Projet de loi portant adaptation de la procédure pénale au droit de l'Union européenne

Rapport n° 647 (2014-2015) de M. François ZOCCHETTO , fait au nom de la commission des lois, déposé le 21 juillet 2015

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N° 647

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2014-2015

Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 juillet 2015

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE , portant adaptation de la procédure pénale au droit de l' Union européenne ,

Par M. François ZOCCHETTO,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas , président ; Mme Catherine Troendlé, MM. Jean-Pierre Sueur, François Pillet, Alain Richard, François-Noël Buffet, Alain Anziani, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Pierre-Yves Collombat, Mme Esther Benbassa , vice-présidents ; MM. André Reichardt, Michel Delebarre, Christophe-André Frassa, Thani Mohamed Soilihi , secrétaires ; MM. Christophe Béchu, Jacques Bigot, François Bonhomme, Luc Carvounas, Gérard Collomb, Mme Cécile Cukierman, M. Mathieu Darnaud, Mme Jacky Deromedi, M. Félix Desplan, Mme Catherine di Folco, MM. Christian Favier, Pierre Frogier, Mme Jacqueline Gourault, MM. François Grosdidier, Jean-Jacques Hyest, Mme Sophie Joissains, MM. Philippe Kaltenbach, Jean-Yves Leconte, Roger Madec, Alain Marc, Didier Marie, Patrick Masclet, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Mme Marie Mercier, MM. Jacques Mézard, Hugues Portelli, Bernard Saugey, Simon Sutour, Mmes Catherine Tasca, Lana Tetuanui, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto .

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

Première lecture : 482 (2013-2014), 61 , 62 et T.A. 15 (2014-2015)

Commission mixte paritaire : 593 et 594 (2014-2015)

Nouvelle lecture : 643 et 648 (2014-2015)
Assemblée nationale ( 14 ^ème législ.) :

Première lecture : 2341 , 2763 et T.A. 544

Commission mixte paritaire : 2933

Nouvelle lecture : 2937 , 2977 et T.A. 573

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mardi 21 juillet 2015 sous la présidence de Mme Catherine Troendlé, vice-présidente , la commission des lois a examiné le rapport de M. François Zocchetto, rapporteur, sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture , portant adaptation de la procédure pénale au droit de l'Union européenne n° 643 (2014-2015).

Le rapporteur a rappelé que ce projet de loi, déposé sur le bureau du Sénat le 23 avril 2014 et sur lequel le Gouvernement a engagé la procédure accélérée le 24 septembre 2014, avait été examiné en première lecture par votre Haute assemblée le 5 novembre 2014 et par l'Assemblée nationale le 24 juin 2015. Après avoir estimé que le calendrier d'examen parlementaire ainsi retenu par le Gouvernement constituait un véritable « dévoiement » de la procédure accélérée, il a considéré que l'insertion par les députés de vingt-huit articles additionnels n'ayant pas pour objet, à l'exception de l'un d'entre eux, de transposer de tels textes européens apparaissait contraire aux dispositions de l'article 45 de la Constitution sur le droit d'amendement. L'introduction de ces « cavaliers législatifs », dont certains n'apparaissent, au surplus, pas opportuns sur le fond, a donc conduit la commission des lois à relever un premier motif d'inconstitutionnalité.

En outre, le rapporteur a noté que l'article 5 septdecies A, introduit à l'initiative du Gouvernement à la suite de deux affaires récentes de pédophilie révélées dans le milieu scolaire, portait une atteinte grave au principe constitutionnel de présomption d'innocence en permettant au parquet d'informer les administrations de tutelle de l'existence de procédures judiciaires en cours quand elles concernent des personnes dont l'activité professionnelle les conduit à travailler au contact habituel de mineurs. Si la commission des lois ne peut que s'associer à l'objectif de protection des mineurs poursuivi par le Gouvernement, elle a estimé que la réponse législative ne saurait conduire à méconnaître un principe aussi essentiel que celui de la présomption d'innocence, ce qui constitue un autre motif d'inconstitutionnalité.

La commission des lois a enfin jugé que de telles modifications législatives devraient faire l'objet d'une réflexion approfondie dans le cadre d'un travail parlementaire conduit sereinement, par exemple à l'occasion de l'examen d'un véhicule législatif spécifique qui pourrait être discuté dès la prochaine rentrée parlementaire.

À l'issue de ses travaux, la commission des lois a décidé de déposer une motion tendant à opposer au projet de loi l'exception d'irrecevabilité. En application de l'article 44, alinéa 2, du Règlement, la commission des lois souhaite que cette motion soit examinée, à l'issue de la discussion générale, avant la discussion des articles.

En conséquence, elle n'a pas adopté de texte.

En application du premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion portera donc en séance sur le texte du projet de loi adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi en nouvelle lecture du projet de loi portant adaptation de la procédure pénale au droit de l'Union européenne (n° 643, 2014-2015).

Déposé sur le bureau de votre Haute assemblée le 23 avril 2014, ce texte a été examiné, après engagement de la procédure accélérée par le Gouvernement le 24 septembre , par votre commission des lois le 29 octobre 2014 et discuté en séance publique le 5 novembre. L'objet initial de ce projet de loi était de transposer dans notre droit interne trois décisions-cadre ^{1 ( * )} dans le domaine de la procédure pénale, dont les échéances de transposition étaient respectivement fixées aux 6 décembre 2011, 15 juin 2012 et 21 décembre 2013, ainsi qu'une directive relative aux conditions applicables aux ressortissants de pays tiers ou aux apatrides pour pouvoir bénéficier d'une protection internationale ^{2 ( * )} , dont l'échéance de transposition était fixée au 21 décembre 2013.

Composé à l'origine de huit articles ayant pour but exclusif la transposition de ces textes, le projet de loi s'est enrichi de cinq articles additionnels à l'occasion de son examen au Sénat, résultant exclusivement d'amendements du Gouvernement et tendant, pour deux d'entre eux, à transposer deux directives européennes ^{3 ( * )} dont les échéances de transposition expiraient à la fin de l'année 2015 et, pour un autre, à améliorer l'efficacité du mandat d'arrêt européen.

Malgré la nécessité de transposer dans les meilleurs délais ces différents instruments juridiques, le Gouvernement n'a décidé d'inscrire l'examen du texte à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale que plus de sept mois après son adoption par le Sénat ^{4 ( * )} . La commission des lois de l'Assemblée nationale a ainsi procédé, le 13 mai 2015, à l'examen du rapport de notre collègue député Dominique Raimbourg et a établi un texte comprenant de nombreux articles additionnels relatifs à la procédure pénale n'ayant pas pour objet la transposition de normes européennes ou l'adaptation de notre procédure pénale au droit de l'Union européenne. À l'issue de la discussion en séance publique par les députés le mercredi 24 juin 2015, le projet de loi comptait quarante et un articles , l'Assemblée nationale ayant adopté vingt-huit articles additionnels . Il convient néanmoins de relever l'absence de divergence de vues entre les deux assemblées sur la version du projet de loi tel qu'adopté par le Sénat le 5 novembre 2014 : sur ses treize articles, huit ont été votés conformes et un article a été supprimé par les députés dans la mesure où ses dispositions ont été reprises dans le projet de loi relatif à la réforme du droit d'asile.

C'est donc dans ce contexte, marqué par l'adjonction d'un grand nombre de dispositions nouvelles, que la commission mixte paritaire s'est réunie le jeudi 2 juillet 2015. Malgré le travail conduit par les rapporteurs pour rapprocher les points de vue des deux assemblées, la commission a constaté qu'elle n'était pas en mesure d'élaborer un texte commun, les sénateurs membres de la commission faisant valoir des raisons tant de procédure que de fond concernant certains articles additionnels ajoutés par l'Assemblée nationale. Les députés ayant adopté le projet de loi en nouvelle lecture le 17 juillet dernier, il appartient désormais au Sénat de se prononcer avant que le Gouvernement demande, le cas échéant, à l'Assemblée nationale de statuer définitivement.

I. UN CALENDRIER D'EXAMEN PARLEMENTAIRE PROBLÉMATIQUE

Votre rapporteur tient tout d'abord à souligner que l'engagement de la procédure accélérée sur ce texte est de nature à constituer un « dévoiement » de cette faculté offerte au Gouvernement par la Constitution. Si l'utilisation de cette procédure pouvait pleinement se justifier au regard des retards de transposition des instruments juridiques européens visés par le texte initial, le calendrier d'examen parlementaire retenu par le Gouvernement est en contradiction avec cette urgence compte tenu de la multiplication des délais séparant les différents stades de la procédure législative.

