EXAMEN DES ARTICLES
TITRE IER - DISPOSITIONS RELATIVES AU STATUT DE LA MAGISTRATURE
CHAPITRE IER - DISPOSITIONS RELATIVES À LA COMPOSITION DU CORPS JUDICIAIRE
Article 1er (Art. 1er de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Appartenance au corps judiciaire des magistrats exerçant des fonctions d'inspection des services judiciaires
L'article 1 er du projet de loi organique consacre l'appartenance au corps judiciaire des magistrats exerçant les fonctions d'inspecteur général, d'inspecteur général adjoint et d'inspecteur des services judiciaires afin de consolider leur assise statutaire. À cet effet, il inscrit, au I de l'article 1 er de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, cette catégorie de magistrats parmi les membres du corps judiciaire, aux côtés des magistrats du siège et du parquet nommés dans les différentes juridictions ou au sein de l'administration centrale, et des auditeurs de justice.
• Le rôle de l'inspection générale des services judiciaires
L'article 8 du décret du 9 juillet 2008 8 ( * ) confie à l'inspecteur général des services judiciaires une mission d'inspection permanente sur l'ensemble des organismes, directions et services, centraux et déconcentrés, du ministère de la justice, sur les juridictions du premier et du second degrés de l'ordre judiciaire 9 ( * ) , ainsi que sur les personnes morales de droit public soumises à la tutelle du ministère et les personnes morales de droit privé dont l'activité relève des missions du ministère ou bénéficiant de financements publics majoritaires auxquels contribuent les programmes du ministère. Un décret du 29 décembre 2010 10 ( * ) détermine les modalités d'exercice de ses attributions.
Dans l'exercice de ses fonctions, l'inspecteur général s'appuie sur des inspecteurs généraux adjoints et des inspecteurs ayant la qualité de magistrats, des greffiers en chef, ainsi que des fonctionnaires et agents contractuels, dont il assure la direction, chargés de procéder aux missions d'évaluation et d'inspection.
|
Outre l'inspecteur général, cette structure comprend actuellement 70 collaborateurs ainsi répartis : - 14 inspecteurs généraux adjoints ; - 21 inspecteurs ; - 1 administrateur civil ; - 9 greffiers en chef ; - 7 inspecteurs « hygiène et sécurité » ; - 4 auditeurs financiers ; - 14 fonctionnaires chargés du pôle administratif. |
Les études et contrôles effectués par l'inspection couvrent plusieurs domaines :
- depuis un décret du 14 août 2013 11 ( * ) , une mission permanente d'animation, de coordination et de réalisation de l'audit interne des organismes, directions, services, juridictions et personnes précédemment mentionnées ;
- des missions d'information, d'évaluation, d'expertise ou d'enquête confiées par le garde des sceaux ;
- à l'initiative du ministre, des missions d'enquête administrative, en amont d'éventuelles poursuites disciplinaires relatives au comportement personnel ou professionnel de magistrats ou de fonctionnaires du ministère. Cette tâche ne recouvre qu'une part minoritaire des activités de l'inspection (moins de dix enquêtes administratives par an) ;
- une coordination des inspections de fonctionnement conduites par les chefs de cour dans les juridictions de leur ressort. Au titre de cette compétence, l'inspecteur général a la faculté de demander aux chefs de cour d'user de leur pouvoir d'inspection à l'égard d'une juridiction déterminée ;
- une coordination de l'activité de l'ensemble des services d'inspection du ministère de la justice (inspection des services pénitentiaires et inspection des services de la protection judiciaire de la jeunesse).
• Les fragilités statutaires des membres de l'inspection générale des services judiciaires
L'article 6 du décret précité du 29 décembre 2010 dispose que « dans l'exécution de ses missions, l'inspecteur général des services judiciaires arrête librement sa méthodologie ainsi que ses constats, analyses et préconisations dont il fait rapport au garde des sceaux ». Toutefois, comme le souligne l'étude d'impact du projet de loi, dans sa rédaction actuelle l'ordonnance de 1958, pas plus qu'elle ne mentionne l'appartenance des membres de l'inspection au corps judiciaire, ne prévoit de conditions particulières pour la nomination des magistrats aux fonctions d'inspecteur général, d'inspecteur général adjoint ou d'inspecteur. C'est en vertu de l'article 5 du décret d'application 12 ( * ) de l'ordonnance que des magistrats peuvent être « affectés » à l'administration centrale pour exercer des fonctions à l'inspection. L'article 28 de l'ordonnance précisant par ailleurs que les conditions de nominations des magistrats du parquet s'appliquent aux magistrats du cadre de l'administration centrale du ministère de la justice, la combinaison de ces deux dispositions a ainsi conduit à instaurer une pratique en vertu de laquelle les magistrats exerçant les fonctions d'inspecteur général adjoint ou d'inspecteur ont été nommés après un avis simple de la formation parquet du Conseil supérieur de la magistrature.
