Projet de loi portant adaptation de la procédure pénale au droit de l'Union européenne

EXAMEN EN COMMISSION

Mardi 21 juillet 2015

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Mme Catherine Troendlé , présidente . - Nous examinons le rapport de M. François Zocchetto sur le projet de loi portant adaptation de la procédure pénale au droit de l'Union européenne qui nous revient en nouvelle lecture.

M. François Zocchetto , rapporteur . - Ce texte a été examiné une première fois selon la procédure accélérée par le Sénat, qui en a eu la primeur, puis par l'Assemblée nationale. L'échec de la commission mixte paritaire peut surprendre, toutes les conditions étant réunies pour une adoption conforme par les deux chambres d'un texte assez technique qui transpose des directives et des décisions-cadres européennes. Mais les députés ont choisi de l'utiliser pour adopter de nombreuses dispositions de procédure pénale qui n'avaient pu trouver d'autre vecteur législatif : le texte initial comptait huit articles, l'Assemblée nationale en a ajouté 28, dont aucun - à une exception près - ne concerne l'adaptation du droit pénal à celui l'Union européenne. Ils traitent, pêle-mêle, de la prise en compte des conditions de la détention pour l'obtention de remises de peine, de la transmission d'informations pénales aux administrations pour protéger les mineurs, de la majoration des amendes pénales au profit de l'aide aux victimes... Certaines mesures sont pertinentes, comme la correction de la malfaçon législative relative au financement des partis politiques. D'autres sont discutables, ou mériteraient pour le moins un débat approfondi, mais leur accumulation, dans le cadre de la procédure accélérée, pose une question de principe : les députés n'ont-ils pas dépassé les limites de leur droit d'amendement en première lecture et porté atteinte aux prérogatives du Sénat ?

Le rapporteur de l'Assemblée, Dominique Raimbourg, que j'ai rencontré à plusieurs reprises, reconnait être allé un peu loin. Depuis l'échec de la CMP, les députés et le Gouvernement s'évertuent à justifier ex-post le lien indubitable de ces dispositions avec l'objet initial du texte, mais personne n'est dupe. Au-delà du respect des prérogatives du Sénat, le texte adopté par les députés pose des questions d'opportunité et de légalité.

Plusieurs dispositions sont très contestables, comme l'article 5 septies C nouveau autorisant le juge à prononcer à nouveau un sursis avec mise à l'épreuve en faveur d'un récidiviste, ou l'article 5 quaterdecies qui oblige le juge d'application des peines à tenir compte, pour prononcer des remises de peine, de l'impact sur le condamné des conditions matérielles de sa détention et de la surpopulation carcérale : un détenu dans une prison surpeuplée bénéficierait automatiquement d'une remise de peine. Une telle mesure mérite un débat de fond. De même, le mécanisme de la sur-amende pénale prévu à l'article 4 quater pour financer l'aide aux victimes parait moins efficace qu'une affectation directe du produit des amendes à l'aide aux victimes.

On s'interroge en outre sur la légalité constitutionnelle de certaines dispositions, comme l'article 5 septdecies A qui autorise le parquet à informer l'administration employant ou exerçant la tutelle sur une personne impliquée dans une enquête pénale : le procureur de la République peut informer l'administration de toute condamnation pénale d'un agent, mais aussi de sa mise en examen ou de son renvoi devant une instance de jugement, avant toute condamnation, si tant est que cette information est nécessaire à l'exercice par cette administration de son contrôle sur l'agent ou ses missions. Le dispositif est renforcé pour les personnes exerçant une activité auprès de mineurs : la liste des infractions concernées est précisée, le Procureur peut informer l'administration dès la garde à vue et l'information est obligatoire en cas de condamnation ou de placement sous contrôle judiciaire assorti d'une interdiction d'exercer une activité en rapport avec les mineurs.

Ce dispositif présente trois défauts majeurs : il est trop général, puisqu'il ne se limite pas aux atteintes contre les mineurs ; il porte gravement atteinte à la présomption d'innocence, puisqu'il intervient avant toute condamnation pénale et hors du contrôle d'un juge ; enfin, il transfère la responsabilité de l'autorité judiciaire vers l'administration, par exemple le maire ou le président de conseil départemental ou régional, pour prendre des mesures conservatoires contre la personne mise en cause - mesures qui ne manqueront pas d'être analysées comme une sanction, alors qu'elles ne sont pas motivées, l'administration n'ayant pas accès au dossier... Verra-t-on le juge administratif, saisi de la mesure administrative, se prononcer avant le juge pénal? On autorise le procureur à sous-traiter la sanction, alors qu'il pourrait demander au juge des libertés et de la détention de prononcer à l'encontre de l'intéressé une mesure de contrôle judiciaire limitant son exercice professionnel. Un mécanisme s'appuyant sur les obligations de contrôle judiciaire et la transmission obligatoire des condamnations aurait été plus pertinent pour répondre à la situation dénoncée à Villefontaine et à Orgères.

