III. LES COMPTES DE CONCOURS FINANCIERS
A. LE COMPTE « ACCORDS MONÉTAIRES INTERNATIONAUX »
Le compte de concours financiers « Accords monétaires internationaux » est dédié à la coopération monétaire avec la Zone franc. Il est destiné à garantir, en tant que de besoin, les deux fondements de cette coopération que sont l'ancrage de la parité du taux de change sur l'euro et la garantie de convertibilité illimitée. A cet effet, ce compte retrace, en dépenses, les opérations d'octroi de garantie de convertibilité effectuées par le Trésor, en fonction des appels en garantie de la France, au profit des banques centrales liées à notre pays par un accord monétaire. Les recettes sont constituées du remboursement des sommes ainsi versées .
La mission correspondant aux dépenses du compte comporte trois programmes, chacun d'eux visant la coopération monétaire avec l'une des trois unions monétaires régionales de la Zone franc, situées en Afrique subsaharienne :
- d'une part, l'Union monétaire ouest-africaine , qui regroupe huit pays (Bénin, Burkina-Faso, Côte d'Ivoire, Guinée-Bissau, Mali, Niger, Sénégal et Togo) ;
- d'autre part, l'Union monétaire de l'Afrique centrale , qui concerne six pays (Cameroun, République centrafricaine, Congo, Gabon, Guinée équatoriale et Tchad) ;
- enfin, l'Union des Comores .
Comme c'est le cas depuis cinq ans, la garantie de l'Etat au titre de la coopération monétaire avec la Zone franc n'a pas eu à jouer en 2012 : le compte « Accords monétaires internationaux » n'a donc pas enregistré de dépenses . La mission n'a d'ailleurs pas été dotée de crédits en 2013.
En raison de l'absence de dépenses sur ce compte, l'administration a décidé depuis 2009 de suspendre l'édition des projets et rapports annuels de performances, annexés aux projets de loi de finances.
B. LE COMPTE « AVANCES À DIVERS SERVICES DE L'ETAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS »
Le compte de concours financiers « Avance à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » vise à retracer les avances susceptibles d'être accordées par le Trésor, conformément à l'article 52 de la loi de finances pour 1980 qui fixe la liste des organismes susceptibles de recevoir ces avances. Ce compte bénéficie :
- d'une part, à l'Agence de service et de paiement (ASP) au titre du préfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune (programme 821) ;
- d'autre part, aux services de l'Etat (programme 824) ;
- et, enfin, aux organismes distincts de l'Etat gérant des services publics (programme 823).
Les avances ont vocation à apporter des ressources financières à titre provisoire et n'ont pas à se substituer à des ressources plus pérennes, et notamment aux prêts. En effet, conformément à la norme n° 7 du recueil des normes comptables de l'Etat, les avances sont octroyées par l'Etat pour une durée de deux ans. Les dépenses du compte consistent dans les avances accordées, ses recettes étant constituées des remboursements obtenus .
1. Un compte spécial désormais légèrement excédentaire
Après un déficit de 88 millions d'euros en 2011, le compte a enregistré un léger excédent (+ 31,8 millions d'euros) en 2012 , ses ressources s'étant élevées à 6,87 milliards d'euros et ses dépenses à 6,84 milliards d'euros.
Les dépenses comme les recettes du compte ont été surévaluées en loi de finances initiale à hauteur d'environ un milliard d'euros chacune. Au total, le solde d'exécution a dépassé de 157 millions d'euros la prévision de la loi de finances initiale (- 125,5 millions d'euros).
2. Le programme 821 « Avances à l'agence de services et de paiement (ASP) au titre du préfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune »
L'avance du Trésor au titre du préfinancement des aides communautaires a été mobilisée, en 2012, à hauteur de 6,73 milliards d'euros , soit un montant inférieur de 774 millions d'euros à celui prévu en loi de finances initiale. Au titre de l'exercice 2011, les crédits ouverts avaient déjà excédé les besoins de 900 millions d'euros. Cette tendance à la surbudgétisation des crédits du programme en loi de finances initiale semble être une constante depuis 2007.
Votre commission des finances regrette que les informations fournies par l'administration dans le rapport annuel de performances annexé au présent projet de loi de règlement ne permettent pas d'analyser les raisons de cette sous-consommation des crédits , le rapport annuel de performances annexé au présent projet de loi de règlement faisant seulement état de « nombreuses incertitudes » sur le montant des aides, le calendrier de versement, le volume et les échéances de remboursements effectués par la Commission européenne.
3. Le programme 823 « Avances à des organismes distincts de l'Etat et gérant des services publics »
Les crédits du programme 823 « répondent soit à des situations d'urgence, soit à un besoin de trésorerie imprévu et provisoire, les avances à des organismes distincts de l'Etat gérant des services publics sont, par définition, imprévisibles », comme l'indique le rapport annuel de performances annexé au présent projet de loi de règlement.
Alors que la loi de finances initiale prévoyait des dépenses à hauteur de 62,6 millions d'euros, l'exécution a fait apparaître un total de crédits s'élevant à - 140 millions d'euros , résultant des opérations suivantes :
- un rétablissement de crédits opéré par la première loi de finances rectificative du 14 mars 2012, correspondant au reversement d'une partie de l'avance accordée en 2010 au Fonds de société numérique, dans le cadre de la recapitalisation de la Banque de l'industrie (soit une consommation négative de crédits à hauteur de - 150 millions d'euros) ;
- une avance du Trésor (10 millions d'euros) pour permettre à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger de financer des projets d'investissements dans les établissements scolaires français à l'étranger.
4. Le programme 824 « Avances à des services de l'Etat »
Enfin, l'intégralité des crédits du programme 824 « Avances à des services de l'Etat » a été consommée en 2012, soit 250,3 millions d'euros. Ce montant, en hausse de 28,8 % par rapport à 2011, vise exclusivement à financer les avances accordées au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA).
D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, le recours à l'emprunt auprès d'établissements bancaires était utilisé jusqu'en 2004 pour financer le BACEA. La substitution, à compter de décembre 2005, d'un financement par des avances du Trésor a permis à l'Etat de réduire sa charge d'intérêts et de limiter la fragmentation de la dette publique.
Bien que ces justifications soient pertinentes, votre rapporteur spécial relève que les fonds ainsi accordés au BACEA n'ont pas le caractère d'avances à titre exceptionnel afin de financer des besoins urgents mais celui de prêts habituels concourant au plan de financement du budget annexe. Il ne peut donc que souscrire à la recommandation formulée par la Cour des comptes, dans sa note d'exécution budgétaire relative au présent compte de concours financier, lorsqu'elle préconise de « mettre fin à l'activité de prêts aux organismes publics, conformément à la définition des avances et du compte de concours financiers ».