EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le présent projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale a été adopté par le Conseil des ministres le 2 août 2013 et déposé sur le Bureau du Sénat.
Compte tenu de l'importance de ce texte et conformément à une pratique solidement établie au sein de votre commission, votre rapporteur a souhaité associer à son examen l'ensemble des rapporteurs budgétaires de la mission défense ainsi que d'autres membres de la commission ayant travaillé sur les sujets contenus dans le corps du projet de loi 1 ( * ) .
Rappelons que la précédente loi de programmation militaire (LPM) pour les années 2009-2014 prévoyait une révision au bout de quatre ans.
Le Président de la République a souhaité que cette révision soit anticipée et précédée d'un nouveau Livre blanc pour mieux tenir compte de la nouvelle donne stratégique.
En effet, depuis le précédent Livre blanc de 2008, le contexte stratégique a connu des évolutions majeures avec notamment les conséquences de la crise économique et financière, la nouvelle posture de la diplomatie américaine de « rééquilibrage » vers l'Asie-Pacifique, les révolutions dans le monde arabe, l'apparition de nouvelles zones d'instabilité en Afrique, l'essoufflement de la construction européenne en matière de défense ou encore le développement de la cyber menace.
Il semblait donc indispensable de tenir compte de ces évolutions afin d'adapter notre stratégie et notre outil de défense, et ce d'autant plus que la trajectoire financière de la LPM 2009-2014 avait été sensiblement affectée par les conséquences de la crise économique et budgétaire mettant hors de portée les différents contrats opérationnels des armées.
Le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, rendu public le 29 avril 2013, a permis de mettre à jour notre stratégie de défense et les missions de nos forces armées. Il a confirmé le concept de sécurité nationale, introduit par le précédent Livre blanc de 2008, et a défini un nouveau format d'armée à l'horizon 2025-2030.
Le projet de loi de programmation militaire 2014-2019 - la douzième depuis 1960 - constitue la première étape de la mise en oeuvre des orientations du nouveau Livre blanc.
Le rapport annexé au projet de loi précise les orientations de notre politique de défense et les décline en termes financiers, capacitaires, industriels et humains sur les six prochaines années.
La programmation militaire s'est faite dans le respect de deux impératifs :
- le maintien de l'effort consacré par la Nation à sa défense , afin de garantir la sécurité de la France et de ses intérêts ;
- la nécessaire prise en compte de l'objectif de redressement des finances publiques , dont la dégradation est devenue en elle-même un enjeu de souveraineté.
Afin de concilier ces deux impératifs et malgré un contexte économique et budgétaire extraordinairement difficile, la détermination sans faille du Président de la République a permis de sanctuariser les moyens financiers dont disposera la défense nationale.
Le projet de loi de programmation militaire maintient les ressources du ministère de la défense à leur niveau actuel jusqu'en 2016, soit 31,4 milliards d'euros par an. Elles augmenteront ensuite progressivement jusqu'en 2019 pour atteindre 32,5 milliards d'euros. Les ressources programmées sur la période 2014-2019 atteindront au total 190 milliards d'euros exprimés en valeur 2013 (euros courants).
Ce projet permet ainsi de maintenir les ambitions de défense à un niveau élevé et de prévenir la plupart des menaces et des risques pesant sur notre sécurité.
La France sera l'un des rares pays en Europe capable de protéger de manière autonome son territoire et sa population, dissuader tout agresseur étatique potentiel qui menacerait ses intérêts vitaux, grâce au maintien des deux composantes de nos forces stratégiques, et intervenir militairement dans des théâtres extérieurs pour faire respecter ses valeurs, honorer ses alliances et tenir son rang sur la scène internationale.
Afin de dégager les marges de manoeuvres budgétaires nécessaires à la poursuite de ces ambitions, le présent projet de loi prolonge, mais de façon plus modérée, la réduction du format de nos armées. Moins nombreuses, mais mieux armées, nos forces vont bénéficier de l'arrivée d'équipements nouveaux qui accroîtront leur efficacité opérationnelle. C'est le cas en particulier des drones MALE, des avions de transport tactique A400M et des ravitailleurs en vol, dont l'absence a fait défaut lors des derniers engagements de nos forces. Elles bénéficieront également, entre autres équipements, du premier sous-marin d'attaque nucléaire de la classe BARRACUDA et de six frégates de premier rang FREMM. La livraison des avions de combat RAFALE sera poursuivie. La modernisation des moyens de transport et de combat terrestre va continuer grâce au lancement du programme tant attendu : SCORPION.