S'agissant de l'inspecteur général lui-même, l'article 5 de ce décret impose qu'il soit un magistrat hors hiérarchie appartenant à la Cour de cassation ou exerçant les fonctions de directeur d'administration centrale, de premier président de cour d'appel ou de procureur général près une cour d'appel. Pour cette fonction, il était en revanche d'usage que sa nomination soit effectuée sans saisine préalable du Conseil supérieur de la magistrature, à l'instar du mode de nomination des procureurs généraux près les cours d'appel jusqu'à la modification de l'article 65 de la Constitution issue de la révision constitutionnelle de 2008 13 ( * ) . Toutefois, en janvier 2012, la nomination de l'inspecteur général des services judiciaires a fait l'objet d'une saisine du Conseil supérieur de la magistrature pour avis. Cette procédure a été renouvelée pour la nomination d'un nouvel inspecteur général des services judiciaires le 21 octobre dernier 14 ( * ) .
Le Gouvernement a jugé fragile une telle interprétation juridique, eu égard à l'imprécision de la notion « d'affectation » à l'administration centrale des magistrats exerçant des fonctions d'inspection, et considéré peu satisfaisante l'absence de référence aux fonctions d'inspection dans l'ordonnance statutaire, d'autant plus que les missions de cette structure et le nombre de fonctionnaires y étant affectés se sont considérablement accrus au cours des dernières années. L'attention de la chancellerie avait au demeurant déjà été attirée sur ce point tant par le Conseil supérieur de la magistrature que par le Conseil d'État.
|
Dans son avis adressé au Président de la République le 2 octobre 2003, ainsi que dans son rapport annuel 2003-2004, le Conseil supérieur de la magistrature, à l'appui d'une réflexion sur l'évaluation des chefs de cour, a considéré que les « conditions de nomination des membres de l'inspection générale des services judiciaires » ainsi que les « modalités d'emploi de cette inspection » devaient faire l'objet de modifications. En outre, saisi par le garde des sceaux de questions portant sur la perspective de création d'une inspection générale unique du ministère de la justice, le Conseil d'État, dans un avis adopté le 19 février 2009, a estimé que « l'inspection devant contrôler le fonctionnement des juridictions judiciaires et mener des enquêtes sur le comportement des magistrats judiciaires, toutes interventions dont les suites peuvent être disciplinaires ou affecter les carrières, il convient d'entourer son organisation et son action de garanties particulières . Celles-ci devraient notamment porter sur des règles de nomination, ainsi que sur des conditions de durée, de cessation et de renouvellement des fonctions, propres à assurer le respect de l'indépendance des membres de l'inspection pendant l'exercice de leurs fonctions comme à la fin de celles-ci ». |
L'appartenance pleine et entière des membres de l'inspection générale au corps judiciaire proposé par l'article 1 er du projet de loi organique permettra ainsi que ces magistrats ne soient plus assimilés aux magistrats du cadre de l'administration centrale du ministère.
• Une réforme inachevée de l'inspection générale des services judiciaires
Votre rapporteur partage les finalités de cette évolution statutaire, indispensable au vu de l'accroissement des tâches effectuées par l'inspection au cours des dernières années et du rôle déterminant qu'elle joue en matière d'évaluation du fonctionnement des juridictions et de conduite d'enquêtes administratives, qui peuvent ainsi conduire au déclenchement de procédures disciplinaires. Pour autant, il relève que la fonction d'inspection au sein du ministère de la justice, qui a fait l'objet d'une profonde réforme à la fin de l'année 2010, n'est toujours pas organisée de manière totalement satisfaisante.
En effet, trois décrets et deux arrêtés pris le 29 décembre 2010 ont procédé à une mise en cohérence de cette mission, auparavant caractérisée par un important éclatement entre plusieurs entités, sans aller cependant jusqu'au bout de la logique ayant présidé à l'élaboration de la réforme.
|
Avant l'entrée en vigueur de ces textes, le ministère de la justice regroupait cinq structures distinctes d'inspection : - l'inspection générale des services judiciaires, compétente pour les juridictions de l'ordre judiciaire (hors Cour de cassation) ainsi que pour les services et organismes relevant du ministère ; - l'inspection « hygiène et sécurité », fonctionnellement rattachée à l'inspecteur général des services judiciaires ; - l'inspection des services pénitentiaires, directement rattachée au directeur de l'administration pénitentiaire ; - l'inspection des services de la protection judiciaire de la jeunesse, directement rattachée au directeur de cette administration ; - la mission d'inspection des greffes, rattachée à la sous-direction des ressources humaines des greffes au sein de la direction des services judiciaires. |
Outre l'accroissement des prérogatives de l'inspection, cette réforme a conduit à l'intégration, en son sein, des inspecteurs « hygiène et sécurité » et de la mission d'inspection des greffes. Les deux missions d'inspection spécifiques de l'administration pénitentiaire et de la protection judiciaire de la jeunesse sont quant à elles demeurées rattachées à leur direction de tutelle, même si elles ont toutes deux été placées sous l'autorité d'un membre de l'inspection générale exerçant les fonctions d'inspecteur général adjoint 15 ( * ) .