Il se sera ainsi écoulé plus de quatorze mois entre le dépôt du texte sur le bureau de la première assemblée saisie et la réunion de la commission mixte paritaire.

II. L'INSERTION D'UN GRAND NOMBRE DE « CAVALIERS LÉGISLATIFS »

Surtout, votre rapporteur constate que les vingt-huit articles additionnels adoptés par l'Assemblée nationale n'ont pas , à l'exception de l'article 5 septdecies et du I de l'article 7 bis , pour objet d'adapter notre procédure pénale à des règles de l'Union européenne.

Nombre de dispositions ont ainsi pour but d'apporter des modifications, substantielles pour certaines, à la législation pénale sans qu'un texte communautaire nous y contraigne :

- article 3 bis : exercice des fonctions dévolues au service pénitentiaire d'insertion et de probation à Saint-Pierre-et-Miquelon ;

- article 4 quater A : obligation d'informer une victime de la possibilité de saisir le fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d'autres infractions (FGTI) ;

- article 4 quater : instauration d'une sur-amende destinée à financer l'aide aux victimes, assise sur le montant des amendes pénales et douanières recouvrées mais aussi sur le montant des sanctions pécuniaires prononcées par certaines autorités administratives indépendantes ;

- article 5 bis A : possibilité pour la juridiction de prononcer un huis-clos pour le jugement des délits et crimes contre l'humanité et crimes de guerre et de faire témoigner des personnes de manière anonyme ;

- article 5 quater A : caractère exécutoire de la peine de contrainte pénale à compter de la notification à l'intéressé s'il est absent lors de l'audience ;

- article 5 quinquies : lorsque la juridiction prescrit à une personne reconnue coupable d'un délit passible d'une peine d'emprisonnement le suivi d'un stage de citoyenneté, possibilité de prononcer cette peine en l'absence du prévenu à l'audience dès lors qu'il a fait connaître par écrit son accord et qu'il est représenté par son avocat ;

- article 5 sexies : modification similaire à celle de l'article 5 quinquies quand la juridiction décide de condamner le prévenu à une peine de travail d'intérêt général ;

- article 5 septies A : lorsqu'une peine consiste dans l'obligation d'accomplir un stage, la durée de celui-ci ne peut excéder un mois et son coût, s'il est à la charge du condamné, ne peut excéder le montant de l'amende encourue pour les contraventions de la troisième classe ;

- article 5 septies B : précision juridique relative aux modalités de prononcé des peines d'emprisonnement ;

- article 5 septies C : modalités d'application des sursis avec mise à l'épreuve pour les personnes se trouvant en état de récidive légale ;

- article 5 septies : même objet que les articles 5 quinquies et 5 sexies quand la juridiction ordonne un sursis à exécution de la peine d'emprisonnement en l'assortissant d'une obligation de travail d'intérêt général ;

- article 5 octies : possibilité pour le juge de l'application des peines de convertir en contrainte pénale une peine d'emprisonnement suivant la condamnation d'un délit de droit commun comportant une peine d'emprisonnement ferme de six mois au plus ;

- article 5 nonies : possibilité d'appliquer à la phase d'instruction les dispositions simplifiant la gestion des scellés issues de la loi n° 2015-177 du 16 février 2015 relative à la modernisation et à la simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures, en particulier la réduction à un mois du délai dans lequel le propriétaire d'un bien sous scellés doit le reprendre après une mise en demeure ;

- article 5 decies : encadrement des délais d'examen des appels et pourvois en cassation formés contre une ordonnance de renvoi devant le tribunal correctionnel ;

- article 5 undecies : création d'une obligation à la chambre de l'instruction de mentionner les éléments à charge et à décharge lorsqu'elle met en accusation une personne et ordonne son renvoi devant la cour d'assises ;

- article 5 duodecies : passage de deux à six mois du délai maximum dans lequel le procureur de la République peut inviter à comparaître devant un tribunal une personne qui lui est déférée ;

- article 5 terdecies : passage de huit jours à un mois du délai d'examen des requêtes en dessaisissement d'un parquet ;

- article 5 quaterdecies : précision relative aux réductions supplémentaires de peine pouvant être accordées aux condamnés qui manifestent des efforts sérieux de réadaptation sociale ;

- article 5 quindecies : modification des conditions dans lesquelles le juge de l'application des peines peut ordonner une mesure d'aménagement de peine ou de conversion de peine d'emprisonnement ;

- article 5 sexdecies : modification des dispositions du code de procédure pénale relatives à l'emprisonnement encouru pour défaut de paiement d'un jour-amende ;

- article 5 septdecies A : modalités selon lesquelles le parquet a la faculté d'informer l'administration ou un organisme compétent de l'existence d'une enquête ou d'une instruction en cours concernant une personne dont l'activité professionnelle ou sociale est placée sous le contrôle ou l'autorité de cette administration ou de cet organisme et que la transmission de cette information paraît nécessaire à l'exercice de ce contrôle ou de cette autorité. Cet article définit également les modalités selon lesquelles le parquet informe l'autorité administrative de l'existence d'une condamnation ou d'une procédure judiciaire afférant à plusieurs types d'infractions et concernant une personne exerçant une activité professionnelle ou sociale impliquant un contact habituel avec des mineurs ;

- article 5 septdecies B : limitation dans le temps des effets d'une mesure administrative de suspension temporaire de participation à la direction et à l'encadrement d'institutions et d'organismes soumis aux dispositions législatives ou réglementaires relatives à la protection des mineurs accueillis en centre de vacances et de loisirs, ainsi que de groupements de jeunesse. Cet article étend également aux activités exercées à titre bénévole les sanctions applicables aux personnes exerçant contre rémunération l'une des fonctions de professeur, moniteur, éducateur, entraîneur ou animateur d'une activité physique ou sportive alors que cet exercice leur est interdit suite à une condamnation ou la prise d'une mesure administrative ;

- article 5 septdecies C : élargissement du régime de sanctions administratives prévu à l'article L. 914-6 du code de l'éducation aux chefs d'établissement privé d'enseignement du premier degré ;

- article 5 septdecies D : élargissement des cas d'interdiction d'exploiter ou de diriger l'un quelconque des établissements, services ou lieux de vie et d'accueil régis par le code de l'action sociale et des familles, d'y exercer une fonction à quelque titre que ce soit, ou d'être agréé au titre des dispositions du même code ;

- article 5 septdecies E : extension aux services pénitentiaires d'insertion et de probation de la faculté d'avoir directement accès au bulletin n° 1 du casier judiciaire des condamnés ;

- article 5 septdecies : suppression d'une référence dans le code de la route à une directive annulée par la Cour de justice de l'Union européenne pour faire référence aux « instruments de l'Union européenne » ;

- article 6 bis : correction d'une malfaçon de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique qui a supprimé la pénalisation des dons aux partis politiques par les personnes morales ;

- article 7 bis : entrée en vigueur différée de plusieurs articles de la loi.

L'adjonction de ces dispositions nouvelles, dont certaines portent des modifications lourdes sur le plan juridique et politique, pose tout d'abord un problème de principe dans la mesure où le Sénat n'a pu, en sa qualité de première assemblée saisie et compte tenu de l'engagement de la procédure accélérée, les examiner dans des conditions satisfaisantes en commission et en séance publique et engager un dialogue avec l'Assemblée nationale dans le cadre de la navette parlementaire. Surtout, au regard de l'objet du projet de loi initial, votre rapporteur estime que ces articles additionnels constituent des « cavaliers législatifs » au regard de l'article 45 de la Constitution et de la jurisprudence du Conseil constitutionnel en la matière ^{5 ( * )} .

À cet égard, votre rapporteur ne partage pas le point de vue du rapporteur de l'Assemblée nationale, M. Dominique Raimbourg, qui estime, dans son rapport de nouvelle lecture, que « la procédure pénale [...] constitue bien, au-delà des seules mesures de transposition, l'objet même du texte aujourd'hui soumis » à l'examen du Parlement. En effet, la recevabilité des amendements en première lecture s'apprécie au regard de l'objet du texte d'origine ou du texte transmis. Or, initialement, le projet de loi ne contenait que des dispositions relatives à la transposition de textes européens, comme en attestent l'exposé des motifs du projet de lois ^{6 ( * )} ou sa présentation par la garde des sceaux devant le Sénat ^{7 ( * )} . Il ne saurait par ailleurs être tiré argument du fait que le Sénat ait ensuite adopté, à l'initiative du Gouvernement, deux amendements ^{8 ( * )} qui n'avaient pas pour objet la transposition d'un texte européen, pour asseoir la recevabilité, au regard de l'article 45 de la Constitution, de l'ensemble de ces vingt-huit articles additionnels.

