Projet de loi organique relatif à l'indépendance et l'impartialité des magistrats et à l'ouverture de la magistrature sur la société

Rapport n° 119 (2015-2016) de M. François PILLET , fait au nom de la commission des lois, déposé le 28 octobre 2015

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N° 119

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 28 octobre 2015

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi organique relatif à l' indépendance et l' impartialité des magistrats et à l' ouverture de la magistrature sur la société (PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE),

Par M. François PILLET,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas , président ; Mme Catherine Troendlé, MM. Jean-Pierre Sueur, François Pillet, Alain Richard, François-Noël Buffet, Alain Anziani, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Pierre-Yves Collombat, Mme Esther Benbassa , vice-présidents ; MM. André Reichardt, Michel Delebarre, Christophe-André Frassa, Thani Mohamed Soilihi , secrétaires ; MM. Christophe Béchu, Jacques Bigot, François Bonhomme, Luc Carvounas, Gérard Collomb, Mme Cécile Cukierman, M. Mathieu Darnaud, Mme Jacky Deromedi, M. Félix Desplan, Mme Catherine Di Folco, MM. Christian Favier, Pierre Frogier, Mme Jacqueline Gourault, M. François Grosdidier, Mme Sophie Joissains, MM. Philippe Kaltenbach, Jean-Yves Leconte, Roger Madec, Alain Marc, Didier Marie, Patrick Masclet, Jean Louis Masson, Mme Marie Mercier, MM. Michel Mercier, Jacques Mézard, Hugues Portelli, Bernard Saugey, Simon Sutour, Mmes Catherine Tasca, Lana Tetuanui, MM. René Vandierendonck, Alain Vasselle, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto .

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

660 (2014-2015) et 120 (2015-2016)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 28 octobre 2015 sous la présidence de M. Philippe Bas , président , la commission des lois, après avoir entendu Mme Christiane Taubira, garde des sceaux, ministre de la justice, le mardi 20 octobre 2015, a examiné le rapport de M. François Pillet et établi son texte sur le projet de loi organique n° 660 (2014-2015) relatif à l' indépendance et l' impartialité des magistrats et à l' ouverture de la magistrature sur la société .

Tout en approuvant les objectifs poursuivis par ce texte, M. François Pillet, rapporteur, a relevé que son intitulé programmatique rendait imparfaitement compte des motifs qui l'inspiraient. Il s'agit, d'une part, de répondre à des impératifs gestionnaires pour faire face aux vacances de postes de magistrats, d'autre part, de créer des garanties supplémentaires en vue de renforcer l'impartialité des magistrats et, enfin, d'évoquer une nouvelle fois la question du statut du Parquet. Sur ce dernier point, le rapporteur a regretté que le Gouvernement ne se soit pas rallié à la rédaction du projet de loi constitutionnelle adopté par le Sénat en juillet 2013, qui réglait définitivement la difficulté.

La commission des lois a adopté trente-six amendements , dont trente-quatre du rapporteur et deux de notre collègue Thani Mohamed Soilihi et les membres du groupe socialiste et républicain. Ces amendements tendent, pour la plupart, à conforter les avancées contenues dans le texte. D'autres, en revanche, visent à supprimer ou fortement modifier certaines dispositions insusceptibles, dans les faits, d'atteindre le but qui leur est assigné.

Ainsi, la commission des lois a accru le champ et la portée des dispositions relatives à la déontologie des magistrats , sur trois points. Elle a créé une obligation de déclaration d'intérêts pour tous les magistrats, confiée au président de la juridiction au sein de laquelle ils siègent. Elle a étendu aux chefs de juridiction l'obligation de déclaration de patrimoine créée par le texte. Enfin, elle a confié à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique, plutôt qu'à une commission ad hoc , le soin de veiller au respect de cette dernière obligation.

La commission a, par ailleurs, supprimé la nomination du juge des libertés et de la détention par décret du Président de la République , pour deux raisons : la réforme n'est pas adaptée aux petites juridictions ; surtout, loin d'accroître les garanties conférées à ces juges, la réforme proposée risque de les affaiblir puisque le Gouvernement a d'ores et déjà annoncé son intention de nommer dans ces fonctions, si nécessaire, de jeunes magistrats débutants, alors qu'aujourd'hui seuls des magistrats expérimentés peuvent les exercer. La commission a par conséquent maintenu le droit actuel en le complétant par deux garanties de niveau organique : l'obligation que la fonction soit exercée par un magistrat du premier grade et l'obligation qu'il soit nommé sur avis conforme de l'assemblée générale des magistrats du siège de la juridiction concernée.

La commission s'est aussi attachée à préserver la qualité du corps judiciaire , en imposant notamment la nécessité d'un avis conforme pour renouveler un magistrat à titre temporaire ou un juge de proximité dans ses fonctions et en donnant un contenu plus concret, grâce à des audits réguliers, à l'évaluation des chefs de cours.

La commission des lois a adopté le projet de loi organique ainsi modifié.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi en première lecture du projet de loi organique n° 660 (2014-2015) relatif à l'indépendance et à l'impartialité des magistrats et à l'ouverture de la magistrature sur la société , déposé devant notre assemblée le 31 juillet 2015.

Le Gouvernement a engagé la procédure accélérée et joint à l'examen de ce texte, celui du projet de loi ordinaire n° 661 (2014-2015) portant application des mesures relatives à la justice du XXI ^ème siècle , rapporté par notre collègue Yves Détraigne.

Cette jonction traduit la volonté du Gouvernement de présenter sa réforme de la justice comme un tout cohérent, les deux textes se complétant pour faire évoluer ensemble le statut de la magistrature et l'organisation judiciaire.

Votre rapporteur a donc conduit ses travaux dans une étroite collaboration avec notre collègue Yves Détraigne, rapporteur du texte de loi ordinaire. Ils ont tenu ensemble plus d'une quarantaine d'heures d'auditions et reçus de nombreuses contributions adressées par des magistrats, des professionnels du droit ou de simples citoyens, via l'espace participatif créé sur le site internet du Sénat.

L'appréciation générale portée sur le projet de loi organique est favorable : le texte était attendu et de nombreux points recueillent un large accord. D'autres, en revanche, sont plus discutés, apparaissant soit inutiles, soit impropres à remplir leur objectif. La finalité gestionnaire du texte -qui n'apparaît pas dans son intitulé- a aussi été soulignée.

Surtout, les auditions réalisées conduisent à rapporter le texte à sa juste mesure : il ne s'agit pas d'instaurer une indépendance ou une impartialité dont la magistrature judiciaire serait aujourd'hui dépourvue. Notre pays dispose d'un corps judiciaire de haute qualité, qui fait honneur à sa mission. Il s'agit seulement, par quelques dispositions concrètes, d'adapter le statut de la magistrature aux exigences de notre temps.

À cet égard, votre rapporteur rappelle que l'indépendance du juge n'a de sens que parce qu'elle protège son impartialité, valeur essentielle, qui détermine la confiance que le justiciable fera à son juge et à l'institution judiciaire toute entière.

I. UN PROJET DE LOI ORGANIQUE DÉTERMINÉ PAR TROIS CONTRAINTES

L'exposé des motifs du projet de loi organique justifie le texte par le souci, d'une part, de consolider davantage l'indépendance de la justice, d'autre part, d'assurer l'impartialité des magistrats et, enfin, d'ouvrir davantage -sans plus de précision- la magistrature sur la société.

Un examen plus attentif des dispositions proposées et de l'étude d'impact jointe au projet de loi montre toutefois que ce texte est principalement motivé par le souci de répondre à trois contraintes.

A. LA CONTRAINTE BUDGÉTAIRE ET GESTIONNAIRE

Notre pays compte aujourd'hui 8 300 magistrats. En dépit des efforts de recrutement consenti et des gains de productivité engrangés, 402 postes de magistrats étaient vacants en 2014, ce qui représente un taux de vacance de 5%.

Parallèlement, les juridictions ne parviennent pas à réduire significativement les délais moyens de traitement des affaires qui leur sont confiées. Dans certains cas, sous l'effet conjugué des difficultés économiques, de l'accroissement de la complexité des affaires et, aussi, du manque de magistrats et de personnels judiciaires, ceux-ci se dégradent, comme en matière civile devant le tribunal de grande instance (TGI) : le délai moyen est passé de 9 mois en 2008 pour cette juridiction à 10,7 mois en 2014. La même année, 30 % des TGI dépassaient ce délai moyen de plus de 15 % ^{1 ( * )} .

Compte tenu de la situation des finances publiques, il n'est pas envisageable de remédier à cette situation par des recrutements massifs de nouveaux magistrats. Le ministère de la justice est donc conduit à privilégier d'autres types de recrutement, moins coûteux, comme celui de magistrats non professionnels, rémunérés à la vacation. Plusieurs dispositions du présent texte visent ainsi à élargir, par ce biais, le recrutement judiciaire.

B. L'EXIGENCE DE TRANSPARENCE ET DE DÉONTOLOGIE

La plupart des représentants des magistrats entendus par votre rapporteur ont souligné leur perplexité face à l'ajout, dans le texte, de dispositions relatives à la déontologie, alors que les magistrats sont déjà tenus à des obligations et à un contrôle beaucoup plus rigoureux que ceux pesant sur n'importe quel autre agent public. Ils ont à cet égard rappelé que les exigences déontologiques étaient au coeur de leur formation et de leur pratique quotidienne.

Sans doute cet ajout doit-il moins s'interpréter comme une marque de défiance à l'égard des magistrats, qui n'aurait pas lieu d'être, que comme la volonté de ne pas laisser le corps judiciaire en dehors d'un mouvement plus général de rehaussement des exigences déontologiques.

Il est à cet égard significatif que le présent texte, ne soit, sur ce point, que le dernier avatar de projets de loi plus anciens.

Le premier date du 27 juillet 2011 et fut déposé concomitamment à un projet de loi ordinaire relatif à la déontologie et à la prévention des conflits d'intérêts dans la vie publique ^{2 ( * )} , inspiré des conclusions rendues sur le sujet par la commission présidée à l'époque par le vice-président du Conseil d'État, M. Jean-Marc Sauvé ^{3 ( * )} .

Il fut suivi d'un second projet de loi organique et d'un projet de loi ordinaire, déposés le 24 juillet 2013 à l'Assemblée nationale ^{4 ( * )} , alors que se poursuivait l'examen des projets de loi organique et ordinaire relatifs à la transparence de la vie publique, adoptés le 11 octobre 2013. Parallèlement un projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires fut présenté par le Gouvernement le 17 juillet 2013 ^{5 ( * )} .

Le présent texte n'est que la reprise de ce dernier projet de loi organique. Il s'inscrit ainsi dans la continuité du mouvement plus général de promotion de transparence de la vie publique et de prévention des conflits d'intérêts.

C. LA QUESTION DU STATUT DU PARQUET

En évoquant, dès son intitulé, la question de l'indépendance de la magistrature, le projet de loi organique renvoie, inévitablement, à celle du statut du parquet, dont les membres sont nommés par le Président de la République sur avis simple du Conseil supérieur de la magistrature.

Ce faisant, il traite, comme on le verra ^{6 ( * )} , d'un sujet qui relève plutôt du projet de loi constitutionnelle portant réforme du Conseil supérieur de la magistrature, discuté en juillet 2013 au Sénat.

Votre rapporteur observe, à cet égard, qu'en adoptant ce texte dans une rédaction qui retenait le principe d'un avis conforme du Conseil supérieur sur les nominations des magistrats du parquet, et qui attribuait à ce Conseil la compétence disciplinaire sur ces magistrats, le Sénat a proposé de régler définitivement cette question. Il s'étonne que le Gouvernement n'ait toujours pas inscrit ce texte pour une seconde lecture à l'Assemblée nationale et qu'il ait préféré proposer à la place, dans ce projet de loi organique, des dispositions sans réelle portée.

II. LES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI ORGANIQUE

A. UNE OUVERTURE DU RECRUTEMENT, POUR FAIRE FACE AUX BESOINS EN MAGISTRATS

Le texte propose deux types de dispositions pour répondre au manque de magistrats.

Les premières concernent le recrutement initial, qui est facilité.

Ainsi, les articles 4 et 5 assouplissent les conditions de diplômes, de capacité physique ou d'expérience professionnelle préalable requises pour se présenter au concours de l'école nationale de la magistrature (ENM). Afin de garantir la qualité de la formation des magistrats recrutés par d'autres voies, l'article 3 étend la compétence de l'ENM en la matière ^{7 ( * )} .

Les secondes dispositions destinées à répondre, à plus faible coût, à la pénurie de magistrats sont regroupées au chapitre V.

Elles visent à ouvrir le détachement judiciaire aux militaires ( article 28 ), à autoriser, de droit, le renouvellement dans leur fonction des magistrats exerçant à titre temporaire ( article 29 ) ou des juges de proximité ( article 30 ) et à permettre aux magistrats honoraires d'exercer de nouvelles activités juridictionnelles, sous la forme de vacation ( article 31 ).

B. LA VOLONTÉ D'AMÉLIORER LA GESTION DES CARRIÈRES

1. La création de nouvelles opportunités de carrières

L'article 2 ajoute de nouvelles fonctions à la liste de celles correspondant au dernier grade de la hiérarchie judiciaire (le grade intitulé « hors hiérarchie »). Il s'agit d'ouvrir de nouvelles perspectives de carrières aux magistrats du grade précédent (le premier grade), qui représentent un peu moins des deux tiers du corps judiciaire.

L'article 8 assouplit, quant à lui, les exigences de mobilité géographique en vue de la nomination au premier grade dans la même juridiction, en permettant que la dernière mobilité date de sept ans plutôt que de cinq ans, comme aujourd'hui.

L'article 9 vise à rendre plus attractive la fonction de magistrat placé auprès de la cour d'appel, en étendant la liste des fonctions pour lesquelles l'intéressé bénéficiera, au bout de deux ans, d'une priorité de nomination.

2. Le développement de l'évaluation

Le projet de loi organique promeut la culture de l'évaluation en précisant, à l'article 10 , son déroulement ainsi que les éléments à prendre en compte, et en posant les bases d'une évaluation des chefs de cour à travers l'obligation qui leur serait faite d'établir un rapport d'installation dans leurs fonction et un bilan d'activité ( articles 16 et 19 ).

3. Des procédures facilitées

Plusieurs dispositions visent à faciliter la gestion de la carrière des magistrats.

Il en va ainsi de l'assouplissement de l'obligation de résidence des magistrats, à l'article 11 , de l'instauration d'une diffusion complète des propositions de nomination à des postes de magistrats aux articles 12 et 17 , de l'allègement de la procédure devant la commission d'avancement à l'article 15 ou, de l'organisation d'une procédure de réintégration des magistrats en détachement ou en congé parental, à l'issue de l'une ou l'autre de ces positions statutaires ( article 20 ).

C. DES OBLIGATIONS DÉONTOLOGIQUES CONFORTÉES ET DES GARANTIES STATUTAIRES RENFORCÉES

Le chapitre VI est consacré aux droits et obligations des magistrats.

L'article 21 adapte à la magistrature les règles relatives à la transparence et à la prévention des conflits d'intérêt adoptées récemment. Les chefs de cour et certains hauts magistrats seraient soumis à une obligation de déclaration de patrimoine, adressée à une commission ad hoc . Les articles 32 et 33 transposent ces règles pour le Conseil supérieur de la magistrature.

L'article 22 consacre et encadre le droit syndical reconnu aux magistrats. L'article 23 , quant à lui, précise le champ de la protection fonctionnelle garantie par l'État aux magistrats mis en cause dans une instance civile ou pénale, ou devant la commission des requêtes du Conseil supérieur de la magistrature.

Les articles 24 à 26 portent sur la procédure disciplinaire. Le premier crée, au profit du magistrat mis en cause, un droit d'obtenir le retrait de son dossier personnel, des pièces relatives à un non-lieu à sanction. Le deuxième apporte des garanties à la procédure d'avertissement mise en oeuvre par les chefs de cour, les directeurs d'administration centrale ou l'inspecteur général des services judiciaires. Il instaure aussi un délai de prescription des actions disciplinaires de trois ans. Le dernier impose des délais pour se prononcer aux autorités disciplinaires des magistrats, afin d'éviter que la procédure de sanction dure excessivement.

D. DES DISPOSITIONS PROPRES À CERTAINES CATÉGORIES DE MAGISTRATS

1. L'institution du juge de la liberté et de la détention comme une fonction spécialisée

L'article 14 du projet de loi organique institue la fonction de juge des libertés et de la détention comme une fonction spécialisée, à l'instar de celle de juge d'instruction ou de juge des enfants. Les magistrats seraient donc nommés par décret du Président de la République dans cette charge. Le but est de retirer au président de la juridiction la responsabilité de les nommer.

2. L'intégration au corps judiciaire des membres de l'inspection générale des services judiciaires

Les membres de l'inspection générale des services judiciaires (IGSJ) sont expressément intégrés, par l'article premier , au corps judiciaire, leurs conditions de nomination étant alignées sur celles des magistrats du parquet par les articles 13 et 18 .

3. Une modification symbolique en faveur des procureurs généraux près les cours d'appel

Enfin, l'article 7 supprime la nomination des procureurs généraux près les cours d'appel par décret délibéré en conseil des ministres. Ceux-ci seraient nommés par décret simple du Président de la République, sans que soit remise en cause la règle selon laquelle l'avis du Conseil supérieur de la magistrature est un avis simple, qui ne lie pas la décision de l'autorité de proposition.

L'exposé des motifs du projet de loi organique présente cette modification comme répondant au « souci de renforcer l'indépendance des magistrats du parquet ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES LOIS : UN TEXTE UTILE, DONT LES AVANCÉES DOIVENT ÊTRE, SOUS CERTAINES RÉSERVES, CONFORTÉES

À l'invitation de son rapporteur, votre commission des lois a estimé que nombre des dispositions du projet de loi organique, destinées à améliorer la gestion du corps judiciaire ou à ouvrir aux magistrats de nouvelles perspectives de carrière, étaient utiles et méritaient d'être approuvées.

Elle a par conséquent souhaité conforter les avancées contenues dans le texte. En revanche, elle a jugé nécessaire de supprimer ou d'amender fortement, certaines dispositions qui lui sont apparues insusceptibles, dans les faits, d'atteindre le but qui leur était assigné.

A. L'EXTENSION NÉCESSAIRE DU NOUVEAU CADRE DÉONTOLOGIQUE

Marquant son accord avec le renforcement du contrôle déontologique proposé par l'article 21 , votre commission a adopté plusieurs amendements de son rapporteur tendant à en étendre le champ et la portée.

Elle a ainsi prôné la mise en place d'une obligation de déclaration d'intérêts, adressée par le magistrat concerné, lors de son installation, à son chef de juridiction. Cette déclaration, qui ne serait pas publiée et serait conservée au sein de la juridiction, pourrait servir de support à l'entretien déontologique.

Votre commission a par ailleurs étendu aux chefs de juridiction l'obligation d'établir une déclaration de patrimoine. Ainsi, cette obligation concernerait tous les magistrats chargés de veiller au respect, par les autres magistrats, de leurs exigences déontologiques.

Enfin, elle a considéré que rien ne justifiait la création d'une commission ad hoc pour recevoir et contrôler ces déclarations de patrimoine. Elle a préféré étendre à la magistrature la compétence de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique qui réunit des garanties d'indépendance et d'expertise suffisantes ( articles 21 et 33 ).

B. UN CHANGEMENT DE STATUT DU JUGE DE LA LIBERTÉ ET DE LA DÉTENTION JUGÉ IRRÉALISTE

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a supprimé, à l'article 14 , l'instauration du juge de la liberté et de la détention (JLD) en une fonction spécialisée.

En effet, cette proposition lui est apparu irréaliste, au regard de ses conséquences prévisibles. Outre les difficultés de gestion qui pourraient en découler pour les petites juridictions ne comptant qu'un ou deux emplois à temps plein de JLD, le principal écueil sera la difficulté à recruter des magistrats acceptant d'exercer cette fonction peu prisée à plein temps. Votre rapporteur a relevé, à cet égard, que loin d'accroître les garanties d'expertise des JLD, cette réforme risquait, au contraire, de les affaiblir, le ministère de la justice prévoyant d'attribuer, si nécessaire, ces postes à des magistrats du second grade ou à des magistrats sortant de l'école nationale de la magistrature.

Votre commission a par conséquent substitué au dispositif proposé une double garantie : elle a d'une part consacré, dans l'ordonnance organique portant statut de la magistrature, l'obligation que la fonction de JLD soit exercée par un magistrat du premier grade, et, elle a d'autre part prévu que ce magistrat ne puisse être nommé qu'avec l'avis conforme de l'assemblée générale des magistrats du siège de la juridiction concernée.

C. L'ATTENTION PORTÉE À LA PRÉSERVATION DE LA QUALITÉ DU CORPS JUDICIAIRE

1. Des exigences de qualité du recrutement et de la formation qui ne doivent pas être abaissées

Tout en marquant son accord avec la plupart des mesures proposées en matière de recrutement et de formation, votre commission a souhaité maintenir l'exigence de qualité de ce recrutement et de cette formation.

Elle a par conséquent supprimé l'assouplissement des conditions de diplômes pour les doctorants en droit et les enseignants chercheurs candidats à l'école nationale de la magistrature ( article 5 ) et elle a imposé un avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature pour renouveler le mandat d'un juge de proximité ou d'un magistrat exerçant à titre temporaire, par symétrie avec leurs conditions de nomination ( articles 29 et 30 ).

2. Une pratique de l'évaluation à améliorer

Prenant acte de l'enrichissement de l'évaluation pratiquée par les chefs de cour, votre commission a supprimé, à l'article 10 , l'obligation d'évaluation chaque année des magistrats présentés à l'avancement, estimant que cette automaticité annuelle constituait une charge sans justification réelle, dans la mesure où l'évaluation a lieu tous les deux ans, et que rien n'interdit au chef de juridiction d'y procéder dans l'intervalle s'il le juge nécessaire.

Afin de donner plus de portée à l'évaluation des chefs de cour, votre commission a adopté l'amendement de son rapporteur instaurant un audit régulier des cours d'appel par l'inspection générale des services judiciaires, adressé au Conseil supérieur de la magistrature ( article 16 ).

D. DISPOSITIONS DIVERSES

Votre commission a, enfin, adopté plusieurs dispositions diverses prolongeant les avancées proposées par le texte.

Parmi celles-ci, elle a notamment étendu la procédure de transparence à la nomination de l'inspecteur général des services judiciaires ( article 17 ). Elle a par ailleurs prévu que le magistrat, contre lequel une procédure disciplinaire d'avertissement est engagée, puisse être accompagné par une personne de son choix lors de l'entretien préalable au prononcé de l'avertissement ( article 25 ).

Votre commission a, enfin, rétabli l'obligation de recueillir l'avis conforme du chef de cour pour obtenir une dérogation à l'obligation de résidence qui pèse sur les magistrats ( article 11 ).

* *

*

Votre commission a adopté le projet de loi organique ainsi modifié.

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE IER - DISPOSITIONS RELATIVES AU STATUT DE LA MAGISTRATURE

CHAPITRE IER - DISPOSITIONS RELATIVES À LA COMPOSITION DU CORPS JUDICIAIRE

Article 1er (Art. 1er de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Appartenance au corps judiciaire des magistrats exerçant des fonctions d'inspection des services judiciaires

L'article 1 ^er du projet de loi organique consacre l'appartenance au corps judiciaire des magistrats exerçant les fonctions d'inspecteur général, d'inspecteur général adjoint et d'inspecteur des services judiciaires afin de consolider leur assise statutaire. À cet effet, il inscrit, au I de l'article 1 ^er de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, cette catégorie de magistrats parmi les membres du corps judiciaire, aux côtés des magistrats du siège et du parquet nommés dans les différentes juridictions ou au sein de l'administration centrale, et des auditeurs de justice.

• Le rôle de l'inspection générale des services judiciaires

L'article 8 du décret du 9 juillet 2008 ^{8 ( * )} confie à l'inspecteur général des services judiciaires une mission d'inspection permanente sur l'ensemble des organismes, directions et services, centraux et déconcentrés, du ministère de la justice, sur les juridictions du premier et du second degrés de l'ordre judiciaire ^{9 ( * )} , ainsi que sur les personnes morales de droit public soumises à la tutelle du ministère et les personnes morales de droit privé dont l'activité relève des missions du ministère ou bénéficiant de financements publics majoritaires auxquels contribuent les programmes du ministère. Un décret du 29 décembre 2010 ^{10 ( * )} détermine les modalités d'exercice de ses attributions.

Dans l'exercice de ses fonctions, l'inspecteur général s'appuie sur des inspecteurs généraux adjoints et des inspecteurs ayant la qualité de magistrats, des greffiers en chef, ainsi que des fonctionnaires et agents contractuels, dont il assure la direction, chargés de procéder aux missions d'évaluation et d'inspection.

Outre l'inspecteur général, cette structure comprend actuellement 70 collaborateurs ainsi répartis :

- 14 inspecteurs généraux adjoints ;

- 21 inspecteurs ;

- 1 administrateur civil ;

- 9 greffiers en chef ;

- 7 inspecteurs « hygiène et sécurité » ;

- 4 auditeurs financiers ;

- 14 fonctionnaires chargés du pôle administratif.

Les études et contrôles effectués par l'inspection couvrent plusieurs domaines :

- depuis un décret du 14 août 2013 ^{11 ( * )} , une mission permanente d'animation, de coordination et de réalisation de l'audit interne des organismes, directions, services, juridictions et personnes précédemment mentionnées ;

- des missions d'information, d'évaluation, d'expertise ou d'enquête confiées par le garde des sceaux ;

- à l'initiative du ministre, des missions d'enquête administrative, en amont d'éventuelles poursuites disciplinaires relatives au comportement personnel ou professionnel de magistrats ou de fonctionnaires du ministère. Cette tâche ne recouvre qu'une part minoritaire des activités de l'inspection (moins de dix enquêtes administratives par an) ;

- une coordination des inspections de fonctionnement conduites par les chefs de cour dans les juridictions de leur ressort. Au titre de cette compétence, l'inspecteur général a la faculté de demander aux chefs de cour d'user de leur pouvoir d'inspection à l'égard d'une juridiction déterminée ;

- une coordination de l'activité de l'ensemble des services d'inspection du ministère de la justice (inspection des services pénitentiaires et inspection des services de la protection judiciaire de la jeunesse).

• Les fragilités statutaires des membres de l'inspection générale des services judiciaires

L'article 6 du décret précité du 29 décembre 2010 dispose que « dans l'exécution de ses missions, l'inspecteur général des services judiciaires arrête librement sa méthodologie ainsi que ses constats, analyses et préconisations dont il fait rapport au garde des sceaux ». Toutefois, comme le souligne l'étude d'impact du projet de loi, dans sa rédaction actuelle l'ordonnance de 1958, pas plus qu'elle ne mentionne l'appartenance des membres de l'inspection au corps judiciaire, ne prévoit de conditions particulières pour la nomination des magistrats aux fonctions d'inspecteur général, d'inspecteur général adjoint ou d'inspecteur. C'est en vertu de l'article 5 du décret d'application ^{12 ( * )} de l'ordonnance que des magistrats peuvent être « affectés » à l'administration centrale pour exercer des fonctions à l'inspection. L'article 28 de l'ordonnance précisant par ailleurs que les conditions de nominations des magistrats du parquet s'appliquent aux magistrats du cadre de l'administration centrale du ministère de la justice, la combinaison de ces deux dispositions a ainsi conduit à instaurer une pratique en vertu de laquelle les magistrats exerçant les fonctions d'inspecteur général adjoint ou d'inspecteur ont été nommés après un avis simple de la formation parquet du Conseil supérieur de la magistrature.

S'agissant de l'inspecteur général lui-même, l'article 5 de ce décret impose qu'il soit un magistrat hors hiérarchie appartenant à la Cour de cassation ou exerçant les fonctions de directeur d'administration centrale, de premier président de cour d'appel ou de procureur général près une cour d'appel. Pour cette fonction, il était en revanche d'usage que sa nomination soit effectuée sans saisine préalable du Conseil supérieur de la magistrature, à l'instar du mode de nomination des procureurs généraux près les cours d'appel jusqu'à la modification de l'article 65 de la Constitution issue de la révision constitutionnelle de 2008 ^{13 ( * )} . Toutefois, en janvier 2012, la nomination de l'inspecteur général des services judiciaires a fait l'objet d'une saisine du Conseil supérieur de la magistrature pour avis. Cette procédure a été renouvelée pour la nomination d'un nouvel inspecteur général des services judiciaires le 21 octobre dernier ^{14 ( * )} .

Le Gouvernement a jugé fragile une telle interprétation juridique, eu égard à l'imprécision de la notion « d'affectation » à l'administration centrale des magistrats exerçant des fonctions d'inspection, et considéré peu satisfaisante l'absence de référence aux fonctions d'inspection dans l'ordonnance statutaire, d'autant plus que les missions de cette structure et le nombre de fonctionnaires y étant affectés se sont considérablement accrus au cours des dernières années. L'attention de la chancellerie avait au demeurant déjà été attirée sur ce point tant par le Conseil supérieur de la magistrature que par le Conseil d'État.

Dans son avis adressé au Président de la République le 2 octobre 2003, ainsi que dans son rapport annuel 2003-2004, le Conseil supérieur de la magistrature, à l'appui d'une réflexion sur l'évaluation des chefs de cour, a considéré que les « conditions de nomination des membres de l'inspection générale des services judiciaires » ainsi que les « modalités d'emploi de cette inspection » devaient faire l'objet de modifications.

En outre, saisi par le garde des sceaux de questions portant sur la perspective de création d'une inspection générale unique du ministère de la justice, le Conseil d'État, dans un avis adopté le 19 février 2009, a estimé que « l'inspection devant contrôler le fonctionnement des juridictions judiciaires et mener des enquêtes sur le comportement des magistrats judiciaires, toutes interventions dont les suites peuvent être disciplinaires ou affecter les carrières, il convient d'entourer son organisation et son action de garanties particulières . Celles-ci devraient notamment porter sur des règles de nomination, ainsi que sur des conditions de durée, de cessation et de renouvellement des fonctions, propres à assurer le respect de l'indépendance des membres de l'inspection pendant l'exercice de leurs fonctions comme à la fin de celles-ci ».

L'appartenance pleine et entière des membres de l'inspection générale au corps judiciaire proposé par l'article 1 ^er du projet de loi organique permettra ainsi que ces magistrats ne soient plus assimilés aux magistrats du cadre de l'administration centrale du ministère.

• Une réforme inachevée de l'inspection générale des services judiciaires

Votre rapporteur partage les finalités de cette évolution statutaire, indispensable au vu de l'accroissement des tâches effectuées par l'inspection au cours des dernières années et du rôle déterminant qu'elle joue en matière d'évaluation du fonctionnement des juridictions et de conduite d'enquêtes administratives, qui peuvent ainsi conduire au déclenchement de procédures disciplinaires. Pour autant, il relève que la fonction d'inspection au sein du ministère de la justice, qui a fait l'objet d'une profonde réforme à la fin de l'année 2010, n'est toujours pas organisée de manière totalement satisfaisante.

En effet, trois décrets et deux arrêtés pris le 29 décembre 2010 ont procédé à une mise en cohérence de cette mission, auparavant caractérisée par un important éclatement entre plusieurs entités, sans aller cependant jusqu'au bout de la logique ayant présidé à l'élaboration de la réforme.

Avant l'entrée en vigueur de ces textes, le ministère de la justice regroupait cinq structures distinctes d'inspection :

- l'inspection générale des services judiciaires, compétente pour les juridictions de l'ordre judiciaire (hors Cour de cassation) ainsi que pour les services et organismes relevant du ministère ;

- l'inspection « hygiène et sécurité », fonctionnellement rattachée à l'inspecteur général des services judiciaires ;

- l'inspection des services pénitentiaires, directement rattachée au directeur de l'administration pénitentiaire ;

- l'inspection des services de la protection judiciaire de la jeunesse, directement rattachée au directeur de cette administration ;

- la mission d'inspection des greffes, rattachée à la sous-direction des ressources humaines des greffes au sein de la direction des services judiciaires.

Outre l'accroissement des prérogatives de l'inspection, cette réforme a conduit à l'intégration, en son sein, des inspecteurs « hygiène et sécurité » et de la mission d'inspection des greffes. Les deux missions d'inspection spécifiques de l'administration pénitentiaire et de la protection judiciaire de la jeunesse sont quant à elles demeurées rattachées à leur direction de tutelle, même si elles ont toutes deux été placées sous l'autorité d'un membre de l'inspection générale exerçant les fonctions d'inspecteur général adjoint ^{15 ( * )} .

Il convient également de relever qu'il n'existe pas, sur le plan administratif et juridique, d'inspection générale des services judiciaires au sens fonctionnel du terme puisque le décret du 9 juillet 2008 ne mentionne que l'inspecteur général et les collaborateurs qui sont placés sous son autorité.

Tout en ayant pleinement à l'esprit les difficultés d'ordre administratif, statutaire et financier qu'il convient de lever avant d'initier une telle fusion, votre rapporteur considère néanmoins que l'achèvement de la réforme, initiée en 2010, par l'intégration de l'ensemble des missions d'inspection du ministère de la justice au sein d'une inspection unifiée, reconnue comme telle au plan administratif, constitue un corollaire indispensable de l'évolution statutaire proposée par le projet de loi.

Votre rapporteur note que la fonction d'inspection au ministère de la justice a d'ailleurs fait l'objet d'un contrôle de la Cour des comptes, en application de l'article L. 111-3 du code des juridictions financières, rendu public le 20 juillet dernier ^{16 ( * )} . Tout en relevant que la réforme de 2010, en intégrant la mission d'inspection des greffes et en confiant à l'IGSJ la coordination des deux autres missions d'inspection du ministère, représente un indiscutable progrès, la Cour des comptes considère qu'elle « laisse néanmoins subsister des anomalies et des faiblesses ».

Les observations de la Cour des comptes

La Cour des comptes met en avant les points suivants :

- l'IGSJ n'est pas formellement reconnue comme un service du ministère de la justice et n'est à ce titre dotée ni d'un statut, ni d'un budget et de personnel propres ;

- le caractère encore très autonome de l'inspection des services pénitentiaires ainsi qu'une organisation se caractérisant par « celle de trois inspections qui fonctionnent en parallèle » ;

- la nécessité de mieux séparer les fonctions opérationnelles des fonctions de contrôle au sein des deux directions du ministère conservant des inspections internes ;

- la nécessité de pouvoir mener des inspections sur toute l'étendue de la chaîne judiciaire dans le cadre d'une approche globale associant magistrats, greffiers en chef et inspecteurs issus des deux missions d'inspection spécifiques.

Source : commission des lois du Sénat

La haute juridiction financière en conclut que la création d'une inspection générale unique de la justice est aujourd'hui souhaitable par la fusion des trois entités, fusion qui devrait s'effectuer en maintenant un équilibre entre les magistrats et les personnels issus des directions de l'administration pénitentiaire et de la protection judiciaire de la jeunesse. La Cour des comptes estime que cette réforme devra être l'occasion de doter l'inspection générale d'un véritable statut déterminant sa structure et son format, assorti de garanties de nature à assurer l'indépendance de ses membres, et que cette évolution devra être effectuée à moyen constant, relevant à cet égard l'augmentation sensible du nombre d'inspecteurs généraux adjoints (14 en 2014 contre 5 en 2006).

Votre rapporteur souscrit à ces observations. Il note que la ministre, dans sa réponse du 1 ^er juillet 2015 au rapport de la Cour, se déclare consciente de l'importance et de la difficulté de cette question et qu'elle a demandé à l'IGSJ « de mettre en place un groupe de travail chargé de faire des propositions sur les modalités juridiques, organisationnelles et fonctionnelles d'un éventuel regroupement des trois inspections, et de mettre en évidence les éventuelles difficultés soulevées par ce projet ».

Interrogé sur ce point par votre rapporteur, le ministère de la justice lui a fait savoir que la ministre venait de recevoir les conclusions de ce groupe de travail et que des consultations avec les organisations syndicales allaient être organisées afin de recueillir leurs observations sur l'opportunité d'une fusion, la décision ayant vocation à être prise à l'issue de ces concertations.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission a adopté l'article 1 ^er sans modification .

Article 2 (art. 3 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Création de nouvelles fonctions « hors hiérarchie »

Le présent article vise à créer de nouvelles fonctions « hors hiérarchie », afin de créer de nouvelles opportunités de carrière pour les magistrats.

• La stratification par grade de la magistrature

Le corps judiciaire est organisé selon deux grades (article 2 de l'ordonnance statutaire), auxquels s'ajoute la catégorie « hors hiérarchie ».

Le deuxième grade est celui auquel accèdent les jeunes magistrats, à l'issue de l'école nationale de la magistrature (ENM). L'accès de ces magistrats au premier grade est, quant à lui, subordonné à l'inscription au tableau d'avancement. Au sein de chaque grade, la progression s'effectue par échelon.

N'accèdent à la classe hors hiérarchie que certains magistrats, à raison des fonctions dans lesquelles ils sont nommés et à la condition d'avoir occupé au moins deux fonctions de premier grade et satisfait à l'obligation de mobilité institutionnelle ^{17 ( * )} . Ces fonctions sont énumérées à l'article 3 de l'ordonnance statutaire. Il s'agit :

- des magistrats de la Cour de cassation, à l'exception des conseillers référendaires et des avocats généraux référendaires ;

- des chefs de cour d'appel (premier président de cour d'appel et procureur général près la cour d'appel) ;

- des présidents de chambre des cours d'appel et des avocats généraux près lesdites cours ;

- de certaines fonctions de chef de juridiction ou d'adjoint à ce chef de juridiction (présidents et premier vice-président de tribunal de grande instance, ainsi que procureur de la République et procureur de la République adjoint), fixées par décret en Conseil d'État, en fonction de l'importance de l'activité juridictionnelle, des effectifs de magistrats et de fonctionnaires des services judiciaires et de la population du ressort de ladite juridiction.

• Les raisons de la création de nouvelles fonctions hors hiérarchie

La répartition du corps entre les grades accuse un réel déséquilibre : le second grade rassemble un peu plus d'un quart du corps (26 % en 2015), le premier, un peu moins des deux tiers (60 % en 2015). Quant aux magistrats hors hiérarchie, ils représentent 12,5 % de l'effectif.

Faute de fonctions hors hiérarchie supplémentaires, l'accès à cette dernière catégorie semble donc fermé pour un nombre important de magistrats du premier grade.

Le présent article cherche à y remédier de façon opportune en ajoutant de nouvelles fonctions à l'énumération de l'article 3.

Il s'agirait, en premier lieu, des fonctions de premier président de chambre de cour d'appel et de premier avocat général près ladite cour, ainsi que celles d'inspecteur général et d'inspecteur général adjoint des services judiciaires.

Il s'agirait, en second lieu de certaines fonctions du siège, occupées dans des juridictions de taille et d'activité importantes. La volonté du Gouvernement est ici double. Non seulement augmenter d'autant le nombre d'emplois hors hiérarchie, mais conférer aussi à ceux qui les occuperont un statut qui les identifiera, parmi leurs collègues, comme des chefs de pôles. Les fonctions correspondantes seront celles de vice-président du tribunal de grande instance chargé de l'instruction, de l'application des peines ou du service d'un tribunal d'instance, ainsi que celles de vice-président chargé des fonctions de juge des enfants ou de juge de la liberté et de la détention.

Les intéressés auront la charge, au sein de ces juridictions, d'animer l'équipe de magistrats oeuvrant dans le pôle spécialisé. Ceci se pratique d'ores et déjà dans les grandes juridictions, sans, pour autant, que les chefs de pôle disposent forcément d'un statut particulier.

Votre commission a adopté l'article 2 sans modification.

CHAPITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES AU RECRUTEMENT ET À LA FORMATION PROFESSIONNELLE

Article 3 (art. 14 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Extension des missions de formation de l'école nationale de la magistrature

L'article 3 du projet de loi organique complète l'article 14 de l'ordonnance statutaire afin d'étendre les missions de formation de l'école nationale de la magistrature (ENM).

Historiquement, l'accès par concours à l'ENM, chargée d'assurer la formation des futurs magistrats ^{18 ( * )} appelés « auditeurs de justice », constitue la voie principale pour intégrer la magistrature.

Les principales voies parallèles d'accès direct à la magistrature

Depuis 1992, diverses innovations ont été introduites pour ouvrir le corps judiciaire à des personnes justifiant déjà d'une expérience professionnelle d'au moins sept ans :

- l'intégration directe dite « recrutement latéral », recrutement sur titre institué par la loi organique n° 92-189 du 25 février 1992, qui permet l'accès aux second, premier grade et aux fonctions hors hiérarchie selon la durée d'ancienneté professionnelle ; entre 2003 et 2014, le nombre de magistrats recrutés par cette voie, est passé de 19 à 35 ;

- le recrutement dans des fonctions judiciaires à titre temporaire qui regroupe plusieurs dispositifs : conseillers ou avocats généraux en service extraordinaire à la Cour de cassation introduits en 1992, conseillers de cour d'appel en service extraordinaire, magistrats exerçant à titre temporaire -ayant vocation à siéger comme assesseurs dans les formations collégiales ou à être affectés dans un tribunal d'instance- créés en 1995 ou plus récemment les juges de proximité ;

- les concours complémentaires mis en place par la loi organique n° 2001-539 du 25 juin 2001 qui autorisent, suivant l'âge et l'ancienneté professionnelle, des recrutements au second ou au premier grade de la hiérarchie judiciaire ; depuis l'entrée en vigueur du dispositif, cette voie d'accès à la magistrature ne représente qu'une faible part du corps de la magistrature. Le concours complémentaire organisé en 2014 a recruté 44 magistrats.

Source : Rapport n° 176 (2006-2007) de M. Jean-Jacques Hyest, fait au nom de la commission des lois, sur le projet de loi organique relatif au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats

Néanmoins, il existe désormais plusieurs voies de recrutements intégrant notamment dans le corps de la magistrature des personnes plus âgées, ayant déjà exercées des activités professionnelles ( cf. schéma ci-après). Prenant acte de cette diversification des voies de recrutement, le présent article propose d'expliciter dans l'ordonnance statutaire le rôle de l'ENM dans la formation des candidats admis aux concours complémentaires et des candidats à une intégration judiciaire.

De plus, le présent article tend à consacrer dans l'ordonnance statutaire le rôle de l'ENM dans la formation professionnelle de personnes qui n'appartiennent pas au corps judiciaire mais qui sont amenées à exercer des fonctions juridictionnelles ou à concourir étroitement à l'activité judiciaire. Ces dispositions, déjà inscrites à l'article 1-1 du décret n° 72-355 du 4 mai 1972 relatif à l'ENM, visent notamment la formation des conseillers prud'hommes - désormais soumis à une obligation de formation initiale par la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques - et des juges consulaires , pour lesquels le projet de loi portant application des mesures relatives à la justice du XXI ^ème siècle prévoit une obligation de formation initiale.

Enfin, l'article 3 vise à renforcer la dimension pratique de la formation continue en permettant aux magistrats effectuant leur stage pratique à l'occasion d'un changement de fonctions de participer à l'activité juridictionnelle sans recevoir néanmoins de délégation de signature . En pratique, il s'agit de permettre aux magistrats en formation de participer et de conduire des audiences de cabinet sous la responsabilité d'un maître de stage ou de mener des interrogatoires ^{19 ( * )} .

Votre commission a adopté l'article 3 sans modification .