Les efforts budgétaires prévus et les orientations tracées, en particulier la priorité donnée aux équipements, au renseignement, à la cyberdéfense permettront à la France de disposer d'un outil de défense moderne adapté.
Notre industrie de défense sera pour l'essentiel sauvegardée et la Recherche et Technologie de défense bénéficiera de la sanctuarisation de ses crédits à un niveau élevé.
Le présent projet de loi contient également un important volet normatif.
Outre des mesures de gestion des ressources humaines accompagnant les réductions d'effectifs et relatives à la protection des sites, installations et immeubles intéressant la défense nationale, trois principaux sujets sont traités dans le corps du projet de loi :
- le cadre juridique du renseignement ;
- la protection des systèmes d'information ;
- et le traitement pénal des affaires militaires.
Le renseignement est élevé au rang de priorité majeure. Le projet confère de nouveaux outils aux services de renseignement pour remplir leurs missions de lutte contre le terrorisme et contre les atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation.
Dans le souci de préserver un équilibre entre l'efficacité de l'action des services et le contrôle démocratique, le projet de loi renforce le contrôle parlementaire en élargissant les prérogatives de la délégation parlementaire au renseignement.
Le projet de loi contient aussi un important volet consacré à la protection des systèmes d'information et de communication de l'Etat ou des opérateurs d'importance vitale face aux attaques informatiques à des fins d'espionnage, de déstabilisation ou de sabotage. Ces attaques constituent, comme l'illustre l'actualité récente, une menace stratégique d'ampleur.
Enfin, le texte du projet de loi vise à protéger les militaires engagés dans le cadre d'une opération militaire à l'étranger contre le risque d'une judiciarisation excessive de leur action.
En Afghanistan avant-hier, en Côte d'Ivoire et en Lybie hier, au Mali aujourd'hui et peut être en Syrie demain, les hommes et les femmes qui composent nos forces armées ont fait la preuve de leur professionnalisme, de leur dévouement et de leur engagement total qui va parfois jusqu'au sacrifice suprême. Votre commission tient à leur rendre hommage pour leur action dans les opérations récentes.
Pour ces raisons, votre commission approuve les orientations générales de ce projet de loi de programmation militaire et mesure à leur juste valeur les efforts qu'elle implique dans un contexte budgétaire difficile.
Elle a pleinement conscience des fragilités que comporte cette programmation militaire et des défis auxquels cette loi sera confrontée lors de son exécution. Le présent rapport n'a aucunement l'intention de les dissimuler. Les défis en question tiennent évidemment à la nécessité de garantir que les ressources exceptionnelles soient bien au rendez-vous, mais aussi au succès de nos industriels à l'export, à la réussite de la manoeuvre RH et à la réforme du soutien. Qu'un seul élément fasse défaut et c'est l'ensemble de l'édifice qui menacerait de s'effondrer.
C'est pourquoi votre commission a apporté au texte du gouvernement un ensemble de modifications destinées à :
- assurer la cohérence stratégique en renforçant la portée des clauses de sauvegarde financière - en particulier celle portant sur les ressources exceptionnelles - et en prévoyant un suivi particulièrement vigilant, exigeant et permanent de l'exécution de la programmation ;
- appeler l'attention du gouvernement sur la cohérence capacitaire en soulignant les principales fragilités de notre format d'armées, aussi bien en ce qui concerne les équipements que la préparation opérationnelle, la réussite de la manoeuvre RH et la réforme du soutien ;
- améliorer les dispositions normatives , notamment en matière de cyberdéfense et de protection des militaires face au risque de judiciarisation des opérations extérieures.
La trajectoire financière de la programmation militaire est dans la situation budgétaire actuelle, la moins mauvaise possible.
