|
Droit de timbre sur les titres de voyage biométrique délivrés aux réfugiés et apatrides |
0,9 |
0,9 |
0,9 |
0 |
|
Taxe perçue à l'occasion de la délivrance, du renouvellement, du duplicata ou du changement d'une carte de séjour |
13,25 |
13,59 |
13,59 |
3,7 |
|
Droit de timbre sur la carte nationale d'identité en cas de non présentation de l'ancienne carte lors de son renouvellement |
11,25 |
11,25 |
11,25 |
9,1 |
|
Droit de timbre sur les certificats d'immatriculation des véhicules |
38,7 |
38,7 |
36,2 |
3,8 |
|
Redevance d'acheminement (1) |
26 |
26 |
28,5 |
0 |
|
Droit de timbre sur le permis de conduire pour non présentation lors du renouvellement |
2,9 |
10 |
7 |
0 |
|
Total |
190,1 |
219,2 |
216,2 |
16,6 |
(1) Le produit de la redevance d'acheminement n'est pas plafonné.
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2016
Les recettes de l'ANTS ne couvrent pas ses dépenses . En 2014, les recettes totales de l'ANTS en 2014 ont ainsi atteint un montant de 186,8 millions d'euros, lorsque les dépenses étaient de 241,6 millions d'euros. Cet écart a nécessité un prélèvement du fonds de roulement de l'Agence à hauteur de 54,8 millions d'euros . En 2015, l'écart prévu se réduit, mais il atteint néanmoins un montant de 12,9 millions d'euros.
En 2016, la prévision de dépense s'établit à 222,7 millions d'euros, en baisse de 6,2 %. Il s'agit d'une évolution qui contraste avec l'augmentation importante qu'ont connu les dépenses de l'ANTS depuis 2011 (+ 32,5 % entre 2011 et 2014) liée principalement à la mise en oeuvre du nouveau permis de conduire au format européen , produit à partir de l'application dite « FAETON » ainsi qu'aux surcoûts dus à la maintenance du système d'immatriculation des véhicules (SIV).
Du fait de l'écart répété entre recettes et dépenses, le niveau du fonds de roulement de l'ANTS a connu une baisse régulière depuis 2012, pour atteindre 4,1 millions d'euros au début de l'année 2015 (contre 115,3 millions d'euros en 2012). Ainsi, en l'espace de trois ans, ce fonds a baissé de plus de 96 %.
Évolution des dépenses, des recettes et du fonds de roulement de l'ANTS
(en millions d'euros)
Note de lecture : Le montant des dépenses et des recettes de l'ANTS est déterminé par l'échelle de gauche. Le montant du fonds de roulement de l'ANTS est déterminé par l'échelle de droite.
Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires de la mission « AGTE »
Ainsi, la situation financière de l'ANTS est toujours fragile , et ce malgré l'instauration au 1 er septembre 2014 du droit de timbre fiscal de 25 euros en cas de non-présentation du permis de conduire en vue de son renouvellement 27 ( * ) .
Afin de rétablir son équilibre budgétaire, l'ANTS est engagée dans une démarche de maîtrise des dépenses qui passe notamment par la réduction du coût de production des titres. Le nouveau contrat d'objectifs et de performance (COP) 2015-2017 signé le 10 juillet 2015 par le secrétaire général du ministère et le directeur de l'Agence fixe comme objectif la diminution du coût de production du passeport de 5 % et du permis de conduire de 30 % d'ici 2017 . Le coût du nouveau permis de conduire est en effet élevé : en 2014, 2,6 millions de titres ont été produits pour un montant total de 39 millions d'euros, ce qui représente un coût unitaire de 15 euros par titre. En 2015, cette dépense devrait s'élever à 52,7 millions d'euros.