Article 4 (art. 16 et 17 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Assouplissement des exigences de diplôme et de condition physique pour l'accès à l'école nationale de la magistrature

L'article 4 du projet de loi organique vise à préciser les conditions d'accès aux concours de la magistrature.

En premier lieu, le présent article clarifie les exigences de diplôme pour concourir à l'auditorat en supprimant à la fois l'examen au cas par cas des formations équivalentes à un diplôme sanctionnant une formation d'une durée minimale de quatre années d'études, et les dérogations particulières pour les instituts d'études politiques ou les écoles normales supérieures. Il propose une rédaction globale permettant la candidature de tout titulaire d'une « qualification reconnue au moins équivalente » au Master I dans des conditions fixées par un décret en Conseil d'État.

En second lieu, il procède à la modification de trois conditions d'accès aux concours de la magistrature afin de les aligner sur les dispositions applicables à l'ensemble de la fonction publique, à savoir :

- la date limite de vérification des conditions requises ;

- l'appréciation de la condition d'aptitude ;

- la position statutaire requise.

Il propose ainsi de reporter la vérification des conditions requises pour concourir au concours de l'ENM au plus tard à la date de nomination comme auditeur de justice . Cette disposition, qui permettrait d'alléger le travail de l'ENM en ne faisant porter la vérification que sur les admis, répondrait à la recommandation ^{20 ( * )} de la Cour des comptes de « rationaliser l'organisation des concours » en simplifiant le circuit des dossiers. Certes, cela pourrait conduire à refuser la nomination d'un candidat admis, dont les conditions requises seraient imparfaitement remplies. Toutefois, seul un nombre infime de candidats (62, soit 2,3  % des inscrits en 2014) ne respectait pas les conditions requises pour concourir. De plus, la clarification de l'exigence de diplôme devrait réduire l'aléa lié à la reconnaissance ou non de l'équivalence d'une qualification.

Néanmoins, afin de permettre aux candidats de régulariser leur situation administrative, il paraît opportun de rapprocher la date limite de la nomination en qualité d'auditeur de justice et celle à laquelle les candidats à l'auditorat doivent remplir les conditions requises. À l'initiative de son rapporteur, votre commission a par conséquent adopté un amendement COM-18 , exigeant des candidats à l'auditorat de remplir les conditions requises au plus tard à la date de publication des résultats d'admissibilité et non à la date de la première épreuve du concours.

Concernant la condition d'aptitude, l'obligation d'être « reconnu indemne ou définitivement guéri de toute affection donnant droit à un congé de longue durée » , devenue obsolète et supprimée du statut général de la fonction publique depuis 1983, serait remplacée par une appréciation générale de la condition physique des candidats au regard des compensations possibles de leur handicap , conformément à la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées .

Enfin, le présent article précise la position statutaire requise pour participer au second concours d'accès à l'ENM, réservé aux fonctionnaires de l'État et des collectivités territoriales. Désormais, pour candidater à ce concours, les agents devraient se trouver en position d'activité, de détachement, de congé parental ou devraient accomplir leur service national. Cette précision priverait les fonctionnaires mis en disponibilité de participer au second concours d'accès à l'ENM, sur le modèle de l'article 19 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État.

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel COM-19 .

Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié .

Article 5 (art. 18-1 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Assouplissement des exigences d'activité ou de diplôme pour les candidats docteurs en droit ou ceux ayant exercé une activité professionnelle
en lien avec les fonctions judiciaires

L'article 5 vise à élargir les conditions d'accès à l'école nationale de la magistrature afin d'accroître le nombre de recrutements par intégration directe, qui permettent de diversifier le corps de la magistrature.

L'ouverture de la magistrature à des expériences variées constitue une source d'enrichissement indéniable de l'avis unanime des personnes entendues par votre rapporteur. Lors de l'examen en 2007 du projet de loi organique relatif au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats ^{21 ( * )} , notre ancien collègue Jean-Jacques Hyest regrettait la faible diversification du corps judiciaire et proposait d'accentuer « le mouvement d'ouverture du corps judicaire ».

Dans un contexte de forts besoins de recrutements au sein de la magistrature, le Gouvernement a souhaité clarifier et assouplir les conditions de diplôme pour les recrutements sur titres des auditeurs de justice.

Premièrement, le présent article prévoit, par cohérence avec la modification de la condition d'équivalence proposée à l'article 4 du présent projet de loi, de ne plus exiger spécifiquement une maîtrise en droit pour être candidat à la nomination directe à l'auditorat, mais d'admettre tout cursus juridique de quatre ans ou plus sanctionné par un diplôme, hypothèse qui correspondrait notamment aux diplômes des instituts d'études politiques.

Deuxièmement, il allège les exigences de diplôme pour les recrutements directs d'auditeurs de justice sur titres , qui concernent les doctorants en droit et les enseignants-chercheurs en droit, en supprimant la condition de second diplôme pour les premiers et en assouplissant la condition de diplôme pour les seconds. Pour ceux-ci, ne serait plus exigé qu'un diplôme, ou une qualification équivalente, sanctionnant une formation d'une durée au moins égale à cinq années d'études supérieures dans un domaine juridique, et non plus un diplôme d'études supérieures dans un domaine juridique en sus de la maîtrise de droit.

Si votre rapporteur partage l'objectif de diversification du corps de la magistrature, il s'est interrogé sur l'opportunité de réduire les exigences de diplôme : ne risque-t-on pas d'affaiblir la qualité des recrutements ? Le rapport d'information de nos anciens collègues Pierre Fauchon et Charles Gautier sur le recrutement et la formation initiale des magistrats rappelait la nécessité d'un « haut niveau de qualification » ^{22 ( * )} . En outre, les critères de sélection des magistrats sont attentivement contrôlés par le Conseil constitutionnel ^{23 ( * )} . Certains syndicats de magistrats ont également exprimé leur opposition à la suppression de l'exigence du second diplôme pour les docteurs en droit. Enfin, dans son avis du 31 juillet 2015, le Conseil d'État a rappelé la nécessité d'assortir les voies latérales de recrutement à « des précautions appropriées pour assurer le meilleur exercice des fonctions juridictionnelles et ainsi garantir le droit à une justice de qualité ».

Au bénéfice de ces observations et à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-21 rétablissant la condition d'un second diplôme pour les docteurs en droit ainsi qu'un amendement rédactionnel COM-20.

Enfin, le présent article propose de réviser les modalités de détermination du nombre de recrutements sur titres à l'auditorat.

En l'état du droit, ce nombre ne peut dépasser le tiers de celui des auditeurs issus des trois concours, figurant dans la promotion à laquelle se joindront les auditeurs nommés sur titre. Cela implique d'attendre les résultats d'admission de ces concours et de constater le nombre de places effectivement remplies pour fixer le quota des nominations sur titre. Or ce décalage nuit à la prévisibilité des recrutements et peut engendrer un moindre recrutement sur titres en cas de moindre recrutement sur concours.

Pour résoudre cette difficulté, le présent article propose de déterminer ce quota en fonction, non des places remplies, mais des places offertes aux trois concours d'auditeurs de justice.

Votre commission a adopté l'article 5 ainsi modifié .

Article 6 (art. 19 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Aménagement du stage de six mois des auditeurs de justice en faveur d'une ouverture à leur environnement économique, administratif et judiciaire

L'article 6 de la présente loi organique vise à modifier l'article 19 de l'ordonnance de 1958 pour aménager la durée du stage en cabinet d'avocat pendant la scolarité des auditeurs de justice à l'école nationale de la magistrature.

Depuis la loi organique n° 2007-287 du 5 mars 2007 relative au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats, les auditeurs de justice effectuent un stage de six mois auprès d'un barreau ou d'un cabinet d'avocat ^{24 ( * )} . Si ce stage est une source d'enrichissement incontestable et indispensable à la formation d'un auditeur de justice, sa durée de 22 semaines est unanimement critiquée par la chancellerie, l'ENM et les auditeurs de justice au regard de la durée des autres stages. À titre d'exemples, sur les 31 mois de formation des auditeurs de justice, seule une semaine de stage se déroule au greffe, deux semaines en administration pénitentiaire, deux semaines dans un service enquêteur et quatre semaines à l'instruction. De plus, plusieurs syndicats ont regretté que les auditeurs soient souvent réduits à un travail de collaborateur effectuant des missions de recherche ou de rédaction, sans bénéfice réel.

Séquences de stage de découverte ou de professionnalisation
Séquence	Durée
Stage d'immersion dans un tribunal de grande instance (TGI)	1 semaine
Stage avocat	22 semaines
Stage pénitentiaire	2 semaines
Stage juridictionnel au greffe	1 semaine
Stage juridictionnel à la justice civile	5 semaines (tribunal d'instance) 8 semaines (TGI)
Stage juridictionnel au parquet	7 semaines
Stage juridictionnel à l'instruction	4 semaines
Stage juridictionnel au siège pénal majeur (dont juge des libertés et de la détention)	3 semaines
Stage juridictionnel à l'application des peines	4 semaines
Stage enquête	2 semaines
Justice des mineurs	4 semaines
Stage extérieur, dont service pénitentiaire d'insertion et de probation, protection judiciaire de la jeunesse ou stage à l'étranger	8 semaines
Stage cour d'appel	1 semaine
Stage de préparation aux premières fonctions	12 semaines

Source : commission des lois du Sénat

Le présent article propose de réduire la durée minimale du stage avocat de six à trois mois , les trois mois restants devant être utilisés par les auditeurs de justice pour mieux connaître l'environnement judiciaire, administratif et économique. Il semble en effet opportun de permettre aux auditeurs de justice de découvrir d'autres partenaires de la justice (conciliateurs, médiateurs, etc. ). De plus, un stage de trois mois serait sans doute suffisant pour leur permettre d'appréhender le métier d'avocat, ainsi que ses conditions d'exercice.

Cependant, votre rapporteur s'est interrogé sur la pertinence de l'inscription d'une durée de stage dans la loi organique. À l'exception du stage avocat, votre rapporteur constate qu'aucune autre durée relative à un stage de la scolarité des auditeurs de justice ne fait l'objet d'une disposition de niveau législatif.

Le règlement intérieur de l'ENM précise en effet que la durée et le contenu pédagogique des stages effectués durant la scolarité, à l'exception du stage avocat, sont fixés par le conseil d'administration de l'école sur proposition du directeur. Il en ressort ainsi une certaine souplesse qui apparaît nécessaire pour l'organisation d'une scolarité de trente-et-un mois à destination d'un public d'auditeurs de justice aux expériences passées diverses. Par conséquent, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-22 supprimant les références aux durées du stage avocat, qui ne semblent pas relever du niveau organique.

Votre commission a adopté l'article 6 ainsi modifié .

CHAPITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES AUX CONDITIONS DE NOMINATION

Article 7 (Art. 1er de l'ordonnance n° 58-1136 du 28 novembre 1958 portant loi organique concernant les nominations aux emplois civils et militaires de l'État) - Nomination des procureurs généraux

L'article 7 modifie les conditions de nomination du procureur général près la Cour de cassation et des procureurs généraux près les cours d'appel. À cet effet, il amende l'article 1 ^er de l'ordonnance n° 58-1136 du 28 novembre 1958 portant loi organique concernant les nominations aux emplois civils et militaires de l'État. Dans sa rédaction issue de la loi du 25 février 1992 ^{25 ( * )} , ce texte prévoit que les magistrats exerçant ces fonctions sont nommés par décret du Président de la République pris en conseil des ministres.

La nouvelle rédaction proposée pour le deuxième alinéa de l'article 1 ^er conduirait à retirer ces magistrats de la liste des emplois auquel il est pourvu en conseil des ministres. Ceux-ci continueraient cependant à être nommés par un décret « simple » du Président de la République. Selon l'étude d'impact du projet de loi organique, la suppression de la désignation en conseil des ministres de ces hauts magistrats du parquet permettra de renforcer, « sur le plan symbolique », leur indépendance. Votre rapporteur note qu'au terme de cette modification, seule la fonction de procureur général près la Cour des comptes demeurerait pourvue en conseil des ministres.

• Le rôle du parquet général près la Cour de cassation

Même si la fonction de procureur général près la Cour de cassation constitue l'une des plus hautes et prestigieuses dans la hiérarchie judiciaire, il convient de relever que le parquet général ne joue aucun rôle en matière de mise en mouvement de l'action publique ou de direction de la police judiciaire. Selon l'article L. 432-1 du code de l'organisation judiciaire, le procureur général près la Cour de cassation « porte la parole aux audiences des chambres mixtes et de l'assemblée plénière ainsi que dans les assemblées générales de la cour ». Le rôle des membres du parquet général consiste à tenir le siège du ministère public dans les affaires examinées par les chambres de la Cour de cassation, et de prendre position, en toute indépendance, sur les points de droit soulevés par celles-ci.

• Le rôle du procureur général près la cour d'appel

Les procureurs généraux interviennent quant à eux plus directement dans la mise en oeuvre de la politique pénale. En vertu des articles 34 à 38 du code de procédure pénale, les procureurs généraux près les 36 cours d'appel représentent le ministère public auprès de ces juridictions et des cours d'assises. Le procureur général veille à l'application de la loi pénale sur le ressort de la cour d'appel où il est nommé ainsi qu'au bon fonctionnement des parquets placés sous son autorité. À cette fin, il anime et coordonne l'action des procureurs de la République dans le domaine de la prévention et de la répression des infractions à la loi pénale. Doté d'un pouvoir d'adaptation des instructions générales du garde des sceaux en la matière, le procureur général fait chaque année rapport au ministre sur l'application de la loi pénale et de ces instructions générales, ainsi que sur l'activité et la gestion des parquets de son ressort.

Le procureur général a enfin la possibilité d'enjoindre aux procureurs de la République, par l'intermédiaire d'instructions écrites et versées au dossier, d'engager ou de faire engager des poursuites ou de saisir la juridiction compétente des réquisitions écrites qu'il juge opportunes.

Il résulte de ces dispositions que le procureur général joue un rôle éminent en matière d'animation, mais aussi d'adaptation aux spécificités locales, de la politique pénale générale définie par le garde des sceaux ainsi qu'en matière de mise en mouvement de l'action publique.

• Les garanties statutaires liées à la nomination des procureurs généraux près les cours d'appel

Ce n'est que depuis 1993 ^{26 ( * )} que la Constitution reconnaît formellement au Conseil supérieur de la magistrature un pouvoir d'avis simple sur la nomination des magistrats du parquet ^{27 ( * )} , à l'exception des procureurs généraux. La nomination de ces derniers n'est en effet assortie d'un avis simple de la formation parquet du Conseil supérieur que depuis la révision constitutionnelle de 2008 ^{28 ( * )} puisque la rédaction de l'article 65 de la Constitution, antérieure à cette révision, excluait son intervention sur les « emplois auxquels il est pourvu en conseil des ministres ». Pour autant, il apparaît désormais que la délivrance d'un avis simple du CSM sur les nominations des magistrats du parquet pourrait ne pas constituer une garantie procédurale suffisante pour assurer leur indépendance, en particulier au regard des exigences de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme.

• Une réforme au milieu du gué ?

Votre rapporteur prend acte du caractère essentiellement symbolique de la modification proposée par l'article 7 du projet de loi organique. Alors que la nomination des procureurs généraux en conseil des ministres était, en 1992, justifiée par la nécessité de reconnaître « l'importance et le caractère éminent des fonctions de procureur général près une cour d'appel » et de « conforter les magistrats en province à l'égard des préfets et des autres autorités de l'État » ^{29 ( * )} , les exigences liées au renforcement de l'indépendance du parquet et au maintien de l'unicité du corps judiciaire imposent une évolution de leur mode de nomination pour que leurs garanties statutaires soient alignées sur celles des magistrats du siège. Lors des auditions conduites par votre rapporteur, il a en effet fait valoir que les procureurs généraux ne devaient pas être considérés comme des « préfets judiciaires ».

Cet accroissement de l'indépendance des magistrats du parquet se justifie d'autant plus que leurs prérogatives se sont progressivement accrues au cours des vingt dernières années avec le développement des procédures rapides de traitement des affaires pénales ^{30 ( * )} . Ces magistrats jouent ainsi un rôle croissant dans la prise de décision, évolution qui avait conduit M. Jean-Louis Nadal, alors procureur général près la Cour de cassation, à relever que « la fonction de juger s'est partiellement déplacée, le magistrat du parquet devenant une partie intégrante du jugement » ^{31 ( * )} .

Une telle évolution est nécessaire. Comme le soulignait alors notre ancien collègue Jean-Pierre Michel ^{32 ( * )} , « c'est bien de la Cour européenne des droits de l'homme que vient la mise en cause la plus forte du rôle du parquet en tant que gardien de la liberté individuelle et de son appartenance même à l'autorité judiciaire ». S'appuyant sur le paragraphe 3 de l'article 5 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ^{33 ( * )} , la Cour a, dans un arrêt du 23 novembre 2010 ^{34 ( * )} , considéré que les membres du parquet ne remplissaient pas « l'exigence d'indépendance à l'égard de l'exécutif » qui compte, au même titre que l'impartialité, parmi les garanties requises pour être qualifié, au sens de ces dispositions de la convention, de « juge » ou de « magistrat habilité par la loi à exercer des fonctions judiciaires ». Or, la Cour européenne des droits de l'homme a construit cette démonstration compte tenu des différences statutaires entre magistrats du siège et du parquet, relevant que les membres du parquet dépendent hiérarchiquement du garde des sceaux et qu'ils ne bénéficient pas des mêmes garanties d'inamovibilité que les magistrats du siège.

Notre collègue concluait alors son raisonnement en indiquant que « cet arrêt signe la contrariété entre la conception française du rôle du ministère public et les exigences européennes. Il impose, si la France souhaite conserver aux parquetiers des missions qui relèvent de magistrats au sens de la convention, que leurs garanties statutaires soient renforcées, pour affermir leur indépendance ».

Écartée lors de l'élaboration de la révision constitutionnelle de 2008, la reconnaissance de cette indépendance, par la voie d'un pouvoir d'avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature sur la nomination de tous les magistrats du parquet, nécessite toutefois que le Parlement parvienne à un accord sur le projet de loi constitutionnelle portant réforme du Conseil supérieur de la magistrature, présenté par le Gouvernement en mars 2013. Ce texte a été voté par l'Assemblée nationale le 4 juin 2013 et transmis à votre Haute assemblée qui l'a adopté le 4 juillet 2013 dans des termes substantiellement différents. Le Sénat n'ayant pu parvenir à un accord sur la réforme de la composition du Conseil supérieur de la magistrature, a été adopté un amendement présenté par notre collègue Michel Mercier au terme duquel ce texte ne prévoirait, outre une précision à l'article 64 de la Constitution, que l'avis conforme du CSM sur la nomination des magistrats du parquet et sa compétence en matière disciplinaire sur ces mêmes magistrats.

Votre rapporteur ne saurait par conséquent proposer à votre commission de s'opposer à l'article 7 du projet de loi organique, largement soutenu par les organisations syndicales de magistrats et la conférence nationale des procureurs généraux. Il souligne cependant qu'une telle évolution statutaire ne présente qu'un intérêt très limité, dans la mesure où les procureurs généraux demeureront nommés par décret du Président de la République. Toute avancée substantielle du statut des parquetiers est désormais conditionnée à la volonté du Gouvernement de surmonter les divergences politiques ayant conduit à un arrêt du processus de révision constitutionnelle initié en 2013 et à inscrire le texte, dans sa version résultant du vote du Sénat, à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.

Votre rapporteur s'est enfin interrogé sur les raisons ayant conduit le Gouvernement à maintenir la nomination en conseil des ministres du procureur général près la Cour des comptes.

Le procureur général près la Cour des comptes

En application de l'article L. 112-1 du code des juridictions financières, le procureur général exerce le ministère public près la Cour des comptes et auprès des formations communes de l'article L. 111-9-1 du même code. Il veille également au bon exercice du ministère public près les chambres régionales et territoriales des comptes.

Le ministère de la justice a indiqué à votre rapporteur que la Cour des comptes répondait à une organisation propre qui n'est pas rattachée au ministère de la justice. Si ses membres sont des magistrats, ils ne relèvent pas du statut de la magistrature déterminé par l'ordonnance de 1958 mais sont régis par les dispositions statutaires de la fonction publique de l'État. Le projet de loi organique ayant vocation à réformer le statut des magistrats de l'ordre judiciaire, le Gouvernement n'a en conséquence pas souhaité modifier le mode de nomination du procureur général près la Cour des comptes, cette question soulevant des questions différentes de celles des procureurs généraux près les cours d'appel. En outre, le premier président de la Cour des comptes, les présidents de chambre et les conseillers maîtres de la Cour des comptes sont également nommés en conseil des ministres, en vertu de l'article L. 121-1 du code des juridictions financières. Il n'a ainsi pas été jugé souhaitable de modifier cette analogie, au risque de déséquilibrer la fonction de procureur général près la Cour des comptes.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission a par conséquent adopté l'article 7 sans modification .

Article 8 - (art. 2 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Assouplissement des obligations de mobilité pour la nomination
au premier grade

Le présent article vise à assouplir l'obligation de mobilité géographique qui pèse sur les magistrats souhaitant accéder au premier grade.

Aux termes de l'article 2 de l'ordonnance statutaire, « nul magistrat ne peut être promu au premier grade dans la juridiction où il est affecté depuis plus de cinq années, à l'exception de la Cour de cassation ».

Cette disposition contraint donc celui qui souhaite être promu à accepter de quitter la juridiction où il est installé, soit préventivement lorsqu'il est proposé à l'avancement, soit à l'occasion de sa promotion.

Or, selon l'étude d'impact, qui cite une étude confiée au centre de recherches politiques de Sciences Po (CEVIPOF) une telle disposition contribuerait aux inégalités de carrières entre les hommes et les femmes :

« Il ressort du rapport remis le 25 septembre 2013 par ce groupe de travail que l'une des causes principales des disparités de carrières entre les hommes et les femmes au sein de la magistrature tient à l'importance donnée en France à la mobilité géographique dans la carrière des magistrats. [...] En effet, compte tenu du fait que, dans notre société, les responsabilités familiales pèsent encore prioritairement sur les femmes, les attaches matrimoniales et ces responsabilités impliquent souvent une certaine stabilité géographique pour les femmes, au moins jusqu'à la majorité des enfants ».

En allongeant à sept ans, contre cinq aujourd'hui, la durée à partir de laquelle un magistrat ne peut plus être promu au premier grade dans la même juridiction, le présent article vise à assouplir cette contrainte.

Un tel assouplissement n'a pas été contesté au cours des auditions.

Votre commission a adopté l'article 8 sans modification .

Article 9 (art. 3-1 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Accroissement des avantages de carrière liés, après deux ans, à l'exercice des fonctions de magistrat placé

Le présent article vise à renforcer l'attractivité de la fonction de magistrat placé en améliorant encore les avantages de carrière liés à cette fonction.

Le dispositif des magistrats dits « placés » a été créé par la loi organique n° 80-844 du 29 octobre 1980 relative au statut de la magistrature. L'objectif était de donner aux chefs de cour une plus grande latitude dans la gestion des effectifs de magistrats, en leur attachant le service de magistrats « placés » auprès d'eux, qu'ils pouvaient librement affecter au remplacement de magistrats en congé ou, mais seulement pour une durée de huit mois non renouvelable, sur un poste vacant.

Le régime juridique applicable à ces magistrats placés est défini à l'article 3-1 de l'ordonnance statutaire du 22 décembre 1958. Cet article fixe en particulier un plafond d'emplois des magistrats placés dans le ressort d'une même cour d'appel (un quinzième des emplois de magistrats de la cour) ainsi qu'une durée maximale d'exercice de cette fonction de six ans.

Compte tenu des sujétions auxquelles ces magistrats sont soumis, et afin de conserver une certaine attractivité à ces fonctions, les intéressés peuvent bénéficier, à partir de deux années d'exercice, d'une priorité d'affectation sur le poste qu'ils souhaitent au sein du tribunal de grande instance du siège de la cour d'appel à laquelle ils sont rattachés ou du tribunal de grande instance le plus important du département où est située ladite cour. Le poste doit toutefois correspondre à leur niveau hiérarchique et il ne doit pas s'agir d'un poste de chef de juridiction, ni d'un poste correspondant au premier grade B bis (premier vice-président, premier vice-président adjoint, procureur de la République adjoint ou premier vice-procureur de la République des tribunaux de grande instance).

Cette dernière restriction relative aux postes B bis a été ajoutée par la loi organique n° 2012-208 du 13 février 2012 portant diverses dispositions relatives au statut de la magistrature . Il avait en effet été considéré à l'époque qu'il n'était pas souhaitable que la priorité d'affectation puisse permettre à des magistrats placés, avec peu d'ancienneté dans le grade, d'occuper directement des fonctions d'encadrement réservées à des magistrats plus expérimentés.

Le présent article vise tout d'abord à compléter cette énumération avec les nouvelles fonctions B bis correspondant à des chefs de pôles : les postes de premiers vice-présidents chargés de l'instruction, des fonctions de juge des enfants, de l'application des peines, du service d'un tribunal d'instance ou des fonctions de juge des libertés et de la détention ainsi que celui de premier vice-procureur de la République financier auprès du tribunal de grande instance de Paris.

Cette restriction est toutefois contrebalancée par l'extension du périmètre dans lequel le magistrat placé peut exercer sa priorité d'affectation, puisque le présent article prévoit qu'il puisse choisir un poste vacant dans n'importe lequel des tribunaux de grande instance du ressort de la cour d'appel, alors qu'aujourd'hui son choix est restreint aux postes vacants au TGI du siège de la cour d'appel ou au TGI le plus important du ressort.

Le dispositif proposé paraît équilibré et n'a pas suscité de critiques particulières au cours des auditions. Les représentants du syndicat de la magistrature ont au contraire souligné que la mesure « est de nature à faciliter la stabilisation de ces magistrats et va dans le bon sens ».

Votre commission a adopté l'article 9 sans modification .

Article 10 (art. 12-1 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Modalités d'évaluation des magistrats

L'article 10 modifie l'article 12-1 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 afin de préciser le contenu de l'évaluation des magistrats et d'étendre cette procédure aux magistrats exerçant à titre temporaire.

Depuis la loi organique du 25 février 1992 modifiant l'ordonnance statutaire, chaque magistrat, à l'exception des magistrats hors hiérarchie de la Cour de cassation et des chefs de cour, fait l'objet d'une évaluation tous les deux ans . De plus, afin que les instances compétentes en matière de mutation puissent apprécier le bien-fondé des mouvements de poste, une évaluation est également nécessaire lors de chaque présentation à l'avancement .

Les juges de proximité sont également évalués depuis la loi organique n° 2003-153 du 26 février 2003. Par cohérence avec les dispositions des articles 29 et 30 du présent projet de loi autorisant le renouvellement des mandats des juges de proximité et des magistrats exerçant à titre temporaire, le présent article propose de compléter l'article 12-1 de l'ordonnance statutaire pour étendre à ces derniers le principe d'une évaluation à l'occasion d'une demande de renouvellement de fonctions .

Cette évaluation se compose à la fois d'une note écrite par laquelle, selon les dispositions de l'article 20 du décret n° 93-21 du 7 janvier 1993, l'autorité hiérarchique décrit les activités du magistrat, porte sur celui-ci une appréciation générale et énonce les fonctions auxquelles il est apte, et d'une grille analytique standardisée visant à qualifier vingt-huit aptitudes professionnelles du magistrat. Sont appréciées tant les compétences juridiques et techniques que les capacités d'organisation et d'animation. Le présent article propose d'inscrire dans la loi organique l'évaluation d'une aptitude spécifique aux chefs de juridiction, à savoir leur capacité à gérer et à animer une juridiction . Votre rapporteur relève que ces critères figurent d'ores et déjà dans la grille analytique standardisée.

Cette évaluation écrite est précédée d' un entretien avec l'autorité hiérarchique, qui a pour objet de dresser un état du service confié au magistrat et de décliner ses objectifs. Le présent article propose d'inscrire comme préalable à l'évaluation, la rédaction par le magistrat d'un bilan de son activité ^{35 ( * )} . Cette disposition viendrait consacrer dans la loi organique la « note rédigée par le magistrat décrivant ses activités et faisant état des actions de formation qu'il a suivies », déjà annexée à l'évaluation en vertu des dispositions réglementaires ^{36 ( * ) 37 ( * )} .

Enfin, le présent article vise à prendre en compte, lors de l'évaluation, les conditions d'organisation et de fonctionnement du service dans lequel le magistrat exerce ses fonctions. La commission d'avancement regrette régulièrement dans ses rapports d'activité annuels que « certaines évaluations ne font pas apparaître suffisamment la charge de travail ou la spécificité des fonctions exercées par les magistrats ». Il est pourtant légitime d'évaluer la qualité du travail d'un magistrat à l'aune de son volume d'activité.

De plus, cette contextualisation du bilan d'activité du magistrat se justifie au regard des dysfonctionnements que peut connaître le service public de la justice. En matière disciplinaire, la jurisprudence du CSM ^{38 ( * )} comme celle du Conseil d'État ^{39 ( * )} examinent les agissements imputables à un magistrat en tenant compte des autres facteurs de dysfonctionnements tels une mauvaise organisation d'un service, une surcharge d'activité ou des moyens insuffisants, ce qui peut aboutir au constat d'une absence de faute. Il semble cohérent qu'au moment de l'évaluation, qui influence directement l'avancement d'un magistrat, l'environnement du magistrat évalué soit également pris en considération.

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement rédactionnel COM-23.

Votre commission a adopté l'article 10 ainsi modifié .

Article 11 (art. 13 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Assouplissement de l'obligation de résidence des magistrats

L'article 11 a pour objet d'assouplir l'obligation de résidence des magistrats et de permettre la délivrance de dérogations par le garde des sceaux après un avis simple des chefs de cour.

Actuellement, selon les termes de l'article 13 de l'ordonnance de 1958, les magistrats doivent résider au siège de la juridiction à laquelle ils appartiennent ou sont rattachés. Néanmoins, « des dérogations exceptionnelles, à caractère individuel et provisoire peuvent être accordées sur avis favorable des chefs de cour par le ministre de la justice . »

Le présent article assouplit cette obligation de résidence en l'étendant, non plus à la seule ville siège de la juridiction, mais au ressort de la juridiction d'affectation ou dans le ressort d'un tribunal de grande instance limitrophe . Cette modification reprendrait ainsi les critères géographiques définis dans la circulaire de la direction des services judiciaires du 13 octobre 2014 relative aux dérogations à l'obligation de résidence, qui dispose que « les demandes de dérogation sont appréciées favorablement si la résidence du magistrat se situe sur le ressort de la juridiction d'affectation ou sur le ressort d'un tribunal de grande instance limitrophe du ressort de la juridiction ». Cette évolution semble légitime au regard des facilités contemporaines de transport, qui diffèrent nécessairement de celles de 1958.

Néanmoins, les chefs de cour ont attiré l'attention de votre rapporteur sur les conséquences pratiques de cette extension, en particulier pour les magistrats en poste dans les cours d'appel, avec un allongement potentiel des temps de transport qui peuvent être incompatibles avec leurs sujétions particulières de service . Le Conseil supérieur de la magistrature a d'ailleurs reconnu en 2005 comme une insuffisance professionnelle , le défaut de disponibilité au service de la juridiction, causé par une dérogation à l'obligation de résidence se traduisant par le refus de se déplacer au tribunal hors le service de l'audience ^{40 ( * )} .

Or, poursuivant l'assouplissement de l'obligation de résidence, le présent article propose que les dérogations exceptionnelles puissent être accordées par le ministre de la justice après un avis simple, et non plus favorable, des chefs de cour . Actuellement, sans l'accord de leur chef de cour, les magistrats ne peuvent demander une dérogation à la garde des sceaux. Cette modification aurait l'avantage de centraliser les décisions à la chancellerie et de définir des critères harmonisés permettant un traitement égal des demandes. Néanmoins, elle priverait les chefs de cour de leur pouvoir d'appréciation sur les demandes de dérogation au regard des nécessités du service. Votre rapporteur a estimé que les chefs de cour, de par leur connaissance aiguë du fonctionnement de leur juridiction et des exigences propres à certains postes, demeurent l'autorité la plus qualifiée pour apprécier l'opportunité d'une dérogation exceptionnelle et provisoire.

En conséquence, votre commission a adopté l' amendement COM-24 de son rapporteur subordonnant toute demande de dérogation au garde des sceaux à l'avis favorable du chef de cour.

Votre commission a adopté l'article 11 ainsi modifié .

Article 12 (art. 27-1 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Extension du principe de diffusion des propositions de nomination à des postes de magistrats

Le présent article vise à étendre à certains projets de nomination l'application du dispositif dit « Transparence », à savoir la diffusion des propositions de nomination du garde des sceaux à l'ensemble des magistrats et la communication au Conseil supérieur de la magistrature (CSM) de la liste des candidats à ces fonctions.

L'article 27-1 de la loi organique soumet la majorité des projets de nomination de magistrats à une fonction du premier ou du second grade au principe d'une diffusion élargie des projets de nomination. Ces propositions sont adressées aux chefs de la Cour de cassation, aux chefs des cours d'appel et des tribunaux supérieurs d'appel, à l'inspecteur général des services judiciaires ainsi qu'aux directeurs et chefs de service de l'administration centrale du ministère de la Justice, qui en assurent la diffusion auprès des magistrats dans le ressort de leur juridiction. Ce document est également adressé aux syndicats représentatifs de magistrats.

Ce dispositif de transparence autorise les magistrats à faire connaître au garde des sceaux et au CSM leurs observations sur les projets de nominations. Il contribue donc à améliorer la transparence du processus de nomination et favorise l'égalité de traitement des magistrats.

Néanmoins, l'article 27-1 exclut de ce dispositif les propositions de nomination de substitut chargé du secrétariat général d'une juridiction, les propositions de nomination des auditeurs de justice dans leurs premières fonctions de magistrat et les propositions consécutives à une sanction disciplinaire. S'il semble légitime d'exclure de cette procédure les deux dernières hypothèses ^{41 ( * )} , il est raisonnable de s'interroger sur les motifs justifiant l'exclusion de la première.

Considérant que « la transparence est une garantie pour tous », la garde des sceaux, dans une circulaire du 31 juillet 2012, a d'ailleurs décidé de soumettre cette fonction au processus de transparence. Le présent projet de loi organique se bornerait à consacrer cette pratique réglementaire.

Enfin, par coordination avec l'article 22 du projet de loi qui consacre le principe de liberté syndicale, le présent article propose une modification rédactionnelle afin de retenir la notion de « syndicats représentatifs de magistrats » et non plus celle « d'organisations professionnelles ».

Au bénéfice de ces observations, votre commission a adopté l'article 12 sans modification .

Article 13 (Art. 28 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Modalités de nomination des magistrats du second et du premier grade pour exercer les fonctions d'inspecteur des services judiciaires

Par cohérence avec la réforme statutaire proposée par le projet de loi organique pour les magistrats exerçant des fonctions d'inspection, l'article 13 prévoit que les magistrats exerçant les fonctions d'inspecteur des services judiciaires, qui ne seraient plus assimilés aux magistrats du cadre de l'administration centrale du ministère de la justice, soient nommés dans les mêmes conditions que les magistrats du parquet. À cet effet, il complète l'article 28 de l'ordonnance statutaire de 1958.

Il en résulte que les magistrats concernés ^{42 ( * )} seraient nommés aux fonctions d'inspecteur des services judiciaires par décret du Président de la République, pris sur proposition du garde des sceaux après avis simple de la formation parquet du Conseil supérieur de la magistrature.

Cette évolution du droit en vigueur s'inscrivant dans la logique de renforcement des garanties d'indépendance accordées aux magistrats nommés à l'inspection, à laquelle votre commission souscrit, elle a adopté l'article 13 sans modification .

Article 14 (Art. 28-3 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Nomination aux fonctions de juge des libertés et de la détention

L'article 14 a pour objet de transformer la fonction de juge des libertés et de la détention (JLD) en fonction spécialisée régie par l'article 28-3 de l'ordonnance statutaire. Cette évolution doit être également analysée à la lumière de l'article 11 du projet de loi portant application des mesures relatives à la justice du XXI ^ème siècle, dont est concomitamment saisie votre commission.

• La genèse de la fonction de juge des libertés et de la détention

Instituée par la loi du 15 juin 2000 ^{43 ( * )} , la fonction de juge des libertés et de la détention a été créée pour retirer au juge d'instruction la compétence en matière de détention provisoire afin d'instituer un « double regard » sur les affaires instruites et de confier à un magistrat expérimenté le soin de prendre les décisions qui portent, avant condamnation éventuelle, le plus lourdement atteinte à la liberté. Depuis cette réforme, le juge des libertés et de la détention, magistrat du siège, a compétence exclusive pour décider du placement en détention provisoire d'une personne mise en examen, pour en prolonger ses effets dans la limite des délais légaux ou pour autoriser sa libération. Il partage également avec le juge d'instruction une compétence en matière d'assignation à résidence avec surveillance électronique et, dans certains cas limitativement énumérés dans le code de procédure pénale, de placement sous contrôle judiciaire. Dès l'origine, le juge des libertés et de la détention s'est également vu reconnaître des prérogatives dans le domaine des perquisitions, visites domiciliaires et saisies réalisées pendant une enquête, ainsi qu'en matière de prolongation de la garde à vue, de prolongation des mesures de rétention administrative des étrangers et de maintien des personnes malades en hôpital psychiatrique. Comme le souligne M. Pierre Delmas-Goyon, « la raison d'être de ce juge, c'est le regard neuf et la distance avec lesquels il étudie les procédures. N'étant pas responsable d'une enquête, comme le parquet ou le juge d'instruction, il peut appréhender avec plus de recul les situations qui lui sont soumises et les examiner spécifiquement au regard de la justification des mesures privatives ou restrictives de liberté qui lui sont demandées » ^{44 ( * )} .

• L'extension progressive des prérogatives du JLD

Depuis la création de cette fonction, le législateur a progressivement élargi le champ des compétences confiées au JLD, qui, selon la formule de M. Pierre Delmas-Goyon, « s'est très vite affranchi des limites fixées par la loi du 15 juin 2000 qui l'a créé, au point que le JLD s'est rapidement imposé comme le juge de droit commun lorsqu'il s'agit d'autoriser des mesures privatives ou restrictives de liberté » et qu'il tend aussi à s'affirmer « comme un juge pénal de l'urgence ».

Outre ses compétences propres prévues par le code de procédure pénale ^{45 ( * )} , son intervention est désormais requise dans une vingtaine de codes ^{46 ( * )} , dans des matières présentant une grande variété (environnement, santé, etc. ) pour autant que cela concerne une atteinte à la liberté individuelle. C'est toutefois au titre des nouvelles missions qui lui ont été confiées par la loi du 5 juillet 2011 ^{47 ( * )} relative aux droits et à la protection des personnes faisant l'objet de soins psychiatriques et aux modalités de leur prise en charge que le juge des libertés et de la détention a vu sa charge de travail substantiellement accrue. Ses compétences en matière de prolongation des mesures de maintien en zone d'attente d'un étranger demandant son admission sur le territoire français et de rétention administrative des étrangers en situation irrégulière peuvent également s'avérer particulièrement exigeantes si le tribunal de grande instance où il exerce comporte, dans son ressort, une zone d'attente ou un centre de rétention.

• Des garanties statutaires jugées insuffisantes

Dès la loi du 15 juin 2000 précitée, la nomination à cette fonction sensible a été organisée afin de garantir l'intervention d'un magistrat expérimenté. Sa désignation par le président du tribunal de grande instance intervient ainsi, après avis de l'assemblée générale des magistrats du siège, parmi ceux ayant rang de président, de premier vice-président ou de vice-président. La loi du 9 mars 2004 ^{48 ( * )} a complété ces dispositions pour prévoir qu'en cas « d'empêchement du juge des libertés et de la détention désigné et d'empêchement du président ainsi que des premiers vice-présidents et des vice-présidents », celui-ci est remplacé « par le magistrat du siège le plus ancien dans le grade le plus élevé, désigné par le président du tribunal de grande instance ».

Contrairement au juge d'instruction, au juge des enfants ou au juge de l'application des peines, le juge des libertés et de la détention n'est pas reconnu comme une fonction spécialisée au titre de l'ordonnance statutaire. Selon l'étude d'impact du projet de loi organique, des garanties supplémentaires seraient ainsi nécessaires pour préserver la sérénité de ce magistrat dans l'exercice de ses fonctions et le mettre à l'abri des pressions qui pourraient s'exercer sur le chef de juridiction pour lui retirer cette mission. Le rapport sur les juridictions du XXI ^ème siècle notait à cet égard les entorses possibles au principe d'inamovibilité des magistrats liées à son mode de désignation.

Il apparaît enfin que la fonction de JLD demeure, dans de nombreuses juridictions, perçue comme une fonction « subie », peu attractive au regard des nombreuses contraintes auxquelles elle expose le magistrat qui l'exerce et peu valorisante sur le plan intellectuel dans la mesure où le JLD ne participe pas réellement à la conduite d'un dossier mais n'intervient que ponctuellement pour rendre des décisions spécifiques.

• La création d'une fonction spécialisée

L'article 14 du projet de loi organique propose en conséquence de transformer le juge des libertés et de la détention en fonction spécialisée au titre de l'article 28-3 de l'ordonnance. Le juge des libertés et de la détention serait nommé dans une juridiction par un décret du Président de la République, pris sur proposition du garde des sceaux après avis conforme de la formation siège du Conseil supérieur de la magistrature. En outre, un magistrat nommé à ces fonctions ne pourrait les exercer plus de dix ans. La consécration du caractère spécialisé de ces fonctions aurait enfin pour conséquence d'attribuer à ces magistrats la même prime forfaitaire que celle prévue pour les fonctions spécialisées du parquet et de l'instruction dans un tribunal de grande instance.

Au cours de ses auditions, votre rapporteur a entendu des appréciations contrastées sur l'opportunité de procéder à cette réforme et sur ses effets attendus.

Ainsi, les organisations syndicales partagent les objectifs d'une réforme qu'elles soutiennent et promeuvent de longue date, au regard de « l'importance des missions de protection des libertés individuelles exercées par le JLD » ^{49 ( * )} . Elles estiment que cette évolution statutaire est de nature à « renforcer l'indépendance des magistrats qui exercent des fonctions particulièrement exposées, afin qu'ils ne soient plus soumis aux pressions ou au bon vouloir des chefs de juridiction » ^{50 ( * )} .

À l'inverse, les organisations représentatives des chefs de juridiction relèvent les rigidités que risque d'engendrer une telle réforme. De ce point de vue, le fait que seuls des magistrats se portent volontairement candidats pour exercer ces fonctions ne constitue pas une garantie quant au renforcement de leur attractivité. L'octroi d'une prime spécifique ne devrait, du reste, pas fondamentalement modifier la manière dont les magistrats appréhendent cette fonction. Comme l'a souligné M. Pierre Delmas-Goyon auprès de votre rapporteur, le manque d'attrait pour ces fonctions « a des raisons profondes, sur lesquelles le projet n'aura aucune prise ». Parmi ces raisons, il a été fait valoir la complexité des dossiers à traiter dans des délais parfois extrêmement courts, le JLD étant amené à prendre des décisions importantes pour les intéressés sans pour autant avoir une connaissance exhaustive d'un dossier, dossier qu'il n'est au demeurant pas appelé à suivre au long cours.

Enfin, le manque d'attrait de ces fonctions, conjugué aux délais de maintien dans un poste après nomination par décret, risque fort de conduire à la nomination à ces postes de magistrats relativement peu expérimentés, ce qui est de nature à susciter de fortes interrogations sur leur capacité à exercer dans de bonnes conditions ces missions qui impliquent une bonne connaissance de l'appareil judiciaire et des fonctions juridictionnelles.