III. DES DISPOSITIONS À L'OPPORTUNITÉ CONTESTABLE

En outre, votre rapporteur considère que bon nombre de ces articles additionnels reviennent sur les débats qui se sont déjà tenus l'an dernier à l'occasion de l'examen du projet de loi relatif à la prévention de la récidive et à l'individualisation des peines ^{9 ( * )} et qui avaient été tranchés par le Parlement puisque ce texte a fait l'objet d'un accord entre les deux assemblées en commission mixte paritaire. Moins d'un an après la promulgation de la loi, qui compte cinquante-six articles ^{10 ( * )} , votre rapporteur juge peu opportun l'insertion d'un si grand nombre de modifications à la procédure pénale alors même que ce texte n'est pas totalement applicable et qu'il n'a pu encore produire ses effets concrets.

Au surplus, certaines de ces modifications apparaissent inopportunes sur le fond, à l'instar de l' article 5 septies C . En effet, alors que le droit en vigueur exclut qu'une personne ayant fait l'objet d'une ou de deux condamnations (selon la gravité des faits) pour des délits identiques ou assimilés assorties d'un sursis avec mise à l'épreuve (SME) et se trouvant en état de récidive légale puisse bénéficier d'un nouveau SME, cet article supprime cette interdiction, rendant ainsi possible l'octroi d'un nouveau SME pour les récidivistes. Votre rapporteur tient à manifester son opposition à une telle évolution de notre législation pénale. Il est d'ailleurs à noter que le Gouvernement s'était également opposé l'an dernier à cette modification lors de l'examen du projet de loi relatif à la prévention de la récidive et à l'individualisation des peines.

Votre rapporteur considère tout aussi peu opportun l' article 5 quaterdecies . Inséré sur proposition du rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, cet article modifie les dispositions du code de procédure pénale relatives aux réductions supplémentaires de peine pouvant être accordées aux condamnés qui manifestent des efforts sérieux de réadaptation sociale. Afin de lutter contre la surpopulation carcérale, ce dispositif prévoit que l'appréciation des efforts de réinsertion en vue de l'octroi de ces réductions supplémentaires doit tenir compte de l'impact sur le condamné des conditions matérielles de détention et du taux d'occupation de l'établissement pénitentiaire. Votre rapporteur considère qu'un tel mécanisme est susceptible de poser un problème d'égalité de traitement entre détenus selon l'établissement pénitentiaire dans lequel ils sont incarcérés.

IV. LES INTERROGATIONS DE NATURE CONSTITUTIONNELLE

Au-delà du caractère inopportun de ces dispositions, votre rapporteur émet des doutes sur la constitutionnalité de certains articles adoptés par les députés.

A. LE DISPOSITIF DE LA SUR-AMENDE

Tel est ainsi le cas de l'article 4 quater dont le but est d'instaurer une sur-amende destinée à financer l'aide aux victimes alors qu'un dispositif quasi similaire, inséré dans la loi relative à l'individualisation des peines et renforçant l'efficacité des sanctions pénales, avait été censuré par le Conseil constitutionnel en raison de l'atteinte portée au principe constitutionnel d'individualisation des peines.

À l'instar du mécanisme censuré, le dispositif actuel prévoit que cette majoration s'applique « lors du recouvrement » des amendes alors même que cette sur-amende revêt, selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel, le caractère de sanction ayant le caractère d'une punition, ce qui nécessite qu'elle soit explicitement prononcée par la juridiction de jugement, en particulier pour que les parties puissent exercer leur droit au recours.

De plus, elle est assise sur le montant des amendes pénales et douanières recouvrées mais aussi sur le montant des sanctions pécuniaires prononcées par certaines autorités administratives indépendantes telles que l'Autorité des marchés financiers, l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, l'Autorité de régulation des jeux en ligne et l'Autorité de la concurrence. Au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur le principe d'égalité devant la loi, il est permis de s'interroger sur l'existence d'un rapport direct entre une sur-amende prononcée par une autorité administrative indépendante et l'objet du dispositif, à savoir le financement de l'aide aux victimes d'infractions pénales. Votre rapporteur s'interroge également sur le choix d'exclure certaines autorités administratives de la sur-amende : en effet, le Conseil supérieur de l'audiovisuel, la Commission nationale de l'informatique et des libertés ou encore la Commission d'accès aux documents administratifs prononcent également des amendes et des sanctions pécuniaires.

Enfin, outre le risque d'atteinte au principe d'universalité budgétaire, ce dispositif ne semble pas répondre de manière certaine au besoin de financement des associations d'aide aux victimes : il semble préférable de traduire cette volonté politique dans la prochaine loi de finances.

B. L'INFORMATION DE L'AUTORITÉ ADMINISTRATIVE SUR LES PROCÉDURES JUDICIAIRES EN COURS

1. Les défaillances administratives mises en lumière à l'occasion de deux « affaires » de pédophilie

Parmi les articles additionnels adoptés par les députés, l'attention de votre rapporteur s'est plus particulièrement portée sur l' article 5 septdecies A , introduit à l'initiative du Gouvernement. Ses dispositions ont pour but de répondre à l'émotion suscitée par deux récentes affaires de pédophilie mises à jour au sein du milieu scolaire et au terme desquelles il était apparu que l'administration ne disposait pas des moyens lui garantissant d'être informée par l'autorité judiciaire des condamnations, en particulier des condamnations pour des infractions à caractère sexuel sur des mineurs, dont peuvent faire l'objet ses agents au cours de leur carrière. En effet, si l'article 776 du code de procédure pénale prévoit que le bulletin n° 2 du casier judiciaire est délivré aux administrations publiques de l'État saisies de demandes d'emplois publics, aucune disposition ne prévoit l'accessibilité à ces informations au cours de la carrière d'un agent public. Par ailleurs, si le droit en vigueur n'interdit pas au parquet de communiquer à une administration la copie d'une décision de justice devenue définitive, aucune disposition n'oblige le ministère public à en effectuer une transmission systématique.

Afin de remédier à ces lacunes, les ministres de la justice et de l'éducation nationale ont, le 26 mars 2015, décidé de confier à l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche et à l'inspection générale des services judiciaires une mission d'analyse des circonstances de ces dysfonctionnements, ayant pour but de mettre en évidence les conséquences à en tirer. Parallèlement, les deux ministères ont réuni les recteurs et les procureurs généraux au sein d'un groupe de travail placé sous l'autorité de la direction des affaires criminelles et des grâces afin de les faire travailler à l'élaboration de mesures visant à améliorer les transmissions d'informations et les modalités communes de travail.

Le 4 mai 2015, les deux ministres ont rendu public un rapport d'étape sur les faits de Villefontaine et d'Orgères et ont, à cette occasion, présenté les conclusions provisoires de la mission des deux inspections. Ce rapport d'étape rappelle les faits, décrit le contexte dans lesquels les deux personnes concernées avaient pu, malgré leur condamnation, continuer à exercer leurs fonctions professionnelles au contact de mineurs, et relève les défaillances en matière de transmission d'informations relatives aux condamnations intervenues pour ces deux personnes en 2006 ^{11 ( * )} et 2008 ^{12 ( * )} . S'agissant des recommandations pour éviter le renouvellement de tels dysfonctionnements, le rapport précise que « la mission estime qu'il convient de distinguer les deux phases procédurales que sont la poursuite et la condamnation qui appellent des appréciations différenciées ». À cet égard, le rapport indique qu'au stade des poursuites , si les pratiques mises en oeuvre par les autorités judiciaires et l'éducation nationale ne semblent pas respectueuses des instructions données par voie de circulaire, « ce qui pourrait constituer une défaillance », il souligne néanmoins que la mission devra s'interroger, dans son rapport final, « sur la pertinence juridique de ces instructions au regard des dispositions légales en vigueur relatives au secret de l'instruction et au respect dû à la présomption d'innocence ». S'agissant de la transmission des décisions de condamnation, la mission relève que « ce ne sont pas des considérations juridiques qui ont fait obstacle à ce que l'éducation nationale soit informée mais une organisation imprécise des parquets qui ont conduit ses membres à omettre de délivrer cet avis ». Le principe de publicité des décisions de justice ne suscite au demeurant aucune interrogation au regard des principes juridiques qui doivent être respectés au stade de l'enquête ou de l'instruction.