Afin de baisser le coût de production du nouveau permis de conduire, le ministère a décidé, fin 2014, de supprimer la puce électronique intégrée dans le titre, pour une économie annuelle estimée à 4 millions d'euros. Par ailleurs, l'ANTS a engagé des négociations avec l'Imprimerie nationale afin de réduire ces coûts de production , grâce notamment à l'allongement de la durée des conventions conclues sur la production des titres qui doit permettre de donner plus de visibilité à l'Imprimerie et à accroître les gains de productivité 28 ( * ) . Cette renégociation des conditions tarifaires paraît d'autant plus nécessaire que, d'ici 2030, 33 millions d'anciens permis vont devoir être renouvelés et remplacés par des permis de conduire au format européen. De même, les demandes de passeport biométrique sont en augmentation : 3,88 millions de passeports devraient être produits en 2015 contre 3,78 millions en 2013 et 3 millions en moyenne les années antérieures.
Par ailleurs, les dépenses de fonctionnement de l'Agence devraient rester stables en 2016 , avec une légère progression de la masse salariale. Les effectifs seront maintenus à 109 ETPT.
Lors de son audition par votre rapporteur spécial, le directeur de l'ANTS a indiqué que ces différentes actions de maîtrise des dépenses devraient permettre à l'Agence de retrouver une situation budgétaire soutenable en 2016 ainsi que des capacités d'investissement.
Au-delà de cette nécessaire maîtrise des dépenses et du retour à l'équilibre budgétaire, votre rapporteur spécial continue de s'interroger sur le modèle de financement de l'ANTS , qui se caractérise par le poids prépondérant des recettes associées au droit de timbre à la charge des demandeurs d'un passeport biométrique (96,75 millions d'euros en 2014, soit plus de 50 % des recettes totales de l'ANTS), lorsque le permis de conduire ne donne lieu à aucune contrepartie financière pour l'agence, sauf dans le cas susmentionné. De même, la délivrance du permis de conduire des bateaux de plaisance à moteur est soumise à un droit fixe de 70 euros 29 ( * ) , mais cette taxe n'est pas affectée à l'ANTS alors même que celle-ci assure le coût de fabrication de ce titre (coût de près de 300 000 euros en 2015), ce qui est illogique.
Votre rapporteur spécial s'interroge également sur l'existence de flux croisés entre le programme 307 et l'ANTS , qui portent atteinte à la lisibilité du mode de financement de l'Agence. Ces flux concernent : la redevance d'acheminement des certificats d'immatriculation des véhicules, qui n'est pas versée directement à l'Agence, mais qui transite par le programme via un fonds de concours ; les remboursements de l'ANTS au programme 307 des dépenses qu'il supporte au titre de la production de la carte nationale d'identité.
b) La poursuite du projet de coopération entre l'ANTS et les professionnels de la photographie
L'ANTS met en oeuvre plusieurs projets d'investissement et d'accompagnement des administrations, à travers par exemple l'appui technique au développement d'applications ou de téléservices, comme l'application « COMEDEC » (cf. supra ).
Parmi ces projets, la coopération entre l'ANTS et les professionnels de la photographie se poursuit s'agissant de la dématérialisation des photographies d'identité dans le cadre de la mise en oeuvre du nouveau permis de conduire . Ce projet, expérimenté dans les départements de la Meurthe-et-Moselle et des Hauts-de-Seine depuis le 22 avril 2015, et à Paris depuis le 9 juillet 2015, vise à ce que les professionnels de la photographie puissent recueillir et transmettre à l'ANTS de manière dématérialisée la photographie d'identité ainsi que les signatures des demandeurs de permis de conduire. L'objectif est que les demandeurs de permis puissent effectuer une pré-demande sur internet et insérer le numéro obtenu auprès d'un professionnel de la photographie ou d'une cabine automatique, permettant à l'ANTS de récupérer directement sur un serveur sécurisé l'image numérisée de la photographie et de la signature.
Ce projet sera étendu en trois étapes , en commençant par le grand Est, le grand Sud et les outre-mer fin 2015, le grand Ouest et le Nord au premier trimestre de l'année 2016 et enfin les régions du centre au deuxième trimestre de l'année 2016.
Ce type de transmission dématérialisée de la photographie d'identité pourrait être étendu à d'autres titres, comme le passeport biométrique ou la carte d'identité.
* 5 Sur cette baisse, - 90 ETPT sont dus à l'extension en année pleine des schémas d'emplois 2015 sur 2016.
* 6 Intervention de Bernard Cazeneuve devant le comité technique spécial des préfectures du 9 juin 2015.