• Renforcer les garanties offertes au JLD tout en maintenant une souplesse de gestion

Ces réflexions ont donc conduit votre rapporteur, au vu des nombreux inconvénients liés à la transformation du juge des libertés et de la détention en fonction spécialisée (manque de souplesse, faible attractivité de la fonction, nécessité de disposer d'un magistrat expérimenté), à soumettre à votre commission, qui l'a accepté, une réforme alternative de l'exercice de ces fonctions, envisagée mais non retenue dans l'étude d'impact du projet de loi organique. L' amendement COM-25 adopté par votre commission prévoit ainsi d'ériger au niveau organique les dispositions statutaires relatives au juge des libertés et de la détention, actuellement déterminées à l'article 137-1 du code de procédure pénale. Comme actuellement, le juge des libertés et de la détention serait un magistrat du premier grade (exerçant les fonctions de président, de premier vice-président ou de vice-président de tribunal de grande instance) désigné par le président du tribunal de grande instance. L'amendement de votre commission prévoit cependant, ce qui constituerait une évolution importante, que cette désignation intervienne désormais après avis conforme de l'assemblée des magistrats du siège du tribunal concerné. Une telle formalité devrait ainsi protéger l'exercice de la fonction, sans pour autant occasionner les rigidités liées à une nomination par décret.

L'assemblée des magistrats du siège

Définie aux articles R. 212-34 à R. 212-37-1 du code de l'organisation judiciaire, l'assemblée des magistrats du siège, présidée par le président du TGI, comprend les magistrats du siège du TGI, les magistrats du siège chargés du service d'un tribunal d'instance situé dans le ressort du TGI, les magistrats du siège chargés de la présidence ou du service d'une chambre détachée du TGI et les magistrats placés auprès du premier président exerçant leurs fonctions au TGI. L'article R. 212-36 confie à cette instance le soin de procéder à certaines désignations, tandis que l'article R. 212-37 prévoit qu'elle émet un avis sur plusieurs types de décision.

En outre, il est proposé de définir au niveau de l'ordonnance statutaire les cas dans lesquels le juge des libertés et de la détention désigné pourrait être suppléé (vacance d'emploi, absence ou empêchement et organisation du service de fin de semaine ou du service allégé pendant la période estivale), la loi ordinaire en définissant les modalités pratiques.

Un tel renvoi à la loi ordinaire s'inspire de la rédaction de l'article 12-2 de l'ordonnance statutaire au terme duquel « tout magistrat a accès à son dossier individuel dans les conditions définies par la loi ». Certes, dans sa décision n° 92-305 DC du 21 février 1992 ^{51 ( * )} , le Conseil constitutionnel a estimé que « la loi organique portant statut des magistrats doit [...] déterminer elle-même les règles statutaires applicables aux magistrats ». Dans le considérant n° 17 de cette décision, consacré à l'examen de l'article 12-2, le Conseil précise que ce renvoi ne saurait, « sauf à méconnaître les prescriptions du troisième alinéa de l'article 64 de la Constitution, viser l'intervention d'une loi ordinaire à venir ».

Votre rapporteur considère que l'article inséré dans l'ordonnance de 1958 résultant de l' amendement COM-25 pourrait faire l'objet d'une analyse similaire par le juge constitutionnel. En effet, ce renvoi ne vise pas l'intervention d'une loi ordinaire à venir mais les dispositions en vigueur des articles 137-1 et 137-1-1 du code de procédure pénale, auxquels l'article 11 du projet de loi Justice du XXI ^ème siècle , tel que modifié par un amendement de votre commission, n'apporte que des modifications de coordination.

Un tel renvoi n'est du reste pas non plus contraire à la jurisprudence résultant de la décision n° 2005-519 DC du 29 juillet 2005 ^{52 ( * )} qui avait déclaré contraire à la Constitution une disposition organique se bornant à « poser une règle de principe » et à en « renvoyer les modalités d'application à des lois ordinaires futures ». En effet, l'amendement de votre commission définit avec précision les garanties statutaires liées à la désignation du juge des libertés et de la détention, la loi ordinaire ne devant préciser que des modalités pratiques d'organisation de sa suppléance dans des conditions limitativement énumérées.

Votre commission a adopté l'article 14 ainsi modifié .

Article 15 (art. 34 et 36 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Allègement des procédures suivies devant la commission d'avancement

L'article 15 propose le principe d'une réinscription de droit au tableau d'avancement des magistrats après une première présentation par les chefs de cour, afin d'alléger la tâche de la commission d'avancement.

Le passage du second au premier grade de la hiérarchie judiciaire, accessible après sept ans d'ancienneté dans le corps, est subordonné à l'inscription à un tableau d'avancement . Celle-ci, qui doit être renouvelée chaque année jusqu'à l'obtention d'un poste au premier grade, doit être proposée par les chefs de cour pour être effectuée par la commission d'avancement. Concrètement, les autorités évaluatrices inscrivent, par ordre de mérite, sur des « listes de présentation » les magistrats qu'elles souhaitent proposer à l'avancement et transmettent ces listes au ministère de la justice accompagnées de l'évaluation de chaque magistrat présenté. La liste alphabétique des magistrats présentés est diffusée afin de permettre aux magistrats non présentés d'adresser à la commission d'avancement une demande d'inscription au tableau d'avancement, à laquelle sera joint l'avis circonstancié de l'autorité évaluatrice.

Aux termes de l'article 34 de l'ordonnance statutaire, l'inscription au tableau d'avancement relève de la seule compétence de la commission d'avancement . La commission d'avancement examine la valeur professionnelle et apprécie les aptitudes des magistrats présentés ou réclamant leur avancement, avant de statuer sur leur inscription au tableau. La commission d'avancement n'est pas tenue de suivre les propositions des chefs de cours et aucune règle ne lui impose de réinscrire un magistrat déjà présenté ^{53 ( * )} .

En pratique, seule une minorité de magistrats (moins de 10  %) ne font pas l'objet d'une inscription au tableau d'avancement après sept années d'ancienneté. En 2014, 92,5 % des magistrats inscriptibles ont été présentés par leurs chefs de cours et 93,9 % ont été finalement inscrits au tableau d'avancement ^{54 ( * )} .

Cette pratique conduit à douter de l'utilité de l'examen par la commission d'avancement de chaque magistrat présenté ou réclamant. Au regard de la charge de travail importante qu'implique la commission d'avancement ^{55 ( * )} , il est légitime de réfléchir aux moyens d'alléger ces procédures.

Dans son rapport d'activité 2014-2015, la commission a d'ailleurs estimé que « les magistrats remplissant les conditions statutaires ont vocation à être inscrits au tableau à moins d'une réserve particulière ». Le présent article propose qu'après une première inscription au tableau d'avancement des magistrats, les réinscriptions soient de droit dès lors qu'elles sont proposées par les chefs de cours. La conférence nationale des procureurs généraux approuve ce dispositif qui leur réserve néanmoins la possibilité de modifier ces propositions si des raisons particulières venaient à être constatées.

Enfin, il supprime une référence obsolète aux listes d'aptitude et au règlement.

Votre commission a adopté l'article 15 sans modification .

Article 16 (art. 37 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Obligation de rapport d'installation et de bilan d'activité pour les premiers présidents de cour d'appel

Le présent article a pour objet de répondre à l'absence d'évaluation des premiers présidents de cour d'appel.

En l'état du droit, les chefs de cour, c'est-à-dire les premiers présidents de cour d'appel et les procureurs généraux, ne sont pas soumis à une évaluation de leurs qualités professionnelles. Or, comme le rappelle régulièrement le Conseil supérieur de la magistrature ^{56 ( * )} , l'absence d'une évaluation pose « une difficulté sérieuse pour gérer les carrières de ces magistrats » en ce qu'elle est « susceptible d'affecter la pertinence des décisions de nomination les concernant » lorsqu'ils se présentent à de nouvelles fonctions.

L'extension de l'évaluation aux chefs de cour présente pour principal obstacle l'absence d'autorité hiérarchique indépendante à même de procéder à l'évaluation ^{57 ( * )} . Aussi, le présent article propose une solution ad hoc pour apprécier leurs qualités professionnelles.

Dans les six mois de leur prise de fonctions, les premiers présidents de cour d'appel devraient rédiger un rapport d'installation définissant les objectifs de leur action, sur le fondement des rapports sur l'état du fonctionnement des juridictions placées sous leur autorité ou des rapports de l'inspection générale des services judiciaires. Ils devraient également élaborer tous les deux ans un bilan de l'activité, de l'animation et de la gestion de la cour d'appel. Ces documents seraient versés au dossier du magistrat.

Ainsi, les autorités participant à la nomination des chefs de cour bénéficieraient d'éléments normalisés permettant une certaine appréciation de leurs aptitudes.

Votre rapporteur a souhaité approfondir les conditions d'appréciation de leurs capacités. Il a constaté qu'en pratique, l'inspection générale des services judiciaires transmet au CSM les rapports de contrôles de fonctionnement des cours d'appel, qui comportent un important volet sur leur gouvernance par les chefs de cour. Dans son avis du 2 octobre 2003, le CSM recommandait de doubler le rapport annuel d'activité par la réalisation d'audits périodiques, réalisés soit par l'inspection générale des services judiciaires, soit par un organe spécifique, restant à définir.

Votre commission a estimé qu'un contrôle extérieur au chef de cour permettrait d'améliorer l'appréciation par le CSM de leurs aptitudes professionnelles. Aussi, à l'initiative de son rapporteur, a-t-elle adopté l'amendement COM-26 qui instaure un audit périodique des cours d'appel par l'inspection générale des services judiciaires.

Votre commission a adopté l'article 16 ainsi modifié .

Article 17 (art. 37-1 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Extension du principe de diffusion des propositions de nomination à des postes de magistrats

Dans le prolongement de l'article 12, l'article 17 du présent texte supprime les dérogations à la procédure de transparence concernant les postes classés hors hiérarchie , à l'exception des propositions de nominations aux fonctions d'inspecteur général des services judiciaires.

En l'état du droit, l'article 37-1 de la loi organique soumet à la procédure de transparence les projets de nominations aux fonctions hors hiérarchie. Néanmoins, le même article énumère de nombreuses exceptions :

- les fonctions pour lesquelles le Conseil supérieur de la magistrature formule une proposition , ce qui exclut de la procédure de transparence les fonctions du siège hors hiérarchie à la Cour de cassation, celles de premier président d'une cour d'appel et celles de président de 18 tribunaux de grande instance ^{58 ( * )} ;

- les fonctions d'inspecteur général et d'inspecteur général adjoint des services judiciaires ;

- les fonctions de magistrat du parquet de la Cour de cassation ;

- et les fonctions de procureur général près une cour d'appel.

Le présent article propose de supprimer ces dérogations , à l'exception de celle relative aux fonctions d'inspecteur général des services judiciaires, et généralise ainsi l'application de la procédure de transparence aux fonctions hors hiérarchie.

En effet, ces exceptions ne se justifient plus selon l'avis unanime des syndicats de magistrats entendus par votre rapporteur. En pratique, le Conseil supérieur de la magistrature diffuse d'ores et déjà à l'ensemble des magistrats les propositions de nomination relevant de ses prérogatives, ainsi que la liste des candidats afin de permettre aux magistrats de présenter des observations. De même, la circulaire du 31 juillet 2012 soumet l'ensemble des propositions relevant du garde des sceaux au processus de transparence.

Votre rapporteur s'interroge dès lors sur le maintien, hors de la procédure de transparence, des fonctions d'inspecteur général des services judiciaires alors même que la pratique actuelle les y soumet.

En outre, comme l'ont fait valoir les représentants de la conférence nationale des procureurs généraux lors de leur audition par votre rapporteur, l'absence d'alignement du mode des nominations des inspecteurs généraux des services judicaires sur les magistrats du parquet , en retrait de la pratique actuelle, n'apparaît pas pleinement cohérente. Elle se justifie d'autant plus difficilement au regard de la nature des missions confiées à l'inspection générale des services judiciaires ( cf. commentaire de l'article 1 ^er du présent projet de loi).

Dès lors, votre commission a adopté l' amendement COM-27 de son rapporteur visant à soumettre à la procédure de transparence les propositions de nomination aux fonctions d'inspecteur général des services judiciaires.

Votre commission a adopté l'article 17 ainsi modifié .

Article 18 (Art. 38 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Modalités de nomination des magistrats placés hors hiérarchie pour exercer les fonctions d'inspecteur général et d'inspecteur général adjoint des services judiciaires

Par coordination avec les articles 1 ^er et 2 relatifs à la réforme statutaire de l'inspection générale des services judiciaire, l'article 18 complète l'article 38 de l'ordonnance de 1958 afin qu'à l'instar des magistrats du parquet placés hors hiérarchie, les magistrats exerçant les fonctions d'inspecteur général ou d'inspecteur général adjoint des services judiciaires ^{59 ( * )} soient nommés par décret du Président de la République après avis simple de la formation parquet du Conseil supérieur de la magistrature.

Votre commission a adopté l'article 18 sans modification .

Article 19 (art. 38-1 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Obligation de rapport d'installation et de bilan d'activité pour les procureurs généraux près la cour d'appel

Par coordination avec l'article 16 relatif à l'évaluation des premiers présidents de cours d'appel, le présent article propose un dispositif spécifique d'évaluation des procureurs généraux près la cour d'appel, non évalués à ce jour.

À l'instar du dispositif de l'article 16, le présent article propose que, dans les six mois de leur prise de fonctions, les procureurs généraux rédigent un rapport d'installation définissant les objectifs de leur action, sous réserve des dispositions afférentes à la détermination de la politique pénale . Ils devraient également élaborer tous les deux ans un bilan de leurs activités et l'animation du ministère public de leur ressort. Ces documents seraient versés au dossier de ces magistrats pour permettre d'apprécier leurs capacités professionnelles lorsqu'ils se présenteraient à de nouvelles fonctions.

La conférence nationale des procureurs généraux, dont les représentants ont été entendus par votre rapporteur, s'est déclarée favorable à l'évaluation des chefs de cour.

Par cohérence avec les modifications apportées à l'article 16, votre commission a adopté l'amendement COM-28 de votre rapporteur qui instaure un audit périodique du fonctionnement du parquet général des cours d'appel. Votre commission a adopté l'article 19 ainsi modifié .

Article 20 (art. 72, 72-1 (nouveau), 72-1-1 (nouveau) et 72-1-2 (nouveau) de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Procédure de réintégration des magistrats en détachement ou en congé parental

L'article 20 organise les conditions de retour de détachement ou de congé parental des magistrats ^{60 ( * )} , en s'inspirant du dispositif prévu pour les conseillers et avocats généraux référendaires de la cour de cassation.

Concernant les conditions de réintégration à la suite d'un détachement , l'article 68 de l'ordonnance statutaire renvoie aux dispositions du statut général de la fonction publique, dans la mesure où elles ne sont pas contraires au statut de la magistrature ^{61 ( * )} . Ces règles sont les suivantes :

- le fonctionnaire doit faire connaître son choix de demander le renouvellement ou non du détachement au plus tard trois mois avant sa fin prévue et l'administration d'accueil décide éventuellement du renouvellement jusqu'à deux mois avant cette date ;

- à l'expiration du détachement, le fonctionnaire peut être réintégré immédiatement en surnombre et a priorité pour être nommé à son poste précédent.

Or ces courts délais sont inadaptés aux spécificités de la procédure de nomination des magistrats (procédure de transparence, saisine du Conseil supérieur de la magistrature). Dans son rapport de 2000, le CSM notait que le caractère parfois inopiné de la fin de certains détachements est susceptible de générer de réelles difficultés pour le magistrat concerné ^{62 ( * )} , qui peut rester provisoirement sans affectation et donc percevoir une rémunération moindre à celle qu'il percevrait en juridiction. Ces obstacles peuvent inciter à prolonger au-delà du raisonnable la durée de certains détachements.

Des difficultés similaires sont constatées dans la procédure de retour de congé parental applicable aux magistrats. Les dispositions du statut général de la fonction publique prévoient en effet un principe de réaffectation dans son emploi précédent ou « dans un emploi le plus proche de son dernier lieu de travail », difficilement applicable à la magistrature.

• Le dispositif proposé de retour de détachement

Afin d'inciter et non plus de dissuader le retour des magistrats dans leur corps d'origine, le présent article propose d'encadrer dans un certain délai les choix d'affectation.

Le magistrat en fin de détachement devrait demander son affectation dans trois juridictions appartenant à au moins deux cours d'appel différentes et dans la limite de deux demandes en avancement ^{63 ( * )} . Si ces demandes restent insatisfaites, le magistrat pourrait formuler trois demandes supplémentaires, au plus tard sept mois avant l'expiration du détachement. Si aucune affectation n'a été prononcée et à défaut de proposition d'affectation du CSM dans un délai de deux mois à compter de la candidature présentée pour les postes relevant du pouvoir de proposition du CSM, le garde des sceaux proposerait trois nouvelles affectations. En l'absence d'acceptation de l'une d'entre elles dans un délai d'un mois, le magistrat serait nommé à l'expiration du détachement dans l'une de ces trois affectations.

Les magistrats effectuant leur détachement dans le cadre d'une mobilité statutaire, au titre de l'article 76-4 de l'ordonnance, bénéficieraient du droit à retrouver une affectation dans leur juridiction d'origine.

• Le dispositif proposé de retour de congé parental

Un dispositif comparable au mécanisme de retour de détachement est proposé pour les magistrats de retour de congé parental. À la différence du mécanisme de retour de détachement, les magistrats en congé parental n'ont pas à formuler des demandes d'affectation dans au moins deux cours d'appel différentes. Aussi, les délais sont allongés afin de permettre au CSM de se prononcer lorsque la réintégration est demandée dans le poste occupé précédemment et que ce dernier relevait du pouvoir de proposition du CSM. Enfin, il est possible de recevoir une affectation dans sa juridiction antérieure, sans condition de délai et, le cas échéant, en surnombre de l'effectif.

• L'instauration d'un mécanisme de reclassement indiciaire

La rédaction proposée pour le nouvel article 72-1-1 préciserait qu'il serait tenu compte, lors de la réintégration du magistrats, de l'échelon qu'il a atteint dans le corps ou cadre d'emplois de détachement, sous réserve qu'il lui soit plus favorable.

• La position de votre commission

Si votre commission porte un avis favorable sur le système d'encadrement des demandes d'affectation dans des délais, susceptible d'améliorer les dispositifs de retour de détachement ou de congé parental, elle considère, à l'instar du CSM, que la limitation à deux du nombre de postes auxquels les magistrats peuvent prétendre en avancement est de nature à les placer dans une position plus défavorable que celle qu'ils auraient connue s'ils n'avaient pas fait l'objet d'un détachement. Aussi, à l'initiative de son rapporteur, outre un amendement rédactionnel COM-30, votre commission a adopté un amendement COM-29 supprimant la limitation à deux demandes d'affectation en avancement.

Votre commission a adopté l'article 20 ainsi modifié .

CHAPITRE IV - DISPOSITIONS RELATIVES AUX DROITS ET OBLIGATIONS DES MAGISTRATS

Article 21 (art. 7-1 à 7-4 [nouveaux] de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Application aux magistrats de règles relatives à la prévention des conflits d'intérêts, à la transparence et à la déclaration de situation patrimoniale

L'article 21 du projet de loi organique applique aux magistrats, de façon adaptée aux particularités de leurs statuts, les obligations relatives à la déontologie de la vie publique , telles qu'elles ont été conçues par les lois organique n° 2013-906 et ordinaire n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relatives à la transparence de la vie publique. Ces obligations concernent, d'une part, la prévention des conflits d'intérêts et, d'autre part, la déclaration de situation patrimoniale et son contrôle. Quatre nouveaux articles 7-1 à 7-4 sont insérés à cette fin au sein de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.

Ces dispositions visent à renforcer les garanties d'indépendance et d'impartialité des magistrats , tout en plaçant ceux-ci dans le mouvement général de renforcement des obligations déontologiques à l'oeuvre depuis plusieurs années dans la sphère publique . À cet égard, votre rapporteur rappelle qu'un projet de loi organique avait été déposé, à l'initiative de notre collègue Michel Mercier, alors garde des sceaux, en vue notamment d'instaurer de nouvelles règles en matière de prévention des conflits d'intérêts des magistrats, en partie moins ambitieuses que celles proposées par le présent projet de loi organique ^{64 ( * )} .

1. Les garanties statutaires actuelles en matière déontologique

De nombreuses personnes entendues par votre rapporteur, dont les organisations syndicales de magistrats, ont considéré que les garanties qui figuraient dans le statut de la magistrature et dans le code de l'organisation judiciaire étaient suffisantes, en matière de déontologie comme de conflits d'intérêts, pour satisfaire aux exigences d'indépendance et d'impartialité.

À cet égard, votre rapporteur tient à saluer sur ce point la qualité de l'étude d'impact annexée au présent projet de loi, particulièrement détaillée et documentée sur l'application des règles statutaires actuelles ainsi que sur les sanctions prononcées.

Ainsi, en vertu de l'article 64 de la Constitution, les magistrats du siège sont inamovibles. Ce principe est repris à l'article 4 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958. Pour les magistrats du parquet, l'article 5 de l'ordonnance précise que leur parole est libre à l'audience.

En outre, selon l'article 6 de l'ordonnance, avant l'entrée en fonction, tout magistrat doit prêter serment devant la cour d'appel en ces termes : « Je jure de bien et fidèlement remplir mes fonctions, de garder religieusement le secret des délibérations et de me conduire en tout comme un digne et loyal magistrat. » Il ne peut être relevé de ce serment.

Les articles 8 à 9-2 imposent un régime particulièrement rigoureux d'incompatibilités professionnelles et politiques aux magistrats, bien plus rigoureux que le régime du droit commun de la fonction publique.

Ainsi, les fonctions de magistrat sont incompatibles avec toute autre fonction publique et toute autre activité professionnelle ou salariée. Outre la liberté des travaux scientifiques, littéraires et artistiques, des dérogations peuvent être accordées par les chefs de cour pour exercer des activités d'enseignement ou des « fonctions ou activités qui ne seraient pas de nature à porter atteinte à la dignité du magistrat et à son indépendance, à l'exception des activités d'arbitrage ».

Les fonctions de magistrat sont également incompatibles avec tout mandat politique national, ainsi qu'avec tout mandat politique local au sein du ressort de la juridiction, sans exception, y compris un simple mandat de conseiller municipal. Un magistrat ne peut être nommé dans une juridiction dans le ressort de laquelle il a exercé un mandat politique ou a été candidat à un tel mandat depuis moins de cinq ans. Il s'agit de soustraire les magistrats aux influences politiques locales. Le statut dispose même que « nul ne peut être nommé magistrat ni le demeurer dans une juridiction dans le ressort de laquelle se trouve tout ou partie du département dont son conjoint est député ou sénateur » ^{65 ( * )} .

L'exercice d'une profession réglementée relevant du ministère de la justice ^{66 ( * )} ou le travail au service d'une de ces professions sont interdits aux magistrats et aux anciens magistrats dans le ressort de leur juridiction depuis moins de cinq ans. À cet égard, sur la proposition de son rapporteur, avec l'adoption d'un amendement COM-34 , votre commission a saisi l'occasion de ce texte pour actualiser la liste des incompatibilités, pour tenir compte de la suppression de la profession d'avoué et du changement de dénomination de la profession de mandataire-liquidateur en mandataire judiciaire, ainsi que pour prendre en compte la profession de commissaire-priseur judiciaire.

De plus, les magistrats en disponibilité ne disposent pas librement de leur activité professionnelle. Lorsqu'un magistrat se trouvant dans cette position statutaire envisage d'exercer une activité privée, il doit en informer préalablement le garde des sceaux. Sous peine de sanctions disciplinaires, celui-ci « peut s'opposer à l'exercice de cette activité lorsqu'il estime qu'elle est contraire à l'honneur ou à la probité, ou que, par sa nature ou ses conditions d'exercice, cette activité compromettrait le fonctionnement normal de la justice ou porterait le discrédit sur les fonctions de magistrat ».

Enfin, l'article 10 de l'ordonnance dispose que « toute délibération politique est interdite au corps judiciaire » et que « toute manifestation d'hostilité au principe ou à la forme du gouvernement de la République est interdite aux magistrats, de même que toute démonstration de nature politique incompatible avec la réserve que leur imposent leurs fonctions ». Les magistrats sont ainsi soumis à une obligation de neutralité et à un devoir de réserve exigeants, continuant de s'appliquer après la cessation des fonctions. L'article 79 de l'ordonnance dispose que « les magistrats honoraires sont tenus à la réserve qui s'impose à leur condition ».

Le respect de ces principes est garanti par le régime disciplinaire des magistrats. L'article 43 de l'ordonnance prévoit que « tout manquement par un magistrat aux devoirs de son état, à l'honneur, à la délicatesse ou à la dignité, constitue une faute disciplinaire ».

Par ailleurs, les articles L. 111-6 à L. 111-11 du code de l'organisation judiciaire ajoutent au statut de la magistrature une série de règles permettant de prévenir les risques de conflits d'intérêts et d'atteintes à l'impartialité : liste des cas de récusation, obligation de déport et incompatibilités. Par exemple, l'article L. 111-7 prévoit l'obligation de déport, selon laquelle « le juge qui suppose en sa personne une cause de récusation ou estime en conscience devoir s'abstenir se fait remplacer par un autre juge », tandis que l'article L. 111-9 prévoit qu'un magistrat qui a connu d'une affaire en premier ressort ne peut faire partie de la formation de jugement en appel et que l'article L. 111-10 restreint les cas dans lesquels des conjoints ou parents peuvent appartenir à une même juridiction.

Ces principes sont effectivement de nature à garantir l'indépendance de la magistrature et l'impartialité de la justice. Cependant, ainsi que le propose le présent projet de loi organique, votre commission considère que la magistrature ne peut demeurer à l'écart du mouvement général de renforcement des exigences déontologiques et de transparence au sein de la sphère publique , qui concerne les parlementaires, les hauts-fonctionnaires et les responsables publics en général. Pour autant, les obligations nouvelles imposées aux magistrats doivent prendre en compte les spécificités du statut de la magistrature.

2. La prévention des conflits d'intérêts des magistrats

En premier lieu, en matière de conflit d'intérêts, le présent projet de loi organique énonce le principe selon lequel « les magistrats veillent à prévenir ou à faire cesser immédiatement les situations de conflits d'intérêts ». Il établit une définition de la notion de conflit d'intérêts pour servir de fondement à ce principe : « constitue un conflit d'intérêts toute situation d'interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou paraître influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif d'une fonction ».

Le présent texte reprend ainsi la formulation de l'article 1 ^er de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, s'agissant de l'attitude des magistrats en matière de conflits d'intérêts, selon lequel « les membres du Gouvernement, les personnes titulaires d'un mandat électif local ainsi que celles chargées d'une mission de service public exercent leurs fonctions avec dignité, probité et intégrité et veillent à prévenir ou à faire cesser immédiatement tout conflit d'intérêts ».

De plus, le présent texte reprend aussi, à l'identique, la définition retenue par la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 précitée pour l'ensemble des responsables publics. À cet égard, votre rapporteur relève que l'exercice indépendant et impartial des fonctions est un concept qui s'applique mieux aux magistrats qu'aux autres responsables publics, ainsi que l'avait relevé notre collègue Jean-Pierre Sueur, rapporteur de cette loi en 2013.

Compte tenu de leur cohérence avec le droit actuel, ces dispositions n'appellent pas d'observation particulière de la part de votre rapporteur. Elles ne méconnaissent pas les spécificités du statut de la magistrature, mais les complètent utilement.

a) L'organisation d'un entretien déontologique

En second lieu, pour prévenir de façon plus effective les éventuels conflits d'intérêts des magistrats, le présent projet de loi organique prévoit la tenue d'un entretien déontologique à l'occasion de l'installation de tout magistrat dans ses fonctions , entretien qui serait l'occasion de rappeler les règles déontologiques applicables aux magistrats, notamment l'obligation de déport en cas de conflit d'intérêts. Prévu pour les fonctions juridictionnelles, cet entretien sera renouvelé à chaque changement de poste en juridiction. Il pourra aussi être renouvelé à tout moment. En revanche, les fonctions en administration centrale ou à l'inspection générale des services judiciaires ne seraient pas concernées, du fait de la situation de subordination hiérarchique au pouvoir exécutif que ces fonctions impliquent : dans cette hypothèse, les règles déontologiques de droit commun de la fonction publique devraient, s'il y a lieu, trouver à s'appliquer ^{67 ( * )} .

Le projet de loi organique prévoit, selon une rédaction perfectible car peu claire mais apparemment souple, que cet entretien se déroule, pour les magistrats du siège et du parquet des cours d'appel et des tribunaux de première instance, avec le premier président ou le procureur général de la cour ou avec le président ou le procureur du tribunal. Pour les présidents et les procureurs des tribunaux, l'entretien se déroule avec le premier président ou le procureur général de la cour. Pour ces derniers, du fait de leur qualité de magistrat de la Cour de cassation ^{68 ( * )} , pour les magistrats du siège et du parquet de la Cour de cassation ainsi que pour les magistrats de la Cour de cassation en service extraordinaire, l'entretien se déroule avec le premier président ou le procureur général de la Cour de cassation. Ainsi, l'entretien a vocation à être réalisé avec l'autorité supérieure, chef de juridiction ou chef de cour et, pour ces derniers, avec le chef de la cour supérieure. Seuls le premier président de la Cour de cassation et le procureur général près cette cour, compte tenu de leur position au sommet de l'institution judiciaire, ne seraient pas soumis à un entretien déontologique.

Si le principe même de cet entretien déontologique ne soulève pas d'objection de fond, puisqu'il formalise une pratique habituelle des chefs de juridiction à l'accueil des nouveaux magistrats, selon la conférence nationale des présidents de tribunal de grande instance, sa mise en oeuvre concrète semble susciter des interrogations ou des réserves. En effet, dans la mesure où le champ des sujets susceptibles d'être abordés lors de cet entretien n'est pas défini, l'entretien pourrait aussi bien être très superficiel et donc peu utile ou, à l'inverse, très intrusif dans la vie privée. Dans ces conditions, il apparaît nécessaire à votre rapporteur de mieux encadrer le déroulement et les contours de cet entretien, mais aussi de prévoir les cas dans lesquels un changement dans la situation personnelle du magistrat pourrait requérir un nouvel entretien (mariage, pour tenir compte de la profession du conjoint...).

b) L'établissement d'une déclaration d'intérêts

Afin de donner plus de consistance, d'objectivité et de conséquences éventuelles à cet entretien déontologique, votre commission estime qu'il doit s'appuyer sur une déclaration d'intérêts , dont le contenu et les rubriques devraient être déterminées par la loi organique ou un texte réglementaire. Une telle déclaration d'intérêts n'aurait en aucun cas vocation à être publiée, mais serait simplement adressée à l'autorité supérieure, en vue de l'entretien déontologique, et conservée par ses soins. La confidentialité serait préservée.

À titre de comparaison, votre rapporteur relève que le projet de loi portant application des mesures relatives à la justice du XXI ^ème siècle ^{69 ( * )} prévoit un mécanisme de cette nature pour les juges consulaires : les membres d'un tribunal de commerce seraient tenus de transmettre au président du tribunal, dans le mois suivant leur installation, une déclaration d'intérêts, dont le modèle, le contenu et les conditions de conservation devraient être fixées par décret en Conseil d'État. Cette déclaration devrait mentionner « les liens de nature à influencer ou paraître influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif de sa fonction, que le déclarant a ou qu'il a eu pendant les cinq années précédant sa prise de fonctions ». Dans ce système déclaratif, toute modification substantielle des intérêts détenus ultérieure à la déclaration devrait donner lieu à une déclaration complémentaire, de façon à permettre, s'il y a lieu, la tenue d'un nouvel entretien déontologique.

En conséquence, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-31 pour prévoir la remise d'une déclaration d'intérêts dans les deux mois de l'installation de tout magistrat dans de nouvelles fonctions juridictionnelles. La remise de la déclaration donnerait lieu, par la suite, à l'entretien déontologique. Ce dispositif présente les avantages de la cohérence et de la clarté et limite les risques de subjectivité dans la conduite de l'entretien. Par ce même amendement, votre commission a également clarifié le fait que l'entretien doit se dérouler avec l'autorité supérieure et, pour les chefs de cour et les chefs de juridiction, avec le chef de la cour supérieure . Aux mêmes fins d'encadrement de l'entretien, cet amendement dispose que celui-ci donne lieu à l'établissement d'un compte rendu. Ce compte rendu et la déclaration d'intérêts seraient conservés par le chef de juridiction.

S'agissant des sanctions en cas de manquement ou de défaillance dans les obligations de remise de la déclaration d'intérêts ou de conduite de l'entretien déontologique, ceux-ci constitueraient un manquement par un magistrat aux devoirs de son état et donc une faute disciplinaire qui pourrait lui faire encourir une sanction disciplinaire.

On aurait pu concevoir une intervention du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) dans ce mécanisme de déclaration d'intérêts, comme cela a été suggéré lors des auditions de votre rapporteur : le Conseil aurait pu recevoir un double des déclarations et éventuellement mener un entretien déontologique s'il l'estime nécessaire. Il aurait également pu être chargé de l'entretien déontologique du premier président de la Cour de cassation et du procureur général près cette Cour. Il aurait enfin pu être chargé de contrôler la bonne mise en oeuvre de ces obligations déontologiques au sein des cours et des juridictions. Cependant, tel qu'il est actuellement rédigé, l'article 66 de la Constitution ne semble pas pouvoir attribuer ces fonctions au CSM, car il dispose simplement, en matière de déontologie, que le Conseil se prononce, en formation plénière, « sur les questions relatives à la déontologie des magistrats ainsi que sur toute question relative au fonctionnement de la justice dont le saisit le ministre de la justice ». Il ne lui est attribué qu'une mission générale d'avis.

En revanche, on pourrait imaginer que la déclaration d'intérêts et le compte rendu de l'entretien déontologique puissent être communiqués au CSM, à sa demande, à l'occasion d'une procédure disciplinaire engagée à l'encontre du magistrat concerné.

3. La déclaration de situation patrimoniale de certains magistrats

Afin d'appliquer à la magistrature les obligations de déclaration de situation patrimoniale étendues par le législateur à de nouvelles catégories de responsables publics par la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 précitée, le présent projet de loi organique soumet à ces obligations le premier président, le procureur général, les six présidents de chambre et les sept premiers avocats généraux de la Cour de cassation. Il y soumet aussi les premiers présidents et les procureurs généraux des cours d'appel. L'article 33 du présent projet de loi organique y soumet également les membres du Conseil supérieur de la magistrature.

En revanche, les présidents et procureurs des tribunaux de première instance n'y seraient pas soumis ni, a fortiori , l'ensemble des magistrats qui, dans des fonctions juridictionnelles, sont appelés à prendre des décisions en matière civile ou pénale concernant un justiciable.

Le texte précise que la déclaration de situation patrimoniale n'est ni versée au dossier de l'intéressé - ce qui serait difficile puisque le texte ne prévoit pas sa transmission à l'administration - ni communicable aux tiers.

Le mécanisme des déclarations de situation patrimoniale , instauré pour les élus et responsables publics par la loi organique n° 88-226 et la loi ordinaire n° 88-227 du 11 mars 1988 relatives à la transparence financière de la vie politique, consiste à déposer auprès d'une autorité administrative indépendante - aujourd'hui la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) - une première déclaration au début des fonctions et une seconde déclaration à la cessation des fonctions, de façon à ce que l'autorité puisse contrôler la sincérité et l'exhaustivité des déclarations, mais aussi l'évolution du patrimoine pendant l'exercice des fonctions. Le contrôle des déclarations doit permettre de relever toute évolution inexpliquée dans le patrimoine des déclarants, pouvant traduire un enrichissement illicite rendu possible par l'exercice de fonctions dont les responsabilités et le pouvoir de décision peuvent susciter des tentatives de corruption, et donc révéler des pratiques de corruption des responsables publics. Pour l'exercice de son contrôle, la HATVP dispose aujourd'hui de prérogatives d'investigation et peut compter sur l'assistance de l'administration fiscale.

a) Le périmètre des magistrats assujettis à l'établissement d'une déclaration de situation patrimoniale

Si la magistrature française, à l'évidence, n'est en rien affectée par le phénomène de la corruption, selon votre rapporteur, il est manifeste que le risque éventuel, s'il existe, porte davantage sur les magistrats confrontés à des justiciables susceptibles de vouloir influencer le sens de leurs décisions. Ainsi, semblent bien plus susceptibles que des chefs de cours d'être confrontés à des tentatives de corruption un magistrat de la cour d'appel de Paris chargé de statuer sur des décisions de l'Autorité de la concurrence, laquelle prononce des amendes qui peuvent s'élever à plusieurs dizaines voire centaines de millions d'euros en cas de pratiques anticoncurrentielles, un juge de l'expropriation chargé de fixer le montant d'une indemnité d'expropriation ou n'importe quel juge de tribunal de grande instance ou de tribunal d'instance appelé à trancher un litige présentant un enjeu important pour les parties, même non financier, ou à participer au délibéré du tribunal correctionnel pour une infraction faisant encourir une peine d'amende ou de prison importante.

Aussi votre rapporteur se montre-t-il réservé sur le périmètre retenu par le projet de loi organique, qui imposerait une déclaration de situation patrimoniale à des hauts magistrats qui, pour l'essentiel, ne sont quasiment jamais confrontés à des tentatives d'influence ou de corruption dans leurs fonctions juridictionnelles, sauf éventuellement s'ils sont amenés à désigner un magistrat pour traiter telle ou telle affaire ou exercer telles fonctions, en supposant que ce magistrat lui-même serait soumis à des influences. De plus, aucun critère objectif ne semble justifier ce périmètre particulièrement étroit, qui exclut entièrement les juridictions de première instance du dispositif.

Pour autant, l'idée de soumettre plus de 8 000 magistrats judiciaires à une telle obligation semble, à ce jour, peu réaliste, tant pour les magistrats eux-mêmes que par cohérence avec le périmètre actuel des assujettis, tel qu'il résulte des lois n° 2013-909 et 2013-907 du 11 octobre 2013 précitées, soit près de 10 000 personnes, et pour permettre un contrôle effectif des déclarations par l'autorité compétente. En outre, la constitutionnalité d'une telle mesure ne serait pas assurée.

En effet, dans sa décision n° 2013-676 DC du 9 octobre 2013 sur la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 précitée, le Conseil constitutionnel a veillé à ce que les dispositions prises pour poursuivre l'objectif d'intérêt général de renforcement des garanties de probité et d'intégrité des personnes exerçant des responsabilités publiques, assuré notamment par l'obligation d'établir une déclaration de situation patrimoniale et le contrôle de cette déclaration, soient en lien direct avec l'objectif poursuivi et ne portent pas une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée des personnes soumises à cette obligation. Il a considéré que « le dépôt de déclarations d'intérêts et de déclarations de situation patrimoniale contenant des données à caractère personnel relevant de la vie privée ainsi que la publicité dont peuvent faire l'objet de telles déclarations portent atteinte au respect de la vie privée » et que « ces atteintes doivent être justifiées par un motif d'intérêt général et mises en oeuvre de manière adéquate et proportionnée à cet objectif ». Il a ajouté que « l'instauration d'une obligation de dépôt, auprès d'une autorité administrative indépendante, (...) de déclarations de situation patrimoniale par les titulaires de certaines fonctions publiques ou de certains emplois publics a pour objectif de renforcer les garanties de probité et d'intégrité de ces personnes, de prévention des conflits d'intérêts et de lutte contre ceux-ci ; qu'elle est ainsi justifiée par un motif d'intérêt général ».

Votre rapporteur estime que le Conseil constitutionnel, qui sera saisi par le Premier ministre du présent texte organique, en application de l'article 46 de la Constitution, pourrait considérer que l'assujettissement de l'intégralité des magistrats judiciaires français à l'obligation d'établir une déclaration de situation patrimoniale constitue une atteinte disproportionnée au droit au respect de leur vie privée. Dans ces conditions, pour améliorer la cohérence d'ensemble du mécanisme des déclarations de patrimoine dans la magistrature, votre commission a jugé plus pertinent de retenir le critère de l'exercice d'une autorité hiérarchique dans une juridiction, critère d'autant plus objectif qu'il s'articule avec le principe, retenu par votre commission, selon lequel l'ensemble des magistrats affectés en juridiction remettent à l'autorité supérieure une déclaration d'intérêts. Ainsi, les chefs de cour et de juridiction seraient soumis à l'obligation de déclarer leur patrimoine en tant qu'ils sont responsables du contrôle des conflits d'intérêts et de la déontologie des magistrats placés sous leur autorité . Ne seraient pas visés les magistrats affectés à l'administration centrale ou à l'inspection générale des services judiciaires, pour les mêmes raisons que celles évoquées supra .

Dès lors, votre commission considère que la cohérence des nouvelles obligations déontologiques des magistrats serait bien mieux assurée. Votre rapporteur s'interroge au demeurant sur l'appréciation que pourrait avoir le Conseil constitutionnel d'une obligation de déclaration de patrimoine qui ne reposerait pas, selon lui, sur des principes objectifs en rapport avec le but poursuivi, c'est-à-dire le renforcement des garanties de probité, d'intégrité, d'indépendance et d'impartialité de la magistrature : en quoi ne viser que les chefs de cour et les plus hauts magistrats de la Cour de cassation serait-il en adéquation avec le but poursuivi, alors que l'essentiel du contentieux, par construction, est traité par les magistrats en première instance, sur lesquels les chefs de cour n'exercent pas d'autorité hiérarchique ?

En outre, au regard de la décision n° 2013-676 DC du 9 octobre 2013 précitée, prévoir une déclaration d'intérêts remise à l'autorité supérieure dans toutes les cours et juridictions, ainsi qu'une déclaration de situation patrimoniale pour les chefs de cour et les chefs de juridiction ne semble pas devoir constituer une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée , au regard de l'objectif d'intérêt général ainsi recherché.

Aussi votre commission a-t-elle, à l'initiative de son rapporteur, adopté un amendement COM-32 pour étendre le périmètre des magistrats assujettis à l'obligation d'établir des déclarations de situation patrimoniale au début et à la fin de leurs fonctions juridictionnelles à l'ensemble des chefs de cour et des chefs de juridiction. Par cohérence, votre commission a retenu le même principe pour les présidents des tribunaux de commerce, dans le projet de loi portant application des mesures relatives à la justice du XXI ^ème siècle, conformément à l'objectif d'harmonisation des règles déontologiques des juges consulaires avec celles des magistrats judiciaires professionnels. La conférence générale des juges consulaires, entendue par votre rapporteur, a d'ailleurs souscrit à cet objectif, y compris pour la déclaration de patrimoine.

D'un point de vue statistique, une telle extension de périmètre ne constituerait pas un bouleversement du nombre des magistrats assujettis à une déclaration de situation patrimoniale. Tel qu'il est rédigé, le projet de loi organique trouverait à s'appliquer à 89 magistrats ^{70 ( * )} . L'extension de périmètre adopté par votre commission porterait ce nombre à 425 magistrats ^{71 ( * )} .

b) L'autorité chargée de recevoir et de contrôler les déclarations de situation patrimoniale

Par ailleurs, s'agissant de l'autorité chargée de recevoir et contrôler les déclarations de situation patrimoniale, le présent projet de loi organique instaure une « commission de recueil des déclarations de patrimoine des magistrats de l'ordre judiciaire », mais ne renvoie pas à la HATVP.