Malgré le caractère encore provisoire de ces analyses et de cette réflexion conduite par les inspections ^{13 ( * )} , les ministres ont annoncé, lors de la présentation de ce rapport d'étape, le dépôt d'un amendement au présent projet de loi, dont la portée est cependant substantiellement plus large que les réponses à apporter aux dysfonctionnements relevés dans les deux affaires.

2. Le texte voté par l'Assemblée nationale en première lecture

Dans sa version résultant du vote des députés en première lecture, l' article 5 septdecies A se composait de quatre paragraphes ayant respectivement pour but :

- de créer un cadre légal général afin de donner un fondement juridique à la pratique, actuellement exclusivement formalisée par le biais de circulaires, la dernière datant du 11 mars 2015 ^{14 ( * )} , et de la jurisprudence de la Cour de cassation, permettant aux parquets de déroger au secret de l'enquête ou de l'information judiciaire quand des procédures pénales concernent des fonctionnaires ou des agents publics ;

- d'expliciter que le contrôle judiciaire peut comporter, parmi les obligations décidées par le juge d'instruction ou le juge de la liberté et de la détention, l'interdiction d'une activité impliquant un contact habituel avec des mineurs ;

- d'instituer un régime de transmission obligatoire, à la charge du ministère public, d'informations auprès des autorités administratives de tutelle sur les procédures judiciaires en cours ou les condamnations, relatives à divers crimes et délits en lien avec les mineurs, qui concernent des agents publics travaillant au contact habituel des mineurs ;

- d'autoriser les préfets et administrations de l'État à accéder au bulletin n° 2 du casier judiciaire au cours de la carrière des agents publics pour le « contrôle de l'exercice des emplois publics ».

Votre rapporteur a estimé que le dispositif proposé par le Gouvernement devait faire l'objet d'une réflexion approfondie que les délais impartis à l'examen de ce texte n'avaient pas permis. Il a en effet considéré que cet article portait une atteinte substantielle au principe constitutionnel de présomption d'innocence défini à l'article 9 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, consacré à de nombreuses reprises par la jurisprudence du Conseil constitutionnel ^{15 ( * )} . En effet, si l'information de l'autorité administrative sur les condamnations ne pose pas de problème au regard de ce principe, il en va différemment de la faculté donnée au parquet d'informer cette dernière dès le stade de l'enquête préliminaire, sans autre précision, ou au moment de la mise en examen ou du renvoi devant une juridiction de jugement comme le prévoit le troisième paragraphe. Outre les questions de principe liées à la procédure parlementaire rappelées ci-dessus, cette divergence d'appréciation substantielle entre les deux assemblées a par conséquent rendu impossible l'élaboration d'un texte commun en commission mixte paritaire.

3. Le texte adopté par les députés en nouvelle lecture

A l'occasion de la nouvelle lecture, les députés ont, sur proposition de la commission des lois, adopté un dispositif tenant partiellement compte des objections soulevées tant par votre rapporteur que par les députés membres de l'opposition, qui continue cependant à soulever d'importantes interrogations au regard de la nécessité de garantir le respect de la présomption d'innocence.

L'article 5 septdecies A compte désormais trois paragraphes. Son 1° définit un cadre général permettant au ministère public d'informer « les administrations ou les organismes compétents de la condamnation, même non définitive, d'une personne dont l'activité professionnelle ou sociale, en application de la loi ou du règlement, est placée sous le contrôle ou l'autorité de ces administrations ou de ces organismes lorsque, en raison de la nature des faits ou des circonstances de leur commission, cette information est nécessaire à l'exercice de ce contrôle ou de cette autorité ». Cette rédaction va bien au-delà des seuls fonctionnaires et agents publics puisqu'elle concerne toute personne dont l'activité professionnelle ou sociale est placée sous le contrôle ou l'autorité d'une administration ou d'un organisme. Un tel dispositif pourrait ainsi concerner également les éducateurs, salariés de droit privé d'associations.

Si cette nouvelle rédaction est conforme à la position défendue par votre rapporteur lors de la réunion de la commission mixte paritaire, l'alinéa suivant demeure problématique puisqu'il permet également au ministère public d'informer « les mêmes administrations ou organismes, lorsque les conditions prévues au premier alinéa sont remplies, de la saisine d'une juridiction de jugement par le procureur de la République ou le juge d'instruction ou de la mise en examen d'une personne exerçant une activité mentionnée au même premier alinéa ».

Les députés ont ajouté une précision, qui ne figurait pas dans leur texte voté en première lecture, en vertu de laquelle le ministère public est également tenu d'informer, d'une part, l'intéressé de la transmission à laquelle il est procédé à son administration de tutelle et, d'autre part, l'administration de l'issue de la procédure.

Enfin, le texte dispose que les administrations ou les organismes destinataires de l'information ne peuvent la communiquer qu'aux personnes compétentes pour faire cesser ou suspendre l'exercice de l'activité et rappelle que toute personne destinataire de ladite information est tenue au secret professionnel, sous les peines prévues aux articles 226-13 et 226-14 du code pénal.

La rédaction du 2° , relatif aux obligations du contrôle judiciaire, est identique à celle votée par les députés en première lecture.

Enfin, le 3° concerne les procédures et condamnations portant sur des personnes qui travaillent au contact habituel des mineurs. Si le texte de première lecture faisait obligation au parquet de transmettre à l'administration de tutelle les condamnations, mises en examen et renvoi devant une juridiction de jugement, le dispositif voté en nouvelle lecture limite cette transmission obligatoire aux seules condamnations et décisions de mises sous contrôle judiciaire assorties de l'interdiction d'exercer une activité impliquant un contact habituel avec des mineurs.

En revanche, ce paragraphe permet toujours au parquet, à sa libre appréciation, de transmettre les décisions de mise en examen et de saisine d'une juridiction de jugement. Si le texte de première lecture donnait également la faculté d'informer l'administration au stade de l'enquête ou de l'instruction, la commission des lois de l'Assemblée nationale avait, dans le texte élaboré en vue de la nouvelle lecture, supprimé cette possibilité, ce qui constituait un progrès notable au regard des principes défendus par votre rapporteur en commission mixte paritaire. L'Assemblée nationale a toutefois voté un amendement du Gouvernement qui permet l'information de l'autorité administrative de la garde à vue d'une personne dès lors qu'il existe, à l'issue de celle-ci, des raisons sérieuses de soupçonner qu'elle a commis ou tenté de commettre les faits qui lui sont reprochés .

Outre le souci, manifesté par le Gouvernement, de procéder à une information précoce des administrations de tutelle sur les procédures en cours, cet ajout a été justifié par la garde des sceaux et le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale par la nécessité de transposer une directive du 20 novembre 2013 ^{16 ( * )} « qui fait obligation à tous les États d'informer les autorités compétentes des autres États membres des interdictions qui pèseraient sur des personnes dont la profession les conduit à être en contact régulier avec des mineurs, c'est-à-dire des enfants et des adolescents » ^{17 ( * )} . S'il est douteux de plaider tardivement, au stade de la nouvelle lecture, qu'un tel dispositif a vocation à procéder à la transposition dans notre droit interne de cette directive qui ne concerne pas la procédure pénale, votre rapporteur relève tout d'abord que l'objet de ce texte européen est notamment de prévoir la transmission d'informations relatives à des sanctions disciplinaires ou pénales entre autorités des différents États membres, alors que le dispositif de l'article 5 septdecies A concerne des transmissions d'information entre l'autorité judiciaire et les autorités administratives françaises, y compris au stade de la procédure judiciaire sans qu'une décision ait été prise. Au surplus, l'article 4 sexies de cette directive dispose que le dossier d'information concernant les professions soumises à cette liberté d'établissement est mis à jour par les autorités compétentes de l'État membre d'accueil et de l'État membre d'origine « avec les informations sur les sanctions disciplinaires ou pénales qui ont trait à une interdiction ou à une restriction et qui ont des conséquences sur l'exercice des activités du titulaire d'une carte professionnelle européenne au titre de la présente directive » et que cette mise à jour s'effectue « sans préjudice de la présomption d'innocence ».