Pour ces raisons de fond, qui font peser un vrai risque d'inconstitutionnalité, je vous propose d'adopter une motion tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité au projet de loi. Pour les questions urgentes, des véhicules existent : la proposition de loi de notre collègue Jean-Pierre Sueur sur l'interdiction du financement des partis politiques par une personne morale, celle de notre collègue Catherine Troendlé sur la protection des mineurs - sujet qui mérite d'être examiné selon la procédure normale, après audition des syndicats de la fonction publique, des magistrats, de la Chancellerie. J'ai moi-même déposé une proposition de loi sur l'aide aux victimes. Mettons-les vite à l'ordre du jour.

Pour défendre les prérogatives du Sénat et le principe d'une loi pénale bien faite et non approximative, je vous demande de voter l'exception d'irrecevabilité.

Mme Catherine Troendlé , présidente . - Je salue les efforts des deux rapporteurs, MM. Zocchetto et Raimbourg, pour rechercher un consensus. Mais la méthode des députés reste contestable, ce qui justifie la motion proposée par notre rapporteur.

M. Jean-Pierre Sueur . - L'intervention du Sénat peut être très utile, voire décisive comme lors de l'adoption de la loi NOTRe.

M. Jean-Jacques Hyest . - C'est sûr.

M. Jean-Pierre Sueur . - Parfois elle est très faible, voire nulle, ce qui risque d'être le cas ici. J'entends les arguments de notre rapporteur.

Qu'une condamnation pour pédophilie ne soit pas connue et pas suivie d'effet pose un vrai problème, qui doit être réglé d'urgence, comme le montrent les propositions de loi et les initiatives en ce sens. Le sujet a-t-il sa place dans ce projet de loi ? J'ai examiné avec soin l'intéressante directive du 20 novembre 2013 modifiant la directive relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles et le règlement concernant la coopération administrative par l'intermédiaire du système d'information du marché intérieur. Son paragraphe 39 justifie pleinement d'inscrire cette question dans un texte sur l'adaptation au droit européen de notre droit pénal, puisqu'il dispose « qu'en cas de doute justifié, l'État-membre d'accueil peut exiger des autorités compétentes d'un État-membre une confirmation du fait que l'exercice de la profession en question par le demandeur n'est pas suspendu ou interdit en raison d'une faute professionnelle grave ou d'une condamnation pour infraction pénale liée à l'exercice de l'une ou l'autre de ses activités professionnelles. »

Sur le fond, ce texte aurait été difficilement acceptable s'il avait repris l'amendement gouvernemental hélas adopté en première lecture par l'Assemblée nationale ; Dominique Raimbourg en a rédigé une nouvelle version, bien meilleure, légèrement amendée par le Gouvernement lors de la nouvelle lecture - et qui pourrait l'être encore. Je déposerai d'ici la séance publique des amendements complémentaires aux douze présentés ce matin, qui risquent cependant de n'avoir que peu d'effet compte tenu de la position défendue par notre rapporteur.

Le texte serait inapproprié pour recevoir ces amendements, est-il avancé. Nous ne le pensons pas, et proposons donc de modifier le texte adopté par l'Assemblée nationale.

Sur les vingt-sept autres sujets restants...

Mme Catherine Troendlé , présidente . - Justement !

M. Jean-Pierre Sueur . - Dominique Raimbourg, fin juriste, a profité de ce texte pour proposer toute une série de mesures qui lui tiennent à coeur et dont beaucoup sont pertinentes. Je propose d'en supprimer douze. Pour le reste, je distinguerai différents cas. Dans cinq cas, l'on peut se rattacher à des directives européennes : l'article 4 quater A relatif à l'information des victimes pour saisir le Fonds national de garantie des victimes et l'article 5 bis A sur la protection des témoins dans les audiences pour criminalité organisée ou de crimes contre l'humanité et au maintien de la compétence de la cour d'assises de Paris sont rattachables à la directive européenne sur les victimes ; les articles 5 septdecies A, B, C et D, sur l'information de l'administration par les parquets, la directive du 20 novembre 2013 relative à la qualification professionnelle. Enfin, l'article 5 septdecies actualise la référence à une directive européenne relative à l'échange transfrontalier d'informations en matière d'infractions au code de la route. Tous ces articles entrent dans l'objet du texte.

