N° 176
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014
|
Enregistré à la Présidence du Sénat le 27 novembre 2013 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE , autorisant la ratification du traité entre la République française et la Fédération de Russie relatif à la coopération dans le domaine de l' adoption ,
Par Mme Joëlle GARRIAUD-MAYLAM,
Sénateur
|
(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Louis Carrère , président ; MM. Christian Cambon, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Mme Josette Durrieu, MM. Jacques Gautier, Robert Hue, Jean-Claude Peyronnet, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Daniel Reiner , vice-présidents ; Mmes Leila Aïchi, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Gilbert Roger, André Trillard , secrétaires ; M. Pierre André, Mme Kalliopi Ango Ela, MM. Bertrand Auban, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Pierre Bernard-Reymond, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Luc Carvounas, Pierre Charon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Jean-Pierre Demerliat, Mme Michelle Demessine, MM. André Dulait, Hubert Falco, Jean-Paul Fournier, Pierre Frogier, Jacques Gillot, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Gournac, Jean-Noël Guérini, Joël Guerriau, Gérard Larcher, Robert Laufoaulu, Jeanny Lorgeoux, Rachel Mazuir, Christian Namy, Alain Néri, Jean-Marc Pastor, Philippe Paul, Bernard Piras, Christian Poncelet, Roland Povinelli, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Claude Requier, Richard Tuheiava, André Vallini . |
Voir le(s) numéro(s) :
|
Assemblée nationale ( 14 ème législ.) : |
1377 , 1474 et T.A. 226 |
|
|
Sénat : |
114 et 177 (2013-2014) |
|
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
L'accord qui nous est soumis aujourd'hui a été adopté par l'Assemblée nationale le 31 octobre dernier, a été attribué pour examen à votre rapporteur le 13 novembre et nous l'examinons à notre tour en espérant le faire adopter au Sénat au plus tôt, dès la semaine prochaine.
Cette rapidité, assez rare au Parlement pour ce type de dossiers pourrait étonner, mais elle indique en fait le caractère prioritaire à nos yeux de ce texte dont l'adoption par le Sénat aura des conséquences des plus concrètes : permettre le déblocage des dossiers des familles en cours d'adoption en Russie et permettre à des familles souhaitant adopter en Russie de le faire dans un cadre juridique plus rigoureux et, surtout, protecteur de l'enfant.
Cette convention, tant qu'elle n'est pas ratifiée, est source de souffrances : pour les familles, qui attendent avec impatience l'arrivée d'un enfant dans leur foyer et qui voient leur dossier bloqué à cause de la non-ratification française, et pour les enfants, qui pour certains ont déjà rencontré leurs parents mais restent en orphelinat pour cause de lenteurs administratives.
I. LA CONCLUSION D'UN ACCORD D'ADOPTION AVEC LA RUSSIE : UNE NÉCESSITÉ AU REGARD DE L'IMPORTANCE DE CE DOSSIER DANS NOS RELATIONS BILATÉRALES
A. UNE DEMANDE FORTE D'ADOPTION D'ENFANTS RUSSES PAR LES FAMILLES FRANÇAISES
1. La Russie est le premier pays de provenance des enfants étrangers adoptés en France
Dans un contexte de diminution générale de
l'adoption mondiale
(-55% depuis 2004), la Russie reste le troisième
pays d'origine des enfants adoptés, tous pays d'accueil confondus,
après la Chine et l'Ethiopie.
En France, le nombre de personnes qui font une demande pour
adopter un enfant, après avoir presque doublé en 15 ans, tend
à diminuer
(-7% entre 2009 et 2010). On compte aujourd'hui plus de 9
000 demandes par an. Environ 90% des demandes sont déposées par
un couple et 90% des candidats à l'adoption ont entre 30 et 49 ans. En
2010,
24 702 candidats agréés
étaient
dans l'attente d'un enfant.
De plus en plus, les candidats à l'adoption se tournent vers l'adoption internationale : aujourd'hui, celle-ci représente plus de 80% de l'adoption en France. En 2011, ce sont près de 2 000 adoptions qui ont été réalisées à l'international .
La Russie est le premier pays de provenance des enfants adoptés par des couples français à l'étranger, ce qui place la France au quatrième rang mondial des pays d'accueil d'enfants russes en 2012. Les demandes sont fortes, au nombre de plusieurs centaines par an. Au 16/10/2013, l'Agence Française de l'Adoption comptabilisait 286 candidats sur la liste des demandes en attente pour la Russie. A ce nombre, s'ajoutent les demandes traitées par les autres opérateurs (De Pauline à Anaëlle et Enfance et Avenir).
|
2010 |
2011 |
2012 |
|
|
Nombre d'enfants russes adoptés à l'international |
3 158 |
3 017 |
2 442 |
|
Dont États-Unis |
1 079 |
962 |
749 |
|
Dont Italie |
707 |
781 |
749 |
|
Dont Espagne |
640 |
731 |
N/D |
|
Dont France |
303 |
292 |
235 |
La Russie appliquant le principe de subsidiarité 1 ( * ) prescrit par la Convention de La Haye de 1993 sur la protection de l'enfance et la coopération en matière d'adoption internationale (CLH-93), ce sont principalement des enfants à besoins spécifiques qui sont proposés à l'adoption, puisque les enfants dits « sans problème » sont plus facilement adoptés nationalement.