À titre de « garantie », le Gouvernement a par ailleurs introduit une disposition en vertu de laquelle l'information de l'autorité administrative à l'issue d'une garde à vue ne peut s'effectuer qu'après avoir recueilli ou fait recueillir, par procès-verbal, les observations de la personne concernée.

A l'instar du texte voté en première lecture, les infractions concernées sont définies de manière particulièrement large puisqu'il s'agirait :

- de toutes les infractions de nature sexuelle définies à l'article 706-47 du code de procédure pénale ;

- des atteintes volontaires à la vie commises sur mineurs de moins de quinze ans définies aux articles 221-1 à 221-5 du code pénal ainsi que des actes de torture et de barbarie et des violences commis sur mineurs de moins de quinze ans définis aux articles 222-1 à 222-6 et 222-7 à 222-14 du code pénal ;

- des infractions d'exhibition sexuelle et de harcèlement sexuel ;

- des délits relatifs à l'incitation des mineurs à la consommation et à la détention de produits stupéfiants, à la consommation excessive et habituelle de boissons alcooliques ou à la commission d'un crime ou d'un délit ;

- de toutes les infractions terroristes définies aux articles 421-1 à 421-6 du code pénal.

Les députés ont enfin supprimé un mécanisme, adopté en première lecture, permettant au ministère public de procéder à l'information de l'autorité administrative sur toute procédure portant sur toute autre infraction lorsque l'agent public est mis en examen, renvoyé devant une juridiction ou condamné et que cette information paraît nécessaire pour assurer la protection des mineurs. De même, ils ont supprimé les dispositions du 4°, adoptées également en première lecture, qui permettaient aux préfets et administrations de l'État à accéder au bulletin n° 2 du casier judiciaire au cours de la carrière des agents publics pour le « contrôle de l'exercice des emplois publics », le Gouvernement estimant en définitive avoir la possibilité d'effectuer une telle modification par voie réglementaire.

4. Des interrogations qui demeurent

Même si votre rapporteur tient à relever que certaines des modifications votées par les députés en nouvelle lecture améliorent le dispositif de manière substantielle, il n'en reste pas moins que ces dispositions demeurent problématiques sur le plan constitutionnel.

Certes, votre rapporteur ne peut bien entendu que s'associer à l'objectif de protection des mineurs poursuivi par le Gouvernement. À cet égard, les dysfonctionnements mis en lumière dans les affaires de Villefontaine et d'Orgères doivent être impérativement corrigés dans les meilleurs délais. Pour autant, il juge que la réponse législative ne saurait conduire à méconnaître un principe aussi essentiel que celui de la présomption d'innocence. S'il est essentiel d'assurer la protection des enfants, à plus forte raison dans le milieu scolaire qui doit constituer, de ce point de vue, un sanctuaire, certaines affaires de pédophilie peuvent également parfois s'avérer sans fondement réel. Or la diffusion d'information sur l'existence d'une procédure judiciaire, au stade de l'enquête ou de l'instruction, peut causer des dommages, bien souvent irréparables, à des personnes injustement mises en cause. Enfin, il convient de relever que dans les deux affaires du printemps 2015, les personnes avaient déjà fait l'objet de condamnations. Votre rapporteur considère donc qu'une information systématique des parquets sur les condamnations ne poserait pas de problème. Avant la décision de justice, il apparaît souhaitable que la mise à l'écart d'une personne soupçonnée ne puisse s'effectuer que dans le cadre exclusif du contrôle judiciaire assorti de l'interdiction d'exercer une activité en lien avec les mineurs .

Votre rapporteur n'approuve pas ce « transfert de responsabilité » de l'autorité judiciaire vers l'administration d'emploi et estime au surplus que le dispositif proposé par le Gouvernement ne permettrait pas à la personne de faire valoir ses droits puisqu'il appartiendrait à l'administration, informée par le procureur, de prendre, le cas échéant, les mesures conservatoires temporaires, reportant ainsi l'éventualité d'un contentieux vers la juridiction administrative si l'agent public conteste le bien-fondé de ces mesures, alors que le tribunal administratif ne disposera pas des éléments pour apprécier si ces mesures sont proportionnées ou non.

Dans ces conditions, votre commission considère que les modifications législatives doivent faire l'objet d'une réflexion approfondie dans le cadre d'un travail parlementaire conduit sereinement. Ces considérations la conduisent à estimer que ce dispositif devrait faire l'objet d'un véhicule législatif spécifique , en l'occurrence la proposition de loi déposée par notre collègue Catherine Troendlé ^{18 ( * )} , qui pourrait être discuté dès la prochaine rentrée parlementaire .

Au demeurant, la même démarche pourrait être entreprise sur la question de la consolidation du financement de l'aide aux victimes, qui pourrait être examinée dans le cadre d'une proposition de loi que votre rapporteur pourrait déposer et qui s'inspirerait de celle qu'il avait déjà déposée sur le sujet ^{19 ( * )} .

Enfin, il apparaît également urgent de remédier à la malfaçon de la loi dite HATVP sur le financement des partis politiques, ce qui pourrait là encore être effectué avec l'examen de la proposition de loi déposée par notre collègue Jean-Pierre Sueur ^{20 ( * )} .

En conclusion, votre commission considère que la procédure retenue tant par le Gouvernement que par l'Assemblée nationale est inconstitutionnelle au regard du droit d'amendement tel que défini par l'article 45 de la Constitution, ainsi que l'avaient rappelé votre rapporteur et notre collègue Catherine Troendlé lors de la réunion de la commission mixte paritaire. Elle estime qu'au-delà de ces objections procédurales, les dispositifs relatifs à la sur-amende (article 4 quater ) et à l'information de l'autorité administrative par le ministère public sur les procédures judiciaires en cours (article 5 septdecies A) présentent un risque d'inconstitutionnalité de fond.

*

* *

À l'issue de ses travaux, votre commission a décidé de déposer une motion tendant à opposer au projet de loi l'exception d'irrecevabilité. En application de l'article 44, alinéa 2, du Règlement, votre commission souhaite que cette motion soit examinée, à l'issue de la discussion générale, avant la discussion des articles.

En conséquence, elle n'a pas adopté de texte.

En application du premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion portera donc en séance sur le texte du projet de loi adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

EXAMEN EN COMMISSION

Mardi 21 juillet 2015

____________

Mme Catherine Troendlé , présidente . - Nous examinons le rapport de M. François Zocchetto sur le projet de loi portant adaptation de la procédure pénale au droit de l'Union européenne qui nous revient en nouvelle lecture.

M. François Zocchetto , rapporteur . - Ce texte a été examiné une première fois selon la procédure accélérée par le Sénat, qui en a eu la primeur, puis par l'Assemblée nationale. L'échec de la commission mixte paritaire peut surprendre, toutes les conditions étant réunies pour une adoption conforme par les deux chambres d'un texte assez technique qui transpose des directives et des décisions-cadres européennes. Mais les députés ont choisi de l'utiliser pour adopter de nombreuses dispositions de procédure pénale qui n'avaient pu trouver d'autre vecteur législatif : le texte initial comptait huit articles, l'Assemblée nationale en a ajouté 28, dont aucun - à une exception près - ne concerne l'adaptation du droit pénal à celui l'Union européenne. Ils traitent, pêle-mêle, de la prise en compte des conditions de la détention pour l'obtention de remises de peine, de la transmission d'informations pénales aux administrations pour protéger les mineurs, de la majoration des amendes pénales au profit de l'aide aux victimes... Certaines mesures sont pertinentes, comme la correction de la malfaçon législative relative au financement des partis politiques. D'autres sont discutables, ou mériteraient pour le moins un débat approfondi, mais leur accumulation, dans le cadre de la procédure accélérée, pose une question de principe : les députés n'ont-ils pas dépassé les limites de leur droit d'amendement en première lecture et porté atteinte aux prérogatives du Sénat ?

Le rapporteur de l'Assemblée, Dominique Raimbourg, que j'ai rencontré à plusieurs reprises, reconnait être allé un peu loin. Depuis l'échec de la CMP, les députés et le Gouvernement s'évertuent à justifier ex-post le lien indubitable de ces dispositions avec l'objet initial du texte, mais personne n'est dupe. Au-delà du respect des prérogatives du Sénat, le texte adopté par les députés pose des questions d'opportunité et de légalité.