Votre commission garde espoir dans un retour de notre économie à meilleure fortune afin de permettre le nécessaire redressement de l'effort de la nation en faveur de la défense, qui devrait tendre vers l'objectif de 2% du PIB. C'est la raison pour laquelle votre commission a adopté un amendement visant à garder cette perspective présente à l'esprit dans le corps du projet de loi. Sous réserve de ces modifications, elle vous propose d'adopter le présent projet de loi.
I. LA NÉCESSAIRE ADAPTATION DE NOTRE OUTIL DE DÉFENSE
A. LE NOUVEAU CONTEXTE STRATÉGIQUE
1. La mutation des menaces
L'évolution du monde rend évolutives nos grilles d'analyses. Déjà par rapport aux analyses du nouveau Livre blanc de 2013 le contexte des crises a évolué. Certes les lignes directrices demeurent mais, pour certaines d'entre elles, elles ressemblent au point fixe que constitue une embarcation sur une vague.
Comme l'a mis en évidence le nouveau Livre blanc de 2013, aux traditionnelles « menaces de la force » qui perdurent s'ajoutent désormais et de façon de plus en plus prégnante les « risques de la faiblesse ». Il s'agit d'un phénomène stratégique qui prend aujourd'hui une ampleur nouvelle. Ces risques apparaissent lorsque certains Etats se révèlent incapables d'exercer les fonctions de base de la souveraineté. Les risques et les menaces qui se cristallisent sur leur territoire peuvent alors rapidement déborder et affecter notre propre sécurité. Ces situations d'Etats faillis se retrouvent aussi bien au Moyen-Orient, en Afrique et en Asie. Dans l'arc sahélien et dans la corne de l'Afrique les trafics en tout genre se multiplient et les menaces terroristes s'accentuent.
Au Moyen-Orient les révolutions arabes n'ont pas fini d'épuiser leurs effets déstabilisants. Ce que l'on a appelé les «printemps arabes» a constitué une surprise stratégique et mis à jour les faiblesses de l'anticipation de nos appareils diplomatiques et de renseignement. Ces révolutions ont fait passer ces pays d'un l'immobilisme, dont en général les pays occidentaux se félicitaient, à l'instabilité. Les fortes turbulences ont amené une fragmentation de l'expression politique là où dominaient les partis uniques. Les pouvoirs politiques sont durablement fragilisés et doivent néanmoins faire face à une triple impasse politique, économique et sécuritaire. Face à ces turbulences l'Europe en particulier ne sait comment réagir ou même seulement comment agir.
Les évènements survenus principalement du Maroc à l'Egypte ont été trop souvent analysés au travers d'une grille de lecture occidentale. Les aspirations à la dignité, à la liberté et au partage des gains économiques ne se sont pas traduites jusqu'à présent par des avancées démocratiques telles qu'elles avaient été espérées en occident. Chacun de ces pays doit, là comme ailleurs, trouver ses propres voies vers la démocratie.
La recomposition de ces pays sera d'autant plus douloureuse et incertaine que les aspects religieux - le conflit entre les deux grandes branches de l'Islam - imposent de réactualiser notre grille de lecture. A cela se superpose une opposition entre les religieux et les laïcs - encore cette notion n'a-t-elle rien à voir avec notre conception occidentale de la laïcité. En particulier, le modèle turc dont on avait pu penser qu'il constituerait un objectif, parait aujourd'hui improbable ; ce pays n'est du reste pas épargné par la contestation.
La crise syrienne apparait comme l'épicentre de ces lignes de fractures internes et se diffuse au sein de la région et au niveau mondial. Le pouvoir en place est soutenu par l'Iran, l'Irak et le Hezbollah libanais. Il est protégé par la Russie et la Chine qui ne lèvent leur veto qu'au moment où la menace d'une intervention aurait révélé leur impuissance à défendre leur allié militairement autrement qu'en l'armant. L'opposition se partage les soutiens des occidentaux pour ce qui est de la coalition et de l'Armée syrienne libre, et l'Arabie Saoudite et le Qatar, eux-mêmes rivaux. Les risques de contagion régionale avec l'affaiblissement du Liban et de la Jordanie sont importants.