La présidence de cette commission serait assurée par un magistrat honoraire de l'ordre judiciaire ou son suppléant ayant la même qualité, élus l'un et l'autre par l'assemblée générale des magistrats du siège et du parquet de la Cour de cassation ^{72 ( * )} . La commission comprendrait en outre un conseiller d'État ou son suppléant, élus par l'assemblée générale du Conseil d'État, un conseiller-maître à la Cour des comptes ou son suppléant, élus par la chambre du conseil de la Cour des comptes, ainsi que deux personnalités qualifiées ou leurs suppléants, nommés par le Président de la République. Les membres seraient nommés pour trois ans. Une telle composition vise à assurer l'indépendance de la commission vis-à-vis du corps judiciaire, dès lors qu'elle ne comporterait qu'un seul magistrat judiciaire ^{73 ( * )} .

Cette commission aurait pour seule mission d'apprécier la variation du patrimoine des déclarants entre les deux déclarations de début et de fin des fonctions. Elle donnerait acte au déclarant de ses déclarations lorsque la variation constatée n'appelle pas d'observation ou lorsqu'elle est justifiée. Dans le cas où elle ne disposerait pas d'explications satisfaisantes pour une variation, en cas d'évolution inexpliquée du patrimoine, elle transmettrait le dossier à l'administration fiscale. Votre rapporteur ne perçoit pas l'intérêt, du point de vue déontologique, d'une transmission à l'administration fiscale, alors que le droit commun en la matière prévoit une transmission au parquet aux fins d'éventuelles poursuites pénales.

Contrairement à la HATVP pour l'exercice de ses missions à l'égard de tous les responsables publics, cette commission ne disposerait pas d'un pouvoir d'injonction en cas d'absence de la transmission d'une déclaration par un magistrat, ne disposerait pas de prérogatives d'investigation ni de l'appui de l'administration fiscale et ne devrait pas transmettre le dossier au parquet en cas de variation inexpliquée du patrimoine. En outre, contrairement à ce que prévoit la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 précitée, aucune sanction pénale n'est prévue en cas de manquement à ces obligations déclaratives ou en cas de déclaration mensongère.

Selon votre rapporteur, cette commission aurait moins de pouvoirs que la défunte commission pour la transparence financière de la vie politique (CTFVP), créée en 1988 puis remplacée par la HATVP après 2013. La CTFVP pouvait au moins informer les autorités compétentes en cas d'absence de transmission d'une déclaration - alors que la présente commission n'a aucun moyen d'action en pareil cas - et devait transmettre le dossier au parquet en cas de variation inexpliquée de patrimoine, non à l'administration fiscale.

Outre les incohérences du système envisagé par le présent projet de loi organique, une telle disparité de traitement des magistrats par rapport à tous les autres responsables publics, y compris les parlementaires, ne saurait être justifiée par le principe constitutionnel d'indépendance de l'autorité judiciaire, lequel empêcherait de les soumettre à des obligations de même nature. Au demeurant, le principe de séparation des pouvoirs n'a pas fait obstacle à ce que les parlementaires soient soumis à de telles obligations déclaratives, sous peine de sanctions pénales ^{74 ( * )} .

Si l'absence de déclaration pour un parlementaire est sanctionnée par sa démission d'office par le Conseil constitutionnel, elle est sanctionnée pour les autres responsables publics, dont les membres du Gouvernement, par une peine de trois ans de prison et 45 000 euros d'amende, assortie des éventuelles peines complémentaires d'interdiction des droits civiques et d'interdiction d'exercer une fonction publique. Les mêmes peines, y compris pour les parlementaires, sont prévues pour toute déclaration mensongère ou délibérément incomplète.

Dans ces conditions, votre commission considère que les magistrats soumis à l'obligation d'établir une déclaration de situation patrimoniale devraient relever de la pleine compétence de la HATVP, avec les mêmes prérogatives et sous peine des mêmes sanctions pénales . La HATVP étant une autorité administrative indépendante, il semble à votre commission que les principes constitutionnels de séparation des pouvoirs et d'indépendance de l'autorité judiciaire ne seraient pas remis en cause si les magistrats, de même que les parlementaires, relevaient de sa compétence.

Votre commission a adopté en conséquence un amendement COM-33 en ce sens, à l'initiative de son rapporteur, renvoyant aux règles de droit commun applicables aux élus et responsables publics en application des articles 4, 6, 7, 11 et 26 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 précitée et supprimant la commission de recueil des déclarations de patrimoine des magistrats de l'ordre judiciaire . Elle a aussi maintenu la confidentialité de la déclaration , sous peine de sanctions comme dans le droit commun.

Ainsi, les chefs de cour et les chefs de juridiction devraient adresser à la HATVP une déclaration de situation patrimoniale dans les deux mois de l'installation dans leurs fonctions, en cas de modification substantielle de leur patrimoine et dans les deux mois de la cessation de leurs fonctions. En cas de nomination dans de nouvelles fonctions soumises à cette obligation, ils ne seraient pas tenus d'adresser une nouvelle déclaration s'ils en ont établi une depuis moins de six mois, par exemple après la fin des fonctions. En cas d'absence de déclaration ou de déclaration mensongère, les sanctions de droit commun seraient applicables : trois ans de prison et 45 000 euros d'amende, assortis d'une peine complémentaire d'interdiction des droits civiques et d'interdiction d'exercer une fonction publique. Le contenu de la déclaration serait celui prévu pour tous les élus et responsables publics par le droit commun, rappelé dans l'encadré ci-après. La HATVP pourrait adresser une injonction à l'intéressé en cas de déclaration manquante ou incomplète. Elle pourrait accéder aux déclarations fiscales et demander l'assistance de l'administration fiscale. Elle serait aussi chargée de contrôler la variation de la situation patrimoniale des magistrats déclarants et transmettrait au parquet le dossier en cas de variation inexpliquée.

Contenu de la déclaration de situation patrimoniale applicable à l'ensemble
des responsables publics (II de l'article 4 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013
relative à la transparence de la vie publique )

II. La déclaration de situation patrimoniale porte sur les éléments suivants :

1° Les immeubles bâtis et non bâtis ;

2° Les valeurs mobilières ;

3° Les assurances-vie ;

4° Les comptes bancaires courants ou d'épargne, les livrets et les autres produits d'épargne ;

5° Les biens mobiliers divers d'une valeur supérieure à un montant fixé par voie réglementaire ;

6° Les véhicules terrestres à moteur, bateaux et avions ;

7° Les fonds de commerce ou clientèles et les charges et offices ;

8° Les biens mobiliers, immobiliers et les comptes détenus à l'étranger ;

9° Les autres biens ;

10° Le passif.

Le cas échéant, la déclaration de situation patrimoniale précise, pour chaque élément mentionné aux 1° à 10° du présent II, s'il s'agit de biens propres, de biens de la communauté ou de biens indivis.

Les déclarations de situation patrimoniale déposées en application du quatrième alinéa du I comportent, en plus des éléments mentionnés aux mêmes 1° à 10°, une présentation des événements majeurs ayant affecté la composition du patrimoine depuis la précédente déclaration.

Contrairement à la déclaration d'intérêts , pour laquelle elle a pris en compte les particularités du statut de la magistrature, votre commission a souhaité renvoyer entièrement au droit commun en matière de déclaration de situation patrimoniale pour les magistrats concernés, sous le contrôle de la HATVP. Les magistrats bénéficieraient des mêmes garanties que celles du droit commun et les mêmes sanctions s'appliqueraient donc également en cas de divulgation de la déclaration.

Du fait du renvoi qui serait ainsi opéré par une loi organique vers des dispositions d'une loi ordinaire, votre rapporteur s'est interrogé sur les éventuels inconvénients pouvant en résulter en raison de la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative à la « cristallisation » ^{75 ( * )} . En effet, pour que le législateur ordinaire ne puisse pas, du fait de ce renvoi, modifier le contenu de la loi organique, le Conseil considère que le texte de la loi ordinaire rendu applicable par le législateur organique dans le champ de la loi organique est celui en vigueur à la date d'adoption de la loi organique, y compris en cas de modification ultérieure de la loi ordinaire. Cet inconvénient semble très limité, dans la mesure où il est peu probable que les règles de fond dans ces domaines soient modifiées pour l'ensemble des élus et responsables publics, dont les membres du Gouvernement, qui relèvent du législateur ordinaire, et pas pour les parlementaires, qui relèvent du législateur organique : les règles applicables aux magistrats devraient être actualisées dans le même texte que celles concernant les parlementaires.

Enfin, le projet de loi organique prévoit que le modèle et le contenu de la déclaration de situation patrimoniale, ainsi que ses modalités de dépôt, de mise à jour et de conservation seraient déterminés par décret en Conseil d'État. Le droit commun prévoit l'intervention d'un tel décret, après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés, pour préciser le modèle, le contenu et les conditions de mise à jour et de conservation de la déclaration, ce que votre commission a repris.

Votre commission a adopté l'article 21 ainsi modifié .

Article 22 (art. 10-1 [nouveau] de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Consécration et encadrement du droit syndical reconnu aux magistrats

Le présent article vise à inscrire expressément dans l'ordonnance statutaire le droit syndical reconnu aux magistrats et à en organiser le régime.

Il s'agit moins de la reconnaissance d'un nouveau droit que de la consécration de celui-ci.

En effet, le fait syndical est ancien dans la magistrature, le syndicat de la magistrature ayant été créée en 1968, l'union syndicale des magistrats (USM) en 1974. Le dernier syndicat, FO-magistrats appartient, quant à lui, à la confédération syndicale Force ouvrière.

Il était déjà implicitement reconnu par l'ordonnance statutaire qui, dans son article 12-2, interdit que le dossier personnel du magistrat fasse état de « ses opinions ou activités politiques, syndicales, religieuses ou philosophiques » et qui prévoit aussi, à l'article 27-1 que les projets de nomination sont adressés « aux syndicats et organisations professionnelles représentatifs de magistrats ».

Surtout, ce fait syndical était validé par la jurisprudence, puisque le Conseil d'État a accepté, dans un arrêt Obrego du 1 ^er décembre 1972, que le syndicat de la magistrature se joigne au recours engagé par l'un de ses membres. Le ministère de la justice en a ultérieurement précisé le régime dans une circulaire du 4 novembre 1992, relative à l'exercice du droit syndical au ministère de la justice, dite circulaire « Vauzelle » ^{76 ( * )} .

Le présent article inscrirait opportunément ^{77 ( * )} les principes retenus dans cette circulaire, inspirés des dispositions applicables aux fonctionnaires publics, dans un nouvel article 10-1 de l'ordonnance statutaire.

Cet article rappellerait, dans son premier paragraphe, la liberté syndicale reconnus au magistrat. Puis, il en fixerait le régime dans un second paragraphe.

La représentativité des syndicats serait appréciée à partir de deux critères : la possession d'un siège au moins au sein de la commission d'avancement compétente, notamment pour le passage du deuxième au premier grade de la hiérarchie judiciaire ; l'acquisition d'un pourcentage minimum de voix, fixé par décret en Conseil d'État, lors de l'élection du collège de magistrats des cours et tribunaux et du ministère de la justice chargés d'élire les membres de la commission d'avancement précitée.

Les représentants des organisations syndicales jugées représentatives se verraient accorder, de droit, des autorisations d'absence pour siéger à la commission d'avancement, ainsi que des décharges d'activité ou des crédits d'heure, afin de leur permettre d'accomplir, comme c'est le cas aujourd'hui, leurs missions syndicales.

L'attribution de ce crédit de temps syndical se ferait sur une base collective, en fonction de la représentativité desdites organisations. Ces dernières redistribueraient librement ce crédit sous deux réserves : d'une part les nécessités de service, qui pourraient justifier de différer dans le temps la décharge réclamée ou de l'organiser différemment, d'autre part, l'incompatibilité de l'octroi d'une telle décharge d'activité avec la fonction exercée par son bénéficiaire. Dans ce dernier cas, le ministre de la justice pourrait opposer son veto, à la condition de motiver son refus et d'inviter l'organisation syndicale à désigner un autre de ses membres. Le Conseil supérieur de la magistrature devrait être informé de cette décision.

Le présent article ne modifie pas le droit applicable en matière de limitation du droit de grève des magistrats : l'article 10 de l'ordonnance statutaire leur interdit toujours toute action concertée de nature à arrêter ou entraver le fonctionnement des juridictions.

Votre commission a adopté l'amendement rédactionnel de votre rapporteur ( COM-49).

Votre commission a adopté l'article 22 ainsi modifié.

Article 23 (art. 11 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Précisions sur la protection fonctionnelle offerte aux magistrats

Le présent article vise à préciser la portée de la protection fonctionnelle (aussi dénommée « protection statutaire ») assurée, par l'État, aux magistrats.

L'impartialité et l'indépendance du juge ne seraient pas préservées, si, exposé à la vindicte d'une partie qui a perdu son procès, il ne recevait pas de l'État la protection requise.

L'article 11 de l'ordonnance statutaire impose dès lors à l'État de protéger les magistrats contre les menaces ou les attaques, de quelque nature que ce soit, dont ils peuvent être l'objet dans l'exercice ou à l'occasion de leurs fonctions. À ce titre, l'État doit indemniser le préjudice direct subi par l'intéressé. Cette protection a été étendue, par la loi du 18 mars 2003 ^{78 ( * )} , aux conjoints, enfants et ascendants directs des magistrats de l'ordre judiciaire, pour les menaces, voies de fait, violences, injures, diffamation ou outrage dont ils sont victimes à raison de l'exercice par le magistrat de ses fonctions.

Le Conseil d'État a précisé la portée de l'obligation de protection ainsi définie : il ne peut y être dérogé, sous le contrôle du juge, que pour des raisons d'intérêt général ^{79 ( * )} .

La protection statutaire peut avoir pour objet, non seulement de faire cesser les attaques de toute nature, mais aussi d'assurer une réparation adéquate des torts subis. Celle-ci peut prendre diverses formes : assistance juridique dans le cadre d'un procès intenté, au civil comme au pénal, contre le magistrat, indemnisation des préjudices éventuellement subis par ce dernier ou sa famille, soutien psychologique.

Jusqu'à présent, seule une circulaire du 2 janvier 2008 ^{80 ( * )} en précisait ainsi l'étendue, sous le contrôle du juge administratif.

L'article 23 vise à compléter l'article 11 de l'ordonnance statutaire afin de préciser que les conditions dans lesquelles une assistance juridique peut être offerte au magistrat au titre de la protection statutaire sont fixées par décret en Conseil d'État. Il est en effet préférable que cette question soit plutôt traitée par la voie réglementaire que par une simple circulaire.

L'intention du Gouvernement, toutefois, est double.

En premier lieu, il souhaite rappeler que la protection statutaire ne vaut que pour les instances civiles ou pénales et qu'elle ne joue pas dans le cadre de poursuites disciplinaires, ce qui est conforme à la jurisprudence administrative. Il apporterait cependant un tempérament à cette règle : la protection serait effective, en cas de saisine par un justiciable du Conseil supérieur de la magistrature, jusqu'à ce que la commission d'admission des requêtes ait statué. Cette exception vise à prémunir le magistrat contre le risque d'instrumentalisation de cette procédure, aux fins de déstabilisation.

Cette restriction à la seule instance devant la commission d'admission des requêtes a été critiquée par les représentants du Conseil supérieur de la magistrature, qui ont estimé que la protection statutaire devait jouer pour toute instance disciplinaire portée devant leur institution.

Votre rapporteur note, cependant, que les poursuites disciplinaires ne sont pas de même nature que les poursuites civiles ou pénales, engagées par des justiciables. En outre, il est toujours possible au magistrat indûment traduit devant le Conseil supérieur, de réclamer à l'État remboursement des frais qu'il a déboursés pour se défendre.

En second lieu, la modification proposée par le Gouvernement vise à lui permettre de fixer, par la voie réglementaire, la jurisprudence du Conseil d'État, qui accepte que l'administration limite la prise en charge des frais d'avocats, lorsque le magistrat a choisi lui-même son conseil et que ces frais apparaissent excessifs.

Votre rapporteur considère que les précisions ainsi apportées sont justifiées, comme les objectifs qui les motivent. Il n'a proposé à votre commission qu'un amendement rédactionnel ( COM-35 )

Votre commission a adopté l'article 23 ainsi modifié .

Article 24 (Art. 11 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Dématérialisation du dossier administratif et retrait des pièces relatives à un non-lieu à sanction

L'article 24 vise, d'une part, à permettre le retrait, du dossier administratif du magistrat, des pièces relatives à un non-lieu à sanction prononcé à l'occasion d'une procédure disciplinaire et, d'autre part, à autoriser la gestion dématérialisée de ce dossier. À cet effet, il modifie l'article 12-2 de l'ordonnance statutaire qui encadre la gestion du dossier administratif du magistrat.

• Composition du dossier des magistrats et droit d'accès au dossier

En vertu de l'article 12-2, le dossier d'un magistrat doit comporter « toutes les pièces intéressant sa situation administrative, enregistrées, numérotées et classées sans discontinuité » et ne peut faire état « ni de ses opinions ou activités politiques, syndicales, religieuses ou philosophiques, ni d'éléments relevant strictement de sa vie privée » ^{81 ( * )} , cette précision ayant vocation à rappeler les garanties qui s'attachent à la protection de la vie privée du magistrat et de sa liberté d'opinion telle qu'énoncée par l'article 10 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

Cet article reconnaît enfin le libre accès du magistrat à son dossier dans des conditions définies par la loi. Présentant le caractère d'un document administratif au sens du II de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978 ^{82 ( * )} , le dossier administratif du magistrat lui est communicable sur ce fondement. Toutefois, ce droit d'accès fondé sur ce principe général s'efface si une procédure disciplinaire est engagée. Dans ce cas de figure, seules les dispositions de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905 ^{83 ( * )} , ou des lois statutaires applicables à l'intéressé, régissent l'accès de l'agent à son dossier jusqu'à ce que la procédure soit close, c'est-à-dire une fois la décision de sanction intervenue ou si l'administration y a renoncé. Dans le cas des magistrats, les articles 51 (magistrats du siège) et 63 (magistrats du parquet) de l'ordonnance statutaire disposent que dès la saisine du Conseil supérieur de la magistrature en vue de l'exercice de poursuites disciplinaires, le magistrat a droit à « la communication de son dossier et des pièces de l'enquête préliminaire, s'il y a été procédé ».

Comme le souligne l'étude d'impact du projet de loi organique, ce dossier constitue un élément de la protection des droits du magistrat, toutes les dispositions le régissant visant à « préserver sa neutralité, à assurer sa transparence et à garantir son accessibilité ».

À l'exception de l'article 18 du décret d'application de l'ordonnance statutaire ^{84 ( * )} - qui prévoit le versement au dossier du magistrat des documents concernant l'évaluation de son activité professionnelle -, aucune autre disposition réglementaire ne précise le contenu et la nature des documents pouvant figurer au dossier. Il appartient en conséquence à l'administration de définir, sous le contrôle du juge administratif, les catégories de documents administratifs « intéressant sa situation ». À cet égard, le Conseil d'État ^{85 ( * )} a par exemple estimé que des documents tirés d'une enquête administrative menée par l'inspection générale des services judiciaires contenant des appréciations sur le comportement d'un magistrat dans l'exercice de ses fonctions pouvaient être considérés comme des pièces intéressant la situation administrative du magistrat. La jurisprudence a également précisé les conditions dans lesquelles les magistrats peuvent demander, à titre gracieux, au ministre le retrait de pièces. Sur ce point, le Conseil d'État ^{86 ( * )} a précisé qu'un magistrat n'était pas recevable à « demander l'annulation pour excès de pouvoir des décisions par lesquelles l'autorité administrative accepte ou refuse de faire enregistrer, classer et numéroter et de compléter les pièces de son dossier administratif, qui ne font pas par elles-mêmes grief à l'intéressé ». La requête du magistrat est revanche recevable, lorsque ce dernier estime que les « dispositions de l'article 12-2 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 ont été méconnues » afin de « déférer au juge administratif la décision par laquelle l'administration refuserait de procéder au retrait de son dossier des pièces qui, selon lui, ne peuvent légalement y figurer » ^{87 ( * )} .

Dans les faits, la jurisprudence administrative a conforté la pratique de la chancellerie en vertu de laquelle elle intègre au dossier des magistrats toutes les pièces relatives à sa manière de servir, et notamment les procédures disciplinaires ayant donné lieu à une décision du Conseil supérieur de la magistrature, même lorsqu'aucune sanction disciplinaire n'a été prononcée. Toutefois, en vertu du principe d'immutabilité du dossier administratif, de telles pièces ne peuvent, en principe, en être extraites que sur décision du juge administratif.

L'article 24 du projet de loi organique vise, afin de donner un fondement juridique à la pratique qui semble aujourd'hui suivie, à prévoir de manière explicite qu'un magistrat puisse demander le retrait de son dossier des pièces relatives à une procédure disciplinaire menée par le Conseil supérieur de la magistrature si celle-ci s'est achevée par une décision de non-lieu à sanction.

Tout en souscrivant à l'objectif de cette mesure, votre commission a adopté l' amendement COM-36 , présenté par son rapporteur, afin d'y apporter des améliorations rédactionnelles et de précision.

• La dématérialisation du dossier

En ce qui concerne la gestion des dossiers des magistrats, une démarche de dématérialisation , tendant à en numériser les pièces et à en permettre sa gestion sur une plateforme informatique, a été engagée en 2007 par le ministère de la justice et s'est achevée à la mi-2014 selon les précisions apportées par l'étude d'impact.

Une telle évolution devrait être de nature à renforcer la capacité des magistrats à consulter leur dossier et à permettre, dans un souci d'efficacité, à certaines instances (commission d'avancement, Conseil supérieur de la magistrature, inspection générale des services judiciaires), dans le cadre de leurs prérogatives, un accès facilité à ces dossiers. Cette modification devrait aussi permettre de faciliter la gestion matérielle de ces dossiers (constitution, mise à jour, archivage, conservation, économie de consommables et d'espace de stockage).

L'article 24 du projet de loi organique propose ainsi, à l'instar de ce que prévoit désormais l'article 18 de la loi du 13 juillet 1983 précitée ^{88 ( * )} , de permettre à un décret en Conseil d'État, pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés, d'autoriser la gestion du dossier du magistrat sur support numérique.

Le décret n° 2011-675 du 15 juin 2011 relatif au dossier individuel des agents publics et à sa gestion sur support électronique a déterminé les modalités d'application de cette disposition de l'article 18 de la loi du 13 juillet 1983. Ce texte dispose en particulier que le dossier individuel peut être créé et géré, en tout ou partie, sur support électronique, soit à partir de documents établis sur support papier et numérisés, soit à partir de documents produits directement sous forme électronique. En cas de coexistence des supports électronique et papier, toute pièce versée au dossier ne peut être conservée que sur l'un des deux supports, selon le mode de gestion choisi par l'administration. Le texte dresse également une liste exhaustive des opérations qui peuvent être conduites sur le dossier (modification, suppression, archivage, etc. ). Le décret impose à l'autorité chargée de la gestion du dossier de prendre toute précaution pour préserver la confidentialité des données personnelles ainsi que l'intégrité, l'accessibilité et la lisibilité du dossier sur support électronique. Il définit les conditions dans lesquelles les agents chargés de la gestion des dossiers ont accès à ces supports informatiques. Il prévoit enfin les modalités de conservation, d'archivage et d'accès des fonctionnaires à son contenu.

Il appartiendra en conséquence à ce décret de déterminer les modalités pratiques de la mise en oeuvre d'une telle dématérialisation (composition, mode de consultation, durée de conservation des documents, etc. ).

Considérant que cette disposition est porteuse de réelles améliorations, tant pour la modernisation des usages des services de gestion administrative des magistrats que pour l'accès des magistrats à leur dossier personnel, votre commission a approuvé l'évolution ainsi proposée.

Votre commission a adopté l'article 24 ainsi modifié.

Article 25 (Art. 44 et 47 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Reconnaissance d'un droit de communication dans la procédure d'avertissement et introduction de délais de prescription dans les procédures pré-disciplinaires et disciplinaires

L'article 25 vise à ouvrir de nouveaux droits aux magistrats faisant l'objet d'une procédure d'avertissement et instaure des délais de prescription pour les actes pouvant donner lieu à l'ouverture de procédures pré-disciplinaires et disciplinaires.

• Le statut de la procédure d'avertissement

Engagée à l'encontre d'un magistrat par son supérieur hiérarchique en vertu de l'article 44 de l'ordonnance statutaire ^{89 ( * )} , la procédure d'avertissement s'exerce hors du cadre, défini aux sections II et III du chapitre VII de l'ordonnance, relatif aux poursuites disciplinaires exercées devant le Conseil supérieur de la magistrature. La délivrance d'un avertissement ne présente donc pas le caractère d'une sanction disciplinaire, dont les caractéristiques sont définies à l'article 45 de l'ordonnance, même si l'avertissement fait l'objet d'une inscription au dossier du magistrat, effacé automatiquement au bout de trois ans si aucun nouvel avertissement ou aucune sanction disciplinaire n'est intervenu pendant cette période.

Si le texte de l'ordonnance de 1958 ne précise pas les modalités de cette procédure, l'avertissement constitue, au terme de la jurisprudence du Conseil d'État, un litige concernant la discipline, au sens du 3° de l'article R. 311-1 du code de justice administrative, que le Conseil d'État est compétent pour connaître en premier et dernier ressorts ^{90 ( * )} . Décision faisant grief au magistrat qui le reçoit, elle est par conséquent susceptible d'un recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif. Dans ce cadre, le juge administratif est amené à vérifier que le magistrat compétent pour prononcer un avertissement n'effectue pas, dans son appréciation des faits le conduisant à prendre une telle décision, une application inexacte de l'article 44 ^{91 ( * )} .

Selon la jurisprudence administrative, le déclenchement d'une procédure d'avertissement confère plusieurs droits au magistrat concerné :

- le droit de consulter son dossier personnel et les pièces justificatives de la procédure ;

- le droit de disposer d'un délai raisonnable pour prendre connaissance des informations ;

- le droit d'obtenir une motivation de la décision d'avertissement ;

- le droit de former un recours contre la décision rendue, dans un délai de deux mois francs à partir de la notification, en application des articles R. 421-1 et R. 421-5 du code de justice administrative.

• Renforcer les garanties procédurales dont bénéficient les magistrats en cas de procédure d'avertissement

Comme le souligne l'étude d'impact du projet de loi organique, les droits dont bénéficient les magistrats dans le cadre de cette procédure sont pleinement reconnus par la jurisprudence du Conseil d'État. Pour autant, il est apparu utile aux yeux de la chancellerie d'ériger au niveau organique l'exigence d'un entretien préalable au prononcé de l'avertissement et le droit du magistrat d'avoir communication de son dossier et des pièces qui fondent l'engagement de la procédure.

Votre rapporteur souscrit à une telle démarche et souhaite, pour sa part, profiter de cette opportunité pour inscrire également le droit des magistrats à se faire assister d'une personne de leur choix au cours de l'entretien préalable. À cet effet, votre commission a adopté son amendement COM-37 qui apporte également des précisions rédactionnelles.

• L'imprescriptibilité de l'action disciplinaire

En vertu des textes applicables aux magistrats et aux fonctionnaires assujettis au statut général de la fonction publique, il n'existe aucun délai de prescription enfermant l'exercice de poursuites disciplinaires, contrairement à ce qui est prévu par le code du travail pour les salariés de droit privé ^{92 ( * )} .

En application de ce principe, le Conseil d'État a considéré que « le moyen tiré de ce que les poursuites disciplinaires engagées seraient tardives ne peut être accueilli, aucun texte n'enfermant dans un délai déterminé l'exercice de l'action disciplinaire à l'encontre d'un magistrat du siège » ^{93 ( * )} . Dans une récente décision relative à une question prioritaire de constitutionnalité qui lui était soumise par le Conseil d'État, le Conseil constitutionnel a par ailleurs considéré qu'« aucune loi de la République antérieure à la Constitution de 1946 n'a fixé le principe selon lequel les poursuites disciplinaires sont nécessairement soumises à une règle de prescription » ^{94 ( * )} et qu'il n'existe pas à ce titre « un principe fondamental reconnu par les lois de la République en matière de prescription des poursuites disciplinaires ».

Il en résulte que les titulaires de l'action disciplinaire - Conseil supérieur de la magistrature pour les magistrats du siège, garde des sceaux pour les magistrats du parquet - peuvent entreprendre une action en discipline à tout moment (convocation, enquête, audience, décision), quelle que soit la date à laquelle les faits pouvant justifier une telle procédure ont été commis et quelle que soit le mode de saisine retenu ^{95 ( * )} .

Pourtant, cette pratique a été récemment amodiée par la cour administrative d'appel de Marseille qui a estimé que, « sauf à méconnaître un principe général du droit répressif », il appartenait à l'autorité compétente de respecter un « délai raisonnable » entre la date où elle a connaissance de faits susceptibles de fonder des poursuites disciplinaires et la décision d'engagement de poursuites ^{96 ( * )} .

À l'instar de ce que prévoit, en son article 12, le projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, récemment transmis au Sénat à la suite de son adoption par les députés, l'article 25 du projet de loi organique propose de fixer deux délais de prescription distincts. Ainsi, la procédure d'avertissement, qui trouve à s'appliquer aux manquements les moins graves, ne pourrait plus être engagée passé un délai de deux ans à compter de la date où l'autorité compétente pour l'exercer a eu connaissance des faits susceptibles de justifier une telle mesure. Pour les poursuites disciplinaires, les titulaires de l'action disciplinaire se verraient appliquer un délai de prescription de trois ans.

L'introduction de tels délais poursuit un double objectif de renforcement des garanties accordées aux magistrats et de sécurisation juridique. Elle est également de nature à responsabiliser les titulaires de l'action disciplinaire quant aux délais qui leur sont accordés pour décider d'engager, ou non, des poursuites. Comme le souligne l'étude d'impact, la formulation retenue par l'article 25 laisse ouverte la possibilité de conduire une action disciplinaire aux justiciables qui saisissent le Conseil supérieur de la magistrature puisque ceux-ci ne se verraient pas opposer le délai de trois ans.

Votre commission a adopté l'article 25 ainsi modifié .

Article 25 bis (nouveau) (Art. 43, 48 et 59 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958
portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Exercice du pouvoir disciplinaire à l'égard des magistrats exerçant des fonctions à l'inspection générale des services judiciaires

L'article 25 bis résulte de l'adoption par votre commission de l' amendement COM-38 rectifié , présenté par votre rapporteur. Par coordination avec la réforme du statut de l'inspection générale des services judiciaires proposée par le projet de loi organique, il modifie les articles 43, 48 et 59 de l'ordonnance de 1958, lesquels définissent les règles relatives aux procédures disciplinaires exercées à l'encontre des magistrats. Ces modifications ont pour objet de placer les magistrats exerçant des fonctions à l'inspection des services judiciaires ^{97 ( * )} , au regard de ces règles disciplinaires, dans la même situation que les magistrats du parquet ou du cadre de l'administration centrale du ministère de la justice.

Votre commission a adopté l'article 25 bis ainsi rédigé .

Article 26 (Art. 50-4 et 50-5 [nouveaux], 63 et 63-1 à 63-3 [nouveaux] de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Délais des procédures disciplinaires conduites par le Conseil supérieur de la magistrature

L'article 28 vise à introduire des limitations de durée aux procédures disciplinaires conduites devant le Conseil supérieur de la magistrature. À cet effet, il modifie les articles 50 et 58-1 de l'ordonnance statutaire et insère en son sein deux nouveaux articles 50-4 et 63-1.

• L'exercice des poursuites disciplinaires à l'encontre des magistrats

L'article 65 de la Constitution détermine les conditions dans lesquelles le Conseil supérieur de la magistrature exerce ses prérogatives en matière de poursuites disciplinaires. Pour les magistrats du siège, il appartient à la formation siège du CSM de statuer comme « conseil de discipline ». S'agissant des magistrats du parquet, la formation parquet du CSM donne son avis sur les sanctions disciplinaires qui les concernent, la décision appartenant au ministre de la justice qui n'est pas lié par l'avis du CSM.

• Composition des formations disciplinaires du CSM

La formation disciplinaire compétente à l'égard des magistrats du siège, présidée par le premier président de la Cour de cassation, comprend en outre cinq magistrats du siège et un magistrat du parquet, un conseiller d'État, un avocat ainsi que six personnalités qualifiées qui n'appartiennent ni au Parlement, ni à l'ordre judiciaire, ni à l'ordre administratif. Elle est complétée par le magistrat du siège appartenant à la formation compétente à l'égard des magistrats du parquet.

La formation disciplinaire compétente à l'égard des magistrats du parquet, présidée par le procureur général près la Cour de cassation, comprend en outre cinq magistrats du parquet et un magistrat du siège, ainsi que le conseiller d'État, l'avocat et les six personnalités qualifiées mentionnés ci-dessus. Elle est complétée par le magistrat du parquet appartenant à la formation compétente à l'égard des magistrats du siège.

L'article 48 de l'ordonnance statutaire reprend ces principes et précise que le pouvoir disciplinaire à l'égard des magistrats du cadre de l'administration centrale est également exercé par le ministre de la justice.

En vertu des articles 50-1 et 50-2, qui traitent de la situation des magistrats du siège, le Conseil supérieur de la magistrature est saisi par le ministre de la justice ou par les premiers présidents de cour d'appel de la dénonciation des faits motivant les poursuites disciplinaires. En cas de saisine d'un premier président, copie des pièces est adressée au garde des sceaux qui peut alors diligenter une enquête administrative par l'inspection générale des services judiciaires. Les deux premiers alinéas de l'article 63 appliquent les mêmes principes aux magistrats du parquet qui peuvent faire l'objet d'une procédure à l'initiative du ministre ou des procureurs généraux près les cours d'appel.

Innovation résultant de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, l'article 65 de la Constitution dispose désormais que le « Conseil supérieur de la magistrature peut être saisi par un justiciable dans les conditions fixées par une loi organique ». Depuis l'entrée en vigueur de la loi organique du 22 juillet 2010 ^{98 ( * )} , tout justiciable qui estime qu'à l'occasion d'une procédure judiciaire le concernant, le comportement adopté par un magistrat ^{99 ( * )} dans l'exercice de ses fonctions est susceptible de recevoir une qualification disciplinaire peut saisir le CSM. Cette saisine ne constitue cependant pas une cause de récusation du magistrat.

Il appartient alors à une commission d'admission des requêtes, composée de membres de la formation compétente concernée ^{100 ( * )} , d'examiner la plainte et de statuer sur son caractère manifestement infondé ou irrecevable ou de la déclarer recevable. Lorsque la plainte est recevable, la commission d'admission conduit des investigations complémentaires. Si elle estime que les faits sont susceptibles de recevoir une qualification disciplinaire, elle renvoie alors l'affaire devant le conseil de discipline pour les magistrats du siège ou à la formation disciplinaire compétente pour les magistrats du parquet. Les statistiques présentées ci-dessous démontrent que cette nouvelle procédure s'est traduite par un nombre substantiel de plaintes adressées au Conseil mais qu'une part très faible est déclarée recevable.

Saisine du CSM par les justiciables	2011	2012	2013	2014
Nombre de dossiers enregistrés	421	290	325	242
Nombre de décisions rendues	336	288	302	346
Manifestement irrecevables	267	218	250	245
Manifestement infondées	68	57	47	91
Recevables	1	13	5	10

Source : Conseil supérieur de la magistrature, rapport annuel 2014, p. 114

Dans le prolongement de cette volonté de rendre accessible le fonctionnement de la magistrature aux citoyens, tout en améliorant les relations qu'il entretient avec les magistrats, le CSM a mis en place depuis 2005, un recueil de sa jurisprudence disciplinaire depuis 1959 diffusé à tous les magistrats et accessible sur son site internet.

• Le déroulement de la procédure disciplinaire devant le CSM

Les articles 51 à 58 (magistrats du siège) et 63 à 66 (magistrats du parquet) de l'ordonnance statutaire fixent le déroulement de la procédure disciplinaire devant le Conseil supérieur de la magistrature.

Dès la saisine du CSM, le magistrat mis en cause a droit à la communication de son dossier et des pièces de l'enquête préliminaire. Tout au long de la procédure, il a accès à l'ensemble des pièces relatives aux poursuites disciplinaires et peut se faire assister par l'un de ses pairs ou par un avocat. Pour la conduite des poursuites, le président du conseil de discipline ou de la formation parquet désigne un rapporteur parmi ses membres pour procéder, s'il y a lieu, à une enquête disciplinaire, au cours de laquelle il entend le magistrat et accomplit tous actes d'investigation utiles.

Quand l'enquête n'a pas été jugée nécessaire ou lorsqu'elle est complète, le magistrat est cité à comparaître devant la formation compétente afin de fournir ses explications et moyens de défense sur les faits qui lui sont reprochés. L'audience de la formation compétente est, sauf circonstances particulières, publique. Les décisions sont motivées et, pour celles du conseil de discipline, rendues publiques.

• L'interdiction temporaire d'exercice (ITE)

L'article 50 de l'ordonnance fixe les conditions dans lesquelles les magistrats du siège peuvent faire l'objet d'une interdiction temporaire d'exercice avant l'engagement de poursuites disciplinaires . Dans le cas où le ministre de la justice est saisi d'une plainte ou informé de faits de nature à entraîner des poursuites disciplinaires, il peut, s'il y a urgence et après consultation des chefs hiérarchiques, proposer au Conseil supérieur de la magistrature d'interdire au magistrat du siège faisant l'objet d'une enquête administrative ou pénale l'exercice de ses fonctions jusqu'à la décision définitive sur les poursuites disciplinaires, pour autant que celles-ci soient engagées. Les premiers présidents de cours d'appel peuvent saisir le CSM aux mêmes fins. Dans tous les cas, le Conseil dispose d'un délai de quinze jours pour se prononcer . S'il prend une décision d'interdiction temporaire d'exercice, qui est obligatoirement non publique et ne comporte pas de privation du droit au traitement, cette décision cesse toutefois de plein droit de produire ses effets à l'expiration d'un délai de deux mois suivant sa notification à l'intéressé si le CSM n'a pas été saisi formellement d'une procédure disciplinaire dans les formes prévues par l'ordonnance statutaire.

Une procédure similaire est prévue pour les magistrats du parquet à l'article 58-1. Dans ce cas, il appartient au ministre de la justice, après avis de la formation compétente du CSM, de prononcer l'interdiction temporaire d'exercice pour une durée de deux mois maximum. Les procureurs généraux disposent également dans ce cadre de la faculté de saisir la formation du CSM aux fins d'avis sur le prononcé par le ministre de cette mesure.

L'article 51 de l'ordonnance de 1958 prévoit enfin la possibilité pour le CSM, après engagement d'une procédure disciplinaire , de prononcer à l'encontre d'un magistrat du siège une interdiction d'exercice de fonctions jusqu'à la décision définitive. Cette décision, qui peut être prise avant la communication au magistrat incriminé de son dossier, ne comporte pas privation du droit au traitement et ne peut être rendue publique. Une telle procédure ne trouve cependant pas son équivalent pour les magistrats du parquet.

• L'absence de délais applicables au déroulement de la procédure disciplinaire

Exception faite des délais applicables à la procédure d'interdiction temporaire d'exercice, introduits par la loi organique du 22 juillet 2010 précitée, il n'existe, en l'état du droit en vigueur, aucune disposition encadrant les délais dans lesquels les autorités exerçant le pouvoir disciplinaire doivent se prononcer après engagement des poursuites disciplinaires dans les trois cas mentionnés ci-dessus (magistrat du siège, magistrat du parquet, saisine par un justiciable). Dans le cas visé par les articles 53 et 64 de l'ordonnance (saisine du CSM par un justiciable de la situation d'un magistrat du siège ou du parquet), il est simplement précisé que l'audience « ne peut se tenir avant l'expiration d'un délai de trois mois après que le garde des sceaux, ministre de la justice, a été avisé ».

L'attention de votre rapporteur a été attirée, au cours de ses auditions, sur la longueur des délais liés au déroulement des procédures disciplinaires, lesquelles interviennent parfois après qu'une enquête administrative a été conduite par l'inspection générale des services judiciaires. Une telle situation est source, pour le magistrat mis en cause, d'insécurité juridique. L'étude d'impact indique à cet égard que « l'analyse de la durée des procédures disciplinaires traitées par le Conseil supérieur de la magistrature fait apparaître des délais très variables entre le début de la procédure et la décision au fond, y compris lorsque le magistrat a fait l'objet d'une interdiction temporaire d'exercice ». Ainsi, entre 2009 et 2014, le délai de traitement moyen s'établissait à 20 mois et « sur 16 procédures ayant donné lieu à ITE depuis 2009, aucune décision au fond n'a été rendue dans un délai inférieur à 8 mois et 3 décisions au fond ont été rendues plus de deux ans après le prononcé de l'ITE. Sur 49 procédures engagées depuis 2009 (comprenant les 16 mesures d'ITE précitées), 33 décisions au fond ont été rendues dans un délai supérieur à 1 an, dont 6 dans un délai supérieur à 2 ans ».

• Encadrer les procédures dans des délais raisonnables

L'article 26 prévoit par conséquent des délais indicatifs en matière disciplinaire et des délais impératifs pour les magistrats faisant l'objet d'une mesure d'interdiction d'exercer. Ce dispositif vise à permettre une plus grande efficacité de la justice en matière disciplinaire en incitant les autorités compétentes à rendre leurs décisions dans des délais raisonnables. Il renforcerait ainsi le principe de bonne administration de la justice et l'exigence de prévisibilité des décisions disciplinaires pour les magistrats. En outre, il mettrait un terme à des situations actuelles difficiles liées à la gestion des ressources humaines des magistrats frappés d'une interdiction d'exercer pouvant se prolonger sur de très longues durées.

S'agissant des délais en matière d'action disciplinaire, le paragraphe II (siège) et le paragraphe IV (parquet) de l'article 26 prévoient que le Conseil supérieur de la magistrature est tenu de statuer (décision pour les magistrats du siège et avis rendu au ministre pour le parquet) dans un délai de douze mois à compter du jour où il a été saisi. Un tel délai ne serait cependant qu'indicatif car le CSM aurait la possibilité de le proroger par décision motivée pour une durée de six mois renouvelable.

Pour les cas les plus graves donnant lieu à une interdiction temporaire d'exercice, le paragraphe I (siège) et le paragraphe III (parquet) disposent que le Conseil supérieur est tenu de statuer dans un délai de huit mois, qui peut être prorogé une seule fois par décision motivée pour une durée de quatre mois. À l'expiration de ces délais, l'intéressé serait rétabli dans ses fonctions au cas où aucune décision n'aurait été prise. Le Conseil aurait cependant la faculté de prolonger l'interdiction d'exercice, et ce jusqu'à la décision disciplinaire définitive, si le magistrat fait l'objet de poursuites pénales.