Plusieurs dispositions sont très contestables, comme l'article 5 septies C nouveau autorisant le juge à prononcer à nouveau un sursis avec mise à l'épreuve en faveur d'un récidiviste, ou l'article 5 quaterdecies qui oblige le juge d'application des peines à tenir compte, pour prononcer des remises de peine, de l'impact sur le condamné des conditions matérielles de sa détention et de la surpopulation carcérale : un détenu dans une prison surpeuplée bénéficierait automatiquement d'une remise de peine. Une telle mesure mérite un débat de fond. De même, le mécanisme de la sur-amende pénale prévu à l'article 4 quater pour financer l'aide aux victimes parait moins efficace qu'une affectation directe du produit des amendes à l'aide aux victimes.

On s'interroge en outre sur la légalité constitutionnelle de certaines dispositions, comme l'article 5 septdecies A qui autorise le parquet à informer l'administration employant ou exerçant la tutelle sur une personne impliquée dans une enquête pénale : le procureur de la République peut informer l'administration de toute condamnation pénale d'un agent, mais aussi de sa mise en examen ou de son renvoi devant une instance de jugement, avant toute condamnation, si tant est que cette information est nécessaire à l'exercice par cette administration de son contrôle sur l'agent ou ses missions. Le dispositif est renforcé pour les personnes exerçant une activité auprès de mineurs : la liste des infractions concernées est précisée, le Procureur peut informer l'administration dès la garde à vue et l'information est obligatoire en cas de condamnation ou de placement sous contrôle judiciaire assorti d'une interdiction d'exercer une activité en rapport avec les mineurs.

Ce dispositif présente trois défauts majeurs : il est trop général, puisqu'il ne se limite pas aux atteintes contre les mineurs ; il porte gravement atteinte à la présomption d'innocence, puisqu'il intervient avant toute condamnation pénale et hors du contrôle d'un juge ; enfin, il transfère la responsabilité de l'autorité judiciaire vers l'administration, par exemple le maire ou le président de conseil départemental ou régional, pour prendre des mesures conservatoires contre la personne mise en cause - mesures qui ne manqueront pas d'être analysées comme une sanction, alors qu'elles ne sont pas motivées, l'administration n'ayant pas accès au dossier... Verra-t-on le juge administratif, saisi de la mesure administrative, se prononcer avant le juge pénal? On autorise le procureur à sous-traiter la sanction, alors qu'il pourrait demander au juge des libertés et de la détention de prononcer à l'encontre de l'intéressé une mesure de contrôle judiciaire limitant son exercice professionnel. Un mécanisme s'appuyant sur les obligations de contrôle judiciaire et la transmission obligatoire des condamnations aurait été plus pertinent pour répondre à la situation dénoncée à Villefontaine et à Orgères.

Pour ces raisons de fond, qui font peser un vrai risque d'inconstitutionnalité, je vous propose d'adopter une motion tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité au projet de loi. Pour les questions urgentes, des véhicules existent : la proposition de loi de notre collègue Jean-Pierre Sueur sur l'interdiction du financement des partis politiques par une personne morale, celle de notre collègue Catherine Troendlé sur la protection des mineurs - sujet qui mérite d'être examiné selon la procédure normale, après audition des syndicats de la fonction publique, des magistrats, de la Chancellerie. J'ai moi-même déposé une proposition de loi sur l'aide aux victimes. Mettons-les vite à l'ordre du jour.

Pour défendre les prérogatives du Sénat et le principe d'une loi pénale bien faite et non approximative, je vous demande de voter l'exception d'irrecevabilité.

Mme Catherine Troendlé , présidente . - Je salue les efforts des deux rapporteurs, MM. Zocchetto et Raimbourg, pour rechercher un consensus. Mais la méthode des députés reste contestable, ce qui justifie la motion proposée par notre rapporteur.

M. Jean-Pierre Sueur . - L'intervention du Sénat peut être très utile, voire décisive comme lors de l'adoption de la loi NOTRe.

M. Jean-Jacques Hyest . - C'est sûr.

M. Jean-Pierre Sueur . - Parfois elle est très faible, voire nulle, ce qui risque d'être le cas ici. J'entends les arguments de notre rapporteur.

Qu'une condamnation pour pédophilie ne soit pas connue et pas suivie d'effet pose un vrai problème, qui doit être réglé d'urgence, comme le montrent les propositions de loi et les initiatives en ce sens. Le sujet a-t-il sa place dans ce projet de loi ? J'ai examiné avec soin l'intéressante directive du 20 novembre 2013 modifiant la directive relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles et le règlement concernant la coopération administrative par l'intermédiaire du système d'information du marché intérieur. Son paragraphe 39 justifie pleinement d'inscrire cette question dans un texte sur l'adaptation au droit européen de notre droit pénal, puisqu'il dispose « qu'en cas de doute justifié, l'État-membre d'accueil peut exiger des autorités compétentes d'un État-membre une confirmation du fait que l'exercice de la profession en question par le demandeur n'est pas suspendu ou interdit en raison d'une faute professionnelle grave ou d'une condamnation pour infraction pénale liée à l'exercice de l'une ou l'autre de ses activités professionnelles. »

Sur le fond, ce texte aurait été difficilement acceptable s'il avait repris l'amendement gouvernemental hélas adopté en première lecture par l'Assemblée nationale ; Dominique Raimbourg en a rédigé une nouvelle version, bien meilleure, légèrement amendée par le Gouvernement lors de la nouvelle lecture - et qui pourrait l'être encore. Je déposerai d'ici la séance publique des amendements complémentaires aux douze présentés ce matin, qui risquent cependant de n'avoir que peu d'effet compte tenu de la position défendue par notre rapporteur.

Le texte serait inapproprié pour recevoir ces amendements, est-il avancé. Nous ne le pensons pas, et proposons donc de modifier le texte adopté par l'Assemblée nationale.

Sur les vingt-sept autres sujets restants...

Mme Catherine Troendlé , présidente . - Justement !

M. Jean-Pierre Sueur . - Dominique Raimbourg, fin juriste, a profité de ce texte pour proposer toute une série de mesures qui lui tiennent à coeur et dont beaucoup sont pertinentes. Je propose d'en supprimer douze. Pour le reste, je distinguerai différents cas. Dans cinq cas, l'on peut se rattacher à des directives européennes : l'article 4 quater A relatif à l'information des victimes pour saisir le Fonds national de garantie des victimes et l'article 5 bis A sur la protection des témoins dans les audiences pour criminalité organisée ou de crimes contre l'humanité et au maintien de la compétence de la cour d'assises de Paris sont rattachables à la directive européenne sur les victimes ; les articles 5 septdecies A, B, C et D, sur l'information de l'administration par les parquets, la directive du 20 novembre 2013 relative à la qualification professionnelle. Enfin, l'article 5 septdecies actualise la référence à une directive européenne relative à l'échange transfrontalier d'informations en matière d'infractions au code de la route. Tous ces articles entrent dans l'objet du texte.

Reste un point de doute, sur la limitation de la surpopulation carcérale et l'amélioration des conditions de détention - sujet dont traitent de nombreux textes européens mais avec lequel ce projet de loi n'a pas forcément un lien direct. Je déposerai volontiers un amendement complémentaire pour trouver un accord.

L'urgence peut se plaider dans trois cas, dont l'article 4 quater relatif à la contribution pour l'aide aux victimes assise sur le montant des amendes pénales et douanières. Il s'agit de tenir compte de la décision du Conseil constitutionnel censurant une disposition de la loi du 15 août 2014 relative à l'individualisation des peines et renforçant l'efficacité des sanctions pénales, par ailleurs liée à la directive sur les victimes. L'article 5 decies relatif au délai d'examen des appels ou des pourvois en cassation contre une ordonnance de renvoi devant le tribunal correctionnel répond à une demande formulée dans le rapport annuel de la Cour de cassation et à une décision du Conseil constitutionnel à la suite d'une question prioritaire de constitutionnalité du 29 janvier 2015. L'article 6 bis prévoit des sanctions pénales en cas de financement d'un parti politique par une personne morale, que nous avions omis collectivement de sanctionner. Corriger cette erreur dans le présent texte serait plus rapide et plus simple que de passer par ma proposition de loi. Je ne voterai donc pas l'exception d'irrecevabilité, on peut tirer parti du texte pour le modifier et l'améliorer.

Mme Catherine Troendlé , présidente . - Merci pour cette présentation magistrale.