Sont considérés ainsi les enfants plus difficilement adoptables du fait de leur situation personnelle : soit ils présentent une pathologie plus ou moins grave (c'était le cas de 177 des 235 enfants russes adoptés en 2012), soit ils ont un âge plus avancé (41 enfants russes étaient âgés de plus de 5 ans en 2012), soit ils devaient être adoptés en fratrie (51 sur 235).
Rappelons que la Russie est signataire de la Convention de La Haye mais ne l'a pas encore ratifiée.
2. Une procédure d'adoption aujourd'hui principalement individuelle
Premier pays de provenance des enfants adoptés à l'international, la Russie permettait jusqu'à présent non seulement des adoptions par le biais d'organismes agréés, mais également des adoptions individuelles.
Les opérateurs accrédités auprès des autorités russes sont l'Agence française de l'adoption (AFA), De Pauline à Anaëlle et Enfance et Avenir. Médecins du Monde a perdu son habilitation. Ces opérateurs exercent l'ensemble des activités suivantes :
- Aide à la préparation du projet d'adoption et conseils pour la constitution du dossier ;
- Information sur les aspects techniques et juridiques de la procédure d'adoption ;
- Détermination, en relation avec les autorités compétentes du pays d'origine, des modalités de choix d'une famille adoptive ;
- Acheminement des dossiers des candidats à l'adoption vers des personnes ou institutions compétentes pour prononcer l'adoption ;
- Suivi de la procédure prévue conformément au droit en vigueur ;
- Accompagnement de la famille après l'arrivée de l'enfant.
Néanmoins, la majorité des adoptions d'enfants russes par des familles françaises se faisait par adoption individuelle : près de 80% selon les informations portées à la connaissance de votre rapporteur. Il ne s'agissait pas, bien entendu, d'une démarche de famille à famille ou auprès d'un orphelinat, - strictement illégales -, mais d'une démarche dans laquelle la famille adoptante déposait directement son dossier auprès de l'organisme public russe.
Dans la majeure partie des cas, la démarche d'adoption était menée à l'aide d'un intermédiaire sur place, généralement appelé « facilitateur », dont la mission était de représenter les intérêts des adoptants auprès des autorités russes. Cette fonction pouvait être accomplie par un avocat, un juriste, traducteur interprète assermenté.
Dans les faits, l'adoption individuelle n'est pas sans poser de problèmes au regard du respect des conditions que demande la Russie dans le suivi des adoptions : des rapports doivent être communiqués régulièrement pour s'assurer de l'évolution de l'enfant et son intégration familiale et sociale post-adoption. Notons qu'il ne s'agit pas d'une exigence propre à la Russie, mais au contraire d'une disposition de plus en plus courante dans les procédures d'adoption internationale.
Or, il s'agit d'une exigence souvent oubliée. Régulièrement la Russie saisit la Mission de l'adoption Internationale (MAI) pour lui communiquer une liste des familles n'ayant pas respecté leurs exigences en matière de suivi post-adoption . Les conséquences sont dramatiques pour les familles souhaitant adopter : certains centres régionaux d'éducation russes refusent de recevoir de nouveaux dossiers de familles françaises résidant dans le même département que celles ne s'étant pas acquittées de leurs obligations de suivi. Une liste noire a ainsi été établie, excluant de fait certaines familles de l'adoption !
Rappelons que si cette procédure individuelle n'est pas interdite par la législation française, elle reste une exception à l'échelle européenne puisque seule la France autorise l'adoption internationale sans passer par un opérateur agréé : la plupart des pays européens ont intégré expressément dans leur législation l'interdiction des adoptions individuelles.
* 1 Le terme se réfère à l'article 21-b de la convention des Nations unies du 20 novembre 1989 relative aux droits de l'enfant et à l'article 4-b de la convention de La Haye du 29 mai 1993 sur la protection de l'enfant et la coopération en matière d'adoption internationale. L'adoption internationale est subsidiaire à l'adoption interne . La décision d'une adoption internationale ne doit intervenir qu'après qu'ait été constatée l'impossibilité de trouver une solution satisfaisante pour l'enfant dans son pays d'origine.