* 7 Conformément à la circulaire du Premier ministre du 28 octobre 2014 fixant les relations entre administration centrale et services déconcentrés, la prochaine DNO sera triennale et non plus sexennale.
* 8 Les régions Lorraine, Franche-Comté et Picardie.
* 9 En revanche, les passeports temporaires non biométriques restent de la compétence des préfets de département.
* 10 Article 128 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.
* 11 Loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral.
* 12 Depuis son institution en 1964, le préfet de région est le préfet du département où se trouve le chef-lieu de la région.
* 13 Sauf s'agissant de la future région Alsace-Champagne-Ardenne-Lorraine, dont le chef-lieu a été fixé par l'article 2 de la loi du 16 janvier 2015 à Strasbourg.
* 14 Les chefs-lieux définitifs seront fixés avant le 1 er octobre 2016, après avis des conseils régionaux issus du renouvellement de fin 2015.
* 15 La gestion des crédits déconcentrés du programme 307, c'est-à-dire les crédits dédiés aux dépenses de personnel et de fonctionnement des préfectures, est confiée aux préfets de région, qui les répartit ensuite entre les différentes unités opérationnelles (UO).
* 16 Décret n° 2014-1720 du 29 décembre 2014 portant suppression des arrondissements de Guebwiller et de Ribeauvillé ; décret n° 2014-1721 du 29 décembre 2014 portant suppression des arrondissements de Boulay-Moselle, de Château-Salins, de Thionville-Ouest et de Metz-Campagne ; décret n° 2014-1722 du 29 décembre 2014 portant suppression des arrondissements de Strasbourg-Campagne et de Wissembourg.
* 17 Une sixième sous-préfecture fermera au 1 er janvier 2016.
* 18 Relevé de décisions du Comité interministériel pour la modernisation de l'action publique, 17 juillet 2013.
* 19 Le part du financement des MSAP qui incombe à l'État est portée par le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » de la mission « Politique des territoires ».
* 20 Le CIMAP du 17 juillet 2013 a décidé de la généralisation des MSAP sur l'ensemble du territoire, avec un objectif de 1 000 maisons d'ici 2017. Lors du comité interministériel aux ruralités du 13 mars 2015, le Gouvernement a avancé cette date à la fin d'année 2016. La loi « NOTRe » prévoit que les schémas départementaux d'amélioration de l'accessibilité des services au public fassent l'objet d'une refonte à compter du 1 er janvier 2016, ce qui sera l'occasion de revoir les modalités d'accès aux services publics dans les territoires.
* 21 Décret n° 2014-512 du 20 mai 2014 modifiant le décret n° 2007-255 du 27 février 2007 fixant la liste des titres sécurisés relevant de l'Agence nationale des titres sécurisés.
* 22 Les taxes affectées à l'ANTS sont des droits de timbre acquittés lors de la délivrance de certains titres dont elle a la charge, en particulier les droits de timbre relatifs à la délivrance des passeports biométriques, de la carte nationale d'identité ou des titres de séjour et de voyage des étrangers. Hormis la redevance d'acheminement, le produit de ces taxes attribué à l'ANTS est plafonné. En cas de recettes supérieures au plafond fixé chaque année en loi de finances, l'excédent est reversé au budget général de l'État.
* 23 Ces recettes propres sont par exemple liées à la fabrication des cartes d'agents pour différents ministères ou à l'utilisation du système de transmission électronique des données d'état civil COMEDEC.
* 24 Ce montant inclut le prélèvement sur le fonds de roulement de l'ANTAI au bénéfice de l'ANTS à hauteur de 14 millions d'euros réalisé par l'article 83 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015.
* 25 Annexe « Évaluation des voies et moyens » au projet de loi de finances pour 2016, tome I, p. 144.
* 26 Arrêté du 21 septembre 2015 portant fixation du tarif de la redevance d'acheminement des certificats d'immatriculation des véhicules.
* 27 Article 10 de la loi n° 2014-891 du 8 août 2014 de finances rectificative pour 2014.
* 28 L'objectif est notamment de porter la durée de la convention sur le permis de conduire de 3 à 5 ans et celle sur le passeport à 10 ans.
* 29 Article 963 du code général des impôts.