Votre commission considère que ces modifications sont bienvenues. À l'initiative de son rapporteur, elle a adopté l' amendement COM-39 portant rédaction globale de cet article. Cet amendement propose de restructurer les modifications apportées par l'article 26 en insérant dans l'ordonnance de 1958 deux articles 50-4 et 50-5 (nouveaux) consacrés aux délais fixés pour les procédures disciplinaires s'attachant aux magistrats du siège ainsi que deux articles 63-1 et 63-2 pour les procédures disciplinaires ayant trait aux magistrats du parquet. Par ailleurs, dans un souci de bonne organisation de ces dispositions, deux alinéas de l'article 63 seraient déplacés, sans modification, au sein d'un article 63-3. En outre, l'amendement a pour objet de prévoir que le Conseil supérieur de la magistrature doit se prononcer, en cas de poursuites disciplinaires à l'encontre d'un magistrat du siège faisant l'objet d'une interdiction temporaire d'exercice, dans les délais prévus par le texte que la décision d'interdiction d'exercice intervienne à la demande du ministre ou d'un premier président de cour d'appel ou à l'initiative du Conseil lui-même après engagement des poursuites, cette seconde procédure d'interdiction d'exercice ayant été omise dans la rédaction proposée par le Gouvernement.

Dans le cadre de ses auditions, l'attention de votre rapporteur a été appelée sur l'intérêt qu'il y aurait, pour faciliter le bon déroulement des poursuites disciplinaires et réduire leurs délais, permettre au Conseil supérieur de la magistrature de faire appel au concours des membres de l'inspection générale des services judiciaires. Votre rapporteur n'a cependant pas donné suite à cette proposition, à ce stade de ses réflexions, compte tenu de l'ambiguïté statutaire dans laquelle se trouveraient les inspecteurs des services judicaires mis à la disposition du Conseil supérieur, qui demeureraient soumis à l'autorité hiérarchique ministérielle tout en étant provisoirement rattachés à une autorité constitutionnelle. Il considère qu'une telle option, si elle devait aboutir, devrait faire l'objet de réflexions complémentaires au cours de la navette parlementaire.

Votre commission a adopté l'article 26 ainsi modifié.

CHAPITRE V - DISPOSITIONS RELATIVES AUX AUTRES MODALITÉS DE RECRUTEMENT DES MAGISTRATS

Article 27 (chapitres V bis à V quinquies de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Modifications légistiques

Le présent réorganise les chapitres V bis à V quinquies de l'ordonnance statutaire, qui traitent respectivement des conseillers et avocats généraux à la Cour de cassation en service extraordinaire, du détachement judiciaire, des magistrats exerçant à titre temporaire et des juges de proximité.

Il s'agit de placer ces différents chapitres sous un intitulé commun, celui des dispositions relatives à « l'intégration provisoire dans le corps judiciaire ».

En effet, le point commun entre les quatre catégories précitées est qu'elles s'appliquent à l'exercice provisoire, par des magistrats non professionnels de fonctions juridictionnelles.

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel COM-50.

Votre commission a adopté l'article 27 ainsi modifié .

Article 28 (art. 41 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Ouverture aux militaires du détachement judiciaire

Le présent article vise à étendre aux militaires la possibilité de solliciter un détachement judiciaire.

À l'heure actuelle, cette faculté, qui permet à certains fonctionnaires d'être temporairement détachés dans le corps judiciaire pour y exercer le métier de magistrat, n'est ouverte, au titre de l'article 41 de l'ordonnance statutaire qu'aux membres des corps recrutés par la voie de l'école nationale d'administration ou assimilés ^{101 ( * )} et aux professeurs et maîtres de conférences des universités.

Rien ne justifie d'exclure les militaires de niveau équivalent du bénéfice de cette disposition.

Votre commission a adopté l'article 28 sans modification .

Article 29 (art. 41-10, 41-12 et 41-13 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Instauration d'une possibilité de renouvellement de droit pour les magistrats exerçant à titre temporaire

Le présent article vise d'une part, à assouplir les conditions d'accès à la fonction de magistrat exerçant à titre temporaire et, d'autre part, à allonger la durée de leur mandat, en prévoyant qu'ils pourront être renouvelés, pour cinq ans dans leurs fonctions, après une première période de cinq ans.

Actuellement, leur mandat n'est que de sept ans, non renouvelable.

• Le dispositif proposé

Les conditions pour exercer cette fonction sont les mêmes que pour intégrer directement la magistrature au second grade de la hiérarchie : avoir une expérience professionnelle d'au moins sept ans, qualifiant particulièrement pour l'exercice des fonctions judiciaires, être greffier en chef, ou bien être depuis plus de sept ans fonctionnaire de catégorie A du ministère de la justice ou membre d'une profession judiciaire ou juridique réglementée. Les intéressés doivent être âgés de moins de soixante-cinq ans.

Les emplois auxquels peuvent prétendre les impétrants sont limités. Il s'agit uniquement de ceux d'assesseurs dans les formations collégiales des tribunaux de grande instance ou de juge d'instance.

Force est de constater que le dispositif a peu de succès. On comptait en 2014, 26 magistrats à titre temporaire en fonction, dont 25 étaient d'anciens juges de proximité.

Le Gouvernement espère susciter plus de vocations de deux manières.

En premier lieu, il entend limiter à cinq ans la durée d'exercice professionnelle requise, s'agissant des professionnels du droit, pour être désignés magistrats à titre temporaire.

En second lieu, il propose, d'une part, de raccourcir de sept à cinq ans la durée du premier mandat, ce qui représentera, pour les personnes intéressées, une durée d'engagement moins longue ; d'autre part, de permettre à ceux qui le souhaiteraient d'être renouvelés dans leurs fonctions, pour un nouveau mandat de cinq ans.

Ce renouvellement serait de droit, à la demande de l'intéressé, sauf opposition du Conseil supérieur de la magistrature fondée sur l'inaptitude de l'intéressé à accomplir ses fonctions. Le magistrat exerçant à titre temporaire pourrait demander à rester dans la même juridiction.

Parallèlement à cette évolution statutaire, le Gouvernement envisage de revaloriser financièrement l'exercice de cette fonction, en relevant, par décret, la limite du nombre de vacations maximum que les magistrats à titre temporaires peuvent effectuer par an, afin de la placer au niveau de celle des juges de proximité (cette limite passerait de 120 vacations par an à 200). La rétribution par audience civile serait elle aussi alignée sur celle des juges de proximité (la rétribution passerait de 3 vacations par audiences civiles à 5).

• La position de votre commission

La modification proposée ne présente pas de difficulté, dans la mesure où il s'agit de prévoir des durées d'exercice de fonctions plus adaptées à la demande exprimée par les intéressés.

Toutefois, le principe selon lequel le renouvellement dans les fonctions est de droit, sauf opposition du Conseil supérieur de la magistrature a été contesté, lors des auditions, par les représentants de ce conseil.

Votre rapporteur a jugé cette réserve justifiée. En effet, ces magistrats étant nommés sur avis conforme du CSM, il n'y a pas de raison de prévoir une règle différente pour leur renouvellement, alors qu'à ce stade, il est tout autant nécessaire de procéder à un examen attentif de la situation de l'intéressé.

Votre commission a par conséquent adopté, à son initiative, un amendement COM-40 conditionnant le renouvellement du magistrat dans ses fonctions à l'avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature.

Votre commission a adopté l'article 29 ainsi modifié .

Article 30 (art. 41-19 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Instauration d'une possibilité de renouvellement de droit pour les juges de proximité

Le présent article, relatif aux juges de proximité, vise, comme le précédent pour les magistrats exerçant à titre temporaire, à raccourcir leur mandat à cinq ans, en autorisant son renouvellement, ce qui allongera la durée totale éventuelle d'exercice.

Son impact, toutefois, devrait être bien supérieur à celui de l'article 29, parce que les juges de proximité sont beaucoup plus nombreux que les magistrats exerçant à titre temporaire (au 1 ^er janvier 2015, ils étaient 500).

En outre, la période qui s'annonce devrait être cruciale, puisque la suppression de la juridiction de proximité ^{102 ( * )} , au 1 ^er janvier 2017, coïncidera avec l'arrivée à échéance du mandat des juges nommés avant que cette suppression soit décidée. D'ici à 2020, 328 juges de proximité devraient achever leur mandat.

Or, le ministère de la justice rencontre de très grandes difficultés pour recruter suffisamment de juges de proximité : seuls 500 postes sont pourvus sur 680.

La modification proposée permettra-t-elle de remédier à ces difficultés ?

Elle est soutenue par l'association nationale des juges de proximité, qui considère qu'elle répond aux demandes exprimées par ses membres.

Surtout, votre rapporteur constate qu'elle présente un intérêt réel, puisqu'elle associe une durée d'engagement plus courte (un mandat de cinq ans), avec une perspective de carrière plus longue (dix ans contre sept ans). La première modification est susceptible de créer de nouvelles vocations chez ceux qui hésitaient à s'engager trop longtemps. La seconde apporte une solution à ceux, en cours de mandat, qui souhaitent prolonger leur exercice ^{103 ( * )} .

L'opportunité de la mesure est donc acquise. Reste, comme à l'article précédent, la question des conditions du renouvellement. Celui-ci serait de droit, à la demande de l'intéressé, sauf opposition du Conseil supérieur de la magistrature. Pour les mêmes raisons qu'évoquées précédemment, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur ( COM-41 ) substituant à cette procédure celle de l'avis conforme du CSM. Ceci assurera une symétrie des garanties, à la nomination comme au renouvellement des intéressés.

Votre commission a adopté l'article 30 ainsi rédigé .

Article 31 (art. 41-25 à 41-31 [nouveaux] de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Nomination de magistrats honoraires en qualité d'assesseurs dans les juridictions

Le présent article vise à autoriser, sous certaines conditions, les magistrats honoraires à exercer des fonctions d'assesseur ou de substitut au sein des juridictions judiciaires.

• Une disposition inspirée par la nécessité de pourvoir aux vacances de postes

Tout magistrat admis à la retraite peut être autorisé, en vertu de l'article 77 de l'ordonnance statutaire, à se prévaloir de l'honorariat de ses fonctions, s'il n'a pas fait l'objet d'une sanction disciplinaire parmi les plus graves ^{104 ( * )} . Il demeure alors symboliquement attaché à la juridiction à laquelle il appartenait et continue à jouir « des honneurs et privilèges attachés à [son] état » ^{105 ( * )} . En particulier, il peut assister en costume d'audience aux cérémonies solennelles et prend rang à la suite des magistrats du même grade.

Initialement limité à ces prérogatives honorifiques, l'honorariat s'est peu à peu lesté de prérogatives juridictionnelles, qui permettent à ses titulaires de continuer à participer au fonctionnement de leur juridiction. Ainsi, les magistrats honoraires peuvent demander à être nommés en qualité de juge de proximité ^{106 ( * )} . Ils peuvent présider un tribunal des affaires de la sécurité sociale ou un tribunal du contentieux de l'incapacité ^{107 ( * )} . S'y ajoutent quelques prérogatives non juridictionnelles, comme, par exemple, la présidence du bureau d'aide juridictionnelle ^{108 ( * )} .

Les nombreuses vacances de postes dans la magistrature ^{109 ( * )} conduisent aujourd'hui le Gouvernement à envisager d'étendre les attributions juridictionnelles susceptibles d'être exercées par des magistrats honoraires.

Cette extension, qui les ferait participer directement à l'activité judiciaire, appelle toutefois un renforcement de leur statut, afin de garantir les conditions de leur indépendance et de leur impartialité.

• Le dispositif proposé

Le présent article crée sept nouveaux articles (article 41-25 à 41-31), intégrés dans une sous-section 3 du chapitre de l'ordonnance statutaire dédié à l'intégration provisoire dans le corps judiciaire.

Les fonctions juridictionnelles ou judiciaires ouvertes aux magistrats honoraires seraient, pour le siège, celles d'assesseur des formations collégiales des tribunaux de grande instance ou des cours appel, ainsi que, pour le parquet, celles de substitut près les TGI ou de substitut général près les cours d'appel (article 41-25).

Une fois intégrés à la juridiction, la répartition de leur service serait fixée dans l'ordonnance de roulement prise par le président de la juridiction. Toutefois, afin d'éviter tout déséquilibre dans la composition des formations collégiales, celles-ci ne pourraient compter qu'un seul assesseur magistrat honoraire (article 41-26).

Les intéressés seraient nommés par décret du Président de la République, sur proposition du garde des sceaux, après avis conforme de la formation siège du Conseil supérieur de la magistrature ou avis simple de la formation parquet, selon la fonction en cause (article 41-27).

Comme les juges de proximité ou les magistrats à titre temporaires, ils seraient exclus de la procédure de transparence de l'article 27-1. Leur proposition de nomination ne sera donc pas diffusée.

Le cas échéant, ils recevraient, à leur demande ou obligatoirement s'ils n'ont jamais exercé la fonction dans laquelle ils sont nommés, une formation en vue de leur prise de fonction.

Les magistrats honoraires seraient soumis au statut de la magistrature, sous plusieurs réserves (article 41-28) : ils ne pourraient être désignés membres du Conseil supérieur de la magistrature ou de la commission d'avancement ni participer à la désignation des membres de ces instance. Ils ne pourraient recevoir d'avancement de grade ni être mutés contre leur consentement. Ils ne seraient pas astreints à l'obligation de résidence, ni à la limite d'âge de soixante-sept ans, mais en revanche, ils seraient tenus par celle de soixante-douze ans (article 41-31). Il ne pourrait être mis fin à leur fonction, avant l'échéance normale de leur mandat, que par une révocation ou à leur demande.

Un décret en Conseil d'État fixerait les conditions dans lesquelles leur indemnisation et leur protection sociale seraient assurées. Conformément à l'usage retenu, ils devraient percevoir des vacations, pour un nombre annuel maximum de 200 vacations.

Seconde exception d'importance au statut de la magistrature, que connaissent déjà les juges de proximité ou les magistrats à titre temporaires, les magistrats honoraires seraient autorisés à exercer une activité professionnelle concomitamment à leurs fonctions judiciaires, sous réserve que celle-ci ne soit pas de nature à porter atteinte à la dignité de la fonction et à son indépendance (article 41-29). Ils ne pourraient toutefois exercer une profession juridique ou judiciaire réglementée dans le ressort de leur juridiction, ni effectuer un acte de leur profession dans ce même ressort. De la même manière, ils ne pourraient exercer une activité d'agent public, sauf celle de professeur et de maître de conférences des universités. Ils ne devraient à aucun moment exciper de leur qualité de magistrat honoraire dans l'exercice de leur activité professionnelle secondaire.

Les chefs de cour devraient être informés de cette activité, afin d'exercer leur contrôle en cas d'activité jugée incompatible avec leurs fonctions.

Les magistrats honoraires étant, par définition, des magistrats à la retraite, ils ne pourraient faire l'objet que de trois types de sanctions : l'avertissement par les chefs de cour, le blâme avec inscription au dossier et la fin des fonctions (article 41-30).

• La position de votre commission

L'appréciation portée sur la réforme proposée dépendra du nombre de vocations suscitées et de l'usage qu'en fera le ministère de la justice. S'il s'agit d'apporter un complément utile aux juridictions, permettant de combler certaines vacances de postes et d'assurer un fonctionnement plus efficient de la juridiction, alors elle est avantageuse. En revanche, s'il s'agit de basculer massivement en vacations de magistrats honoraires des emplois de magistrats en activité, alors la réforme serait dévoyée.

Afin de conjurer tout risque de dérive, votre commission a adopté l'amendement de son rapporteur ( COM-42) tendant à limiter à un quinzième de l'effectif en magistrat de la cour d'appel le nombre de magistrats honoraires nommés assesseurs ou substitut dans les juridictions de son ressort. Ce ratio est celui aujourd'hui appliqué pour déterminer le nombre de magistrats placés auprès des chefs de cour d'appel ^{110 ( * )} .

Votre commission a adopté l'article 31 ainsi modifié ^{111 ( * )} .

TITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES AU CONSEIL SUPÉRIEUR DE LA MAGISTRATURE

Article 32 (art. 10-1 de la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature) - Prévention des conflits d'intérêts des membres du Conseil supérieur de la magistrature

L'article 32 du projet de loi organique instaure une obligation de prévention des conflits d'intérêts pour les membres du Conseil supérieur de la magistrature (CSM), en complétant l'article 10-1 de la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature .

À cette fin, selon la même formulation que celle retenue pour les magistrats par l'article 21 du présent projet de loi organique, le présent article dispose que les membres du CSM « veillent à prévenir ou à faire cesser immédiatement les situations de conflits d'intérêts », en reprenant la définition générale de la notion de conflit d'intérêts. Cette nouvelle obligation tendrait à compléter celles déjà prévues par le législateur organique, selon lesquelles les membres du CSM « exercent leur mission dans le respect des exigences d'indépendance, d'impartialité, d'intégrité et de dignité ».

Ces dispositions s'imposeraient de la même manière aux membres du CSM et aux collaborateurs du CSM qui les assistent dans l'exercice de leurs fonctions, du fait de la rédaction de l'article 10-1 de la loi organique du 5 février 1994 précitée, selon lequel les membres du CSM « veillent au respect de ces mêmes exigences par les personnes dont ils s'attachent les services dans l'exercice de leurs fonctions ».

Pour assurer la clarté de ces dispositions, votre commission a adopté un amendement COM-43 rédactionnel, présenté par son rapporteur.

En outre, le mécanisme de sanction prévu par l'article 10-1 précité en cas de manquement à ses obligations par un membre du CSM trouverait à s'appliquer en cas de manquement aux règles de prévention et de traitement des conflits d'intérêts. Dans ce cas, la formation plénière du CSM statue, à la majorité de ses membres, sur la réalité du manquement et prononce, selon la gravité de ce manquement, un avertissement ou la démission d'office. Pour ce faire, la formation plénière doit être saisie par le président d'une des deux formations du Conseil.

Or le présent article prévoit que la formation plénière du CSM peut être saisie aux mêmes fins de constatation et de sanction d'un manquement déontologique par six autres membres d'une des formations, dont au moins un magistrat et une personnalité qualifiée. Ce chiffre représente une part non négligeable de l'ensemble des membres de la formation, ainsi que le montre l'encadré ci-après. Le présent article vise les deux formations du CSM et non ces formations statuant en matière disciplinaire.

Composition des deux formations du Conseil supérieur de la magistrature
(deuxième et troisième alinéas de l'article 65 de la Constitution)

La formation du Conseil compétente à l'égard des magistrats du siège est présidée par le premier président de la Cour de cassation et comprend, en outre, cinq magistrats du siège et un magistrat du parquet, un conseiller d'État, un avocat et six personnalités qualifiées. Le Président de la République, le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat désignent chacun deux personnalités qualifiées.

La formation du Conseil compétente à l'égard des magistrats du parquet est présidée par le procureur général près la Cour de cassation et comprend, en outre, cinq magistrats du parquet et un magistrat du siège, ainsi que le conseiller d'État, l'avocat et les six personnalités qualifiées.

Les magistrats membres des deux formations sont élus par leurs pairs, au sein de quatre collèges pour le siège et quatre collèges pour le parquet, représentant les différents niveaux hiérarchiques des magistrats.

Chaque formation comporte un total de quinze membres, en incluant le président, dont six magistrats, en dehors du président, et six personnalités qualifiées.

Votre rapporteur s'interroge sur la portée d'une telle disposition, qui postule l'inaction du premier président ou du procureur général de la Cour de cassation face au comportement inadéquat d'un membre du CSM. Dans cette hypothèse, s'il s'agit de passer outre une telle inaction, l'obligation de réunir six membres sur un total de quinze peut paraître relativement difficile à atteindre. Pour autant, votre commission n'a pas jugé utile de modifier cette disposition.

Votre commission a adopté l'article 32 ainsi modifié .

Article 33 (art. 10-1-1 [nouveau] de la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature) - Déclaration de situation patrimoniale des membres du Conseil supérieur de la magistrature

L'article 33 du projet de loi organique instaure une obligation de déclaration de situation patrimoniale pour les membres du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) qui n'y seraient pas déjà soumis à un autre titre, en créant un article 10-1-1 dans la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature .

Ainsi que cela a été rappelé supra , l'article 65 de la Constitution dispose que la formation du CSM compétente à l'égard des magistrats du siège est présidée par le premier président de la Cour de cassation et comprend, en outre, cinq magistrats du siège et un magistrat du parquet, un conseiller d'État, un avocat et six personnalités qualifiées. La formation compétente à l'égard des magistrats du parquet est présidée par le procureur général près la Cour de cassation et comprend, en outre, cinq magistrats du parquet et un magistrat du siège, ainsi que le conseiller d'État, l'avocat et les six personnalités qualifiées.

Outre le premier président de la Cour de cassation et le procureur général près cette Cour, plusieurs magistrats membres des deux formations du CSM seraient déjà soumis, du fait de leurs fonctions antérieures à leur désignation au CSM, à l'obligation de déclaration de situation patrimoniale, en vertu des dispositions introduites par l'article 21 du présent projet de loi organique dans l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature , a fortiori telles que modifiées par votre commission. En effet, la loi du 5 février 1994 précitée prévoit la désignation au CSM d'un premier président de cour d'appel, d'un procureur général près une cour d'appel, d'un président de tribunal de grande instance et d'un procureur de la République près un tribunal de grande instance : ces quatre magistrats seraient déjà tenus d'établir une déclaration de situation patrimoniale. En revanche, seraient soumis à cette nouvelle obligation du fait de leur appartenance au CSM le magistrat du siège hors hiérarchie et le magistrat du parquet hors hiérarchie de la Cour de cassation, ainsi que les deux magistrats du siège et les deux magistrats du parquet élus au scrutin indirect respectivement par l'ensemble des magistrats du siège et l'ensemble des magistrats du parquet.

En outre, s'ils ne sont pas tenus à un autre titre d'établir une telle déclaration de situation patrimoniale, le conseiller d'État, l'avocat et les six personnalités qualifiées membres des deux formations du CSM seraient également soumis à cette obligation du fait de leur appartenance au CSM.

Votre commission a approuvé, par cohérence avec les dispositions similaires figurant à l'article 21 du présent texte, l'extension de l'obligation d'établir une déclaration de situation patrimoniale à l'ensemble des membres du CSM, compte tenu de l'importance de leurs fonctions, mais pas du risque de corruption auquel ils pourraient être confrontés. Votre rapporteur estime en effet extrêmement improbable que l'exercice de leurs fonctions au CSM les expose à un pareil risque, puisqu'ils ont pour mission de statuer, pour l'essentiel, sur des nominations et des sanctions disciplinaires concernant des magistrats.

Par coordination avec les modifications qu'elle a apportées pour les déclarations de situation patrimoniale des hauts magistrats, à l'article 21 du présent projet de loi organique, en particulier l'intégration de ces magistrats au droit commun en la matière, sous le contrôle de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, votre commission a adopté un amendement COM-44 , à l'initiative de son rapporteur, pour que l'obligation applicable aux membres du CSM soit alignée sur celle prévue pour les hauts magistrats, par un mécanisme de renvoi de la loi organique du 5 février 1994 précitée vers les nouvelles dispositions de l'ordonnance du 22 décembre 1958 précitée, ces deux textes ayant valeur organique. Un tel mécanisme est au demeurant plus simple, quel que soit le régime retenu pour les magistrats, afin d' aligner par principe le régime des membres du CSM sur celui des magistrats .

Votre commission a adopté l'article 33 ainsi modifié .

TITRE III - DISPOSITIONS DIVERSES ET TRANSITOIRES

Article 34 (art. 21, 21-1, 35, 76-1-1 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Diverses dispositions

L'article 34 présente un triple objet.

En premier lieu, il substitue la notion de « formation » à l'école nationale de la magistrature par la notion « d'études ».

En deuxième lieu, par coordination avec la règle proposée à l'article 5 du présent projet de loi, il clarifie la détermination du nombre de places pouvant être ouvertes aux concours complémentaires et aux intégrations directes. En l'état du droit, le quota statutaire pour ces recrutements ne peut respectivement excéder le cinquième ou le quart du nombre total des recrutements au second grade, intervenus au cours de l'année civile précédente. Pour davantage de clarté, le présent article remplacerait la notion ambiguë de « recrutements intervenus ^{112 ( * )} », par les termes de « premières nominations intervenues », qui désignent les seules nominations en qualité de magistrat.

En troisième lieu, il supprime l'automaticité pour les magistrats ayant atteint leur limite d'âge ^{113 ( * )} , du droit au maintien en activité, et en surnombre, jusqu'à l'âge de soixante-huit ans. Le dispositif de l'article 34 propose en effet de soumettre les demandes de maintien en activité en surnombre au Conseil supérieur de la magistrature qui apprécierait l'aptitude du demandeur et l'intérêt du service.

Parallèlement, le présent article vise à permettre aux magistrats du cadre de l'administration centrale du ministère de la Justice et aux magistrats exerçant à l'inspection générale des services judiciaires de bénéficier du maintien en activité, sous réserve de leur aptitude et de l'intérêt du service.

Votre commission a adopté l'amendement de précision COM-2 de notre collègue Thani Mohamed Soilihi et les membres du groupe socialiste et républicain.

Votre commission a adopté l'article 34 ainsi modifié .

Article 34 bis (nouveau) (art. L.O. 140 du code électoral) - Incompatibilité entre le mandat parlementaire et les fonctions de juge d'un tribunal de commerce

Introduit par votre commission sur la proposition de son rapporteur, par l'adoption d'un amendement COM-45 , l'article 34 bis du projet de loi instaure une nouvelle incompatibilité entre le mandat parlementaire et les fonctions de juge d'un tribunal de commerce. Il complète l'article L.O. 140 du code électoral à cette fin, lequel prévoit déjà que « l'exercice des fonctions de magistrat est incompatible avec l'exercice d'un mandat à l'Assemblée nationale », cette incompatibilité étant applicables aux sénateurs par renvoi.

En effet, le projet de loi portant application des mesures relatives à la justice du XXI ^ème siècle ^{114 ( * )} étend aux juges consulaires les incompatibilités applicables aux magistrats judiciaires, en vertu du statut de la magistrature, en matière de mandats électifs. Votre commission a approuvé cet objectif d'harmonisation des dispositions statutaires à visée déontologique, dans la mesure où les juges consulaires sont de véritables juges, qui rendent aussi la justice au nom du peuple français, comme les magistrats professionnels.

Le présent article additionnel est donc une disposition de cohérence, de rang organique en vertu de l'article 25 de la Constitution, avec le projet de loi ordinaire précité.

Votre commission a adopté l'article 34 bis ainsi rédigé .

Article 34 ter (nouveau) (art. 22 et 23 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Coordination

Introduit par votre commission par l'adoption d'un amendement COM-3 de notre collègue Thani Mohamed Soilihi et les membres du groupe socialiste et républicain, l'article 34 ter du projet de loi organique modifie les articles 22 et 23 de l'ordonnance statutaire afin de tenir compte des décrets du 13 octobre 2015 substituant au corps des greffiers en chef le corps des directeurs des services de greffe judiciaire.

Votre commission a adopté l'article 34 ter ainsi rédigé .

Article 35 (art. 7-2, 7-3, 41-12, 41-19 et 76-4 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, article 36 de la loi organique n° 2007-287 du 5 mars 2007 relative au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats) - Entrées en vigueur différées

L'article 35 du projet de loi fixe des conditions particulières d'entrée en vigueur de certaines dispositions du texte.

Les deux premiers paragraphes (I et II) visent à permettre aux magistrats temporaires et aux juges de proximité en cours de mandat de solliciter le renouvellement de celui-ci pour une durée de trois ans, afin d'être en mesure d'accomplir le mandat de dix ans au total permis par les articles 29 et 30. Anticipant la possibilité de cette prolongation certains juges de proximité dont le mandat risquait de se terminer trop tôt, ont d'ailleurs demandé leur mise en disponibilité, afin de pouvoir bénéficier de cette faculté.

Les deux paragraphes suivants (III et IV) prévoient l'application immédiate, aux magistrats installés, des dispositions relatives à l'entretien déontologique et à l'obligation de déclaration de patrimoine, instaurés par l'article 21.

Le V et le VI du présent article reporte l'application des dispositions relatives à la mobilité statutaire, introduites par la loi organique du 5 mars 2007. L'article 76-4 de l'ordonnance statutaire prévoit que, pour accéder aux emplois placés hors hiérarchie, les magistrats doivent accomplir, après au moins quatre années de services effectifs dans le corps judiciaire, une période de « mobilité statutaire » au cours de laquelle ils ne peuvent exercer des fonctions d'ordre juridictionnel.

Cette mobilité statutaire s'inspire du dispositif de mobilité obligatoire des membres des corps recrutés par l'école nationale d'administration (ENA) : elle doit être accomplie auprès d'une administration française ou étrangère, d'une entreprise publique ou privée ou auprès d'une organisation internationale. L'intention du législateur était de « permettre de confronter les méthodes et les convictions des magistrats à d'autres réalités ». Dans son avis du 31 juillet 2015, le Conseil d'État rappelle que la mobilité statutaire constitue « une source de compétences personnelles supplémentaires et un facteur de dynamisme pour l'institution ».

Initialement, le Gouvernement souhaitait la suppression de l'obligation de mobilité statutaire, eu égard à l'importance des taux actuels de vacance de poste réduisant les marges de manoeuvre pour affecter des magistrats à l'extérieur de leur corps. Néanmoins, le Conseil d'État a donné un avis défavorable à la suppression de cette obligation, qui contrevient à l'objectif d'ouverture du corps judiciaire sur la société. Il a seulement jugé opportun de suspendre et de reporter l'application de l'obligation de mobilité aux magistrats nommés dans leur premier poste à compter du 1 ^er septembre 2020, rendant de fait, l'obligation de mobilité statutaire facultative pour les années à venir.

La conférence nationale des procureurs généraux déplore cette suppression de l'obligation de mobilité statutaire, préjudiciable à l'enrichissement de l'institution. Si votre rapporteur admet que cette obligation implique de grandes difficultés de gestion dans un contexte de pénurie de magistrats, il regrette que de nombreuses réformes nécessaires à l'amélioration de la qualité de la justice ne soient pas appliquées en raison d'un déficit de moyens, à l'instar de l'obligation de la collégialité pour les juges d'instructions dont l'entrée en vigueur a été repoussée, à quatre reprises, au 1 ^er janvier 2017.

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté deux amendements rédactionnels COM-52 et COM-46.

Votre commission a adopté l'article 35 ainsi modifié .

Intitulé du projet de loi organique

Afin de proposer un titre plus sobre et en rapport direct avec le contenu réel du projet de loi, votre commission a adopté un intitulé du projet de loi ainsi rédigé : « Projet de loi organique relatif aux garanties statutaires, aux obligations déontologiques et au recrutement des magistrats ainsi qu'au Conseil supérieur de la magistrature » ( amendement COM-47).

* *

*

Votre commission a adopté le projet de loi organique ainsi modifié.

EXAMEN EN COMMISSION

____

MERCREDI 28 OCTOBRE 2015

M. François Pillet , rapporteur . - Notre commission est concomitamment saisie du projet de loi organique relatif à l'indépendance et l'impartialité des magistrats et à l'ouverture de la magistrature sur la société, soumis en procédure accélérée, et du projet de loi ordinaire portant application des mesures relatives à la justice du XXI ^ème siècle. Avec Yves Détraigne, nous avons conjointement procédé à une quarantaine d'heures d'audition, et nous avions ouvert un espace de discussion sur Internet pour permettre à chacun - et notamment aux magistrats - de participer au débat. Cet espace a reçu de nombreuses contributions intéressantes.

Je suis assez favorable à ce projet de loi organique : un accord est prévisible sur les points les plus attendus. D'autres sujets, plus discutés, inutiles ou inadéquats par rapport à l'objectif recherché, seront débattus - qui reflètent la finalité très gestionnaire du texte. Les magistrats, composés d'hommes et de femmes de très grande qualité, font honneur à leur mission, à laquelle l'indépendance et l'impartialité sont essentielles. Je considère que celle-là est indispensable à celle-ci.

Trois contraintes déterminent ce projet de loi organique : les personnes entendues ont toutes fait part d'une contrainte budgétaire et de gestion. Notre pays compte 8 300 magistrats. En dépit d'un recrutement accéléré et d'efforts de productivité, 402 postes - soit 5 % du corps - étaient toujours vacants en 2014. Les efforts pour réduire les délais de traitement des affaires - de plus en plus complexes, avec des enjeux économiques souvent importants - ne suffisent pas : le délai moyen de traitement devant un tribunal de grande instance (TGI) est passé de 9 mois en 2008 à 10,7 mois en 2014, et 30% des TGI dépassent ce délai. En raison du contexte budgétaire, il n'y a pas eu de recrutement massif ; le ministère envisage dans ce texte le recrutement des magistrats non professionnels rémunérés à la vacation.

L'exigence de transparence et de déontologie rend perplexe la plupart des magistrats, soumis à des obligations et des contrôles plus stricts que d'autres administrations ou institutions. Loin d'être une marque de défiance envers les magistrats, le nouveau dispositif s'inscrit dans le mouvement général de renforcement des exigences déontologiques. Des textes sur le même thème ont été présentés en 2011 et en 2013.

La question de l'indépendance du parquet relève d'un projet de loi constitutionnelle portant réforme du Conseil supérieur de la magistrature. Le Sénat avait voté un amendement de Michel Mercier proposant de régler définitivement la question. L'on peut s'étonner que le Gouvernement n'ait pas encore inscrit ce texte à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale et qu'il propose à présent un texte plus symbolique qu'efficace en la matière.

La loi ouvre le recrutement des magistrats pour tenter de répondre aux besoins. Les premiers articles assouplissent les conditions de diplôme, de capacité physique ou d'expérience professionnelle. Veillons toutefois à ne pas trop dévaloriser l'accès à l'école nationale de la magistrature (ENM). Le texte présenté par le Gouvernement ouvre le détachement judiciaire aux militaires, autorise de droit le renouvellement dans leurs fonctions de différents magistrats et permet aux magistrats honoraires d'exercer de nouvelles activités juridictionnelles.

Ce projet de loi ouvre les carrières, pour pallier une pyramide des âges défavorable. La chancellerie a souhaité ouvrir des perspectives de carrière aux magistrats du premier grade - soit les deux tiers du corps judiciaire - en ajoutant de nouvelles fonctions à la liste de celles correspondant au dernier grade « hors hiérarchie » ; elle prône la culture de l'évaluation, précise les conditions de son déroulement, et établit un embryon d'évaluation des chefs de cour ; elle facilite la gestion de carrière des magistrats. Ces sujets ne posent pas de difficulté particulière.

L'article 21 adapte à la magistrature les règles de transparence et de prévention des conflits d'intérêts et soumet certains magistrats à une obligation de déclaration de patrimoine. La procédure disciplinaire est précisée, avec le droit de retrait du dossier personnel d'un magistrat poursuivi des pièces relatives à un non-lieu à sanction, des garanties à la procédure d'avertissement, l'instauration d'un délai de prescription des actions disciplinaires et l'imposition aux autorités disciplinaires d'un délai de décision.

Le juge des libertés et de la détention (JLD) est institué comme une fonction spécialisée et l'appartenance au corps judiciaire des membres de l'inspection générale des services judiciaires pourra être reconnue. L'article 7 remplace la nomination des procureurs généraux près les cours d'appel par décret en Conseil des ministres par un décret simple du président de la République, sans remettre en cause l'avis simple du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) qui relève de la Constitution. L'exposé des motifs le justifie par la volonté de renforcer l'indépendance des magistrats du parquet, sous la pression des exigences liées à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH).

Je vous propose plusieurs avancées : le cadre déontologique avec les déclarations de patrimoine est pertinent, il faut le conforter. Le projet de réforme du statut du JLD me semble difficilement applicable. J'en ai discuté avec la chancellerie : autant nous pourrons parvenir assez facilement à un accord sur les questions de déontologie, autant le débat achoppera pour le JLD. Je serai particulièrement attentif à préserver la qualité du corps judiciaire, exigence qui suppose le maintien de la qualité de recrutement et de formation des magistrats et une évaluation confortée. Je propose d'inviter le Conseil d'État, contrairement à l'un de ses récents arrêts, à ne plus contrôler les appréciations portées par le CSM sur ses projets ou avis de nomination.

M. Philippe Bas , président . - Merci pour cette présentation claire et pédagogique de ce texte comportant quelques dispositions importantes. La cohérence de l'ensemble ne saute pas aux yeux...

M. Alain Vasselle . - Nous examinerons prochainement un texte sur la déontologie des fonctionnaires, prévoyant, à la suite d'une lettre rectificative, que la déontologie des magistrats soit renvoyée à des ordonnances. Comment se coordonneront ces initiatives législatives ? Que compte inscrire le Gouvernement dans ces ordonnances, alors qu'il avait fait marche arrière par rapport au texte initial prévoyant que les magistrats soient soumis à ces règles déontologiques destinées à toute la fonction publique ?

M. Michel Mercier . - Je partage l'avis du rapporteur : malgré son titre, ce texte ne bouleverse pas grand-chose en matière d'indépendance et d'impartialité des magistrats.

La réforme du JLD est cruciale : il se voit confier de plus en plus de tâches, comme la révision tous les quinze jours des placements en hôpital psychiatrique. Nommer le JLD par décret, comme le juge d'instruction, pose un véritable problème dans les toutes petites juridictions. Par exemple, le JLD du ressort de Saint-Girons dans l'Ariège, lieu d'un hôpital psychiatrique et d'un tribunal d'instance, se trouve à Foix ; l'hiver, soit il passe par Toulouse, soit il n'arrive pas jusqu'à Saint-Girons...Tel est le cas de nombreuses petites juridictions. Cette disposition, toute symbolique qu'elle soit, risque d'entraîner de fâcheuses conséquences. Cela mérite d'interroger la garde des sceaux.

L'article 7, qui supprime la nomination en Conseil des ministres des procureurs généraux, nous fait prendre des vessies pour des lanternes ! Qui propose leur nomination ? La garde des sceaux ! Cela ne change rien ! Seul avantage, le conseil des ministres gagnera 32 secondes à chaque nomination prévue... Nous devrions supprimer cet article au regard de la position de la CEDH sur le parquet français : le CSM doit nommer les membres du Parquet et donc les procureurs généraux. Sinon, pourquoi attiser l'ire de la Cour de Strasbourg ? En France les magistrats contrôlent la police, ce qui est remarquable, car peu d'États démocratiques, dans le champ de la CEDH, peuvent en dire autant...

M. Philippe Bas , président . - C'est un acquis essentiel.

Mme Cécile Cukierman . - Ces deux textes, à la suite de nombreuses consultations, témoignent de la forte attente d'une réforme, tant de l'organisation interne que de l'accès à la justice pour les justiciables - j'y reviendrai. Nous vous approuvons : le projet n'est pas à la hauteur des attentes, alors que la garde des sceaux donnait l'impression de vouloir réformer en profondeur. Dès 2013, nous plaidions pour une rénovation profonde du statut de magistrat afin d'accroître l'autonomie des magistrats du parquet, et de pourvoir les postes vacants ou non remplacés. Une réforme du CSM garantirait son pluralisme et son indépendance au regard du pouvoir politique. Si nous avons peu de désaccords avec la position du rapporteur, nous aurions préféré un texte plus important : le menu était prometteur, mais nous restons sur notre faim.

M. André Reichardt . - Oui, le titre du projet de loi, nous laissait espérer des avancées sur l'indépendance du parquet. Comme le dit Michel Mercier, on n'y voit pas grand-chose. J'ai proposé un amendement - même si un projet de loi constitutionnelle serait le bon véhicule législatif - pour aller dans le sens du projet poussé par notre ancien garde des sceaux, et rapprocher le statut de notre parquet des standards européens.

M. Philippe Bas , président . - En effet, nous avons adopté en juillet 2013 un projet de révision constitutionnelle, enterré par le Gouvernement qui ne l'a pas inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale. Ce n'est pas de bonne pratique ! Nommer les magistrats du parquet sur avis conforme du CSM les conforterait, et constituerait un acquis positif.

M. Thani Mohamed Soilihi . - Je félicite le rapporteur pour la clarté de ses propos sur ce texte technique. Nous sommes tous d'accord : tant que ces réformes constitutionnelles d'envergure ne seront pas adoptées, nous resterons sur notre faim, même si le texte n'est ni vide ni incohérent, comme le prétendent certains. Nous avançons encore d'un pas, comme pour la loi du 25 juillet 2013 interdisant de donner des instructions individuelles au parquet. Cette loi va dans le sens d'une justice impartiale, en renforçant le statut du magistrat du parquet par rapport au magistrat du siège, ainsi que les prescriptions déontologiques du magistrat judiciaire.

M. Jacques Mézard . - Ce texte ne va pas changer la face du monde, mais il ne fera pas de mal - ce qui n'est déjà pas si mauvais ! Le projet initial est assez corporatiste, il comporte quelques avancées sur le recrutement - un réel problème aujourd'hui - mais sans répondre au manque de moyens dans la justice, une longue tradition qui ne date pas du Gouvernement actuel. J'ai pris connaissance avec intérêt de l'avis du Conseil d'État, auquel le président de notre commission est très attaché...

M. Philippe Bas , président . - Comme nous tous !

M. Jacques Mézard . - Le Conseil d'État recommandait, avec sagesse, de donner un titre « moins programmatique et plus sobre » - sans être suivi - et a critiqué une étude d'impact insatisfaisante, ainsi que la suppression du JLD dans les petites juridictions. Nous attendons toujours les « compléments nécessaires » annoncés par le Gouvernement...

Nous ne voyons toujours rien venir sur le statut du parquet, alors qu'une large majorité s'était dégagée au Sénat lors du débat devant la garde des sceaux. Deux problèmes ne sont toujours pas résolus : la responsabilité des magistrats, sans cesse éludée, au préjudice de nos concitoyens, et la transparence. J'ai déposé des amendements : ce n'est pas la peine de créer des autorités administratives indépendantes comme la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) si les magistrats n'en relèvent pas !

M. François Pillet , rapporteur . - Soyons clairs : le texte s'en tient, pour le statut du parquet, à une mesure symbolique. Je n'ai pas proposé sa suppression, mais si un amendement de suppression s'ajoute à celui de M. Reichardt, il ouvrira le débat. Sous une majorité différente, le Sénat a voté le principe de la nomination des membres du parquet après avis conforme du CSM. Cela n'a pas encore été inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale mais la solution est simple ! Nous ne serons plus d'accord si on rajoute quelques appendices au texte : votons donc une modification constitutionnelle sur le sujet qui nous rassemble !

Ce texte, effectivement, ne fera pas de mal, hormis sur le statut des JLD pour lequel il existe deux solutions légitimes mais aux conséquences différentes. À une certaine époque, on ne voulait plus d'un juge d'instruction sortant de l'école nationale de la magistrature. Pour le JLD, l'on veut, de même, se prévaloir d'une certaine expérience. Je rappelle que le JLD ne statuera jamais collégialement, ce qui exige un certain professionnalisme et une grande indépendance.

Ce texte n'est pas corporatiste, voyez toute la partie sur la déontologie. Pour les fonctionnaires soumis au statut général de la fonction publique, l'Assemblée nationale a réinséré dans le projet de loi les dispositions qui auraient dû être prises par ordonnances : ce texte viendra prochainement au Sénat et comprendra des dispositions sur la déontologie des magistrats de l'ordre administratif. Nous aurons intérêt à ce que les dispositions soient homogènes.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 4

M. François Pillet , rapporteur . - L'amendement technique n° COM-18 diffère la date à laquelle les candidats doivent remplir les conditions requises pour l'auditorat, par cohérence avec l'article 10, lequel reporte la vérification des conditions requises pour concourir au plus tard à la date de nomination comme auditeur de justice.

L'amendement n° COM-18 est adopté.

L'amendement rédactionnel n° COM-19 est adopté.

M. François Pillet , rapporteur . - L'amendement n° COM-6 vérifie que les mesures de compensation du handicap ne portent pas atteinte à l'indépendance du candidat. Il est difficile pour l'ENM de vérifier au moment du concours si les conditions physiques d'un candidat porteraient ensuite atteinte à son indépendance. Demande de retrait ou avis défavorable.