M. Yves Détraigne . - N'étant pas aussi fin juriste que MM. Sueur et Raimbourg, je me contenterai d'une remarque de forme : le Sénat est mis devant le fait accompli, puisque le texte qui nous revient traite d'autres sujets que ceux que nous avions examinés. J'en fais une question de principe, les députés ayant trop souvent tendance à se considérer comme les seuls vrais législateurs. Si nous rentrions dans leur démarche, nous affaiblirions un peu plus le Sénat à leurs yeux. J'approuve la position du rapporteur.

Mme Catherine Troendlé , présidente . - Le Sénat est garant du respect des procédures.

M. Hugues Portelli . - Même si nous sommes en fin de session, il y a des limites au détournement du travail législatif du Parlement - et je ne parle pas seulement du respect des compétences du Sénat. Il y a quelques années, nous faisions des charrettes de droit fiscal ou social, maintenant elles concernent la procédure pénale, alors qu'une refonte d'ampleur du code de procédure pénale a été préparée sous la législature précédente - mais malheureusement jamais examinée ni votée. Depuis, nous ne faisons que du bricolage. Avec ce texte, nous touchons le fond : c'est inadmissible ! Certes, on trouvera toujours des dispositions à rattacher, comme un trapéziste, à des directives européennes. Soyons honnêtes intellectuellement. Nous avons un objectif de clarté de la loi.

Ce ne serait pas à l'honneur du Parlement de travailler de la sorte. Je soutiens bien sûr l'exception d'irrecevabilité.

M. François Zocchetto , rapporteur . - L'exposé de M. Sueur aura davantage sa place lors de la phase suivante, devant le Conseil constitutionnel. Il s'est efforcé, de façon très documentée, de retrouver des liens entre les dispositions de ce texte et les textes européens. Les arguments pour combattre cet exposé existent, ils seront développés dans les mémoires.

La procédure utilisée par les députés est susceptible de se reproduire. Pour le bon fonctionnement de notre institution et du Parlement, il me paraît nécessaire de connaitre la position du Conseil constitutionnel sur cette façon d'agir. Je maintiens ma proposition de motion d'exception d'irrecevabilité.

La motion COM-14 tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité est adoptée. Par conséquent, les amendements ne sont pas examinés, comme retracé dans le tableau suivant :

Motion tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité
Auteur	N°	Objet	Sort
M. ZOCCHETTO	14	Motion tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité	Adoptée

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Article 5 quater A
M. SUEUR	1	Suppression de l'article	Non examiné
Article 5 quinquies
M. SUEUR	2	Suppression de l'article	Non examiné
Article 5 sexies
M. SUEUR	3	Suppression de l'article	Non examiné
Article 5 septies A
M. SUEUR	4	Suppression de l'article	Non examiné
Article 5 septies B
M. SUEUR	5	Suppression de l'article	Non examiné
Article 5 septies C
M. SUEUR	6	Suppression de l'article	Non examiné
Article 5 septies
M. SUEUR	7	Suppression de l'article	Non examiné
Article 5 octies
M. SUEUR	8	Suppression de l'article	Non examiné
Article 5 nonies
M. SUEUR	9	Suppression de l'article	Non examiné
Article 5 duodecies
M. SUEUR	10	Suppression de l'article	Non examiné
Article 5 terdecies
M. SUEUR	11	Suppression de l'article	Non examiné
Article 5 quindecies
M. SUEUR	12	Suppression de l'article	Non examiné
Article 5 sexdecies
M. SUEUR	13	Suppression de l'article	Non examiné

AMENDEMENTS NON EXAMINÉS PAR LA COMMISSION

		PROJET DE LOI
		DADUE PÉNAL (Nouvelle lecture)	N°		COM-1
COMMISSION DES LOIS		(n° 643)	20 JUILLET 2015
	A M E N D E M E N T présenté par

M. SUEUR

et les membres du Groupe socialiste et républicain

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ARTICLE 5 QUATER A

Supprimer cet article.

OBJET

Cet article, introduit par l'Assemblée Nationale en première lecture, prévoit qu'en cas d'absence à l'audience de la personne condamnée, la peine de contrainte pénale est exécutoire à compter du jour où la personne concernée a eu connaissance de la signification ou se l'est vu personnellement notifier.

Cette disposition  ne présente pas un caractère d'urgence tel qu'il soit nécessaire de l'introduire dans texte avec lequel elle n'a pas de rapport direct.

		PROJET DE LOI
		DADUE PÉNAL (Nouvelle lecture)	N°		COM-2
COMMISSION DES LOIS		(n° 643)	20 JUILLET 2015
	A M E N D E M E N T présenté par

M. SUEUR

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ARTICLE 5 QUINQUIES

Supprimer cet article.

OBJET

Cet article introduit par l'Assemblée Nationale et relatif au prononcé d'une peine d'accomplissement d'un stage de citoyenneté en l'absence du prévenu ne présente pas un caractère d'urgence tel qu'il soit nécessaire de l'introduire dans texte avec lequel elle n'a pas de rapport direct.

		PROJET DE LOI
		DADUE PÉNAL (Nouvelle lecture)	N°		COM-3
COMMISSION DES LOIS		(n° 643)	20 JUILLET 2015
	A M E N D E M E N T présenté par

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ARTICLE 5 SEXIES

Supprimer cet article.

OBJET

Cet article introduit par l'Assemblée Nationale et relatif au prononcé d'une peine de travail d'intérêt général en l'absence du prévenu, ne présente pas un caractère d'urgence tel qu'il soit nécessaire de l'introduire dans texte avec lequel elle n'a pas de rapport direct.

		PROJET DE LOI
		DADUE PÉNAL (Nouvelle lecture)	N°		COM-4
COMMISSION DES LOIS		(n° 643)	20 JUILLET 2015
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M. SUEUR

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ARTICLE 5 SEPTIES A

Supprimer cet article.

OBJET

Cet article introduit par l'Assemblée Nationale et relatif aux peines complémentaires de stage, ne présente pas un caractère d'urgence tel qu'il soit nécessaire de l'introduire dans texte avec lequel elle n'a pas de rapport direct.

		PROJET DE LOI
		DADUE PÉNAL (Nouvelle lecture)	N°		COM-5
COMMISSION DES LOIS		(n° 643)	20 JUILLET 2015
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ARTICLE 5 SEPTIES B

Supprimer cet article.

OBJET

Cet article introduit par l'Assemblée Nationale et relatif à la clarification de l'obligation de spécialement motiver la décision de condamnation à une peine d'emprisonnement sans sursis ou ne faisant pas l'objet d'une mesure d'aménagement ne présente pas un caractère d'urgence tel qu'il soit nécessaire de l'introduire dans texte avec lequel elle n'a pas de rapport direct.

		PROJET DE LOI
		DADUE PÉNAL (Nouvelle lecture)	N°		COM-6
COMMISSION DES LOIS		(n° 643)	20 JUILLET 2015
	A M E N D E M E N T présenté par

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ARTICLE 5 SEPTIES C

Supprimer cet article.

OBJET

Cet article introduit par l'Assemblée Nationale et relatif à la modification du régime de la peine d'emprisonnement assortie d'un sursis avec mise à l'épreuve, ne présente pas un caractère d'urgence tel qu'il soit nécessaire de l'introduire dans texte avec lequel elle n'a pas de rapport direct.

		PROJET DE LOI
		DADUE PÉNAL (Nouvelle lecture)	N°		COM-7
COMMISSION DES LOIS		(n° 643)	20 JUILLET 2015
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ARTICLE 5 SEPTIES

Supprimer cet article.

OBJET

Cet article introduit par l'Assemblée Nationale et relatif au prononcé du sursis assorti de l'obligation d'accomplir un travail d'intérêt général en l'absence du prévenu ne présente pas un caractère d'urgence tel qu'il soit nécessaire de l'introduire dans texte avec lequel elle n'a pas de rapport direct.

		PROJET DE LOI
		DADUE PÉNAL (Nouvelle lecture)	N°		COM-8
COMMISSION DES LOIS		(n° 643)	20 JUILLET 2015
	A M E N D E M E N T présenté par

M. SUEUR

et les membres du Groupe socialiste et républicain

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ARTICLE 5 OCTIES

Supprimer cet article.

OBJET

Cet article introduit par l'Assemblée Nationale et relatif à la conversion des peines d'emprisonnement en sursis avec mise à l'épreuve en contrainte pénale ne présente pas un caractère d'urgence tel qu'il soit nécessaire de l'introduire dans texte avec lequel elle n'a pas de rapport direct.