L'évolution récente de l'Iran, si elle se traduit par des avancées concrètes, peut néanmoins changer la donne. Une réintégration de l'Iran dans la communauté internationale ferait perdre à Israël l'argument du risque existentiel. L'Etat hébreux ne serait plus à terme la seule démocratie de la zone proche orientale. L'interminable conflit israélo palestinien pourrait y puiser un rebond vers une solution.
Ces mouvements appellent des réactions et l'implication de la communauté internationale, en particulier des Nations-Unies.
Ce nouveau contexte stratégique a déjà conduit et pourrait conduire à nouveau à l'engagement des forces françaises. On songe naturellement à la Côte d'Ivoire, à la Libye, au Mali ainsi qu'à la situation très préoccupante en Syrie et en République centrafricaine (RCA). Pourtant le bilan des interventions depuis une quinzaine d'années n'est à l'évidence pas totalement positif. L'Irak paraît retourner aux démons de la guerre civile ; le sort de l'Afghanistan après 2014 est incertain ; la Libye, notamment dans toute sa partie sud est un Etat de non droit. Avec la Tunisie et l'Egypte, la Libye devient un foyer du radicalisme. Si le Mali n'a été stabilisé que par l'intervention française, l'instabilité s'est transportée comme dans un vase communiquant sur d'autres pays. La crise en RCA en est une illustration.
La règle cardinale de la communauté internationale reste le principe de la souveraineté des Etats. Si ce principe a pu être écorné en Libye, il semble probable que l'application des principes qui ont conduit à l'intervention reste orpheline. Avec la montée en puissance des émergents et le recul simultané des puissances occidentales, il est probable que la primauté du principe de souveraineté demeure la clé de lecture majeure de la diplomatie internationale.
D'autres menaces et risques sont amplifiés par la mondialisation. On pense naturellement à la menace terroriste visant nos ressortissants ou nos intérêts, sur notre territoire ou à l'extérieur, qui demeure élevée, mais aussi à la prolifération ou au développement des trafics et de la criminalité organisée.
Certaines menaces pèsent sur les flux de biens, de marchandises, ou de personnes, avec notamment les risques pesant sur la sécurité maritime, comme en témoigne l'accroissement de la piraterie, dans le Golfe d'Aden et dans l'Océan Indien, mais aussi dans le Golfe de Guinée.
Enfin, de nouvelles menaces apparaissent aujourd'hui avec le développement exponentiel des attaques informatiques à des fins d'espionnage, de déstabilisation ou de sabotage ou encore les menaces pouvant viser l'espace atmosphérique.
Ces évolutions de la menace permettent d'appréhender un monde très incertain et complexe sur l'évolution duquel les actions traditionnelles, opérations de maintien de la paix par exemple, sont brouillées. La convergence des valeurs et des intérêts est mise à mal par ce phénomène comparable au brouillard de la guerre. Pour autant, les règles de la diplomatie ne sont pas celles de la guerre même si elles devraient parfois s'en inspirer. Face à l'opinion publique, confrontée principalement à la menace économique, la lutte contre les menaces extérieures doit passer par une pédagogie de nos intérêts.
2. Les évolutions de la politique américaine
Trois évolutions marquent la politique américaine. La première est celle du « rééquilibrage vers l'Asie-Pacifique ». La deuxième est celle de la « fatigue expéditionnaire » qui fait suite aux interventions en Irak et en Afghanistan et qui conduit à un désengagement du Moyen-Orient. Le fait que les Etats-Unis vont atteindre l'autonomie énergétique avec la mise en exploitation des gisements de gaz de schistes, renforce ce mouvement. Enfin, la troisième résulte des difficultés économiques qui conduisent à une réduction programmée des dépenses militaires dans un contexte budgétaire exacerbé par les affrontements partisans.
Ces trois évolutions se conjuguent et se confortent pour produire deux effets significatifs.