M. Michel Mercier . - Nous avons tous en tête l'exemple de ce haut magistrat ayant besoin d'un tiers en permanence et qui a fait la preuve de son indépendance.

L'amendement n° COM-6 n'est pas adopté.

Article 5

L'amendement rédactionnel n° COM-20 est adopté.

M. François Pillet , rapporteur . - L'amendement n° COM-21 rétablit la condition d'un second diplôme d'études supérieures pour les docteurs en droit candidats à l'admission sur titres à l'auditorat. Conservons un haut niveau de qualification des candidats à la magistrature.

M. Alain Richard . - Autant il convient d'être rigoureux sur la formation universitaire en droit, autant un autre diplôme - tout utile qu'il soit - ne doit pas être une condition d'accès à la fonction. Cela nous priverait d'un vivier important de candidats.

M. Jacques Bigot . - Je ne comprends pas bien : de nombreux docteurs en droit n'ont pas d'activité professionnelle. Quel est l'intérêt de leur demander un deuxième diplôme ?

M. François Pillet , rapporteur . - Ce sont les dispositions actuelles.

M. Jacques Mézard . - Si l'on veut ouvrir l'accès à la magistrature, le doctorat est d'un niveau suffisant !

M. François Pillet , rapporteur . - Tout dépend de la nature de la thèse.

M. Jacques Mézard . - Ces docteurs ont en moyenne sept à huit années d'études supérieures juridiques à leur actif ; ce ne serait pas raisonnable !

M. Hugues Portelli . - À titre d'information, de nombreux barreaux de pays francophones ont introduit un nouvel examen pour des docteurs ayant obtenu leur diplôme dans certaines facultés afin de vérifier la qualité réelle du diplôme. Pourquoi ne ferions-nous pas la même chose en France ?

Mme Esther Benbassa . - Je parle pour ma chapelle : un docteur n'est pas un âne bâté ! Même si les doctorants sont parfois moyens, ils ont de nombreuses années d'études ! Arrêtons de déprécier les diplômes universitaires !

M. Philippe Bas , président . - Notre rapporteur les apprécie tant qu'il voudrait que les candidats en aient plusieurs.

M. François Grosdidier . - Ôtez-moi d'un doute : il s'agit d'un diplôme de droit ou d'un autre diplôme ?

M. Philippe Bas , président . - Un doctorat en droit ne suffit pas, actuellement, pour accéder à la magistrature ; le Gouvernement le souhaiterait, tandis que notre rapporteur veut conserver la règle actuelle.

M. Michel Mercier . - Il existe trois concours, dont deux avec des conditions d'accès sont très strictes. Pour le troisième concours - j'en suis témoin - une commission décide d'agréer des candidats, et peut préférer un chauffeur de taxi - en raison de son expérience concrète de la vie - à un docteur en droit !

M. François Pillet , rapporteur . - Il ne s'agit pas de la voie d'accès par concours mais de l'admission sur titres.

M. Michel Mercier . - Oui, mais on manque de candidats pour le deuxième et troisième concours : lorsqu'on cherche des candidats, on est moins sévère sur les critères !

L'amendement n° COM-21 est adopté.

M. François Pillet , rapporteur . - L'amendement n° COM-7 ouvre la possibilité de nommer auditeur de justice des personnes pouvant se prévaloir de quatre années d'activité dans le domaine philosophique. J'ai rappelé ne pas être favorable à l'assouplissement des conditions de diplôme, même si je ne doute pas que des philosophes puissent enrichir le corps des magistrats ; il serait préférable qu'ils choisissent la voie du concours et non celle du recrutement sur titre, auquel ils peuvent prétendre s'ils remplissent d'autres critères. Pourquoi ne pas ajouter sinon les sciences humaines et sociales ?

Mme Cécile Cukierman . - Pourquoi pas ?

Mme Esther Benbassa . - Oui.

M. Philippe Bas , président . - Je rappelle l'article 5 alinéa 3 : « Peuvent être nommées directement auditeurs de justice les personnes que quatre années d'activité dans le domaine juridique, économique ou social qualifient pour l'exercice des fonctions judiciaires. » Il ne s'agit pas de brimer une discipline noble, mais j'entends l'argument du rapporteur : il n'est pas nécessaire de rajouter la philosophie.

M. Jean-Pierre Sueur . - Notre collègue Pierre-Yves Collombat est agrégé de philosophie, ce qui éclaire son amendement. Une personne ayant une grande connaissance de la pensée grecque et latine pourrait se présenter à titre équivalent à une personne ayant travaillé dans le secteur bancaire.

Mme Esther Benbassa . - Nous pourrions élargir à l'ensemble des sciences humaines et sociales.

M. Philippe Bas , président . - Ce débat mérite d'avoir lieu et pourra être poursuivi en séance.

Mme Esther Benbassa . - Un peu de philosophie nous ferait du bien !

L'amendement n° COM-7 n'est pas adopté.

Article 6

M. François Pillet , rapporteur . - L'amendement n° COM-22 supprime l'inscription dans la loi organique d'une durée minimale de stage des auditeurs de justice auprès d'un barreau. Comment justifier qu'un ancien avocat soit obligé de rester en stage six mois dans un barreau, et seulement quinze jours dans un service pénitentiaire, une semaine au greffe et quatre semaines à l'instruction ? Laissons plus de souplesse à l'ENM pour adapter les stages aux expériences de chaque candidat ; cela ne relève pas d'une loi organique.

M. Thani Mohamed Soilihi . - C'est un amendement de bon sens.

L'amendement n° COM-22 est adopté.

M. François Pillet , rapporteur . - J'ai répondu par avance à l'amendement n° COM-8. Si on laisse l'ENM choisir la durée des stages, il n'y a pas lieu d'imposer un stage d'une durée minimale dans une collectivité territoriale.

L'amendement n° COM-8 n'est pas adopté.

Article additionnel après l'article 7

M. François Pillet , rapporteur . - L'amendement n° COM-5 veut augmenter les garanties d'indépendance des magistrats du parquet. Les dispositions du projet de loi sont purement symboliques. Même s'il lance le débat, cet amendement est inconstitutionnel. Retrait ou avis défavorable.

M. André Reichardt . - Je connais ce risque mais c'est pour faire avancer le débat : le projet de révision constitutionnelle ne peut en rester là ! S'en tenir à l'avis du CSM, ce n'est pas demander l'impossible ! Je ne retirerai pas cet amendement car je souhaite en discuter en séance et avoir l'avis de la garde des sceaux.

M. Alain Richard . - Pour faire avancer le débat, il faudrait résoudre ce problème : souvent un nombre substantiel de parlementaires ne votent pas au Congrès ce qu'ils ont adopté dans leur assemblée. Quel degré de confiance le Gouvernement et sa majorité ont-ils que cette réforme, déclarée partagée à ce moment du débat, soit effectivement adoptée ? Dans ce cas, une décision de nomination restant au niveau du Conseil des ministres est logique.

M. Philippe Bas , président . - Si l'article 89 de la Constitution prévoit que le Congrès doit voter aux trois cinquièmes les révisions de la loi fondamentale, c'est bien parce qu'elle considère que le vote de l'Assemblée nationale et du Sénat ne suffisent pas. Tout président de la République qui engage une révision constitutionnelle doit assumer le risque qu'il prend. Je suis certain que tous ceux qui ont adopté le projet de loi constitutionnelle en 2013 seraient prêts à voter au Congrès mais la composition du Sénat a changé depuis lors.

M. Jean-Pierre Sueur . - Puisque ce sujet hante nos débats, disons les choses telles qu'elles sont : il existe au Sénat et à l'Assemblée une majorité suffisante pour voter la réforme du CSM et pour faire évoluer sensiblement le statut du parquet. Si nous ne parvenions pas à voter ce texte, ce serait un échec collectif dû à des calculs politiciens à l'approche de telle ou telle échéance électorale, ce qui serait vraiment dommage.

M. Michel Mercier . - Depuis plus de dix ans, les gardes des sceaux et les présidents de la République successifs n'ont nommé au parquet que des personnes ayant reçu l'avis favorable du CSM. Il serait dommage d'avoir mis en pratique cette réforme sans l'inscrire dans la loi. En 2013, le Sénat a voté ce texte et, depuis lors, il aurait été et il demeure possible de réunir le Congrès chaque lundi.

Enfin, fait extrêmement rare, j'ai relevé une confusion de M. Richard : si les sénateurs et les députés votent dans leur assemblées respectives le projet de loi constitutionnelle, au Congrès, leur vote change de nature, puisqu'ils deviennent constituants.

M. André Reichardt . - Je retire mon amendement et le redéposerai en séance.

L'amendement n° COM-5 est retiré.

Article 10

L'amendement rédactionnel n° COM-23 est adopté.

Article 11

M. François Pillet , rapporteur . - L'amendement n° COM-24 rétablit l'avis favorable des chefs de cour sur les demandes de dérogation à l'obligation de résidence des magistrats.

L'amendement n° COM-24 est adopté.

Article 14

M. François Pillet , rapporteur . - Le JLD est aujourd'hui nommé par le président du tribunal de grande instance (TGI) parmi les magistrats du premier grade. Cet article prévoit de le faire nommer par décret du Président de la République, après avis conforme du CSM. Les trois syndicats de magistrats y sont favorables tandis que tous les autres magistrats que j'ai entendus y sont opposés.

Le but de cette disposition est de rendre la nomination du JLD indépendante du pouvoir de nomination du président du TGI, mais une nomination par décret permettra de désigner un juge qui sort de l'école alors que le JLD doit connaître plus de vingt codes et détient des pouvoirs tels qu'il devrait, à mon sens, avoir une certaine expérience pour asseoir son indépendance face au parquet. Ainsi, un JLD ne statue jamais en audience collégiale alors qu'il devra demain répondre à la collégialité des juges d'instruction.

En outre, la fonction de JLD n'est pas recherchée par les magistrats car elle est particulièrement chronophage : il est à craindre que de jeunes auditeurs choisissent cette fonction par souci de proximité géographique plutôt que par vocation.

Pour garantir l'indépendance du JLD, je propose donc qu'il reste désigné par le président du TGI parmi les premiers grades, mais cette nomination devra recevoir l'approbation de l'assemblée des magistrats du siège, qui dispose de divers pouvoirs. Ainsi, un décret de décembre 2014 permet à l'assemblée des magistrats du siège de s'opposer à une modification d'ordre des audiences voulue par le président du TGI, qui ne peut passer outre avant d'être revenu devant elle.

Je vous propose donc l'amendement n° COM-25 qui répond aux objectifs de la chancellerie, sans pour autant valider un dispositif qui posera à terme beaucoup de problèmes au Gouvernement.

M. Thani Mohamed Soilihi . - Vous m'avez presque convaincu, mais une nomination par décret garantit une formation préalable et une certaine pérennité dans la fonction. En outre, les règles de remplacement dans les TGI relèvent de la loi ordinaire et non de la loi organique. À mon avis, cette disposition n'a pas sa place ici puisque, comme l'a rappelé la décision du Conseil constitutionnel du 29 juillet 2005, la loi organique ne peut renvoyer à une loi simple. Je ne voterai donc pas cet amendement.

M. Pierre-Yves Collombat . - Cet amendement me convient, mais le Gouvernement ne propose-t-il pas ce dispositif pour verser des rémunérations annexes aux JLD dont la fonction est très importante ?

M. Jacques Bigot . - La nomination du JLD par le président du TGI peut donner lieu à des pressions du procureur ou de la police, mais le décret peut entraîner des nominations de magistrats du deuxième grade, sortant de l'école. Je suis favorable à cet amendement mais je ne sais pas s'il doit figurer dans une loi ordinaire ou dans cette loi organique. Il faudra en débattre en séance.

M. Jacques Mézard . - Dans le second alinéa de votre amendement, vous évoquez la « vacance d'emploi », mais cette mention ne risque-t-elle pas de bloquer le fonctionnement de nombreux tribunaux ? Pourquoi ne pas simplement mentionner les absences, les empêchements, les services allégés ?

M. François Zocchetto . - Nous nous sommes souvent penchés sur la question des nominations des JLD, notamment lorsque nous avons étudié la réforme de l'instruction. Nous devons tenir compte des remarques de M. Mézard sur les vacances d'emploi et de M. Mohamed Soilihi sur la loi ordinaire. Je propose néanmoins de voter cet amendement.

M. François Pillet , rapporteur . - Rien n'empêche le JLD de suivre une formation spécifique dans le cadre de la formation continue : les formations délivrées par l'ENM sont de grande qualité.

J'entends vos remarques sur les vacances d'emploi, mais je ne fais que reprendre le droit proposé par le Gouvernement.

J'ai oublié de mentionner que l'assemblée générale devra également donner un avis conforme à la décision du président d'un TGI de retirer sa fonction à un JLD.

Les JLD perçoivent des primes qui devraient augmenter si cette loi est adoptée, mais la différence ne sera pas de nature à créer des vocations.

La loi organique actuelle renvoie déjà à des lois ordinaires. Ainsi, l'article 12-2 de l'ordonnance dit que « tout magistrat a accès à son dossier individuel dans les conditions définies par la loi ».

M. Philippe Bas , président . - L'idée de recueillir l'avis conforme de l'assemblée des magistrats du siège est assez créative. Jusqu'à présent, cette instance ne se prononçait que sur l'organisation du tribunal.

M. François Pillet , rapporteur . - L'assemblée générale dispose de compétences en matière d'organisation de la fonction d'instruction et désigne les membres titulaires et suppléants de la commission d'indemnisation des victimes d'infractions. Mais l'avis conforme est une nouveauté.

L'amendement n° COM-25 est adopté.

Article 16

M. François Pillet , rapporteur . - L'amendement n° COM-26 concerne les chefs de cour. Comme ils n'ont pas de supérieurs hiérarchiques, leur activité n'est pas évaluée. Cet article propose un embryon de contrôle : l'inspection générale des services judiciaires (IGSJ) effectuant épisodiquement des audits, je propose d'indiquer que ces audits soient réguliers. Le CSM pourra alors procéder à des nominations parfaitement opportunes.

M. Thani Mohamed Soilihi . - Le fonctionnement de l'IGSJ ne relève-t-il pas du pouvoir règlementaire ?

M. François Pillet , rapporteur . - Cette disposition a toute sa place dans cette loi organique, puisque cette évaluation sera inscrite dans le dossier des magistrats.

L'amendement n° COM-26 est adopté.

M. François Pillet , rapporteur . - L'amendement n° COM-9 supprime l'article : j'en souhaite le retrait puisque nous venons de renforcer l'évaluation des chefs de cour.

M. Pierre-Yves Collombat . - Effectivement, votre amendement donne une certaine utilité à ce qui n'en avait pas, mais sommes-nous encore dans le domaine de la loi ?

M. François Pillet , rapporteur . - L'évaluation des magistrats est bien du domaine de la loi organique.

L'amendement n° COM-9 n'est pas adopté.

Article 17

M. François Pillet , rapporteur . - L'amendement n° COM-27 soumet à la procédure de transparence les propositions de nomination aux fonctions d'inspecteur général des services judiciaires.

L'amendement n° COM-27 est adopté.

Article 19

M. François Pillet , rapporteur . - L'amendement n° COM-28 a trait à l'audit périodique, déjà évoqué, de l'IGSJ sur les parquets généraux des cours d'appel.

L'amendement n° COM-28 est adopté.

M. François Pillet , rapporteur . - Pour les mêmes raisons que précédemment, je suis défavorable à l'amendement de suppression n° COM-10

L'amendement n° COM-10 n'est pas adopté.

Article 20

L'amendement rédactionnel n° COM-29 est adopté.

M. François Pillet , rapporteur . - L'amendement n° COM-30, qui a reçu l'aval de la chancellerie, supprime la limitation des demandes d'affectations en avancement, pour les magistrats souhaitant réintégrer la magistrature après un détachement ou un congé parental. Pourquoi les limiter à deux ? Cela placerait les intéressés dans une position plus défavorable que celle qu'ils auraient connue s'ils n'avaient pas fait l'objet d'un détachement ou d'un tel congé.

L'amendement n° COM-30 est adopté.

Article 21

M. François Pillet , rapporteur . - L'article 21 est fondamental : pour prévenir d'éventuels conflits d'intérêts, le projet instaure un entretien des magistrats avec leur chef hiérarchique. Il convient de donner plus de corps à cette obligation sans aller jusqu'à produire une déclaration d'intérêts, comme celle que nous adressons à la HATVP. Cet entretien devrait être précédé par une déclaration d'intérêts et suivi d'un rapport sur son contenu. Faute de quoi, certains entretiens dureront cinq minutes et d'autres des heures car des supérieurs hiérarchiques pourraient se montrer intrusifs dans la vie de leur collègue. L'amendement n° COM-31 encadre donc l'entretien. Ce faisant, il protège les magistrats. Notre proposition a suscité l'intérêt de la chancellerie.

Pierre-Yves Collombat . - Renforcer un faux semblant, est-ce le diminuer ? Nous atteignons ici les limites de la religion de la transparence qui nous a envahis et à laquelle nous avons tous succombé.

Pourquoi les magistrats qui ont de lourdes responsabilités qui mettent en cause nos libertés ne seraient-ils pas assujettis aux mêmes contraintes que nous ? Aujourd'hui, la vertu est liée à l'exhibition. Par cohérence, tout le monde doit être logé à la même enseigne.

M. Thani Mohamed Soilihi . - Je m'interroge sur l'utilité de cette déclaration d'intérêts, d'autant qu'elle poursuit un but différent de l'entretien déontologique.

M. Jacques Mézard . - Assez d'hypocrisie ! La majorité a voté une loi sur la transparence. J'ai auditionné pendant cinq heures le président de la HATVP, ancien haut magistrat. À partir du moment où cette autorité existe, autant qu'elle joue son rôle dans tous les domaines de responsabilité. Dans leur propre intérêt, on ne peut laisser les magistrats à l'écart de cette évolution. Sinon, l'opinion publique estimera que cette corporation vit en vase clos. La loi de la République sur la transparence doit s'appliquer à tous ceux qui ont des responsabilités, quels que soient les secteurs d'activité.

M. François Zocchetto . - Faut-il mettre en place, pour les magistrats, un mécanisme identique à celui que nous connaissons ? Ils prononcent un serment lors de leur installation.

M. Pierre-Yves Collombat . - Cela n'a rien à voir.

M. François Zocchetto . - Je ne suis pas favorable à ce mécanisme qui risque de mettre en cause les magistrats et les décisions qu'ils prennent.

En outre, je suis défavorable au système de l'entretien qui dans les petites juridictions conduirait à des relations étranges entre le chef de juridiction et les autres juges, puisqu'il n'existe pas de lien de dépendance entre eux. Orientons-nous vers un système déclaratif, comme le propose notre rapporteur.

Seule la HATVP doit être compétente : il ne peut y avoir pour chaque corps une haute autorité.

M. Alain Vasselle . - En matière de déontologie, il faudra veiller à coordonner les textes. Aurons-nous d'ailleurs besoin demain d'une nouvelle loi sur ce sujet, alors que nous le traitons ici ?

Comme l'a dit M. Mézard, le parallélisme des formes est essentiel.

Enfin, je m'interroge sur la pertinence de l'entretien. Certes, les magistrats prêtent serment, mais si l'on veut plus de transparence, il faut aller jusqu'au bout, en dépit des excès que de telles dispositions comportent.

M. Alain Richard . - L'entretien n'est pas inutile car il va surtout porter sur les engagements bénévoles et désintéressés des magistrats qui pourraient altérer leur marge d'appréciation face à un dossier concret. Je crois donc à l'utilité de l'entretien sur la base de la déclaration. La HATVP est apte à apprécier la déontologie de tous les détenteurs de pouvoirs publics, y compris les magistrats. Enfin, je ne crois pas que la définition du contenu, ni les conditions de conservation de la déclaration d'intérêts, soient du domaine règlementaire.

M. Jacques Bigot . - On oublie que le magistrat est assermenté et que des règles de récusation existent. Le magistrat peut se récuser de lui-même ou, si une des parties estime qu'il n'est pas indépendant, elle peut lui demander de se récuser. S'il y a déclaration d'intérêts, c'est qu'il importe de savoir quels sont les intérêts du magistrat qui pourraient justifier sa récusation. Mais comme il peut être récusé à la demande des parties, on ne peut refuser de communiquer sa déclaration d'intérêts. On risque de tomber alors dans la transparence absolue que dénonce à juste titre M. Collombat. Si cette déclaration reste confidentielle, elle perd de son intérêt.

Dans la pratique, le magistrat qui a un doute va s'en entretenir avec ses collègues. N'oublions pas qu'existent le serment, la déontologie et l'obligation de se récuser.

M. Alain Anziani . - Je soutiens cet amendement qui répond à la question philosophique : peut-on être juge de soi-même ? Certes non. J'ai toute confiance dans les magistrats mais peuvent-ils avoir confiance en eux-mêmes ? Le serment est une chose, mais son respect en est une autre. Toutes les difficultés dans la vie publique viennent non pas des règles que nous posons mais de leur respect ou non par les principaux intéressés. Les conflits d'intérêts existent : un magistrat peut y être confronté avec sa famille, ses amis, ses engagements politiques.

Cette déclaration d'intérêts devrait s'imposer aussi à toutes les juridictions paritaires : les tribunaux de commerce ont connu des conflits d'intérêts majeurs. La déclaration d'intérêts doit être versée au dossier du magistrat, sinon il n'y aura pas de mémoire. Enfin, nous n'en demandons pas la publicité, contrairement aux règles que nous nous sommes imposées.

Mme Catherine Tasca . - Avec ces règles, nous innovons. Il ne faut pas que le corps des magistrats détienne seul ces informations. Remettons-nous en à la Haute autorité. Je ne crois pas un instant à la confidentialité d'une déclaration d'intérêts en cas d'éventuels conflits. La pression des médias sera trop forte.

M. François Bonhomme . - Le parallélisme des formes est invoqué ici à tort : nous sommes élus par le suffrage universel, ce qui n'est pas le cas des magistrats. Appliquer les mêmes règles constituerait au pire un dévoiement du principe de transparence et au mieux une disposition inutile. Ne donnons pas l'impression d'une réaction corporatiste des élus...

M. Philippe Bas , président . - Le défaut d'impartialité d'un magistrat qui a pris part à un jugement peut mener à son annulation, si le requérant parvient à le démontrer...

M. Pierre-Yves Collombat . - Cela doit arriver souvent...

M. Philippe Bas , président . - La CEDH est extrêmement vigilante : sa jurisprudence est très claire sur ce point.

Certes, nous pouvons compter sur le serment des magistrats, sur leur déontologie, sur les règles de déport, mais nous devons aussi prévoir l'information préalable du président du tribunal à l'égard des éléments qui pourraient constituer une source de partialité.

L'idée d'adresser la déclaration d'intérêt à la HATVP est certes intéressante, mais elle ne permettra pas une bonne régulation du fonctionnement d'un tribunal pour prévenir tout risque de partialité d'un magistrat. Le chef de la juridiction doit disposer d'informations pour lui permettre de se prononcer sur l'attribution d'un dossier ou la participation de tel magistrat à une instance. Nous savons bien que les magistrats ne sont pas des extraterrestres, ce sont des êtres de chair et de sang qui vivent en société. Il ne me paraît pas choquant que le président d'un tribunal soit au courant des différents liens de ses magistrats, tout en respectant bien sûr la confidentialité de ces informations. L'amendement de notre rapporteur me semble donc opportun.

M. François Pillet , rapporteur . - Certes, cet amendement pourrait être amélioré de multiples façons. Il convient, avant tout, de ne pas confondre déclaration d'intérêts et déclaration de patrimoine. Dans les amendements suivants, je vous propose que la déclaration de patrimoine soit faite auprès de la Haute autorité. La déclaration d'intérêts, quant à elle, n'a pas à être déposée auprès de cette instance : cela poserait sans doute un problème constitutionnel et certainement un problème d'opportunité. Le Conseil constitutionnel a indiqué qu'il fallait respecter une certaine proportionnalité entre l'objectif poursuivi et les obligations imposées. Pourquoi la HATVP devrait-elle recevoir les déclarations d'intérêts ? C'est le supérieur hiérarchique qui est au fait des problèmes concrets. En aucun cas, il ne faudrait que ces déclarations soient publiques. Que se passerait-il en effet pour le magistrat conjoint d'un agent d'assurance ? Faudrait-il qu'il se déporte à chaque fois que la compagnie d'assurance est en cause ?

En matière d'engagement associatif, il faudra distinguer le magistrat qui cotise simplement à la société protectrice des animaux (SPA) de celui qui en est le trésorier et qui sera amené à se prononcer sur une affaire de mauvais traitements aux animaux pouvant déboucher sur une condamnation pécuniaire au profit de son association.

Il est normal, sain et protecteur de prévoir un entretien entre le magistrat et son supérieur hiérarchique. Mais ce dernier doit disposer préalablement d'une déclaration rédigée par le magistrat.

Avec le statut des magistrats, les obligations qui leur sont faites, la déontologie enseignée à l'ENM, on aurait pu se passer de cette déclaration d'intérêts. Mais alors, il faudrait supprimer l'article. Si nous le maintenons, il convient de l'encadrer, d'où mon amendement.

En ce qui concerne le renvoi au décret pour le contenu de la déclaration, je vais vérifier et corriger mon amendement s'il y a lieu. Pour l'instant, la déclaration d'intérêts n'est pas versée au dossier du magistrat : ce point peut être modifié. En revanche, il ne faut pas toucher à la confidentialité.

Enfin, à mon sens, la situation des parlementaires n'est absolument pas comparable à celle des magistrats.

M. Pierre-Yves Collombat . - Je me passerais très bien de cette déclaration d'intérêts, et c'est pourquoi je n'ai pas voté la loi. Mais dès lors qu'elle existe, pourquoi ceux qui ont de lourdes responsabilités y échapperaient ? Ou l'on instaure des règles qui s'appliquent à tout le monde, ou on les supprime.

M. Michel Mercier . - Plutôt que d'adresser la déclaration d'intérêts aux présidents de juridiction, mieux vaudrait que le premier président en soit destinataire, car c'est lui qui gère les magistrats placés. Comment fera le président de juridiction pour remplacer un magistrat qui se déporte ?

L'amendement n° COM-31 est adopté.

M. François Pillet , rapporteur . - L'amendement n° COM-32 prévoit qu'un certain nombre de magistrats devront déclarer leur patrimoine. Je m'interroge sur l'utilité de cette déclaration pour les magistrats concernés puisque ce sont ceux qui ne jugent plus, tels que le procureur général ou le premier président. Or, le risque de corruption devrait concerner par priorité les magistrats qui jugent. Fallait-il viser les 8 000 juges ? Certes non : c'eût été disproportionné et cela aurait soulevé un problème de constitutionnalité. En revanche, je propose d'élargir le périmètre de cette mesure à tous les juges qui ont un pouvoir hiérarchique : les présidents de tribunaux de première instance et les procureurs de la République. Quasiment tous les représentants des magistrats sont d'accord avec cet amendement.

L'amendement n° COM-32 est adopté.

M. François Pillet , rapporteur . - L'amendement n° COM-33 prévoit de déposer la déclaration de patrimoine auprès de la HATVP.

L'amendement n° COM-33 est adopté.

L'amendement rédactionnel n° COM-34 est adopté.

M. François Pillet , rapporteur . - L'amendement n° COM-11 est partiellement satisfait.

L'amendement n° COM-11 n'est pas adopté.

M. François Pillet , rapporteur . - L'amendement n° COM-12 est largement satisfait et je proposerai en séance un amendement de coordination à l'article 35 pour tenir compte des modifications que nous adoptons à l'article 21 sur la déontologie.

L'amendement n° COM-12 est retiré.

M. François Pillet , rapporteur . - L'amendement n° COM-16 est satisfait. En outre, l'article 14 du statut de la magistrature rappelle que les magistrats sont soumis à une obligation de formation initiale et continue assurée par l'ENM. Retrait ?

L'amendement n° COM-16 est retiré.

Article 22

L'amendement rédactionnel n° COM-49 est adopté.

Article 23

L'amendement rédactionnel n° COM-35 est adopté.

Article 24

L'amendement rédactionnel n° COM-36 est adopté.

Article 25

M. François Pillet , rapporteur . - L'amendement n° COM-37 prévoit que lorsqu'un chef de cour envisage de donner un avertissement à un magistrat, celui-ci peut se faire assister de la personne de son choix.

M. Philippe Bas , président . - Disposition classique.

L'amendement n° COM-37 est adopté.

Article additionnel après l'article 25

L'amendement de coordination n° COM-38 rectifié est adopté.

Article 26

L'amendement rédactionnel n° COM-39 est adopté.

M. François Pillet , rapporteur . - L'amendement n° COM-13 réduit les délais impartis au CSM pour se prononcer sur la situation d'un magistrat en cas de poursuites disciplinaires. Compte tenu de la gravité des faits, le CSM a besoin parfois d'investigations plus longues. Cet amendement rendrait la loi difficilement applicable au regard des délais actuels. En outre, les autorités disciplinaires sont davantage responsabilisées par l'article car elles devront motiver leur demande de prorogation. Retrait ?

M. Pierre-Yves Collombat . - Ces délais sont exorbitants : il faudrait les limiter.

M. François Pillet , rapporteur . - Il s'agit de procédures d'enquêtes. Ces délais ne m'apparaissent pas anormaux.

M. Alain Vasselle . - Pourquoi les magistrats ne travaillent-ils pas plus rapidement ? Pourquoi leur faut-il des délais de huit à douze mois ?

M. Philippe Bas , président . - Ces délais s'appliquent au CSM qui gère les carrières de milliers de magistrats.

M. François Pillet , rapporteur . - Le CSM mène des enquêtes. La procédure disciplinaire peut nécessiter une instruction comparable à un procès ordinaire devant un tribunal correctionnel.

M. Philippe Bas , président . - Il reste souhaitable que les délais puissent se réduire...

L'amendement n° COM-13 n'est pas adopté.

Article 27

L'amendement rédactionnel n° COM-50 est adopté.

Article 29

M. François Pillet , rapporteur . - Les magistrats exerçant à titre temporaire sont nommés sur avis conforme du CSM. Par symétrie des garanties, l'amendement n° COM-40 prévoit qu'ils sont renouvelés dans leur mandat selon la même procédure.

L'amendement n° COM-40 est adopté.

Article 30

M. François Pillet , rapporteur . - Idem pour les juges de proximité.

L'amendement n° COM-41 est adopté.

Article 31

M. François Pillet , rapporteur . - L'amendement n° COM-42 traite des magistrats honoraires. Nombre d'entre eux sont utilisés dans les juridictions pour combler certains vides. Cette solution doit rester subsidiaire, car la justice ne doit pas être rendue uniquement par des magistrats honoraires.

M. Michel Mercier . - M. le rapporteur nous a dit que plus de 400 postes de magistrats étaient vacants. De plus, la plupart des magistrats restent au-delà de l'âge légal et peuvent partir quand ils le souhaitent. Il est donc très difficile que tous les postes vacants soient au concours. Les magistrats honoraires sont de très bons magistrats puisqu'ils sont honoraires. Ils remplissent beaucoup de tâches administratives et ils aident au bon fonctionnement de la justice. La loi organique doit-elle leur couper la tête une deuxième fois, l'âge l'ayant déjà fait une fois ?

M. François Pillet , rapporteur . - La proportion que je propose s'applique aux magistrats placés.

L'amendement n° COM-42 est adopté.

L'amendement rédactionnel n° COM-51 est adopté.

M. François Pillet , rapporteur . - L'amendement n° COM-14 vise à soumettre les magistrats aux mêmes contraintes que les parlementaires. Il est satisfait sur la déclaration de patrimoine. Retrait ?

L'amendement n° COM-14 n'est pas adopté.

Article 32

L'amendement rédactionnel n° COM-43 est adopté.

Article 33

L'amendement de cohérence n° COM-44 est adopté.

M. François Pillet , rapporteur . - L'amendement n° COM-15 est de même nature que le précédent amendement de MM. Collombat et Mézard. Avis défavorable.

L'amendement n° COM-15 n'est pas adopté.

Article additionnel après l'article 33

M. François Pillet , rapporteur . - L'amendement n° COM-48 revient sur une extension récente du contrôle auquel le juge administratif soumet le CSM lorsqu'il statue sur la nomination des magistrats. En effet, par un arrêt récent, le Conseil d'État a accepté de connaître d'un avis non conforme rendu par le CSM à l'encontre de la proposition de nomination d'un magistrat du siège, formulée par le garde des sceaux. Ce faisant, le Conseil d'État soumet l'appréciation formée par le CSM à son contrôle, ce qui ne paraît pas conforme au rôle que l'article 65 de la Constitution attribue au CSM.

M. Michel Mercier . - Cet amendement mérite réflexion, car la saisine du Conseil d'État est une garantie accordée aux magistrats. Le Conseil d'État exerce un contrôle minimal et je ne suis pas favorable à ce qu'il ne puisse plus se prononcer.

M. Philippe Bas , président . - Dans notre ordre juridique, il serait exorbitant du droit commun que les décisions du CSM ne puissent faire l'objet d'aucun recours. Réfléchissons-y à deux fois.

M. François Pillet , rapporteur . - Je ne reviens que sur une jurisprudence très récente : depuis cet arrêt du 29 octobre 2013, le Conseil d'État apprécie le fond des critères retenus par le CSM, pour rendre son avis sur la nomination et c'est ce qui pose un problème.

M. René Vandierendonck . - Il s'agissait d'une erreur manifeste d'appréciation.

M. François Pillet , rapporteur . - Mais le Conseil d'État a contrôlé les critères retenus par le CSM.

M. Philippe Bas , président . - Cet amendement retire une garantie accordée aux magistrats, puisqu'il n'y aurait plus de voie de recours possible.

M. Jean-Pierre Sueur . - Cet amendement renvoie le Conseil d'État dans ses buts. J'hésite à le voter car il priverait les magistrats d'un possible recours.

M. François Pillet , rapporteur . - Je vais le retirer pour approfondir la réflexion.

L'amendement n° COM-48 est retiré.

Article 34

L'amendement rédactionnel n° COM-2 est adopté.

L'amendement n° COM-17 n'est pas adopté.

Articles additionnels après l'article 34

M. François Pillet , rapporteur . - L'amendement n° COM-45 est de cohérence.

M. Jean-Pierre Sueur . - J'ai demandé à notre rapporteur pourquoi cet amendement visait les seuls députés et il m'a répondu que le mot « député » renvoyait nécessairement aux sénateurs.

L'amendement de cohérence n° COM-45 est adopté.

L'amendement n° COM-3 est adopté.

Article 35

L'amendement rédactionnel n° COM-52 est adopté.

L'amendement rédactionnel n° COM-46 est adopté.

Intitulé du projet de loi organique

M. François Pillet , rapporteur . - Suivant la recommandation du Conseil d'État, l'amendement n° COM-47 propose un titre plus sobre, en rapport direct avec le contenu du projet de loi.

L'amendement n° COM-47 est adopté.

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Article 4 Assouplissement des exigences de diplôme et de condition physique pour l'accès à l'École Nationale de la Magistrature
M. PILLET, rapporteur	18	Report de la date à laquelle les candidats à l'auditorat doivent remplir les conditions requises pour être candidat	Adopté
M. PILLET, rapporteur	19	Rédactionnel	Adopté
M. COLLOMBAT	6	Condition d'indépendance à la compensation du handicap	Rejeté
Article 5 Assouplissement des exigences d'activité ou de diplôme pour les candidats docteurs en droit ou ceux ayant exercé une activité professionnelle en lien avec les fonctions judiciaires
M. PILLET, rapporteur	20	Rédactionnel	Adopté
M. PILLET, rapporteur	21	Rétablissement de la condition d'un second diplôme d'études supérieures pour les docteurs en droit candidatant à l'admission sur titres à l'auditorat	Adopté
M. COLLOMBAT	7	Extension du champ d'activités antérieures requises pour les nominations sur titres à l'auditorat	Rejeté
Article 6 Aménagement du stage de six mois des auditeurs de justice en faveur d'une ouverture à leur environnement économique, administratif et judiciaire
M. PILLET, rapporteur	22	Suppression de l'inscription dans la loi organique d'une durée minimale de stage des auditeurs de justice auprès d'un barreau	Adopté
M. COLLOMBAT	8	Obligation d'un stage au sein d'une collectivité territoriale	Rejeté
Article additionnel après l'article 7
M. REICHARDT	5	Prévoir que pour la nomination des magistrats du parquet, il ne peut être passé outre un avis défavorable du CSM que si l'avis négatif n'est pas confirmé à la majorité des deux tiers	Retiré
Article 10 Modalités d'évaluation des magistrats
M. PILLET, rapporteur	23	Rédactionnel	Adopté
Article 11 Assouplissement de l'obligation de résidence des magistrats
M. PILLET, rapporteur	24	Appréciation par les chefs de cour des demandes de dérogation à l'obligation de résidence	Adopté
Article 14 Nomination aux fonctions de juge des libertés et de la détention
M. PILLET, rapporteur	25	Désignation du juge des libertés et de la détention par le président du tribunal de grande instance, en assortissant cette désignation d'un avis conforme de l'assemblée des magistrats du siège	Adopté
Article 16 Obligation de rapport d'installation et de bilan d'activité pour les premiers présidents de cour d'appel
M. PILLET, rapporteur	26	Audit périodique des cours d'appel par l'IGSJ	Adopté
M. COLLOMBAT	9	Suppression du dispositif d'évaluation des chefs de cour	Rejeté
Article 17 Extension du principe de diffusion des propositions de nomination à des postes de magistrats
M. PILLET, rapporteur	27	Soumission des propositions de nomination aux fonctions d'inspecteur général des services judiciaires à la procédure de transparence	Adopté
Article 19 Obligation de rapport d'installation et de bilan d'activité pour les procureurs généraux près la cour d'appel
M. PILLET, rapporteur	28	Audit périodique des parquets généraux par l'IGSJ	Adopté
M. COLLOMBAT	10	Suppression du dispositif d'évaluation des procureurs généraux	Rejeté
Article 20 Procédure de réintégration des magistrats en détachement ou en congé parental
M. PILLET, rapporteur	29	Rédactionnel	Adopté
M. PILLET, rapporteur	30	Suppression de la limitation à deux demandes d'affectations en avancement	Adopté
Article 21 Application aux magistrats de règles relatives à la prévention des conflits d'intérêts, à la transparence et à la déclaration de situation patrimoniale
M. PILLET, rapporteur	31	Déclaration d'intérêts et entretien déontologique des magistrats à l'installation dans leur fonction	Adopté
M. PILLET, rapporteur	32	Périmètre des hauts magistrats tenus d'établir une déclaration de situation patrimoniale	Adopté
M. PILLET, rapporteur	33	Compétence de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique pour recevoir et contrôler les déclarations de situation patrimoniale établies par les magistrats	Adopté
M. PILLET, rapporteur	34	Actualisation des incompatibilités professionnelles applicables aux magistrats	Adopté
M. COLLOMBAT	11	Compétence de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique pour recevoir et contrôler les déclarations d'intérêts et les déclarations de situation patrimoniale établies par les magistrats	Tombé
M. COLLOMBAT	12	Application des nouvelles obligations déontologiques aux magistrats en place	Retiré
M. MÉZARD	16	Formation déontologique des magistrats	Retiré
Article 22 Consécration et encadrement du droit syndical reconnu aux magistrats
M. PILLET, rapporteur	49	Rédactionnel	Adopté
Article 23 Précisions sur la protection fonctionnelle offerte aux magistrats
M. PILLET, rapporteur	35	Rédactionnel	Adopté
Article 24 Dématérialisation du dossier administratif et retrait des pièces relatives à un non-lieu à sanction
M. PILLET, rapporteur	36	Rédactionnel	Adopté
Article 25 Reconnaissance d'un droit de communication dans la procédure d'avertissement et introduction de délais de prescription dans les procédures pré-disciplinaires et disciplinaires
M. PILLET, rapporteur	37	Rédactionnel et faculté pour le magistrat convoqué à un entretien préalable à la délivrance d'un avertissement de se faire assister de la personne de son choix	Adopté
Article additionnel après l'article 25
M. PILLET, rapporteur	38 rect.	Coordination avec la réforme de l'inspection générale des services judiciaires	Adopté
Article 26 Délais des procédures disciplinaires conduites par le Conseil supérieur de la magistrature
M. PILLET, rapporteur	39	Rédactionnel et application du délai de 8 mois, qui peut être prorogé pour une durée de 4 mois, à l'interdiction temporaire d'exercice quand cette décision intervient à l'initiative du CSM	Adopté
M. COLLOMBAT	13	Abaissement des délais donnés au CSM pour rendre son avis sur la situation d'un magistrat en cas de poursuites disciplinaires	Tombé
Article 27 Modifications légistiques
M. PILLET, rapporteur	50	Rédactionnel	Adopté
Article 29 Instauration d'une possibilité de renouvellement de droit pour les magistrats exerçant à titre temporaire
M. PILLET, rapporteur	40	Renouvellement des magistrats exerçant à titre temporaire sur avis conforme du CSM	Adopté
Article 30 Instauration d'une possibilité de renouvellement de droit pour les juges de proximité
M. PILLET, rapporteur	41	Renouvellement des juges de proximité sur avis conforme du CSM	Adopté
Article 31 Nomination de magistrats honoraires en qualité d'assesseurs dans les juridictions
M. PILLET, rapporteur	42	Instauration d'une limitation du nombre de magistrats honoraires exerçant des fonctions juridictionnelles	Adopté
M. PILLET, rapporteur	51	Rédactionnel	Adopté
M. COLLOMBAT	14	Soumission des magistrats honoraires à une obligation de déclaration de patrimoine	Rejeté
Article 32 Prévention des conflits d'intérêts des membres du Conseil supérieur de la magistrature
M. PILLET, rapporteur	43	Clarification rédactionnelle	Adopté
Article 33 Déclaration de situation patrimoniale des membres du Conseil supérieur de la magistrature
M. PILLET, rapporteur	44	Compétence de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique pour recevoir et contrôler les déclarations de situation patrimoniale des membres du CSM	Adopté
M. COLLOMBAT	15	Compétence de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique pour recevoir et contrôler les déclarations d'intérêts et les déclarations de situation patrimoniale des membres du CSM	Rejeté
Article additionnel après l'article 33
M. PILLET, rapporteur	48	Limitation du contrôle juridictionnel du Conseil d'État sur les propositions et avis formulés par le CSM	Retiré
Article 34 Diverses dispositions
M. MOHAMED SOILIHI	2	Amendement rédactionnel	Adopté
M. MÉZARD	17	Suppression de l'extension aux magistrats de l'administration centrale et de l'inspection générale des services judiciaires des dispositions relatives au maintien en activité	Rejeté
Articles additionnels après l'article 34
M. PILLET, rapporteur	45	Incompatibilité d'un mandat parlementaire avec un mandat de juge consulaire	Adopté
M. MOHAMED SOILIHI	3	Amendement de précision rédactionnelle	Adopté
Article 35 Entrées en vigueur différées
M. PILLET, rapporteur	52	Rédactionnel	Adopté
M. PILLET, rapporteur	46	Rédactionnel	Adopté
Intitulé du projet de loi organique
M. PILLET, rapporteur	47	Modification de l'intitulé	Adopté

ANNEXE 1 - COMPTE RENDU DE L'AUDITION DE MME CHRISTIANE TAUBIRA, GARDE DES SCEAUX, MINISTRE DE LA JUSTICE

____

MARDI 20 OCTOBRE 2015

M. Philippe Bas , président . - Je remercie Mme la garde des sceaux de venir nous présenter deux textes très importants : le projet de loi organique relatif à l'indépendance et à l'impartialité des magistrats et à l'ouverture de la magistrature sur la société ; le projet de loi portant application des mesures relatives à la justice du XXI ^e siècle - n'avez-vous pas été en dessous de l'ambition nécessaire ? Vous auriez pu parler de la justice du III ^e millénaire...