Reste un point de doute, sur la limitation de la surpopulation carcérale et l'amélioration des conditions de détention - sujet dont traitent de nombreux textes européens mais avec lequel ce projet de loi n'a pas forcément un lien direct. Je déposerai volontiers un amendement complémentaire pour trouver un accord.

L'urgence peut se plaider dans trois cas, dont l'article 4 quater relatif à la contribution pour l'aide aux victimes assise sur le montant des amendes pénales et douanières. Il s'agit de tenir compte de la décision du Conseil constitutionnel censurant une disposition de la loi du 15 août 2014 relative à l'individualisation des peines et renforçant l'efficacité des sanctions pénales, par ailleurs liée à la directive sur les victimes. L'article 5 decies relatif au délai d'examen des appels ou des pourvois en cassation contre une ordonnance de renvoi devant le tribunal correctionnel répond à une demande formulée dans le rapport annuel de la Cour de cassation et à une décision du Conseil constitutionnel à la suite d'une question prioritaire de constitutionnalité du 29 janvier 2015. L'article 6 bis prévoit des sanctions pénales en cas de financement d'un parti politique par une personne morale, que nous avions omis collectivement de sanctionner. Corriger cette erreur dans le présent texte serait plus rapide et plus simple que de passer par ma proposition de loi. Je ne voterai donc pas l'exception d'irrecevabilité, on peut tirer parti du texte pour le modifier et l'améliorer.

Mme Catherine Troendlé , présidente . - Merci pour cette présentation magistrale.

M. Yves Détraigne . - N'étant pas aussi fin juriste que MM. Sueur et Raimbourg, je me contenterai d'une remarque de forme : le Sénat est mis devant le fait accompli, puisque le texte qui nous revient traite d'autres sujets que ceux que nous avions examinés. J'en fais une question de principe, les députés ayant trop souvent tendance à se considérer comme les seuls vrais législateurs. Si nous rentrions dans leur démarche, nous affaiblirions un peu plus le Sénat à leurs yeux. J'approuve la position du rapporteur.

Mme Catherine Troendlé , présidente . - Le Sénat est garant du respect des procédures.

M. Hugues Portelli . - Même si nous sommes en fin de session, il y a des limites au détournement du travail législatif du Parlement - et je ne parle pas seulement du respect des compétences du Sénat. Il y a quelques années, nous faisions des charrettes de droit fiscal ou social, maintenant elles concernent la procédure pénale, alors qu'une refonte d'ampleur du code de procédure pénale a été préparée sous la législature précédente - mais malheureusement jamais examinée ni votée. Depuis, nous ne faisons que du bricolage. Avec ce texte, nous touchons le fond : c'est inadmissible ! Certes, on trouvera toujours des dispositions à rattacher, comme un trapéziste, à des directives européennes. Soyons honnêtes intellectuellement. Nous avons un objectif de clarté de la loi.

Ce ne serait pas à l'honneur du Parlement de travailler de la sorte. Je soutiens bien sûr l'exception d'irrecevabilité.

M. François Zocchetto , rapporteur . - L'exposé de M. Sueur aura davantage sa place lors de la phase suivante, devant le Conseil constitutionnel. Il s'est efforcé, de façon très documentée, de retrouver des liens entre les dispositions de ce texte et les textes européens. Les arguments pour combattre cet exposé existent, ils seront développés dans les mémoires.

La procédure utilisée par les députés est susceptible de se reproduire. Pour le bon fonctionnement de notre institution et du Parlement, il me paraît nécessaire de connaitre la position du Conseil constitutionnel sur cette façon d'agir. Je maintiens ma proposition de motion d'exception d'irrecevabilité.

La motion COM-14 tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité est adoptée. Par conséquent, les amendements ne sont pas examinés, comme retracé dans le tableau suivant :

Motion tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité
Auteur	N°	Objet	Sort
M. ZOCCHETTO	14	Motion tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité	Adoptée

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Article 5 quater A
M. SUEUR	1	Suppression de l'article	Non examiné
Article 5 quinquies
M. SUEUR	2	Suppression de l'article	Non examiné
Article 5 sexies
M. SUEUR	3	Suppression de l'article	Non examiné
Article 5 septies A
M. SUEUR	4	Suppression de l'article	Non examiné
Article 5 septies B
M. SUEUR	5	Suppression de l'article	Non examiné
Article 5 septies C
M. SUEUR	6	Suppression de l'article	Non examiné
Article 5 septies
M. SUEUR	7	Suppression de l'article	Non examiné
Article 5 octies
M. SUEUR	8	Suppression de l'article	Non examiné
Article 5 nonies
M. SUEUR	9	Suppression de l'article	Non examiné
Article 5 duodecies
M. SUEUR	10	Suppression de l'article	Non examiné
Article 5 terdecies
M. SUEUR	11	Suppression de l'article	Non examiné
Article 5 quindecies
M. SUEUR	12	Suppression de l'article	Non examiné
Article 5 sexdecies
M. SUEUR	13	Suppression de l'article	Non examiné