D'une part, il sera de plus en plus difficile pour les dirigeants américains de justifier vis-à-vis du Congrès et de leur opinion publique des dépenses militaires au profit des Européens, alors même que ceux-ci ne semblent guère menacés et qu'ils ne font aucun effort en faveur de leur défense. L'engagement américain pour la défense de l'Europe va donc diminuer. D'autre part les réductions significatives de l'effort de défense américain vont se traduire nécessairement par un accroissement de la compétition entre leurs industriels et les nôtres, notamment sur les marchés d'équipement des pays émergents en pleine expansion. Ce d'autant plus que les autorités américaines s'oriente vers un allègement des restrictions aux exportations sous la pression des lobbys industriels.
3. La crise économique et financière
La crise économique et financière qui perdure depuis 2008 et dont l'Europe peine à sortir a eu un impact profond et durable sur la hiérarchie des puissances. Comme votre commission l'a souligné dans son récent rapport d'information sur la défense européenne 2 ( * ) , la crise économique et financière a conduit toutes les nations européennes, y compris le Royaume-Uni, à l'exception notable de la Pologne, à effectuer des coupes importantes dans leurs budgets de défense.
La part des dépenses de défense dans le PIB des pays européens est passée en moyenne de 1,9% en 2001 à 1,25 % en 2012. Aujourd'hui, un seul pays européen (le Royaume-Uni) atteint l'objectif de 2% du PIB consacré à la défense (hors pensions), cinq pays seulement (dont la France avec 1,54%) consacrent entre 2 et 1,5% du PIB à la défense, tandis que sept pays européens consacrent entre 1,5 et 1% du PIB (dont l'Allemagne avec 1,1%) et quatorze pays membres consacrent moins de 1% de leur PIB à la défense.
Certes, cette diminution des dépenses militaires préexistait à la crise économique. Mais elle a été amplifiée par celle-ci. Elle s'est traduite par des réductions volontaires ou subies de capacités militaires, ainsi qu'une réduction importante du format des armées. Alors que la part des dépenses d'équipement dans les budgets de la défense reste supérieure à 30% en France, cette part est tombée à 21% en Allemagne, 11% en Italie et à 8% en Espagne. L'écart est encore plus grand en ce qui concerne l'effort en matière de recherche et de développement dans le domaine de la défense.
Ainsi, entre maints exemples, le Royaume-Uni a renoncé à maintenir ses moyens aériens de patrouille maritime ; les Pays-Bas ont purement et simplement renoncé à l'arme blindée et ont envoyé leurs équipages de chars se former au sein de l'armée allemande.
La crise économique et financière et ses conséquences budgétaires ont eu également pour effet un fort sentiment de lassitude - surtout aux Etat-Unis mais plus largement chez l'ensemble des opinions publiques occidentales. Les interrogations qui existent sur le bilan des guerres menées en Irak ou en Afghanistan au regard des résultats obtenus, conduisent à un scepticisme pour les opérations extérieures et à un abstentionnisme stratégique.
Jusqu'à présent la France oppose à ce sentiment d'abstention un certain volontarisme fondé sur la défense des valeurs. La position majoritaire en Europe, repliée sur son seul soft-power, et la contrainte budgétaire mettent ce volontarisme à l'épreuve.
* 1 MM. Daniel Reiner, Jacques Gautier et Xavier Pintat sur les équipements, M. André Dulait sur le volet « ressources humaines », M. Gilbert Roger sur le maintien en condition opérationnelle, Mme Michelle Demessine et M. Joël Guerriau sur le soutien, MM. Jeanny Lorgeoux et André Trillard sur l'environnement et la prospective de la politique de défense, MM. Michel Boutant et Jeanny Lorgeoux sur la partie « renseignement », MM. Jacques Berthou et Jean-Marie Bockel sur la partie « cyberdéfense », MM. André Vallini et Marcel-Pierre Cléach sur la partie « judiciarisation », ainsi que M. Alain Néri sur la partie relative aux formations supplétives engagées aux côtés de l'armée française lors de la guerre d'Algérie et Mme Joëlle Garriaud-Maylam et M. Michel Boutant sur les réserves.
* 2 Rapport d'information Sénat n°713 (2012-2013) présenté par MM. Daniel Reiner, Jacques Gautier, André Vallini et Xavier Pintat, co-présidents : « Pour en finir avec « l'Europe de la défense » - vers une défense européenne ».