Il convient également de relever qu'il n'existe pas, sur le plan administratif et juridique, d'inspection générale des services judiciaires au sens fonctionnel du terme puisque le décret du 9 juillet 2008 ne mentionne que l'inspecteur général et les collaborateurs qui sont placés sous son autorité.
Tout en ayant pleinement à l'esprit les difficultés d'ordre administratif, statutaire et financier qu'il convient de lever avant d'initier une telle fusion, votre rapporteur considère néanmoins que l'achèvement de la réforme, initiée en 2010, par l'intégration de l'ensemble des missions d'inspection du ministère de la justice au sein d'une inspection unifiée, reconnue comme telle au plan administratif, constitue un corollaire indispensable de l'évolution statutaire proposée par le projet de loi.
Votre rapporteur note que la fonction d'inspection au ministère de la justice a d'ailleurs fait l'objet d'un contrôle de la Cour des comptes, en application de l'article L. 111-3 du code des juridictions financières, rendu public le 20 juillet dernier 16 ( * ) . Tout en relevant que la réforme de 2010, en intégrant la mission d'inspection des greffes et en confiant à l'IGSJ la coordination des deux autres missions d'inspection du ministère, représente un indiscutable progrès, la Cour des comptes considère qu'elle « laisse néanmoins subsister des anomalies et des faiblesses ».
|
Les observations de la Cour des comptes La Cour des comptes met en avant les points suivants : - l'IGSJ n'est pas formellement reconnue comme un service du ministère de la justice et n'est à ce titre dotée ni d'un statut, ni d'un budget et de personnel propres ; - le caractère encore très autonome de l'inspection des services pénitentiaires ainsi qu'une organisation se caractérisant par « celle de trois inspections qui fonctionnent en parallèle » ; - la nécessité de mieux séparer les fonctions opérationnelles des fonctions de contrôle au sein des deux directions du ministère conservant des inspections internes ; - la nécessité de pouvoir mener des inspections sur toute l'étendue de la chaîne judiciaire dans le cadre d'une approche globale associant magistrats, greffiers en chef et inspecteurs issus des deux missions d'inspection spécifiques. |
Source : commission des lois du Sénat
La haute juridiction financière en conclut que la création d'une inspection générale unique de la justice est aujourd'hui souhaitable par la fusion des trois entités, fusion qui devrait s'effectuer en maintenant un équilibre entre les magistrats et les personnels issus des directions de l'administration pénitentiaire et de la protection judiciaire de la jeunesse. La Cour des comptes estime que cette réforme devra être l'occasion de doter l'inspection générale d'un véritable statut déterminant sa structure et son format, assorti de garanties de nature à assurer l'indépendance de ses membres, et que cette évolution devra être effectuée à moyen constant, relevant à cet égard l'augmentation sensible du nombre d'inspecteurs généraux adjoints (14 en 2014 contre 5 en 2006).
Votre rapporteur souscrit à ces observations. Il note que la ministre, dans sa réponse du 1 er juillet 2015 au rapport de la Cour, se déclare consciente de l'importance et de la difficulté de cette question et qu'elle a demandé à l'IGSJ « de mettre en place un groupe de travail chargé de faire des propositions sur les modalités juridiques, organisationnelles et fonctionnelles d'un éventuel regroupement des trois inspections, et de mettre en évidence les éventuelles difficultés soulevées par ce projet ».
Interrogé sur ce point par votre rapporteur, le ministère de la justice lui a fait savoir que la ministre venait de recevoir les conclusions de ce groupe de travail et que des consultations avec les organisations syndicales allaient être organisées afin de recueillir leurs observations sur l'opportunité d'une fusion, la décision ayant vocation à être prise à l'issue de ces concertations.
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission a adopté l'article 1 er sans modification .
Article 2 (art. 3 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Création de nouvelles fonctions « hors hiérarchie »
Le présent article vise à créer de nouvelles fonctions « hors hiérarchie », afin de créer de nouvelles opportunités de carrière pour les magistrats.
