C. TITRES II, III ET III BIS : VERS UNE GOUVERNANCE RATIONALISÉE ET ACCORDANT TOUTE LEUR PLACE AUX OUTRE-MERS
Sur la gouvernance de la biodiversité , votre commission s'est interrogée sur l'équilibre le plus pertinent à mettre en oeuvre. Votre rapporteur a pu constater, tout au long de ses auditions, que les principales préoccupations des différents acteurs portaient sur leur présence au sein du conseil d'administration de la future Agence française pour la biodiversité . Il a pourtant conclu de ses travaux que ces revendications, tout comme les longs débats qui ont eu lieu sur le sujet à l'Assemblée nationale, se trompaient en réalité de cible et auraient dû plus utilement porter sur l'instance de concertation qu'est le Comité national de la biodiversité (CNB).
En effet, le CNB, qui remplace l'actuel Comité national trames verte et bleue issu du Grenelle, et qui constitue en quelque sorte le « Parlement » de la politique de biodiversité, doit constituer le véritable lieu de dialogue, l'instance de concertation et de consultation qui pèse pour définir les grandes orientations de la politique menée, sur le modèle, par exemple, du Conseil national de la transition écologique (CNTE).
Au contraire, l'Agence, qui a vocation à être l'équivalent de l'ADEME pour les questions de biodiversité, est un opérateur public, outil de mise en oeuvre d'une politique publique, instrument au service des orientations définies.
Votre commission a donc considéré que c'était au sein du Comité national que devaient être représentées toutes les catégories d'acteurs concernés afin de pouvoir peser et faire évoluer les lignes directrices de la politique mise en oeuvre en matière de biodiversité, comme elles l'étaient d'ailleurs déjà au sein du Comité national trames verte et bleue et comme elles le sont au sein du CNTE.
Le rapport 2 ( * ) de la mission de préfiguration Agence française pour la biodiversité, remis à la ministre le 10 juin 2015, faisait d'ailleurs le même constat : « La composition du Comité national de la biodiversité mériterait d'être précisée dans la loi. Les débats en première lecture à l'Assemblée nationale sur la composition du conseil d'administration de l'Agence auraient plutôt dû s'appliquer au comité national de la biodiversité, lieu de concertation avec les acteurs sur la politique nationale. Inversement, le conseil d'administration de l'Agence devrait être réduit en nombre et replacé dans son rôle d'administration de l'établissement public dont les orientations sont liées aux politiques nationales » .
Suivant ce raisonnement, votre commission a donc, en ce qui concerne le Comité national pour la biodiversité :
- renforcé sa composition en prévoyant des représentants des différentes catégories d'acteurs suivantes : les collectivités territoriales et leurs groupements, les établissements publics nationaux oeuvrant dans le champ de la biodiversité, les organismes socio-professionnels concernés, les propriétaires et usagers de la nature, les associations, organismes ou fondations oeuvrant pour la préservation de la biodiversité, les gestionnaires d'espaces naturels, les scientifiques ou représentants d'organismes de recherche et des personnalités qualifiées ;
- rendu systématique la consultation de ce Comité par le Gouvernement sur les projets de textes relatifs à la biodiversité ;
- prévu que le CNB assure une concertation avec les autres enceintes qui concernent la biodiversité comme le Conseil national de l'eau, le Conseil national de la montagne, etc ;
- prévu qu'il pouvait également donner son avis sur les orientations stratégiques de l'Agence.
En outre, elle a prévu que les comités régionaux de la biodiversité pouvaient, parallèlement, donner leur avis sur les orientations stratégiques des délégations territoriales de l'AFB et qu'elles étaient associées à la définition des stratégies régionales pour la biodiversité.
Concernant l'Agence française pour la biodiversité , votre commission a :
- renforcé ses missions en prévoyant notamment une mission de suivi et d'évaluation de la mise en oeuvre des mesures de compensation écologique ainsi qu'une mission d'appui à la mise en oeuvre de plans de lutte contre l'introduction et le développement des espèces invasives ou encore d'appui technique aux acteurs socio-économiques dans leurs projets en faveur de la biodiversité ;
- restreint parallèlement son conseil d'administration en ne prévoyant dans la loi que quatre catégories de membres réparties en collèges que viendra préciser le décret ;
- rendu obligatoires les délégations territoriales de l'AFB ;
- prévu un deuxième comité d'orientation permanent dédié à la biodiversité ultramarine.
Sur la question des missions de police de l'AFB , un débat s'est engagé au sein de la commission, mettant notamment en cause le cumul des fonctions de conseil et de police, et plus largement sur la question des agents de l'ONEMA et de leurs relations avec les agriculteurs.
Votre rapporteur a souligné que les agents de l'ONEMA et de l'ONCFS travaillaient déjà ensemble sur le terrain, notamment en outre-mer, dans le cadre de services mixtes.
Votre commission a donc adopté un amendement prévoyant une mutualisation des missions de police entre tous les établissements publics concernés, dans le cadre d'unités de travail communes .
Votre commission a également rétabli, à l'article 7 ter , la majorité du conseil d'administration de l'ONCFS aux représentants des chasseurs, et y ajouté trois représentants des collectivités territoriales. Elle a parallèlement rétabli la majorité simple (et non plus celle des deux tiers), pour pouvoir mettre en oeuvre la procédure de rattachement prévue par l'article 8.
Elle a en revanche supprimé l'article 7 ter A , qui prévoyait un rapport sur l'opportunité de transférer la compétence « espaces naturels sensibles » aux régions, dans la mesure où les départements font preuve depuis des années d'une gestion efficace de proximité.
Elle a également supprimé la remise d'un rapport au Parlement relatif à l'élargissement du périmètre de l'Agence française pour la biodiversité et à l'opportunité de fusionner cette agence avec d'autres établissements publics nationaux afin de permettre une meilleure prise en compte de la biodiversité terrestre (article 11 bis ).
Enfin, votre commission a considéré que la réforme de la gouvernance de l'eau prévue au titre III bis , inséré en séance publique à l'Assemblée nationale n'avait fait l'objet d'aucune concertation avec les acteurs du monde de l'eau, alors même qu'une réforme est récemment intervenue par décret en juin 2014.
Votre commission a ainsi réécrit les articles 17 ter et 17 quater afin de :
- consacrer le système actuel pour la composition des comités de bassin, issu du décret de 2014, tout en prévoyant que chaque sous-collège du deuxième collège puisse élire son vice-président en son sein ;
- prévoir que chaque sous-collège d'usagers du deuxième collège des comités de bassin ait un nombre égal de représentants au sein du conseil d'administration des agences de l'eau , auxquels viennent s'ajouter un siège pour une personnalité qualifiée et un siège pour les organisations socioprofessionnelles.
Enfin, à l'article 17 quinquies , votre commission a remplacé le régime d'incompatibilité par le renvoi à un décret de la définition de règles de déontologie pour les membres du conseil d'administration d'une agence de l'eau.
* 2 Rapport de la mission de préfiguration Agence française pour la biodiversité, 10 juin 2015, Olivier Laroussinie, Annabelle Jaeger, Marie Legrand, Gilles Boeuf, Emmanuel Delannoy.