AMENDEMENTS NON EXAMINÉS PAR LA COMMISSION

		PROJET DE LOI
		DADUE PÉNAL (Nouvelle lecture)	N°		COM-1
COMMISSION DES LOIS		(n° 643)	20 JUILLET 2015
	A M E N D E M E N T présenté par

M. SUEUR

et les membres du Groupe socialiste et républicain

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ARTICLE 5 QUATER A

Supprimer cet article.

OBJET

Cet article, introduit par l'Assemblée Nationale en première lecture, prévoit qu'en cas d'absence à l'audience de la personne condamnée, la peine de contrainte pénale est exécutoire à compter du jour où la personne concernée a eu connaissance de la signification ou se l'est vu personnellement notifier.

Cette disposition  ne présente pas un caractère d'urgence tel qu'il soit nécessaire de l'introduire dans texte avec lequel elle n'a pas de rapport direct.

		PROJET DE LOI
		DADUE PÉNAL (Nouvelle lecture)	N°		COM-2
COMMISSION DES LOIS		(n° 643)	20 JUILLET 2015
	A M E N D E M E N T présenté par

M. SUEUR

et les membres du Groupe socialiste et républicain

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ARTICLE 5 QUINQUIES

Supprimer cet article.

OBJET

Cet article introduit par l'Assemblée Nationale et relatif au prononcé d'une peine d'accomplissement d'un stage de citoyenneté en l'absence du prévenu ne présente pas un caractère d'urgence tel qu'il soit nécessaire de l'introduire dans texte avec lequel elle n'a pas de rapport direct.

		PROJET DE LOI
		DADUE PÉNAL (Nouvelle lecture)	N°		COM-3
COMMISSION DES LOIS		(n° 643)	20 JUILLET 2015
	A M E N D E M E N T présenté par

M. SUEUR

et les membres du Groupe socialiste et républicain

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ARTICLE 5 SEXIES

Supprimer cet article.

OBJET

Cet article introduit par l'Assemblée Nationale et relatif au prononcé d'une peine de travail d'intérêt général en l'absence du prévenu, ne présente pas un caractère d'urgence tel qu'il soit nécessaire de l'introduire dans texte avec lequel elle n'a pas de rapport direct.

		PROJET DE LOI
		DADUE PÉNAL (Nouvelle lecture)	N°		COM-4
COMMISSION DES LOIS		(n° 643)	20 JUILLET 2015
	A M E N D E M E N T présenté par

M. SUEUR

et les membres du Groupe socialiste et républicain

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ARTICLE 5 SEPTIES A

Supprimer cet article.

OBJET

Cet article introduit par l'Assemblée Nationale et relatif aux peines complémentaires de stage, ne présente pas un caractère d'urgence tel qu'il soit nécessaire de l'introduire dans texte avec lequel elle n'a pas de rapport direct.

		PROJET DE LOI
		DADUE PÉNAL (Nouvelle lecture)	N°		COM-5
COMMISSION DES LOIS		(n° 643)	20 JUILLET 2015
	A M E N D E M E N T présenté par

M. SUEUR

et les membres du Groupe socialiste et républicain

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ARTICLE 5 SEPTIES B

Supprimer cet article.

OBJET

Cet article introduit par l'Assemblée Nationale et relatif à la clarification de l'obligation de spécialement motiver la décision de condamnation à une peine d'emprisonnement sans sursis ou ne faisant pas l'objet d'une mesure d'aménagement ne présente pas un caractère d'urgence tel qu'il soit nécessaire de l'introduire dans texte avec lequel elle n'a pas de rapport direct.

		PROJET DE LOI
		DADUE PÉNAL (Nouvelle lecture)	N°		COM-6
COMMISSION DES LOIS		(n° 643)	20 JUILLET 2015
	A M E N D E M E N T présenté par

M. SUEUR

et les membres du Groupe socialiste et républicain

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ARTICLE 5 SEPTIES C

Supprimer cet article.

OBJET

Cet article introduit par l'Assemblée Nationale et relatif à la modification du régime de la peine d'emprisonnement assortie d'un sursis avec mise à l'épreuve, ne présente pas un caractère d'urgence tel qu'il soit nécessaire de l'introduire dans texte avec lequel elle n'a pas de rapport direct.