• La stratification par grade de la magistrature
Le corps judiciaire est organisé selon deux grades (article 2 de l'ordonnance statutaire), auxquels s'ajoute la catégorie « hors hiérarchie ».
Le deuxième grade est celui auquel accèdent les jeunes magistrats, à l'issue de l'école nationale de la magistrature (ENM). L'accès de ces magistrats au premier grade est, quant à lui, subordonné à l'inscription au tableau d'avancement. Au sein de chaque grade, la progression s'effectue par échelon.
N'accèdent à la classe hors hiérarchie que certains magistrats, à raison des fonctions dans lesquelles ils sont nommés et à la condition d'avoir occupé au moins deux fonctions de premier grade et satisfait à l'obligation de mobilité institutionnelle 17 ( * ) . Ces fonctions sont énumérées à l'article 3 de l'ordonnance statutaire. Il s'agit :
- des magistrats de la Cour de cassation, à l'exception des conseillers référendaires et des avocats généraux référendaires ;
- des chefs de cour d'appel (premier président de cour d'appel et procureur général près la cour d'appel) ;
- des présidents de chambre des cours d'appel et des avocats généraux près lesdites cours ;
- de certaines fonctions de chef de juridiction ou d'adjoint à ce chef de juridiction (présidents et premier vice-président de tribunal de grande instance, ainsi que procureur de la République et procureur de la République adjoint), fixées par décret en Conseil d'État, en fonction de l'importance de l'activité juridictionnelle, des effectifs de magistrats et de fonctionnaires des services judiciaires et de la population du ressort de ladite juridiction.
• Les raisons de la création de nouvelles fonctions hors hiérarchie
La répartition du corps entre les grades accuse un réel déséquilibre : le second grade rassemble un peu plus d'un quart du corps (26 % en 2015), le premier, un peu moins des deux tiers (60 % en 2015). Quant aux magistrats hors hiérarchie, ils représentent 12,5 % de l'effectif.
Faute de fonctions hors hiérarchie supplémentaires, l'accès à cette dernière catégorie semble donc fermé pour un nombre important de magistrats du premier grade.
Le présent article cherche à y remédier de façon opportune en ajoutant de nouvelles fonctions à l'énumération de l'article 3.
Il s'agirait, en premier lieu, des fonctions de premier président de chambre de cour d'appel et de premier avocat général près ladite cour, ainsi que celles d'inspecteur général et d'inspecteur général adjoint des services judiciaires.
Il s'agirait, en second lieu de certaines fonctions du siège, occupées dans des juridictions de taille et d'activité importantes. La volonté du Gouvernement est ici double. Non seulement augmenter d'autant le nombre d'emplois hors hiérarchie, mais conférer aussi à ceux qui les occuperont un statut qui les identifiera, parmi leurs collègues, comme des chefs de pôles. Les fonctions correspondantes seront celles de vice-président du tribunal de grande instance chargé de l'instruction, de l'application des peines ou du service d'un tribunal d'instance, ainsi que celles de vice-président chargé des fonctions de juge des enfants ou de juge de la liberté et de la détention.
Les intéressés auront la charge, au sein de ces juridictions, d'animer l'équipe de magistrats oeuvrant dans le pôle spécialisé. Ceci se pratique d'ores et déjà dans les grandes juridictions, sans, pour autant, que les chefs de pôle disposent forcément d'un statut particulier.
Votre commission a adopté l'article 2 sans modification.
CHAPITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES AU RECRUTEMENT ET À LA FORMATION PROFESSIONNELLE
* 8 Décret modifié n° 2008-689 du 9 juillet 2008 relatif à l'organisation du ministère de la justice .
* 9 Formulation qui exclut la Cour de cassation.
* 10 Décret n° 2010-1668 du 29 décembre 2010 relatif aux attributions et à l'organisation des missions de l'inspecteur général des services judiciaires.
* 11 Décret n° 2013-740 du 14 août 2013 relatif à l'audit interne au ministère de la justice .
* 12 Décret n° 93-21 du 7 janvier 1993 pris pour l'application de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 modifiée portant loi organique relative au statut de la magistrature .
* 13 Loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la V ème République .
* 14 Décret du 21 octobre du Président de la République, pris après avis du Conseil supérieur de la magistrature.
* 15 Articles 7 des arrêtés du 9 juillet 2008 fixant respectivement l'organisation en sous-directions de la direction de l'administration pénitentiaire et de la direction de la protection judiciaire de la jeunesse.
* 16 Rapport consultable à l'adresse suivante : https://www.ccomptes.fr/Accueil/Publications/Publications/La-fonction-d-inspection-au-ministere-de-la-justice
* 17 La prise d'effet de cette obligation de mobilité est toutefois différée dans le temps. Cf. , infra , commentaire de l'article 35.