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux, ministre de la justice . - Je remercie pour son accueil une commission où j'ai toujours plaisir à venir. Sans être millénariste, l'idée est bien celle-ci : répondre aux besoins objectifs de justice dans une période difficile où les citoyens ont de plus en plus besoin d'aide de l'État, et en priorité de celle de l'autorité judiciaire, mais aussi où la culture judiciaire a changé, avec la systématisation de la recherche d'une réponse judiciaire à des litiges du quotidien, autrefois traités autrement. Il faut aussi tenir compte, en l'objectivant, du malaise ressenti par les magistrats, les greffiers et les fonctionnaires.

Pour la réforme pénale, nous avions rassemblé une conférence de consensus, créé un espace où des personnes de sensibilités différentes avaient travaillé sur la base d'un état des lieux partagé. Sans suivre la même méthode, car la justice civile est moins sensible, nous avons procédé avec la même rigueur. Sur la base des préconisations de groupes de travail lancés depuis deux ans, un grand débat national a été organisé au siège de l'Unesco, dont nous avons soumis le résultat aux juridictions, qui nous ont adressé 2 000 contributions ; ce texte est bien le produit d'une intelligence collective, de la réflexion de ceux qui pratiquent le droit quotidiennement.

Ces deux supports de normes législatives appartiennent au même écosystème, dans lequel des décrets en Conseil d'État et des décrets simples sont prévus. Nous avons lancé des expérimentations et vous proposons d'en généraliser certaines. Nous intégrons les nouvelles technologies, comme la dématérialisation, indispensable pour construire une justice plus proche des citoyens.

Ce n'est pas polémiquer que de dire que la réforme de 2008, quoique nécessaire, car la carte judiciaire n'avait guère changé depuis 1958, a créé des déserts judiciaires. Vous-mêmes avez témoigné au Sénat de cet éloignement. C'est pourquoi nous réimplanterons des tribunaux de grande instance (TGI), des chambres détachées et des maisons de la justice et du droit. Des greffiers seront affectés à ces dernières et y travailleront avec les délégués du Défenseur des droits.

Dès le titre I ^er , nous améliorons l'accès à la justice par le maillage territorial des conseils départementaux de l'accès au droit (CDAD). L'expérimentation depuis 2014 des services d'accueil unique du justiciable (SAUJ) a donné de si bons résultats que j'ai lancé la deuxième vague d'expérimentation. Le justiciable peut ainsi se rendre au site le plus proche de son domicile, quel qu'il soit, pour y accomplir toute sorte de démarches judiciaires, y compris des demandes d'aide juridictionnelle. Il n'a plus à identifier le site compétent pour son besoin ; s'il est normal que l'institution soit complexe, le citoyen en besoin de justice ne devrait pas être titulaire d'un bac + 24 pour comprendre à qui s'adresser. Nous neutralisons cette complexité, de sorte qu'un litige relevant du TGI puisse être introduit auprès du conseil de prud'hommes. Cela suppose évidemment que nous formions les greffiers.

La dématérialisation permettra de relier entre elles les juridictions, notamment celles compétentes pour ces petits contentieux familiaux, de surendettement, d'expulsions locatives... Dès décembre 2015, un premier volet de l'application Portalis sera mis en place. Face à la massification de certains contentieux, nous avons décidé de favoriser les modes alternatifs de règlement des litiges : la conciliation devient obligatoire pour les litiges en dessous de 4 000 euros ; nous harmonisons les fonctions de médiation
- formation, qualification, règles déontologiques - et allons favoriser la procédure coopérative.

Le titre II remet ainsi du lien et du dialogue dans la société : les citoyens sont souvent en mesure de trouver des solutions ensemble. Le juge n'est jamais bien loin, pour homologuer la décision si c'est nécessaire. Attentifs aux plus fragiles, qui ont du mal à se retrouver dans la constellation des juridictions sociales, entre celles qui relèvent des ministères de la santé, du travail ou de la justice, nous fusionnons les tribunaux des affaires de sécurité sociale (TASS) avec les tribunaux du contentieux de l'incapacité (TCI) et une partie des attributions des commissions départementales d'aide sociale (CDAS).

Le titre suivant recentre les juridictions sur leur coeur de compétence, suivant une dynamique, que vous avez validée sur les tutelles ou sur l'administration légale. Nous mettons un terme à la segmentation dans notre droit des actions de groupes, l'une ayant été créée par la loi « Consommation », l'autre par la loi « Santé ». Nous en créons une pour la lutte contre toutes les discriminations ; il y a eu un débat à l'Assemblée nationale : nous apporterons plus de sécurité juridique à ce dispositif.

Nous modifierons l'organisation du travail dans les juridictions ainsi que les missions et statuts, en particulier des greffiers. Le greffier assistant de magistrat, suscite une telle demande que nous avons dû lancer la deuxième vague d'expérimentation, pour laquelle nous avons pris des dispositions en termes de création de postes. Nous équipons les magistrats du ministère public et certains magistrats du siège de tablettes et de téléphones portables ; nous en distribuerons 4 000 l'année prochaine, le parquet étant prioritaire en raison de contraintes plus fortes. Le système autocom optimisant le traitement en temps réel a été audité par l'inspection générale des services judiciaires. Nous avons développé des applications informatiques qui méritent d'être généralisés.

Le projet de loi organique relatif à l'indépendance et l'impartialité des magistrats et à l'ouverture de la magistrature sur la société comprend notamment la fin de la nomination des procureurs généraux en conseil des ministres. L'impartialité requiert des conditions objectives ; l'indépendance dépend des conditions de nomination ou du régime disciplinaire ; les deux doivent aussi se donner à voir. L'indépendance s'entend par rapport à soi-même : préjugés, réseaux, appartenances sociales peuvent influencer une décision. Cette indépendance doit être garantie par le comportement des magistrats eux-mêmes. Il faut donc supprimer les liens entre magistrature et exécutif.

Nous créons une fonction spécialisée de juge des libertés et de la détention (JLD), ce garant des libertés, avec une formation spécifique, des conditions particulières de nomination et de remplacement. Nous introduisons la notion de conflit d'intérêts avec un entretien déontologique et une déclaration de patrimoine pour les hauts magistrats.

M. François Pillet , rapporteur du projet de loi organique relatif à l'indépendance et l'impartialité des magistrats et à l'ouverture de la magistrature sur la société . - J'entends avec beaucoup d'intérêt votre définition de l'indépendance de la justice : une attitude personnelle par laquelle le magistrat s'extrait de lui-même. L'indépendance n'a d'intérêt qu'autant qu'elle garantit l'impartialité, à laquelle doit tendre le magistrat.

J'aurai principalement des observations rédactionnelles à faire au projet de loi organique ; mes remarques prépareront un débat technique et d'opportunité : le Sénat restera lui-même, sage et calme. La nomination par décret du JLD a été critiquée par toutes les personnes entendues, à l'exception de trois, les représentants des syndicats. Je comprends le but d'afficher l'indépendance de ce juge. Celle-ci risque néanmoins d'être toute relative pour un JLD frais émoulu de l'école, face à un procureur chevronné. En outre, je ne sache pas qu'aucun JLD ait été révoqué par son président parce que sa jurisprudence ne lui convenait pas. La fonction n'est pas très prisée : JLD signifie « jamais libre pour dîner », disent-ils eux-mêmes... Son indépendance serait plus solide s'il s'agissait obligatoirement d'un magistrat du premier grade. Il serait important qu'il puisse faire appel à une collégialité en cas de problème, comme le juge des référés. Bien sûr, il décide très souvent dans l'urgence et n'en aura pas toujours le temps ; il n'en serait pas moins satisfaisant qu'il puisse le faire de temps en temps.

Sur le statut du parquet, vous échappez à l'obligation de révision constitutionnelle. Pourquoi ne pas avoir inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale le projet de loi voté par le Sénat, y compris par sa minorité d'alors, sur un amendement de Michel Mercier ?

La déontologie passe par la lutte contre les conflits d'intérêts ; même sans aller jusqu'à la déclaration que remplissent les ministres et les membres de leurs cabinets, n'aurait-il pas été préférable de garder une trace de l'entretien déontologique avec le chef de cour ? Les conflits d'intérêts couvrent un champ très vaste : réseaux, appartenance à certaines associations, avoir un conjoint avocat quand l'on est magistrat ou procureur si l'on est juge d'instruction... Ne faut-il pas aller plus loin pour convaincre ?

Un détail reviendra sur le devant de la scène : les décorations. Lorsqu'un magistrat dépend sur ce point de l'exécutif, s'il n'est pas certain que cela influe sur son comportement, il est possible que cela ne soit pas impossible.

Je ne saisis pas l'intérêt d'une déclaration de patrimoine des chefs de cour qui ne rendent plus de décisions. Dans l'esprit du public, une telle déclaration est une mesure préventive contre un enrichissement lié à la corruption ; plus que le premier président de la Cour de cassation, le juge de l'expropriation, le juge d'instruction ou le juge unique pourraient être concernés. Cela pose de surcroît des problèmes matériels importants. Pourquoi ne pas élargir le périmètre au moins aux chefs de juridictions, ce qui homogénéiserait leurs obligations avec celles des présidents de tribunaux de commerce ? Même comme cela, les déclarations que vous proposez restent dans la famille puisqu'elles sont soumises à une commission ad hoc ; or, avec plus ou moins d'enthousiasme, les magistrats que nous avons entendus se sont montrés prêts à ce que leur déclaration soit transmise à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique : y voyez-vous un inconvénient ?

M. Yves Détraigne , rapporteur du projet de loi portant application des mesures relatives à la justice du XXI ^ème siècle . - Nous avons procédé ensemble aux auditions. Je suis sensible à votre projet de loi en tant que co-auteur avec Virginie Klès du rapport de votre commission sur la justice de première instance.

Si le SAUJ est une bonne chose, pour reprendre les termes de mon dernier rapport pour avis sur le budget de la justice, Portalis est la condition sine qua non des réformes de l'organisation judiciaire annoncées. Or nous sommes loin du compte : le SAUJ est une version allégée du guichet universel du greffe qui avait été envisagé. Il ne faudrait pas que sa mise en place fasse perdre du temps aux greffiers, faute pour ceux-ci de disposer d'un outil informatique adapté.

Nous évoquions dans notre rapport la mutualisation des effectifs des différents greffes au sein des juridictions, ce qui semble ne pas avoir été repris. Y avez-vous renoncé ?

Vous prévoyez une conciliation obligatoire avant toute procédure devant le juge d'instance ou de proximité. Je partage cette idée ; mais avec 1 800 conciliateurs c'est impossible. Or je n'ai pas le sentiment que le projet de budget que j'ai pu consulter réponde à cet impératif.

Vous avez évoqué la fusion des TASS et des TCI, intégrés dans les TGI, mais vous renvoyez ce sujet à des ordonnances, indiquant que vous avez missionné les inspections générales des affaires sociales et des services judiciaires pour en fixer les modalités. N'est-ce pas prendre les choses dans le désordre ?

Vous avez annoncé il y a quelques semaines que vous renonciez à la contraventionnalisation de différents délits routiers, comme la conduite sans permis ou sans assurance. Je comprends l'émotion des associations de victimes de la route ; pourtant, au fur et à mesure des auditions, nous avons pu comprendre que cela décevrait un certain nombre de professionnels de la justice : la contraventionnalisation donne de l'effectivité à une sanction...

M. Jean-Pierre Sueur . - Oui !

M. Yves Détraigne , rapporteur . - ... difficile à infliger lorsque le tribunal doit se prononcer deux ans après, alors que l'émotion sera passée ou que la décision ne sera pas mise en oeuvre ou n'aura plus de sens. Cette position est difficile à tenir devant l'opinion publique, parce qu'elle pourrait donner un sentiment de laxisme.

Un article du projet de loi reporte à nouveau l'obligation statutaire de mobilité des magistrats ; vous avez proposé il y a quelque temps de remettre à plus tard l'entrée en vigueur de la collégialité de l'instruction. Pourriez-vous nous faire un point sur ces deux réformes ?

M. Jean-Pierre Sueur . - Après le tumulte, il est très important que vous présentiez votre grand oeuvre, ce texte que vous préparez depuis trois ans. Nous voyons bien, au climat qui règne dans cette salle, que bien des points peuvent nous rassembler. Il est bon que des gens puissent être accueillis dans des lieux proches de chez eux, que la conciliation soit favorisée, que les juridictions sociales soient réformées - nous savons grâce à Pierre Joxe combien elles sont inadaptées. L'extension de l'action de groupe aux discriminations n'est pas sans incidence.

Si le texte est voté, comme je l'espère, il faudra prendre le temps de le mettre en oeuvre ; le guichet unique suppose que des fonctionnaires du ministère de la justice y soient préparés. De même, la fusion des juridictions sociales requiert une préparation. J'aimerais que cette réforme fût menée selon un calendrier de cinq à six ans, plutôt qu'avec précipitation.

Enfin, nous aurions certainement pu trouver un accord autour d'une réforme du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) qui nous éviterait les foudres de la Cour européenne des droits de l'homme. Les éléments de cet accord sont là, nous le savons tous.

M. Pierre-Yves Collombat . - La religion de la transparence nous conduit dans l'impasse. La nature même de la fonction juridictionnelle voudrait que le juge n'ait pas à justifier de son impartialité ; or il lui est demandé de déclarer ses intérêts. C'est rester au milieu du chemin. Interrogées sur les fréquentes nominations de membres du Conseil d'État et de la Cour de cassation au sein des autorités administratives indépendantes, les personnes entendues par notre commission d'enquête sur lesdites autorités ont mis en avant leur qualité de juges, partant leur indépendance. Pourtant, les juges ont eux aussi des amis, un passé, et peuvent ne pas rester insensibles à certains intérêts ; mais vous n'allez pas jusqu'au bout.

Quant à la déclaration de patrimoine, pourquoi la limiter à quelques hauts magistrats, et pourquoi en prévoir la transmission à une commission ad hoc , et non à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique comme pour les parlementaires ? Vous arguez de l'indépendance de la magistrature ; pourtant, les juges transmettent bien une déclaration de revenus et de patrimoine à l'administration pour le paiement de leurs impôts. Ou on déclare le juge à l'abri de la corruption en raison de la nature particulière de la fonction ; ou on admet le risque, et dans ce cas pourquoi un statut particulier ?

M. René Vandierendonck . - Votre texte, qui s'inscrit dans un effort de rattrapage du retard accumulé depuis quarante ans mériterait d'être accompagné d'une loi de programmation. On suivrait ainsi suivre l'exécution des investissements, des partenariats public-privé comme celui des Batignolles, des créations de postes... Chaque année, notre examen reste parcellaire... Nous devons nous forcer à la pluri-annualité.

L'outil informatique n'est pas parfait. Aux dires des greffiers, la mise en place de Portalis reste un défi en matière d'appropriation et suscite des réticences chez certains ; de là l'importance du volet formation. Au-delà des progrès réalisés depuis trois ans, nous avons besoin d'outils méthodologiques de suivi des réformes.

M. Alain Vasselle . - Aurez-vous les moyens de votre politique, et selon quel calendrier la mettrez-vous en oeuvre ?

M. Christophe-André Frassa . - Pourquoi ne pas inclure les artisans dans le corps électoral des juges consulaires, et leur étendre l'éligibilité et la compétence des tribunaux de commerce ? Ils sont écartelés entre les tribunaux de commerce, en cas de difficultés économiques, et les tribunaux de grande instance pour les autres contentieux.

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux . - Monsieur Pillet, je ne m'oppose pas à l'idée, non dénuée de panache, de ne pas décorer les magistrats au cours de leur vie professionnelle ; mais cela suggère implicitement une relation de subordination. Je propose régulièrement à la décoration des magistrats dont les états de service le méritent. Sur le plan éthique, votre proposition se tient. Soyez néanmoins assuré que l'attribution des distinctions n'est ni un moyen d'influence, ni la récompense d'une attitude de subordination.

Lors de la consultation, la demande unanime d'un statut particulier du JLD. m'était remontée ; mais, entendant certaines réserves lors d'un déplacement en juridiction, j'ai décidé de rouvrir la consultation sur ce point. Il semble que les conditions de nomination et de dé-nomination du JLD inquiètent. Comme nous avions expérimenté les conseils de juridiction en 2014 et renforcé l'expression démocratique dans les juridictions par décret l'an dernier, les assemblées générales ont demandé que le président de la juridiction ne puisse mettre fin aux fonctions de ses JLD. Nommés par décret, ils restent des magistrats du siège et à ce titre, leurs liens avec l'exécutif ne seront en aucun cas resserrés.

M. François Pillet , rapporteur . - Ce cadre plus rigide complique les choses en cas de nomination particulièrement inopportune.

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux . - On a plutôt porté à ma connaissance des cas où un président de tribunal avait mis fin aux fonctions d'un JLD sans autre forme de procès.

La nomination par décret diminue, incontestablement, les pouvoirs du président du tribunal, et le prive d'un outil de gestion des ressources humaines puisqu'il pouvait auparavant nommer un JLD quand le besoin s'en faisait sentir. Elle reste néanmoins un progrès : nous aurons désormais des JLD spécialisés, formés dès l'École nationale de la magistrature, ou qui auront reçu une formation spécifique.

La collégialité n'est pas envisagée pour les décisions du JLD, mais celles-ci sont susceptibles d'appel.

Le projet de loi constitutionnelle relative au CSM est sorti dans toute sa splendeur sous la forme de l'amendement Mercier, après un débat assez vif. Conformément à la volonté du Président de la République, il reprendra prochainement son parcours parlementaire ; la commission des lois de l'Assemblée nationale envisage de l'examiner. Ce texte inscrit dans la Constitution la nomination des membres du parquet après avis conforme du CSM et l'alignement du régime disciplinaire. Nous voulions également attribuer la présidence de l'assemblée plénière à une personnalité qualifiée issue de la société civile.

La suppression des désignations de personnalités qualifiées par les instances institutionnelles que sont le président de la République et les présidents du Sénat et de l'Assemblée nationale a rencontré une forte opposition dans vos rangs. Vous contestiez la légitimité des membres du collège que nous envisagions. À l'époque, nous n'avions pas caché notre mécontentement. Cette réforme répondait aux inquiétudes, rétablissait la confiance des citoyens en éliminant le soupçon. La règle générale, non écrite mais très efficace, est le devoir d'ingratitude du nominé envers l'autorité de nomination.

M. Michel Mercier . - Toujours...

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux . - Il fallait afficher, aux yeux de la société, le renoncement de l'exécutif à ce pouvoir de nomination. Nous y reviendrons.

Les règles de déontologie s'appliquant aux juges, les procès-verbaux éventuels, le lieu de leur conservation, les déclarations de patrimoine : voilà un véritable casse-tête. Le statut et les conditions d'impartialité des magistrats restent réglés par une ordonnance de 1958, or nous sommes obligés de régler les conditions d'accès à ces déclarations. C'est une question que nous allons approfondir.

Les TCI et les TASS relèvent pour le moment du ministère de la santé et des affaires sociales. Les discussions engagées entre nos deux ministères voilà un an sur leur fusion n'aboutissent pas ; nous avons fait appel à l'inspection générale pour étudier les conditions de la fusion et de la reconversion des personnels - 650, dans un ministère qui n'est pas créateur d'emplois, ce qui justifie notre prudence. Nous sollicitons une habilitation du Parlement pour fixer le cadre. La mise en oeuvre interviendra probablement en 2018. Je crois à l'unité de l'État, même si cela me pénalise depuis un an.

Je vous remercie, monsieur Détraigne, pour votre rapport, sur lequel je me suis appuyée lors du débat à l'Unesco. La création des tribunaux de première instance est un vrai point de blocage, et nous ne pourrons faire appliquer la réforme avec cette mesure. C'est pourquoi j'ai décidé de travailler plutôt sur les objectifs recherchés par cette création, et que vous développez dans votre rapport. Les tribunaux de grande instance seront ainsi organisés en pôles, dont un pôle social traitera des contentieux relevant précédemment des TCI, des TASS et, partiellement, des CDAS. Nous faisons oeuvre de rationalisation et de simplification.

La dématérialisation n'est qu'un instrument. Portalis ne risque pas, à mes yeux, de pénaliser le SAUJ, le futur guichet universel du greffe, porte d'entrée du public vers l'autorité judiciaire. Le titre premier ouvre l'accès à Cassiopée aux greffiers des SAUJ. Le greffier de demain devra savoir répondre à toutes les demandes ; il sera formé sur site et à l'École nationale du greffe. Nous espérons dégager le greffe de milliers d'appels relevant de l'orientation et de la première information. Les instruments informatiques dégagent ainsi du temps de travail des fonctionnaires pour des tâches plus utiles.

Je conviens avec M. Vandierendonck de la formation, du développement, de l'actualisation qu'implique le déploiement de Portalis. Nous actualisons encore Cassiopée ! Lors de ma prise de fonction, on m'a dit que Portalis coûterait quarante millions d'euros et que son déploiement prendrait dix ans. Le délai a été réduit à cinq étapes sur cinq ans, pour un coût moindre. C'est une tâche essentielle, les affaires civiles représentant 60 % de l'activité juridique.

Nous avons prévu dans le budget de multiplier par deux le nombre de conciliateurs de justice (ils sont actuellement 1 800) et doubler également leurs très maigres annuités. Ils sont souvent hébergés par les communes et disposent de la logistique des collectivités.

M. René Vandierendonck . - C'est bienvenu, car ils sont héroïques !

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux . - La répression de la conduite sans permis, seule disposition pénale d'un texte comportant 54 articles, a bloqué l'examen du projet de loi pendant deux mois. J'ai été sensible à l'émoi des associations de victimes de la route autant qu'au contexte de la hausse de la mortalité routière en juillet et août. Toutefois, cette disposition relevait davantage de l'organisation et du fonctionnement des juridictions. Dans 88 % des cas, la conduite sans permis fait l'objet d'une amende par ordonnance pénale, la procédure prenant sept à quatorze mois. Le montant moyen de l'amende est compris entre 250 et 450 euros, pour un taux de recouvrement à peine supérieur à 50 %.

Pour une plus grande efficacité, nous avons envisagé un montant automatique de 500 euros pour l'amende, 750 en cas de majoration ; le procès-verbal électronique offre la possibilité d'un paiement immédiat. Dès la deuxième infraction, le défaut de permis devient un délit passible de un à trois ans de prison et de 30 000 à 75 000 euros d'amende. Le Conseil d'État nous a mis en garde sur le risque de non-respect de la présomption d'innocence parce que l'administration de la preuve dans le cadre de la première infraction serait insuffisante.

Le sujet présente incontestablement une inflammabilité particulière. Toutefois, les associations de victimes que j'ai reçues ont, à une exception près, jugé cette réforme efficace et reconnu que la mesure avait été présentée d'une seule phrase dans les médias. Nous avions pris toutes les précautions nécessaires et travaillé avec le délégué interministériel à la sécurité routière. Objectivement, c'est mieux ; cela se pratique d'ailleurs dans des pays présentant de meilleurs résultats que nous dans ces domaines. La mesure, plus efficace et plus sévère, dégage du temps pour la surveillance et la prévention, qui d'après les organismes de sécurité routière contribuent davantage que la répression à la diminution des accidents. C'est pourquoi, comme je m'y suis engagée en expliquant que les parlementaires en débattraient, je proposerai un amendement de suppression du dispositif, tout en continuant à plaider pour ce système plus efficace.

Non, je ne reporte pas la collégialité de l'instruction. Celle-ci fait l'objet d'un texte déposé à l'Assemblée nationale voici plus de deux ans. Il s'agissait de corriger la loi de 2007 dont le dispositif, qui devait entrer en vigueur en 2014, a été jugé trop systématique. En attendant son inscription à l'ordre du jour, je suis contrainte de présenter dans la précipitation, à chaque loi de finances, des amendements reportant l'application de la loi de 2007. C'est une mauvaise pratique politique, et un manque de respect vis-à-vis du Parlement.

Je ne nie pas les oppositions suscitées par l'entretien déontologique comme par la déclaration de patrimoine. L'hypothèse d'une extension à tous les magistrats a été envisagée. Je reconnais qu'il faut trouver la bonne mesure face à l'exigence de transparence ; mais comment expliquer à la société que les magistrats échappent à une obligation à laquelle le Gouvernement et le Parlement sont désormais soumis ?

M. Pierre-Yves Collombat . - En ce cas, appliquons le même régime !

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux . - Le statut des magistrats nous en empêche.

M. Pierre-Yves Collombat . - Je ne suis pas un adepte de la transparence ; mais dès lors que l'on part dans ce système absurde, et que les responsabilités d'un magistrat sont au moins aussi importantes que celle du maire d'une commune de mille habitants, allons jusqu'au bout !

M. Jean-Pierre Sueur . - L'extension de la transparence suppose des règles : la valorisation du patrimoine par l'administration fiscale, doit être encadrée par des règles et des procédures sécurisées.

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux . - Nous avons projeté la mise en oeuvre de nos réformes dans le temps. Depuis 2013, les promotions de magistrats et de greffiers ont augmenté. Nous avons un solde positif pour la première fois cette année. En 2010, 144 diplômés étaient sortis de l'ENM. J'ai porté ce nombre à 358 en 2013, puis 364 en 2014 382 en 2015, et, l'année prochaine, 482. J'ai renforcé les équipes de l'ENM avec 20 recrutements et une dotation budgétaire en conséquence.

M. René Vandierendonck . - Très bien !

M. Michel Mercier . - En France, le parquet est uniquement constitué de magistrats, susceptibles d'intervenir dès la première minute de la garde à vue, ce qui n'est pas le cas dans d'autres pays réputés les plus amis de la liberté comme le Royaume-Uni. Il faut sauver le parquet à la française en incluant la pratique actuelle dans la loi constitutionnelle. Suivant sur ce point l'excellente analyse du procureur général Marc Robert, je vous invite par conséquent à convaincre le président de la République de ne pas placer cette réforme dans le même ensemble que la charte des langues régionales et la réforme plus générale du CSM : tout rassembler ne ferait que multiplier les adversaires du texte, pour être sûr d'avoir un non...

M. Philippe Bas , président . - Pour la charte sur les langues régionales, nous sommes prêts à aider le Gouvernement à conjurer ce risque ! Si je le comprends bien, notre collègue vous recommande d'aller dans le sens du vote du Sénat de juillet 2013 sur les nominations. Je m'y associe.

M. René Vandierendonck . - Nous gagnerions du temps !

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux . - Dois-je entendre que le texte, tel qu'amendé par le Sénat, recueillerait une majorité des trois cinquièmes ?

M. Michel Mercier . - Je ne suis pas capable de les trouver tout seul, mais je voterais ce texte sans hésiter et m'efforcerais d'en convaincre mes collègues, sans calcul politicien.

M. René Vandierendonck . - Procédez comme pour la réforme territoriale, en mettant en relief les continuités plutôt que les ruptures.

M. Philippe Bas , président . - Ce point n'était pas à l'ordre du jour, mais il nous importait de vous faire connaître un sentiment largement partagé.

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux . - Toutefois, les signes de perplexité sur certains visages ne m'ont pas échappé...

M. Jean-Pierre Sueur . - Il est possible de faire aboutir un texte s'il ne contient que le nécessaire et le suffisant. Ne pas réussir à trouver une majorité de trois cinquièmes autour d'un tel projet, voilà l'échec. Notre commission pourrait élaborer ce texte nécessaire et suffisant, qui ne vous satisferait pas entièrement car il ne contiendrait pas certains des éléments de celui qui est toujours en navette ; il faudrait pour cela que l'Assemblée nationale accepte d'amender le texte du Sénat en ce sens. Finissons-en avec une conception archaïque de la politique.

M. Philippe Bas , président . - Nous vous remercions de vos réponses précises et complètes.

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux . - Je reste à votre disposition.

ANNEXE 2 - LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Ministères

Ministère de la justice

• Cabinet de la ministre et de la garde des sceaux

Mme Claire d'Urso , conseillère législation pénale et aide aux victimes

M. Benjamin Danlos , conseiller services judiciaires

Mme Delphine Humbert , conseillère droit civil et économique et professions judiciaires

Mme Laure Bélanger , conseillère droit civil et droit de l'environnement

Mme Samira Jemaï , conseillère parlementaire

Mme Diane Ngomsik , chargée de mission

• Direction des affaires civiles et du sceau

Mme Carole Champalaune , directrice des affaires civiles et du sceau

M. Guillaume Meunier , sous-directeur du droit civil

Mme Pascale Compagnie , sous-directrice du droit économique,

M. Romain Felsenheld , adjoint au chef du bureau du droit constitutionnel et du droit public général

• Direction des affaires criminelles et des grâces

M. Robert Gelli , directeur

M. Francis Le Guhenec , chef du bureau de la législation pénale générale

• Direction des services judiciaires

Thomas Lesueur , adjoint au directeur des services judiciaires

Mme Laurence Chaintron , cheffe du bureau de l'accès au droit (secrétariat général)

M. Ludovic André , adjoint au sous-directeur des ressources humaines de la magistrature

Mme Claire Allain-Feydy , chef du bureau du statut et de la déontologie

Mme Marie Idiart , rédactrice au bureau du statut et de la déontologie

M. Vincent Aldeano , rédacteur au bureau du statut et de la déontologie

Mme Malika Cottet , rédacteur au bureau du statut et de la déontologie

M. Éloi Buat Menard , adjoint à la sous-directrice de l'organisation judiciaire et de l'innovation

Mme Hélène la Salmonie , chef du bureau du droit de l'organisation judiciaire

M. Yann Daurelle , rédacteur au bureau du droit de l'organisation judiciaire

• Inspection générale des services judiciaires

M. François Feltz , inspecteur général

M. Luc Salen , secrétaire général

• École nationale de la magistrature

M. Xavier Ronsin , directeur

• École nationale des greffes

M. Michaël Janas , directeur

M. Claude Brulin , adjoint au sous-directeur des ressources humaines des greffes (direction des services judiciaires)

Institutions publiques et juridictions

Conseil supérieur de la magistrature

M. Bertrand Louvel , président de la formation compétente à l'égard des magistrats du siège, premier président de la Cour de cassation

M. Jean-Claude Marin , président de la formation compétente à l'égard des magistrats du parquet, procureur général près la Cour de cassation

M. Daniel Barlow , secrétaire général

Cour de Cassation

M. Bertrand Louvel , premier président de la Cour de cassation

M. Jean-Claude Marin , procureur général près la Cour de cassation

M. Nicolas Maziau , chargé de mission du premier président de la Cour de cassation

Mme Agnès Labrégère-Delorme , secrétaire général du parquet général de la Cour de cassation

Haute autorité pour la transparence de la vie publique

M. Jean-Louis Nadal , président

M. Guillaume Valette-Valla , secrétaire général

Mme Elodie Cuerq , responsable des relations institutionnelles

Syndicats et associations professionnelles de magistrats
et des personnels judiciaires

Union syndicale des magistrats

Mme Virginie Duval , présidente

Mme Marie-Jane Ody , vice-présidente

Mme Céline Parisot , secrétaire générale

Syndicat de la magistrature

Mme Françoise Martres , présidente

Mme Laurence Blisson , secrétaire générale

FO Magistrats

Mme Béatrice Brugère , secrétaire générale

M. Jean de Maillard , permanent syndical

Conférence des premiers présidents de cour d'appel

Mme Dominique Lottin , présidente de la conférence, première présidente de la cour d'appel de Versailles

M. Alain Girot , membre élu du bureau de la conférence, premier président de la cour d'appel d'Amiens

Conférence nationale des procureurs généraux

Mme Catherine Pignon , présidente de la conférence, procureure générale de la cour d'appel d'Angers

Mme Véronique Malbec , membre de la conférence, procureur général près la cour d'appel de Rennes

Conférence nationale des présidents de tribunaux de grande instance

M. Gilles Accomando , président de la conférence, président du TGI d'Avignon

Mme Françoise Barbier-Chassaing , vice-présidente de la conférence, présidente du TGI de Chartres

Mme Joëlle Munier , secrétaire de la conférence, présidente du TGI d'Albi

M. Jean-Luc Stoessle , trésorier de la conférence, président du TGI de Strasbourg

Conférence nationale des procureurs de la République

M. Thomas Pison , président de la conférence, procureur de la République près le tribunal de grande instance de Nancy

M. Alexandre de Bosschère , membre du bureau de la conférence, procureur de la République de Saint-Malo

Conférence générale des juges consulaires de France

M. Yves Lelièvre , président

M. Jean-Luc Adda , secrétaire général

Association nationale des juges d'instance

Mme Émilie Pecqueur , présidente, vice-présidente du tribunal d'instance d'Arras

Association nationale des juges de proximité

M. Jean-Charles Détharré , président

Union syndicale des juges de proximité

M. Bernard Herrewyn , président

Mme Monique Bouston , trésorière

Association des magistrats issus de l'intégration et des concours complémentaires et exceptionnels

M. David Cadin , président, conseiller à la cour d'appel de Paris

Mme Jeanne Daleau , membre du conseil d'administration, juge d'instance au TI de Melun

M. Sylvain Lallement , membre du conseil d'administration, vice-président au TGI de Melun

Mme Isabelle Thery Gaultier , représentante des concours complémentaires 2003 et postérieurs, vice-présidente chargée de l'instruction

Mme Mariannig Imbert , membre du conseil d'administration, substitut au parquet de Bobigny

Association des jeunes magistrats

Mme Florence Lardet , présidente, substitut du procureur de la République d'Évreux

M. Philippe Guislain , vice-président, juge de l'application des peines au TGI d'Ajaccio

Syndicat des greffiers de France

Mme Sophie Grimault , greffière au TGI de Limoges

Mme Hélène Placet , greffière à la cour d'appel de Paris

Syndicat national CGT des chancelleries et services judiciaires

Mme Martine Motard , secrétaire générale adjointe

M. Cyril Papon , secrétaire national et secrétaire régional de la section de Paris

Unsa services judiciaires

M. Hervé Bonglet , secrétaire général

M. Arnaud Faure , membre de la commission exécutive

Union syndicale des magistrats administratifs

M. Olivier Di Candia , secrétaire général, premier conseiller à la cour administrative d'appel de Nancy

Mme Isabelle Ruiz , membre du conseil syndical, conseiller au tribunal administratif de Melun

Ordres professionnels et représentants des auxiliaires de justice

Conciliateurs de justice

M. Alain Auric , président de Conciliateurs de France, et président de l'association des conciliateurs de justice de la cour d'appel de Grenoble

M. René Jalin , vice-président de Conciliateurs de France, et président de l'association des conciliateurs de justice de la cour d'appel de Versailles

Conseil supérieur du notariat

M. Didier Coiffard , vice-président

M. Damien Brac de la Perriere , directeur des affaires juridiques

Mme Christine Mandelli , chargée des relations avec les institutions

Conseil national des barreaux

M. Jérôme Hercé , vice-président de la commission Textes

M. Florent Loyseau de Grandmaison , vice-président de la commission « libertés et droits de l'homme »

Mme Géraldine Cavaillé , directrice du pôle juridique du Conseil national des barreaux

M. Jacques-Édouard Briand , conseiller pour les relations avec les pouvoirs publics

Personnalités qualifiées

Mme Soraya Amrani-Mekki , professeur à l'Université Paris Ouest - Nanterre La Défense, membre du Conseil supérieur de la magistrature, membre du Centre de droit pénal et de criminologie, membre de la Commission nationale consultative des droits de l'homme

M. Loïc Cadiet , professeur de procédure civile

M. Pierre Delmas-Goyon , auteur d'un rapport sur la justice du XXI ^ème siècle

M. Antoine Garapon , secrétaire général de l'Institut des hautes études sur la justice

M. Didier Marshall , auteur d'un rapport sur la justice du XXI ^ème siècle, ancien premier président de la cour d'appel de Montpellier

M. Michel Revel , juge des libertés et de la détention

Contribution écrite

Syndicat de la juridiction administrative

ANNEXE 3

Compétences du juge des libertés et de la détention
en application du code de procédure pénale

Mesures privatives ou restrictives de liberté
Mesures privatives de liberté	- Ordonne le placement en détention provisoire, sa prolongation et la remise en liberté du mis en examen (Art. 137-1 et 141-2). - Place en détention : . le prévenu renvoyé devant le tribunal correctionnel en comparution immédiate ( Art. 396) ; . la personne qui demande à bénéficier d'un délai de réflexion de dix jours sur la peine proposée dans la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité ( Art. 495-10) ; . la personne appréhendée aux fins de remise à la Cour pénale internationale ( Art 627-5 ) ; . la personne condamnée par la juridiction d'un autre État membre de l'UE ( Art. 728-65) ; . la personne faisant l'objet d'un mandat d'arrêt découverte après le règlement de l'information, jusqu'à sa comparution devant le tribunal ( Art. 135-2 ) ; . le condamné, objet d'un mandat d'amener ou d'arrêt délivré par le juge d'application des peines, en cas d'empêchement de ce dernier ( Art. 712-17 ) ; . la personne qui demande un délai pour préparer sa défense lorsque le juge des libertés et de la détention envisage son placement en détention provisoire ou pour permettre au juge d'instruction de procéder à des vérifications susceptibles d'aboutir au placement sous contrôle judiciaire ou surveillance électronique ( Art. 145 ). - Ordonne le transfèrement des personne faisant l'objet d'un mandat d'amener et d'un mandat d'arrêt, découvertes à plus de 200 km du siège du juge d'instruction ou de la juridiction de jugement sans qu'il soit possible de les y conduire dans le délai de 24h ( Art. 127 et 133).
Mesures restrictives de liberté	- Place sous contrôle judiciaire ou assigne à résidence avec surveillance électronique : . le mis en examen ( Art. 137-2, 138, 142-5 et 142-6) ; . la personne convoquée devant le tribunal correctionnel par procès-verbal ( Art. 394 ) ; . le prévenu renvoyé devant le tribunal par comparution immédiate ( Art. 396) ; . la personne qui demande à bénéficier d'un délai de réflexion de dix jours sur la peine proposée dans la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité ( Art. 495-10) ; . la personne réclamée par la Cour pénale internationale, jusqu'à sa comparution devant la chambre de l'instruction ( Art. 627-5 ) ; . la personne condamnée par la juridiction d'un autre État membre de l'UE ( Art. 728-65) ; . la personne faisant l'objet d'un mandat d'arrêt découverte après le règlement de l'information, jusqu'à sa comparution devant le tribunal ( Art. 135-2 ). - Se prononce sur la reconnaissance d'une décision de placement sous contrôle judiciaire ordonnée par un État-membre de l'Union européenne ( Art. 696-70 ). - Avise la victime lorsque le mis en examen a interdiction (contrôle judiciaire) d'entrer en relation avec elle ( Art. 138-1 ). - Transmet, pour les infractions les plus graves, l'ordonnance de placement sous contrôle judiciaire à la personne chez qui le mis en examen établit sa résidence ( Art. 138-2).
Compétences en phase d'enquête (droit commun)
Garde à vue	- Reporte, lors de la garde à vue, la présence de l'avocat ( Art. 63-4-2).
Perquisitions, visites domiciliaires et saisies	- Autorise ces opérations sans l'assentiment de la personne chez qui elles ont lieu. Les opérations sont effectuées sous son contrôle et il peut se déplacer sur les lieux ( Art. 76 ). - Tranche les contestations relatives aux saisies effectuées au cabinet ou domicile d'un avocat. Le juge des libertés et de la détention entend le magistrat qui a procédé à la perquisition ( Art. 56-1 ) ; dispositif analogue pour les perquisitions dans les locaux d'une entreprise de presse ( Art. 56-2 ).
Interceptions et géolocalisation	- Autorise la réquisition d'opérateurs de télécommunications d'assurer pour un an maximum la préservation du contenu des informations consultées par les personnes utilisatrices ( Art. 60-2 et 77-1-2). - Autorise les interceptions de correspondance pour la recherche de personnes en fuite ( Art. 74-2). - Prolonge, au-delà de quinze jours consécutifs, la géolocalisation en temps réel ( Art. 230-33 ) ; autorise l'introduction dans un lieu d'habitation à toute heure, et, en instruction, de nuit ( Art. 230-34 ). - Autorise que n'apparaissent pas certaines informations dans la procédure risquant de mettre gravement en danger la vie ou l'intégrité d'une personne ou ses proches ( Art. 230-40 ).
Compétences en phase d'enquête (criminalité organisée)
Garde à vue	- Autorise les prolongations supplémentaires de la garde à vue et peut différer l'intervention de l'avocat ( Art. 706-88 et 706-88-1 ).
Perquisitions, visites domiciliaires et saisies	- Autorise ces opérations en dehors des heures de l'art 59 du code de procédure pénale (enquête de flagrance) ou lorsque ces opérations ne concernent pas des locaux d'habitation (enquête préliminaire) ( Art. 706-89 et 706-90 ). - Autorise, en enquête préliminaire, la perquisition en présence de deux témoins ( Art. 706-94 ).
Surveillance et interceptions	- Autorise les interceptions de correspondances émises par voie de télécommunications qui sont faites sous son contrôle ( Art. 706-95 ). - Autorise l'introduction dans un lieu d'habitation en dehors des heures prévues à l'article 59 du code de procédure pénale en vue de mettre en oeuvre un dispositif technique de sonorisation et fixation d'images ( Art. 706-96 ). - Autorise l'introduction dans un lieu d'habitation et en dehors des heures prévues à l'article 59 du code de procédure pénale d'un dispositif technique de captation des données informatiques ( Art. 706-102-5 ).
Mesures conservatoires	- Ordonne des mesures conservatoires sur les biens du mis en examen aux fins de garantir le paiement des amendes encourues et l'indemnisation des victimes ( Art. 706-103 ).

Autres compétences
Mesures portant sur les biens	- Autorise le gel des biens ou éléments de preuve situés dans un autre État membre de l'UE ( Art. 695-9-7 ). - Autorise la saisie de biens, droits incorporels ou immeubles dont la confiscation est prévue par l'article 131-21 du code pénal ( Art. 706-48, 706-150 et 706-153 ). - Se prononce sur le maintien ou la mainlevée de la saisie d'une somme d'argent autorisée par le procureur ou le juge d'instruction ( Art. 706-154 ).
Mesures relatives aux fichiers	- Statue, en cas de refus du procureur de la République, sur les demandes de rectification ou l'effacement d'informations sur les fichiers des auteurs d'infractions terroristes, des auteurs d'infractions sexuelles et des empreintes génétiques et du fichier des empreintes digitales ( Art. 706-25-12, 706-53-10, 706-54 et décret n°87-249 du 8 avril 1987 ). - Peut alléger l'obligation faite à une personne enregistrée dans le fichier des auteurs d'infractions sexuelles de justifier de son adresse ( Art. 706-53-10 ).
Mesures diverses	- Autorise le témoignage anonyme ( Art. 706-58 ). - Statue sur les demandes de modification ou levée d'une mesure prononcée en cas de déclaration d'irresponsabilité pénale pour cause de trouble mental ( Art. 706-137 ). - Peut être destinataire, en cours d'instruction, d'une question prioritaire de constitutionnalité, à charge pour lui de la transmettre à la chambre de l'instruction ( Art. R 49-22 ).