		PROJET DE LOI
		DADUE PÉNAL (Nouvelle lecture)	N°		COM-7
COMMISSION DES LOIS		(n° 643)	20 JUILLET 2015
	A M E N D E M E N T présenté par

M. SUEUR

et les membres du Groupe socialiste et républicain

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ARTICLE 5 SEPTIES

Supprimer cet article.

OBJET

Cet article introduit par l'Assemblée Nationale et relatif au prononcé du sursis assorti de l'obligation d'accomplir un travail d'intérêt général en l'absence du prévenu ne présente pas un caractère d'urgence tel qu'il soit nécessaire de l'introduire dans texte avec lequel elle n'a pas de rapport direct.

		PROJET DE LOI
		DADUE PÉNAL (Nouvelle lecture)	N°		COM-8
COMMISSION DES LOIS		(n° 643)	20 JUILLET 2015
	A M E N D E M E N T présenté par

M. SUEUR

et les membres du Groupe socialiste et républicain

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ARTICLE 5 OCTIES

Supprimer cet article.

OBJET

Cet article introduit par l'Assemblée Nationale et relatif à la conversion des peines d'emprisonnement en sursis avec mise à l'épreuve en contrainte pénale ne présente pas un caractère d'urgence tel qu'il soit nécessaire de l'introduire dans texte avec lequel elle n'a pas de rapport direct.

		PROJET DE LOI
		DADUE PÉNAL (Nouvelle lecture)	N°		COM-9
COMMISSION DES LOIS		(n° 643)	20 JUILLET 2015
	A M E N D E M E N T présenté par

M. SUEUR

et les membres du Groupe socialiste et républicain

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ARTICLE 5 NONIES

Supprimer cet article.

OBJET

Cet article introduit par l'Assemblée Nationale et relatif à l'actualisation des dispositions relatives à la gestion des scellés ne présente pas un caractère d'urgence tel qu'il soit nécessaire de l'introduire dans texte avec lequel elle n'a pas de rapport direct.

		PROJET DE LOI
		DADUE PÉNAL (Nouvelle lecture)	N°		COM-10
COMMISSION DES LOIS		(n° 643)	20 JUILLET 2015
	A M E N D E M E N T présenté par

M. SUEUR

et les membres du Groupe socialiste et républicain

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ARTICLE 5 DUODECIES

Supprimer cet article.

OBJET

Cet article introduit par l'Assemblée Nationale et relatif  au délai de convocation du prévenu par procès-verbal ne présente pas un caractère d'urgence tel qu'il soit nécessaire de l'introduire dans texte avec lequel elle n'a pas de rapport direct.

		PROJET DE LOI
		DADUE PÉNAL (Nouvelle lecture)	N°		COM-11
COMMISSION DES LOIS		(n° 643)	20 JUILLET 2015
	A M E N D E M E N T présenté par

M. SUEUR

et les membres du Groupe socialiste et républicain

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ARTICLE 5 TERDECIES

Supprimer cet article.

OBJET

Cet article introduit par l'Assemblée Nationale et relatif à l'allongement du délai d'examen des requêtes en dessaisissement d'un parquet dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice ne présente pas un caractère d'urgence tel qu'il soit nécessaire de l'introduire dans texte avec lequel elle n'a pas de rapport direct.

		PROJET DE LOI
		DADUE PÉNAL (Nouvelle lecture)	N°		COM-12
COMMISSION DES LOIS		(n° 643)	20 JUILLET 2015
	A M E N D E M E N T présenté par

M. SUEUR

et les membres du Groupe socialiste et républicain

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ARTICLE 5 QUINDECIES

Supprimer cet article.

OBJET

Cet article introduit par l'Assemblée Nationale et relatif  au délai offert au juge de l'application des peines pour l'examen d'un aménagement de peine ne présente pas un caractère d'urgence tel qu'il soit nécessaire de l'introduire dans texte avec lequel elle n'a pas de rapport direct.

		PROJET DE LOI
		DADUE PÉNAL (Nouvelle lecture)	N°		COM-13
COMMISSION DES LOIS		(n° 643)	20 JUILLET 2015
	A M E N D E M E N T présenté par

M. SUEUR

et les membres du Groupe socialiste et républicain

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ARTICLE 5 SEXDECIES

Supprimer cet article.

OBJET

Cet article introduit par l'Assemblée Nationale et relatif à l'emprisonnement encouru pour défaut de paiement d'un jour-amende ne présente pas un caractère d'urgence tel qu'il soit nécessaire de l'introduire dans texte avec lequel elle n'a pas de rapport direct.