		PROJET DE LOI
		DADUE PÉNAL (Nouvelle lecture)	N°		COM-9
COMMISSION DES LOIS		(n° 643)	20 JUILLET 2015
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M. SUEUR

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ARTICLE 5 NONIES

Supprimer cet article.

OBJET

Cet article introduit par l'Assemblée Nationale et relatif à l'actualisation des dispositions relatives à la gestion des scellés ne présente pas un caractère d'urgence tel qu'il soit nécessaire de l'introduire dans texte avec lequel elle n'a pas de rapport direct.

		PROJET DE LOI
		DADUE PÉNAL (Nouvelle lecture)	N°		COM-10
COMMISSION DES LOIS		(n° 643)	20 JUILLET 2015
	A M E N D E M E N T présenté par

M. SUEUR

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ARTICLE 5 DUODECIES

Supprimer cet article.

OBJET

Cet article introduit par l'Assemblée Nationale et relatif  au délai de convocation du prévenu par procès-verbal ne présente pas un caractère d'urgence tel qu'il soit nécessaire de l'introduire dans texte avec lequel elle n'a pas de rapport direct.

		PROJET DE LOI
		DADUE PÉNAL (Nouvelle lecture)	N°		COM-11
COMMISSION DES LOIS		(n° 643)	20 JUILLET 2015
	A M E N D E M E N T présenté par

M. SUEUR

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ARTICLE 5 TERDECIES

Supprimer cet article.

OBJET

Cet article introduit par l'Assemblée Nationale et relatif à l'allongement du délai d'examen des requêtes en dessaisissement d'un parquet dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice ne présente pas un caractère d'urgence tel qu'il soit nécessaire de l'introduire dans texte avec lequel elle n'a pas de rapport direct.

		PROJET DE LOI
		DADUE PÉNAL (Nouvelle lecture)	N°		COM-12
COMMISSION DES LOIS		(n° 643)	20 JUILLET 2015
	A M E N D E M E N T présenté par

M. SUEUR

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ARTICLE 5 QUINDECIES

Supprimer cet article.

OBJET

Cet article introduit par l'Assemblée Nationale et relatif  au délai offert au juge de l'application des peines pour l'examen d'un aménagement de peine ne présente pas un caractère d'urgence tel qu'il soit nécessaire de l'introduire dans texte avec lequel elle n'a pas de rapport direct.

		PROJET DE LOI
		DADUE PÉNAL (Nouvelle lecture)	N°		COM-13
COMMISSION DES LOIS		(n° 643)	20 JUILLET 2015
	A M E N D E M E N T présenté par

M. SUEUR

et les membres du Groupe socialiste et républicain

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ARTICLE 5 SEXDECIES

Supprimer cet article.

OBJET

Cet article introduit par l'Assemblée Nationale et relatif à l'emprisonnement encouru pour défaut de paiement d'un jour-amende ne présente pas un caractère d'urgence tel qu'il soit nécessaire de l'introduire dans texte avec lequel elle n'a pas de rapport direct.

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* ¹ Décisions-cadre du 27 novembre 2008 relative à la reconnaissance mutuelle des jugements et des décisions de probation, du 23 octobre 2009 portant sur la reconnaissance mutuelle des décisions relatives à des mesures de contrôle en tant qu'alternative à la détention provisoire et du 30 novembre 2009 relative à la prévention et au règlement des conflits en matière d'exercice de la compétence dans le cadre des procédures pénales.

* ² Directive 2011/95/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d'une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection.

* ³ Directive 2011/99/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 relative à la décision de protection européenne et directive 2012/29/UE du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 établissant des normes minimales concernant les droits, le soutien et la protection des victimes de la criminalité et remplaçant la décision-cadre 2001/220/JAI du Conseil.

* ⁴ Alors même que s'était déjà écoulé un délai de six mois entre le dépôt du texte sur le Bureau du Sénat et son examen en séance.

* ⁵ Voir, pour une loi de transposition, la décision n° 2007-549 DC du 19 février 2007 (loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine du médicament) ainsi que les nombreuses décisions rendues depuis la révision de la Constitution de 2008 sur l'absence de lien indirect avec l'objet du texte (2009-584 DC, 2009-589 DC, 2010-607 DC, 2010-617 DC, 2011-629 DC, 2011-637 DC, 2011-640 DC, 2012-649 DC et 2013-679 DC).

* ⁶ « Le présent projet de loi a pour objet de transposer les trois décisions-cadres précitées », exposé des motifs du projet de loi initial n° 482 (2013-2014), p. 4.

* ⁷ « [...] les trois décisions-cadres que le projet de loi transpose concernent précisément la reconnaissance mutuelle des décisions de justice, donc leur application effective dans les différents pays européens. [...] Par ailleurs, la commission des lois a accepté, et je l'en remercie, d'introduire dans le texte des dispositions figurant dans deux autres directives européennes pour lesquelles nous disposons encore d'un délai.[...] Voilà donc l'essentiel des dispositions contenues dans ce texte. Évidemment, il s'agit toujours de dispositions extrêmement techniques, pointilleuses sur le plan juridique, mais qui font sens en termes de construction d'un espace européen de sécurité, de liberté et de justice. Il s'agit non seulement de faire évoluer les droits, mais aussi de rechercher plus d'efficacité judiciaire, afin que la liberté de circulation des personnes ne se traduise pas, d'une part, par l'impunité pour les auteurs d'infractions, et, d'autre part, par une protection inégale pour les victimes. » (intervention de la garde des sceaux devant le Sénat le 5 novembre 2014, JO Sénat du 6 novembre 2014, p. 7765-7766).

* ⁸ Le premier amendement tirait les conséquences d'une censure du juge constitutionnel sur les gardes à vue applicables en matière de criminalité organisée ; le second visait à rendre exécutoire par provision une décision d'incarcération pour non-respect d'obligations liées à une contrainte pénale.

* ⁹ Devenu la loi n° 2014-896 du 15 août 2014 relative à l'individualisation des peines et renforçant l'efficacité des sanctions pénales.

* ¹⁰ Contre 21 articles dans le projet de loi initial.

* ¹¹ L'enseignant du collège d'Orgères avait été condamné le 26 juin 2006 pour détention d'images pédopornographiques à deux ans d'emprisonnement avec sursis et mise à l'épreuve pendant trois ans.

* ¹² Le directeur de l'école « le Maz de la Raz » à Villefontaine avait été condamné le 25 juin 2008 pour recel de bien provenant de la diffusion d'images de mineurs à caractère pornographique à six mois d'emprisonnement assortis d'un sursis avec mise à l'épreuve pendant deux ans avec obligation de se soigner.

* ¹³ Le rapport définitif devait être remis aux ministres à la fin du mois de juin dernier. À ce jour, il n'a cependant pas encore été rendu public.

* ¹⁴ Circulaire du 11 mars 2015 relative à la communication aux administrations publiques et aux organismes exerçant une prérogative de puissance publique d'informations ou copies de pièces issues des procédures pénales diligentées contre des fonctionnaires et agents publics.

* ¹⁵ Voir notamment 89-258 DC, 2002-461 DC, 2009-580 DC, 2010-80 QPC.

* ¹⁶ Directive 2013/55/UE du Parlement européen et du Conseil du 20 novembre 2013 modifiant la directive 2005/36/CE relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles et le règlement (UE) n° 1024/2012 concernant la coopération administrative par l'intermédiaire du système d'information du marché intérieur («règlement IMI»).

* ¹⁷ Intervention de la garde des sceaux devant l'Assemblée nationale le 17 juillet 2015.

* ¹⁸ Proposition de loi n° 437 (2014-2015), déposée par Mme Catherine Troendlé et plusieurs de ses collègues, visant à rendre effective l'interdiction d'exercer une activité professionnelle ou bénévole impliquant un contact avec des mineurs lorsqu'une personne a été condamnée pour des agressions sexuelles sur mineur.

* ¹⁹ Proposition de loi n° 751 (2010-2011) de M. François Zocchetto visant à créer un Fonds de solidarité destiné à l'aide aux victimes.

* ²⁰ Proposition de loi n° 492 (2014-2015) de M. Jean-Pierre Sueur et plusieurs de ses collègues visant à pénaliser l'acceptation par un parti politique d'un financement par une personne morale.