ANNEXE 4

Compétences du juge des libertés et de la détention en application d'autres textes que le code de procédure pénale

Code de commerce	Autorise les visites domiciliaires et saisies opérées par les agents de l'Autorité de la concurrence ( Art. L. 450-3 et L. 450-4 ).
Code de la consommation	- Autorise les visites domiciliaires et saisies opérées dans des lieux mixtes par les agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, aux fins de recherche et de constatation d'infractions ( Art. L. 215-3 ). - Autorise les visites domiciliaires et saisies en tous lieux ( Art. L. 215-18 ). - Autorise les contrôles dans des locaux à usage professionnel et d'habitation lorsque l'occupant s'y oppose ( Art. L. 218-1 ).
Livre des procédures fiscales	- Autorise les visites effectuées (hors flagrance) en tous lieux par les agents de l'administration fiscale ( Art. L. 16B et L. 38 ). - Proroge le délai de 15 jours accordé aux agents pour exploiter et restituer les supports informatiques saisis ( L. 16 B ).
Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile	- Prolonge : . le maintien en zone d'attente et peut vérifier sur place les conditions de ce maintien (Art. L. 222-1 et s. ) ; . la rétention à l'issue d'un délai de 5 jours et peut ordonner l'assignation à résidence ( Art. L. 552-1 et s .) ; . l'assignation à résidence avec surveillance électronique ( Art. L. 562-1 ). - Rappelle à l'étranger son obligation de quitter le territoire quand il est mis fin à la rétention ( Art. L. 554-3 ). - Est informé du déplacement de l'étranger vers un autre centre de rétention ( Art. L. 553-2 ). - Donne son avis sur la demande d'inscription d'un candidat sur la liste des administrateurs ad hoc ( Art. R. 111-16 ).
Code civil	Autorise le recueil des traces biologiques aux fins d'établir l'identité de certaines catégories de personnes décédées dans des lieux (en cas de refus du responsable) qu'elles sont susceptibles d'avoir fréquenté ( Art. L. 16-11 ).
Code des postes et des communications électroniques	- Autorise les agents, en matière de régulation des activités postales et en matière de communications électroniques, à visiter des lieux et opérer des saisies et peut se rendre sur les lieux pendant l'opération ( Art. L. 5-9-1 et L. 32-5 ). - Autorise les agents de l'agence nationale des fréquences à procéder à des visites en cas de refus du responsable des lieux, ou à titre préalable en cas d'urgence ( Art. L. 43 ).
Code de la défense	Prolonge les mesures de restriction ou de privation de liberté à l'encontre des personnes à bord des navires pour une durée maximale de 120h renouvelable par ordonnance insusceptible de recours ( Art. L. 1521-14, L. 1521-15 et L. 1521-16 ).
Code du sport	Autorise la saisie de documents et objets, dans des lieux fixés par la loi, en vue de la recherche d'infractions en matière de dopage ( Art. L. 232-19 ).
Code de justice militaire (nouveau)	Ordonne le transfèrement de la personne arrêtée à plus de 200 km du siège du juge d'instruction qui a délivré un mandat d'amener ou mandat d'arrêt ( Art. L. 211-19 ).
Code rural et de la pêche maritime	- Autorise les visites de locaux effectuées par les agents habilités, en cas de refus ou pour des locaux en partie à usage d'habitation : . en matière de dangers sanitaires ( Art. L. 206-1 ) ; . en matière d'inspections, contrôles et interventions au titre de la protection des animaux ( Art. L. 214-23 ) ; . en vue de procéder aux examens nécessaires à l'exécution des mesures de lutte contre les maladies des animaux ( Art. L. 221-8 ) ; . pour l'accès aux abattoirs et lieux de production, transformation, vente de produits d'origine alimentaire, aux fins d'inspection sanitaire (Art. L. 231-2-1 ) ; . pour les inspections en matière de protection des végétaux ( Art. L. 250-5 ) ; . aux fins de recueillir les informations nécessaires à la connaissance des productions, marchés, données du commerce extérieur (Art. L. 621-8-2 ) ; . aux fins de contrôle par les professionnels des règles relatives aux semences ( Art. L. 661-11 ). - Ordonne la destruction de produits non conformes (semences et plantes) en cas de manquement d'une particulière gravité ( Art. L. 661-12 ). - Autorise l'accès des agents chargés de la police des pêches maritimes en cas de refus ou de locaux mixtes ( Art. L. 941-6 ). - Se prononce sur la saisie d'un navire de pêche qui a servi à commettre une infraction ; il peut ordonner sa destruction s'il présente un risque pour la sécurité ou l'environnement ( Art. L. 943-4, L. 943-5 et L. 943-6 ). - En Guyane, ordonne la destruction d'embarcations dépourvues de pavillon ayant servi à commettre certaines infractions ( Art. L. 951-9 ).
Code des douanes	Autorise : - la visite d'un navire dans un port, en vue de la recherche de la fraude, en cas de refus de l'occupant ou en présence de locaux à usage privé ou d'habitation ( Art. 63 ) ; - les visites et saisies effectuées par les agents des douanes (sauf flagrant délit) aux fins de recherche et constatation d'un délit douanier ( Art. 64 ) ; - la localisation en temps réel ( Art. 67 bis-2 ) ; - la vente aux enchères et la destruction d'objets saisis ( Art. 389 et 389 bis ).
Code des douanes de Mayotte	Autorise : - la visite, pour la recherche et constatation de délits douaniers, en tous lieux, hors flagrant délit ( Art. 41 ) ; - la vente aux enchères et la destruction d'objets saisis ( Art. 257 et 257 bis ).
Code monétaire et financier	Autorise, à la demande de l'Autorité des marchés financiers, les enquêteurs de l'autorité à procéder à des visites et saisies, aux fins de recherche d'infractions ( Art. L. 621-12 ).
Code de la santé publique	- Autorise les visites et saisies des agents, en matière de santé publique ( Art. L. 1421-2-1 ). - Ordonne, au besoin d'office, la mainlevée d'une mesure de soins psychiatriques et s'il y a lieu de la mesure d'hospitalisation complète, après avis d'un collège ( Art. L. 3211-12 ). - Autorise la poursuite de l'hospitalisation complète : . après admission prononcée par le représentant de l'État ; . pour les personnes détenues atteintes de troubles mentaux ; . en cas d'irresponsabilité pénale ou altération du discernement ( Art. L. 3211-12-1, L. 3213-3, L. 3213-8 et L. 3213-9-1 ). - Est compétent en cas de contestation de la régularité des décisions administratives ( Art. L. 3216-1). - Ordonne une injonction thérapeutique d'une durée de 24 mois au plus à l'encontre d'une personne mise en examen pour usage de stupéfiants ( Art. L. 3424-1 ). - Autorise la prolongation d'une mesure de consignation de produits présentant ou susceptibles de présenter un danger pour la santé humaine, dans l'attente de résultats d'analyses ( Art. L. 5127-2 ). - Autorise la saisie de produits par les inspecteurs de la pharmacie ( Art. L. 5411-3 ). - Peut demander la radiation de la liste départementale d'un médecin relais qui ne satisfait pas à ses obligations ( Art. R. 3413-4 ).
Code de l'environnement	- Autorise : . les visites aux fins de contrôles administratifs ( Art. L. 171-2 ) ; . les visites aux fins de recherche et constatation d'infractions ( Art. L. 172-6 ) ; . la destruction d'instruments et engins interdits ou prohibés ( Art. L. 172-13 ) ; . la consignation pour 15 jours maximum d'objets ou dispositifs suspectés d'être non conformes ( Art. L. 172-15 ) ; . la visite par les inspecteurs de la sûreté nucléaire en cas de refus d'accès ou de locaux servant de domicile ( Art. L. 596-8 ). - Ordonne toute mesure utile pour une durée de trois mois au plus, en cas de non-respect des règles de préservation des eaux ( Art. L. 216-13 ) et en cas d'ouverture ou exploitation d'un établissement d'élevage ou vente d'animaux non domestiques sans autorisation ( Art. L. 415-4 ). - Est compétent en cas de contestation de l'immobilisation d'un navire ayant servi à commettre une infraction de rejets polluants ( Art. L. 218-30 ). - Ordonne la consignation de substances chimiques en de refus d'obtempérer du détenteur, dans l'attente de résultats de contrôles ( Art. L. 521-11-1 ).
Code des transports	- Autorise : . les visites effectuées par les agents qui se heurtent à un refus ou en cas de locaux mixtes ( Art. L. 1711-5 ) ; . l'accès des agents de l'Établissement public de sécurité ferroviaire pour effectuer des contrôles, en cas de refus ( Art. L. 2221-5 ) ; . les visites dans le cadre d'enquêtes demandées par l'Autorité de régulation des activités ferroviaires, en cas de refus d'accès ou pour un local privé ( Art. L. 2135-4 ) ; . les visites dans les aéronefs, terrains et locaux, en cas d'opposition ( Art. L. 6431-2 ). - Prolonge l'ordre de consignation du capitaine à l'encontre d'une personne mettant en péril la préservation d'un navire, sa cargaison ou la sécurité des personnes à bord ( Art. L. 5531-19 ).
Code minier (nouveau)	Autorise les visites effectuées par les agents (missions de police administrative), en sa présence s'il l'estime utile ( Art. L. 175-9 et L. 175-11 ).
Code de l'énergie	Autorise les agents de la Commission de régulation de l'énergie à effectuer des visites et saisies, au besoin en sa présence ( Art. L. 135-5, L. 135-7, L. 142-23 et L. 142-25 ).
Code forestier (nouveau)	- Est destinataire du procès-verbal portant saisie en matière d'infractions forestières et peut ordonner la vente des biens saisis ( Art. L. 161-19 et L. 161-21 ). - Se prononce sur la mainlevée ou le maintien des mesures conservatoires prises pour interrompre des travaux de défrichement contraires aux règles en vigueur ( Art. L. 363-4 ).
Code de la sécurité intérieure	Autorise : - les visites dans des locaux servant à la vidéoprotection, en cas d'opposition du responsable ou en cas d'urgence ( Art. L. 253-3 ) ; - la saisie à domicile d'armes et munitions ayant fait l'objet d'une injonction préfectorale de remise ( Art. L. 312-8 ) ou injonction de dessaisissement ( Art. L. 312-12 ) ; - les visites de navires au port depuis 72h, en cas de refus des occupants ( Art. L. 616-4 ) ; - les visites effectuées par les agents du Conseil national des activités privées de sécurité, en cas de refus du responsable des lieux ( Art. L. 634-2 ).

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION

		PROJET DE LOI ORGANIQUE
		INDÉPENDANCE ET IMPARTIALITÉ DES MAGISTRATS	N°		COM-6
COMMISSION DES LOIS		(n° 660)	23 OCTOBRE 2015
	A M E N D E M E N T présenté par

M. COLLOMBAT

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ARTICLE 4

Alinéa 3

Après les mots

« compensation du handicap »

Insérer les mots suivants :

« et dans la mesure où ce handicap ne porte pas atteinte à l'indépendance du candidat à l'auditorat ».

OBJET

Cet amendement vise à prévoir le cas où le handicap du candidat bien que possiblement compensé nécessite la présence d'un tiers soignant ou aidant dont le rôle serait si important qu'il pourrait porter atteinte à l'indépendance du candidat à l'auditorat.

		PROJET DE LOI ORGANIQUE
		INDÉPENDANCE ET IMPARTIALITÉ DES MAGISTRATS	N°		COM-7
COMMISSION DES LOIS		(n° 660)	23 OCTOBRE 2015
	A M E N D E M E N T présenté par

M. COLLOMBAT

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ARTICLE 5

Alinéa 3,

après le mot

« économique »,

ajouter le mot

« philosophique »

OBJET

Le présent amendement vise à ouvrir la possibilité d'être directement nommé auditeur de justice les personnes pouvant se prévaloir de quatre années d'activité dans le domaine « philosophique », en raison des convergences existantes avec le droit.

		PROJET DE LOI ORGANIQUE
		INDÉPENDANCE ET IMPARTIALITÉ DES MAGISTRATS	N°		COM-8
COMMISSION DES LOIS		(n° 660)	23 OCTOBRE 2015
	A M E N D E M E N T présenté par

M. COLLOMBAT

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ARTICLE 6

Après les mots

« inscrit au barreau »

insérer les mots :

« et d'un stage d'au moins un mois dans une collectivité territoriale »

OBJET

Le présent amendement prévoit un stage, durant la scolarité des auditeurs de justice, au sein d'une collectivité territoriale afin de les aider à appréhender le fonctionnement de ces dernières.

		PROJET DE LOI ORGANIQUE
		INDÉPENDANCE ET IMPARTIALITÉ DES MAGISTRATS	N°		COM-5
COMMISSION DES LOIS		(n° 660)	20 OCTOBRE 2015
	A M E N D E M E N T présenté par

M. REICHARDT, Mme IMBERT, MM.  D. LAURENT, LONGUET et G. BAILLY, Mmes  DI FOLCO et GRUNY, MM.  VOGEL et CÉSAR, Mme DEROMEDI, M. DUFAUT, Mme LAMURE et MM.  LAMÉNIE, MOUILLER, B. FOURNIER, LAUFOAULU et HOUPERT

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ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 7

Après l'article 7, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature est ainsi modifié :

1° Après la première phrase du deuxième alinéa de l'article 28, il est ajouté une phrase ainsi rédigée : « En cas d'avis défavorable, la nomination d'un magistrat du parquet ne peut intervenir que si, au terme d'un nouvel examen, l'avis n'est pas confirmé à la majorité des deux-tiers. »

2° L'article 38 est complété par une phrase ainsi rédigée : « En cas d'avis défavorable, la nomination d'un magistrat du parquet ne peut intervenir que si, au terme d'un nouvel examen, l'avis n'est pas confirmé à la majorité des deux-tiers. »

OBJET

Cet amendement a pour objet de garantir l'indépendance des magistrats du parquet et, à travers elle, celle de l'institution judiciaire.

La situation actuelle des magistrats du ministère public se caractérise par une forte ambiguïté. Les conditions d'articulation entre leur statut de magistrat et leur subordination au pouvoir exécutif n'ont jamais fait l'objet d'une définition précise.

La Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) ne se prive pas de le rappeler. Déniant au procureur français la qualité de magistrat, elle limite peu à peu sa capacité à effectuer certains actes d'enquête.

Modifier le statut du parquet pour le rendre conforme aux standards européens est un préalable indispensable à l'exercice effectif des missions des procureurs, avocats de la loi et représentants de la société.

La réforme proposée revêt une grande importance symbolique. Dans la pratique, compte tenu du faible nombre d'avis défavorables et du nombre encore plus faible de ceux auxquels il est passé outre par l'autorité de nomination, la modification proposée du régime de nomination des magistrats du parquet traduirait un alignement du droit sur le fait plutôt qu'un bouleversement.

		PROJET DE LOI ORGANIQUE
		INDÉPENDANCE ET IMPARTIALITÉ DES MAGISTRATS	N°		COM-9
COMMISSION DES LOIS		(n° 660)	23 OCTOBRE 2015
	A M E N D E M E N T présenté par

MM.  COLLOMBAT et MÉZARD

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ARTICLE 16

Supprimer cet article.

OBJET

Article inutile qui alourdira le travail du 1 ^er président pour une utilité quasiment nulle, si ce n'est celle de donner l'impression d'une activité managériale.

		PROJET DE LOI ORGANIQUE
		INDÉPENDANCE ET IMPARTIALITÉ DES MAGISTRATS	N°		COM-10
COMMISSION DES LOIS		(n° 660)	23 OCTOBRE 2015
	A M E N D E M E N T présenté par

MM.  COLLOMBAT et MÉZARD

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ARTICLE 19

Supprimer cet article.

OBJET

Article inutile qui alourdira le travail du 1 ^er président pour une utilité quasiment nulle, si ce n'est celle de donner l'impression d'une activité managériale.

		PROJET DE LOI ORGANIQUE
		INDÉPENDANCE ET IMPARTIALITÉ DES MAGISTRATS	N°		COM-11
COMMISSION DES LOIS		(n° 660)	23 OCTOBRE 2015
	A M E N D E M E N T présenté par

MM.  COLLOMBAT et MÉZARD

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ARTICLE 21

I. Alinéa 9

Après les mots

« leur situation patrimoniale »

ajouter les mots

« et leur déclaration d'intérêt »

II. Alinéa 9

Remplacer les mots

« commission de recueil des déclarations de patrimoine des magistrats de l'ordre judiciaire »

par les mots suivants :

« Haute Autorité pour la Transparence de la Vie Publique »

III. Alinéa 10

Remplacer le mot

« commission »

par les mots

« Haute Autorité pour la Transparence de la Vie Publique »

IV.Alinéa 12

Remplacer le mot

« commission »

par les mots

« Haute Autorité pour la Transparence de la Vie Publique »

V.Alinéa 13

Remplacer le mot

« commission »

par les mots

« Haute Autorité pour la Transparence de la Vie Publique »

VI.Alinéa 16 à 22

Supprimer ces alinéas

OBJET

Cet amendement vise à soumettre les magistrats aux mêmes contraintes que les parlementaires et les fonctionnaires concernant leur situation patrimoniale et leur déclaration d'intérêt qu'ils devront envoyer à la HATVP. Rien ne justifie la création d'un régime dérogatoire pour les magistrats qui sont des fonctionnaires au même titre que les autres.

Par voie de conséquence, l'amendement supprime l'article 7-4 créant la commission de recueil de déclaration de patrimoine des magistrats de l'ordre judiciaire.

		PROJET DE LOI ORGANIQUE
		INDÉPENDANCE ET IMPARTIALITÉ DES MAGISTRATS	N°		COM-12
COMMISSION DES LOIS		(n° 660)	23 OCTOBRE 2015
	A M E N D E M E N T présenté par

MM.  COLLOMBAT et MÉZARD

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ARTICLE 21

Après l'alinéa 22

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« Le premier président et les présidents de chambre de la Cour de cassation, le procureur général et les premiers avocats généraux près cette Cour ainsi que les premiers présidents des cours d'appel et les procureurs généraux près ces cours, en poste lors de l'entrée en vigueur de la présente loi, adressent leur situation patrimoniale et leur déclaration d'intérêt à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique dans les deux mois qui suivent l'entrée en vigueur de la présente loi. »

OBJET

Cet amendement vise à prévoir des dispositions transitoires pour les magistrats déjà en poste.

		PROJET DE LOI ORGANIQUE
		INDÉPENDANCE ET IMPARTIALITÉ DES MAGISTRATS	N°		COM-16
COMMISSION DES LOIS		(n° 660)	23 OCTOBRE 2015
	A M E N D E M E N T présenté par

M. MÉZARD

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ARTICLE 21

Alinéa 4

remplacer le mot

"ont"

par les mots :

"suivent une formation en déontologie, sanctionné par"

OBJET

Le présent amendement a pour objet de préciser que l'entretien de déontologie est lui-même précédé d'une formation en la matière.

		PROJET DE LOI ORGANIQUE
		INDÉPENDANCE ET IMPARTIALITÉ DES MAGISTRATS	N°		COM-13
COMMISSION DES LOIS		(n° 660)	23 OCTOBRE 2015
	A M E N D E M E N T présenté par

M. COLLOMBAT

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ARTICLE 26

Alinéa 2

Remplacer « huit mois » par « six mois » et « quatre mois » par « trois mois »

Alinéa 4

Remplacer « douze mois » par « six mois » et « six mois » par « trois mois »

Alinéa 9

Remplacer « six mois » par « trois mois » et « douze mois » par « six mois »

OBJET

Cet amendement vise à restreindre les délais donnés au CSM pour rendre son avis sur la situation du magistrat.

		PROJET DE LOI ORGANIQUE
		INDÉPENDANCE ET IMPARTIALITÉ DES MAGISTRATS	N°		COM-14
COMMISSION DES LOIS		(n° 660)	23 OCTOBRE 2015
	A M E N D E M E N T présenté par

MM.  COLLOMBAT et MÉZARD

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ARTICLE 31

Alinéa 2

Ajouter un alinéa ainsi rédigé :

« Ceux-ci déclarent leur situation patrimoniale et leur déclaration d'intérêts dans les deux mois qui suivent leur installation à la haute autorité pour la transparence de la vie publique.

Celle-ci apprécie la variation de la situation patrimoniale de l'intéressé entre la déclaration effectuée au moment de l'installation et celle transmise après la cessation des fonctions.

Lorsque les évolutions patrimoniales constatées n'appellent pas d'observation ou lorsqu'elles sont justifiées, la haute autorité pour la transparence de la vie publique en donne acte à l'intéressé.

Dans le cas où la haute autorité pour la transparence de la vie publique, après une procédure contradictoire, constate des évolutions patrimoniales pour lesquelles elle ne dispose pas d'explications satisfaisantes, elle transmet le dossier de l'intéressé a l'administration fiscale.

La déclaration de situation patrimoniale n'est ni versée au dossier du magistrat, ni communicable aux tiers.

Un décret en Conseil d'état fixe les conditions d'application du présent article, notamment le modèle et le contenu de la déclaration, et ses modalités de dépôt de mise à jour et de conservation. »

OBJET

Cet amendement vise à soumettre les magistrats aux mêmes contraintes que les parlementaires et les autres fonctionnaires concernant leur situation patrimoniale et leur déclaration d'intérêt qu'ils devront envoyer à la HATVP. Rien ne justifie la création d'un régime dérogatoire pour les magistrats qui sont des fonctionnaires au même titre que les autres.

		PROJET DE LOI ORGANIQUE
		INDÉPENDANCE ET IMPARTIALITÉ DES MAGISTRATS	N°		COM-15
COMMISSION DES LOIS		(n° 660)	23 OCTOBRE 2015
	A M E N D E M E N T présenté par

MM.  COLLOMBAT et MÉZARD

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ARTICLE 33

Alinéa 2

Ajouter après les mots « situation patrimoniale » les mots « et leur déclaration d'intérêt »

Alinéa 2

Après les mots « commission de recueil »

Rédiger ainsi la fin de l'alinéa

« haute autorité pour la transparence de la vie publique »

Alinéa 3 : remplacer les mots « cette commission » par les mots « la haute autorité pour la transparence de la vie publique »

OBJET

Cet amendement vise à soumettre les magistrats aux mêmes contraintes que les parlementaires concernant leur situation patrimoniale et leur déclaration d'intérêt qu'ils devront envoyer à la HATVP. Rien ne justifie la création d'un régime dérogatoire pour les magistrats qui sont des fonctionnaires au même titre que les autres.

		PROJET DE LOI ORGANIQUE
		INDÉPENDANCE ET IMPARTIALITÉ DES MAGISTRATS	N°		COM-48
COMMISSION DES LOIS		(n° 660)	27 OCTOBRE 2015
	A M E N D E M E N T présenté par

M. PILLET, rapporteur

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ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 33

Après l'article 33, insérer un article additionnel 33 bis ainsi rédigé:

Après l'article 17 de la même loi, il est inséré un article 17-1 ainsi rédigé:

"Les propositions et avis formulés par le Conseil supérieur de la magistrature dans le cadre de son activité de nomination ne sont pas susceptibles de faire l'objet d'un recours portant sur l'appréciation formée par le Conseil."

OBJET

Le présent amendement vise à revenir sur une extension récente du contrôle auquel le juge administratif soumet le Conseil supérieur de la magistrature lorsqu'il statue en matière de nomination des magistrats.

En effet, par un arrêt Vidon du 29 octobre 2013, n° 346569, le Conseil d'Etat a accepté de connaître d'un avis non conforme rendu par le CSM à l'encontre de la proposition de nomination d'un magistrat du siège, formulée par le garde des sceaux. Ce faisant, le Conseil d'Etat soumet l'appréciation formée par le CSM à son contrôle, ce qui ne paraît pas conforme au rôle que l'article 65 de la Constitution attribue au CSM.

		PROJET DE LOI ORGANIQUE
		INDÉPENDANCE ET IMPARTIALITÉ DES MAGISTRATS	N°		COM-17
COMMISSION DES LOIS		(n° 660)	23 OCTOBRE 2015
	A M E N D E M E N T présenté par

MM.  MÉZARD et COLLOMBAT

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ARTICLE 34

Alinéas 10 et 11

supprimer ces alinéas.

OBJET

Le traitement privilégié des magistrats du cadre de l'administration centrale et des magistrats exerçant à l'inspection des services judiciaires, lorsqu'ils atteignent la limite d'âge, qui prévoit qu'ils sont maintenus en activité dans leur fonction en surnombre n'apparaît pas justifié.

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* ¹ Cf. le projet annuel de performance pour l'action « justice judiciaire » de la mission « justice », joint au projet de loi de finances pour 2016.

* ² Projet de loi organique n° 3705 (XIII ^ème législature) relatif au statut de la magistrature , déposé à l'Assemblée nationale le 27 juillet 2011, redéposé au Sénat le 4 mai 2012, et projet de loi n° 3704 (XIII ^ème législature) relatif à la déontologie et à la prévention des conflits d'intérêts dans la vie publique , déposé à l'Assemblée nationale le même jour.

* ³ Pour une nouvelle déontologie de la vie publique , rapport de la commission de réflexion pour la prévention des conflits d'intérêts dans la vie publique, remis au Président de la République le 26 janvier 2011.

* ⁴ Projet de loi organique n° 1321 (XIV ^ème législature) relatif au renforcement des obligations déontologiques des magistrats de l'ordre judiciaire , déposé à l'Assemblée nationale le 24 juillet 2013 et projet de loi n° 1322 (XIV ^ème législature) relatif au renforcement des obligations déontologiques des magistrats de l'ordre judiciaire , déposé à l'Assemblée nationale le même jour.

* ⁵ Projet de loi organique n° 1278 (XIV ^ème législature) relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires , déposé à l'Assemblée nationale le 17 juillet 2013.

* ⁶ Cf. , infra , le commentaire de l'article 7.

* ⁷ La durée minimale du stage obligatoire en cabinet d'avocat pendant la scolarité est, quant à elle, réduite à trois mois par l'article 6 .

* ⁸ Décret modifié n° 2008-689 du 9 juillet 2008 relatif à l'organisation du ministère de la justice .

* ⁹ Formulation qui exclut la Cour de cassation.

* ¹⁰ Décret n° 2010-1668 du 29 décembre 2010 relatif aux attributions et à l'organisation des missions de l'inspecteur général des services judiciaires.

* ¹¹ Décret n° 2013-740 du 14 août 2013 relatif à l'audit interne au ministère de la justice .

* ¹² Décret n° 93-21 du 7 janvier 1993 pris pour l'application de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 modifiée portant loi organique relative au statut de la magistrature .

* ¹³ Loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la V ^ème République .

* ¹⁴ Décret du 21 octobre du Président de la République, pris après avis du Conseil supérieur de la magistrature.

* ¹⁵ Articles 7 des arrêtés du 9 juillet 2008 fixant respectivement l'organisation en sous-directions de la direction de l'administration pénitentiaire et de la direction de la protection judiciaire de la jeunesse.

* ¹⁶ Rapport consultable à l'adresse suivante : https://www.ccomptes.fr/Accueil/Publications/Publications/La-fonction-d-inspection-au-ministere-de-la-justice

* ¹⁷ La prise d'effet de cette obligation de mobilité est toutefois différée dans le temps. Cf. , infra , commentaire de l'article 35.

* ¹⁸ Les personnes admises au concours de l'ENM pour l'accès à la magistrature deviennent auditeurs de justice, puis à l'issue de leur formation et sous réserve de leur examen de classement, deviennent magistrats.

* ¹⁹ Pour mémoire, cette faculté est déjà offerte aux auditeurs de justice lors de leur stage en juridiction, selon les termes de l'article 19 de l'ordonnance statutaire.

* ²⁰ Référé de la Cour des comptes du 22 décembre 2014, adressé à Mme Christiane Taubira, garde des sceaux, ministre de la Justice, relatif aux écoles de formation du ministère de la Justice .

* ²¹ Voir le rapport n° 176 (2006-2007) de M. Jean-Jacques Hyest, fait au nom de la commission des lois, déposé le 24 janvier 2007, consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l06-176/l06-176.html

* ²² Rapport n° 383 (2006-2007) de nos anciens collègues Pierre Fauchon et Charles Gautier, fait au nom de la commission des lois et de la mission d'information de la commission des lois, consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2006/r06-383-notice.html

* ²³ Voir notamment sa décision n° 98-396 DC du 19 février 1998 à propos du recrutement par concours exceptionnels : « Considérant que, dans la mesure où ni les diplômes obtenus par les candidats ni l'exercice professionnel antérieur des intéressés ne font présumer, dans tous les cas, la qualification juridique nécessaire à l'exercice des fonctions de magistrat de l'ordre judiciaire, les mesures réglementaires d'application de la loi devront prévoir des épreuves de concours de nature à permettre de vérifier, à cet effet, les connaissances juridiques des intéressés. »

* ²⁴ Cette disposition faisait suite à la recommandation de porter le stage « avocat » existant de deux mois à un an, issue du rapport de notre collègue député Philippe Houillon, rapporteur au nom de la commission d'enquête chargée de rechercher les causes des dysfonctionnements de la justice dans l'affaire dite d'Outreau et de formuler des propositions pour éviter leur renouvellement.

* ²⁵ Loi organique n° 92-189 du 25 février 1992 modifiant l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature . Avant l'entrée en vigueur de cette loi, seuls les emplois de procureurs généraux près la Cour de cassation et près la cour d'appel de Paris étaient pourvus en conseil des ministres.

* ²⁶ Loi constitutionnelle n° 93-952 du 27 juillet 1993 portant révision de la Constitution du 4 octobre 1958 et modifiant ses titres VIII, IX, X et XVI .

* ²⁷ La formation parquet se voyant reconnaître les pouvoirs consultatifs que la loi organique du 25 février 1992 précitée avait attribués jusque-là à des commissions ad hoc .

* ²⁸ Loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la V ^ème République .

* ²⁹ Voir page 37 de l'étude d'impact du projet de loi organique.

* ³⁰ Procédures de comparution immédiate, composition pénale, ordonnance pénale ou comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité.

* ³¹ Cité page 25 dans le rapport n° 674 (2012-2013) fait par M. Jean-Pierre Michel au nom de la commission des lois sur le projet de loi constitutionnel portant réforme du Conseil supérieur de la magistrature, consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l12-674/l12-674.html.

* ³² Ibid.

* ³³ « Toute personne arrêtée ou détenue, dans les conditions prévues au paragraphe 1.c du présent article, doit être aussitôt traduite devant un juge ou un autre magistrat habilité par la loi à exercer des fonctions judiciaires et a le droit d'être jugée dans un délai raisonnable, ou libérée pendant la procédure. La mise en liberté peut être subordonnée à une garantie assurant la comparution de l'intéressé à l'audience . »

* ³⁴ CEDH, 5 ^e section, Moulin c. France , 23 novembre 2010, req. N° 37104/06.

* ³⁵ Dans son avis du 2 octobre 2003, le Conseil supérieur de la magistrature recommandait de compléter le dispositif d'évaluation par l'élaboration d'un rapport annuel d'activité par le magistrat, « par des éléments normalisés statistiques et budgétaires propres » et par la réalisation d'audit périodique ou sur demande du CSM.

* ³⁶ Article 20 du décret n° 93-21 du 7 janvier 1993 pris pour l'application de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 modifiée portant loi organique relative au statut de la magistrature .

* ³⁷ Circulaire SJ. 09-388-A3/02.11.2009 de la direction des services judiciaires relative à l'évaluation des magistrats .

* ³⁸ CSM Siège, 13 décembre 2001, S120.

* ³⁹ CE, 23 mars 2005, Stilinovic, requête n° 264005.

* ⁴⁰ CSM Siège, 24 novembre 2005, S141.

* ⁴¹ Les nominations des auditeurs de justice à leurs premières fonctions est régie par des dispositions spécifiques qui tiennent compte de l'ordre du classement de sortie.

* ⁴² Conformément à l'article 5 du décret du 7 janvier 1993 précité, peuvent être nommés à ces fonctions les magistrats du premier grade et les magistrats du second grade inscrits au tableau d'avancement.

* ⁴³ Loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes .

* ⁴⁴ Contribution écrite adressée à votre rapporteur.

* ⁴⁵ Voir annexe 3.

* ⁴⁶ Voir annexe 4.

* ⁴⁷ Loi n° 2011-803 du 5 juillet 2011 relative aux droits et à la protection des personnes faisant l'objet de soins psychiatriques et aux modalités de leur prise en charge .

* ⁴⁸ Loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité .

* ⁴⁹ Contribution écrite de l'union syndicale des magistrats adressée à votre rapporteur.

* ⁵⁰ Contribution écrite du syndicat de la magistrature adressée à votre rapporteur.

* ⁵¹ Décision sur la loi organique modifiant l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.

* ⁵² Décision sur la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale .

* ⁵³ Le Conseil d'État, qui exerce un contrôle de l'excès de pouvoir sur les décisions d'inscription ou de refus d'inscription, a confirmé cette compétence dans un arrêt du 17 février 2010 (n° 32609).

* ⁵⁴ Cette différence s'explique par les inscriptions accordées par la commission d'avancement aux réclamants non présentés.

* ⁵⁵ La commission d'avancement se prononce par ailleurs sur les candidatures à la nomination directe en qualité d'auditeur de justice, à l'intégration directe dans la magistrature, sur les détachements judiciaires, sur le recrutement de magistrats exerçant à titre temporaire et sur les contestations de l'évaluation professionnelle.

* ⁵⁶ Rapport annuel d'activité de 2014, page 253 - contribution à la réflexion sur la déontologie des magistrats du 2 octobre 2003.

* ⁵⁷ Les chefs de la Cour de cassation ne peuvent évaluer les chefs de cour du fait qu'ils président les formations du CSM appelées à se prononcer sur les nominations de ceux-ci.

* ⁵⁸ La liste des emplois de président de tribunal de grande instance qui sont placés hors hiérarchie est fixée par un décret en Conseil d'État, en fonction de l'importance de l'activité juridictionnelle.

* ⁵⁹ L'article 2 du projet de loi propose que les fonctions d'inspecteur général adjoint soient désormais confiées à des magistrats hors hiérarchie.

* ⁶⁰ En 2014, 70 magistrats en position de détachement et 16 en congé parental ont réintégré le corps actif de la magistrature.

* ⁶¹ CE, 15 octobre 1986 (n°67857) et CE, 9 avril 2004 (n°243001).

* ⁶² Il recommandait la création d'une position administrative d'affectation temporaire au ministère de la Justice, quel que soit le grade hiérarchique, pour une gestion plus souple des retours. Néanmoins, cette solution ne peut être que temporaire.

* ⁶³ Ainsi, les magistrats du second grade ne peuvent demander que deux emplois de premier grade et les magistrats du premier grade, que deux postes placés hors hiérarchie.

* ⁶⁴ Projet de loi organique n° 518 (2011-2012) relatif au statut de la magistrature , déposé au Sénat le 4 mai 2012. Il est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl11-518.html .

Ce projet de loi ne prévoyait aucune déclaration de situation patrimoniale, seulement l'établissement d'une déclaration d'intérêts lors de l'installation dans les fonctions, par les magistrats de la Cour de cassation, les premiers présidents et les procureurs généraux des cours d'appel ainsi que le président et le procureur du tribunal de grande instance de Paris, déclaration adressée, selon le cas, au premier président ou au procureur général de la Cour de cassation. Il précisait que la déclaration d'intérêts n'était communicable qu'à l'intéressé. En outre, il posait le principe selon lequel « les magistrats veillent à prévenir ou à faire cesser immédiatement les situations de conflits d'intérêts » , sans poser de définition de la notion de conflit d'intérêts applicable aux magistrats.

* ⁶⁵ Telle qu'elle est rédigée, cette disposition ne concerne donc pas les concubins et partenaires de pacte civil de solidarité.

* ⁶⁶ Sont énumérées les professions d'avocat, avoué, notaire, huissier de justice, greffier de tribunal de commerce, administrateur judiciaire et mandataire-liquidateur.

* ⁶⁷ L'article 20 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique prévoit que toute personne exerçant un emploi ou des fonctions à la discrétion du Gouvernement pour lesquels elle a été nommée en conseil des ministres est soumise à l'obligation de déclaration de situation patrimoniale et de déclaration d'intérêts. Sont ainsi concernés, entre autres, les directeurs des administrations centrales. En outre, le projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires est en cours d'examen.

* ⁶⁸ Articles 37 et 38-1 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature . De même, les présidents et procureurs du tribunal de grande instance ont la qualité de magistrat de la cour d'appel, en vertu de l'article 38-2 de la même ordonnance, à l'exception de ceux du tribunal de grande instance de Paris, qui ont la qualité de magistrat de la Cour de cassation.

* ⁶⁹ Article 47 du projet de loi.

* ⁷⁰ Ce nombre se répartit en 15 magistrats de la Cour de cassation et 74 chefs de cour, premiers présidents et procureurs généraux des 30 cours d'appel de métropole, des 6 cours d'appel d'outre-mer et du tribunal supérieur d'appel de Saint-Pierre-et-Miquelon.

* ⁷¹ Ce nombre inclut également 336 chefs de juridiction, présidents et procureurs de la République des 164 tribunaux de grande instance de métropole et des départements d'outre-mer et des 4 tribunaux de première instance de certaines collectivités d'outre-mer.

* ⁷² À titre de comparaison, le président de la HATVP est nommé par décret du Président de la République, après avis public des commissions permanentes compétentes des deux assemblées parlementaires, qui peuvent s'opposer à cette nomination à une majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimées, dans le cadre prévu par l'article 13 de la Constitution.

* ⁷³ À titre de comparaison, outre son président, la HATVP comprend deux conseillers d'État, en activité ou honoraires, élus par l'assemblée générale du Conseil d'État, deux conseillers à la Cour de cassation, en activité ou honoraires, élus par l'ensemble des magistrats hors hiérarchie de la Cour de cassation, deux conseillers-maîtres à la Cour des comptes, en activité ou honoraires, élus par la chambre du conseil de la Cour des comptes, et deux personnalités qualifiées nommées respectivement par le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat.

* ⁷⁴ Article L.O. 135-1 du code électoral.

* ⁷⁵ Voir notamment les décisions n° 90-273 DC du 4 mai 1990 et n° 2003-482 DC du 30 juillet 2003. Selon cette seconde décision, « les dispositions de loi ordinaire auxquelles renvoie la loi organique soumise à l'examen du Conseil constitutionnel sont rendues applicables dans leur rédaction en vigueur à la date de l'adoption définitive de cette loi organique ».

* ⁷⁶ Circulaire JUS-G-92600-72-C du 4 novembre 1992.

* ⁷⁷ Il est à cet égard notable que l'étude d'impact fasse mention, pour justifier le dispositif proposé, du dépôt récent d'une proposition de loi organique tendant, quant à elle, restreindre la liberté syndicale des magistrats (proposition de loi n° 1922 (AN - XIV ^ème législature) de M. Éric Ciotti, relative à l'impartialité des magistrats ).

* ⁷⁸ Art. 112 de la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure .

* ⁷⁹ CE, 28 décembre 2009, RFDA 2010.236.

* ⁸⁰ Circulaire n° SJ.08.001.A3 du 2 janvier 2008 relative à la protection statutaire des magistrats .

* ⁸¹ Ces dispositions sont quasiment identiques à celles qui sont applicables aux fonctionnaires relevant du statut général de la fonction publique, définies à l'article 18 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.

* ⁸² Loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal.

* ⁸³ Loi du 22 avril 1905 portant fixation du budget des dépenses et des recettes de l'exercice 1905.

* ⁸⁴ Décret n° 93-21 du 7 janvier 1993 précité.

* ⁸⁵ CE, 21 octobre 2009, requête n° 312628.

* ⁸⁶ CE, 25 juin 2003, requête n° 251833.

* ⁸⁷ Ibid.

* ⁸⁸ Dans sa rédaction résultant de la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique.

* ⁸⁹ Cet article reconnaît comme autorités compétentes pour délivrer un avertissement l'inspecteur général des services judiciaires, les chefs de cour ainsi que les directeurs ou chefs de service de l'administration centrale qui ont des magistrats placés sous leur autorité.

* ⁹⁰ CE, 13 juillet 2012, requête n° 342633.

* ⁹¹ CE, 27 mars 2015, requête n° 382144.

* ⁹² Délai de prescription de deux mois pour les actes susceptibles de procédures disciplinaires, fixé à l'article L. 1332-4 du code du travail, ce principe ayant été posé la loi n° 82-689 du 4 août 1982 relative aux libertés des travailleurs dans l'entreprise dite « loi Auroux ».

* ⁹³ CE, 26 juillet 2007, requête n° 293059.

* ⁹⁴ Décision n° 2011-199 QPC du 25 novembre 2011, cons. 5.

* ⁹⁵ Peuvent saisir le CSM en matière disciplinaire : le garde des sceaux, les premiers présidents de cour d'appel, les procureurs généraux près les cours d'appel, ou tout justiciable.

* ⁹⁶ CAA Marseille, 13 décembre 2011, requête n° 09MA03062 et 29 janvier 2013, requête n° 11MA02224.

* ⁹⁷ Inspecteur général, inspecteur général adjoint et inspecteur.

* ⁹⁸ Loi organique n° 2010-830 du 22 juillet 2010 relative à l'application de l'article 65 de la Constitution.

* ⁹⁹ Article 50-3 de l'ordonnance statutaire pour les magistrats du siège et article 63 pour les magistrats du parquet.

* ¹⁰⁰ Dans les conditions définies par l'article 18 de la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature.

* ¹⁰¹ Il s'agit, notamment des autres fonctionnaires de l'État et des fonctionnaires parlementaires, territoriaux ou hospitaliers appartenant à des corps et des cadres d'emploi de même niveau de recrutement, ce qui correspond à la catégorie A supérieur.

* ¹⁰² Cette suppression a été décidée par la loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles . Il ne s'agit que de la suppression de la juridiction. Les juges de proximité demeurent en fonction, mais ils sont redéployés au sein du tribunal de grande instance, pour servir d'assesseur dans ses formations collégiales.

* ¹⁰³ L'article 35 du projet de loi organique prévoit d'autoriser, à titre transitoire, ceux dont le mandat est en cours à solliciter un renouvellement de trois ans afin d'accomplir un mandat total de dix ans.

* ¹⁰⁴ Retrait de certaines fonctions, interdiction d'être nommé à certaines fonctions, abaissement d'échelon, exclusion temporaire, rétrogradation, mise à la retraite d'office ou révocation.

* ¹⁰⁵ Article 78 de l'ordonnance statutaire du 22 décembre 1958.

* ¹⁰⁶ Article 41-7 de l'ordonnance précitée.

* ¹⁰⁷ Respectivement articles L. 142-4 et L. 143-2 du code de la sécurité sociale.

* ¹⁰⁸ Article 16 de la loi n° 91-647 du 11 juillet 1991 relative à l'aide juridique .

* ¹⁰⁹ Cf ., supra , l'exposé général, I.

* ¹¹⁰ Article 3-1 de l'ordonnance statutaire.

* ¹¹¹ Votre commission a aussi adopté un amendement rédactionnel COM-51 à cet article.

* ¹¹² Cette notion peut renvoyer, selon les interprétations, aux admissions aux concours, aux nominations en qualité d'auditeur de justice ou de stagiaire issus de concours complémentaires, etc.

* ¹¹³ La limité d'âge est fixée au 30 juin suivant la date à laquelle ils ont atteints soixante-sept ans, sans préjudice des reculs de limite d'âge pouvant résulter des textes de la fonction publique applicables aux magistrats.

* ¹¹⁴ Article 47 du projet de loi.