MISSION « AGRICULTURE, PÊCHE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES » ET COMPTE SPÉCIAL « DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL » MM. Yannick Botrel et Joël Bourdin, rapporteurs spéciaux
I. APERÇU GÉNÉRAL DE LA MISSION EN 2012
Sur l'exercice 2012, la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales » (APAFAR) , portée par le ministère de l'Agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt (MAAF), regroupe comme précédemment quatre programmes 9 ( * ) .
La mission APAFAR se caractérise par la prédominance des dépenses d'intervention en faveur du monde agricole, qui représentent plus de la moitié des crédits de paiement (2,1 milliards d'euros sur 3,84 milliards d'euros consommés en 2012). Ces dépenses sont souvent associées aux aides communautaires mises en oeuvre dans le cadre de la PAC (environ 10 milliards d'euros par an). A ce sujet, vos rapporteurs spéciaux déplorent une fois de plus l'absence d'information concernant les crédits de l'Union européenne consacrés à l'agriculture, à la pêche et à la forêt en France .
Par ailleurs, ils relèvent l'ampleur des dépenses fiscales de la mission. Leur montant est difficile à évaluer et le RAP ne les présente que partiellement 10 ( * ) . Selon l'analyse d'exécution budgétaire pour 2012 de la Cour des Comptes, l'évaluation de ces dépenses, qui s'élèveraient à plus de 3 milliards d'euros , soit « un volume quasi équivalent aux crédits de la mission », continue d'être « mal suivie et insuffisamment évaluée ».
Vos rapporteurs spéciaux précisent enfin que la mission « Développement agricole et rural », qui correspond au compte d'affectation spéciale éponyme, dit « CAS-DAR », fait l'objet d'un commentaire en troisième partie de la présente contribution.
A. L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE
1. De moindres phénomènes de sous-budgétisation
En 2012, ainsi que l'illustre le tableau de la page suivante, la principale caractéristique de l'exécution budgétaire au sein de la mission APAFAR est la réduction de l'ampleur des majorations en cours de gestion des dotations votées en loi de finances initiale (LFI). La synthèse des mouvements de crédits fait ainsi apparaître une ouverture nette de 46 millions d'euros en AE et de 162 millions d'euros en CP , soit une augmentation respective de 0,9 % et 3,2 % par rapport aux dotations prévues en LFI, loin des ouvertures enregistrées précédemment 11 ( * ) . Conformément à l'usage, les responsables de programme ont absorbé ces nouvelles ouvertures de crédits : en effet, le taux de consommation global des crédits pour la mission est élevé, puisqu'égal à 99,2 % en AE et 99,4 % en CP.
Au total, le nombre de mouvements de crédits législatifs et réglementaires est, en 2012 comme en 2011, bien moindre que celui constaté en 2010 ou 2009 12 ( * ) . La mission, caractérisée par une grande sensibilité aux aléas climatiques, sanitaires ou conjoncturels, tire ainsi directement profit pour la seconde fois d'un contexte plus stable à cet égard. Cependant, vos rapporteurs spéciaux regrettent la persistance d'une absence de budgétisation réaliste , à l'image du fonds national de gestion des risques agricoles (FNGRA) non doté en LFI ou de mouvements ex post pour couvrir les refus d'apurement communautaires . Même s'ils ont été financés en gestion sans ouverture de crédits et ont nécessité, en 2012, moins de crédits qu'avant l'exercice 2011 13 ( * ) , soit 78 millions d'euros en CP, ces derniers auraient dû faire l'objet d'une dotation en LFI, ce qui n'a, une fois de plus, pas été le cas 14 ( * ) .
Tableau de synthèse des ouvertures et des
mouvements de crédits intervenus en 2012
pour la mission
« Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires
rurales »
(en millions d'euros)
Source : commission
des finances, d'après le rapport 2012 du contrôleur
budgétaire et comptable ministériel
2. Des programmations pluriannuelles peu réalistes ?
L'exécution 2012 montre que la trajectoire de dépenses s'écarte des objectifs fixés par le cadrage pluriannuel. Les programmations 2009-2012 et 2011-2014 de la mission telles qu'elles figuraient dans les deux lois de programmation des finances publiques précédentes 15 ( * ) prévoyaient en effet une diminution marquée des crédits entre 2009 et 2012, mais un tel objectif s'est révélé inaccessible .
La précédente programmation pluriannuelle de la mission
(en milliards d'euros)
|
Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
|||||
|
2011 |
2012 |
2013 |
2011 |
2012 |
2013 |
|
|
Programmation pluriannuelle* |
3,41 |
3,41 |
3,32 |
3,49 |
3,44 |
3,36 |
|
Loi de finances initiale |
3,58 |
3,74 |
3,31 |
3,67 |
3,77 |
3,36 |
|
Exécution |
3,58 |
3.72 |
- |
3,57 |
3,84 |
- |
|
Ecart exécution/programmation |
+0,17 |
+0.31- |
- |
+ 0,08 |
+0.40 |
- |
Source : commission des finances
* Ces montants comprennent la contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions » et correspondent aux plafonds prévus par l'article 6 de la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.
Vos rapporteurs spéciaux constatent que la nouvelle programmation couvrant les années 2012 à 2017 16 ( * ) , manque aussi de réalisme .
La programmation pluriannuelle en vigueur
(en milliards d'euros de CP)
|
2012* |
2013 |
2014 |
2015 |
|
|
Programmation pluriannuelle* |
3,47 |
3,1 |
3 |
2,92 |
|
Loi de finances initiale |
NC |
3,36 |
- |
- |
|
Exécution |
NC |
- |
- |
- |
|
Ecart exécution/programmation |
- |
- |
- |
Source : commission des finances
* Ces montants sont calculés selon le périmètre 2013 de la mission, avec la contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions ». Ils correspondent aux plafonds prévus par l'article 11 de la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.
* 9 Pour mémoire, leur contenu a été modifié en 2009 : d'une part, le programme 227 « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés » a été fusionné avec le programme 154 « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement durable » au sein d'un nouveau programme 154, désormais intitulé « Economie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires » ; d'autre part, le programme 206 « sécurité et qualité de l'alimentation », issu de l'ancienne mission « sécurité sanitaire », et renommé « sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » a été adjoint à la présente mission. C'est pour cette raison que la mission s'intitule depuis 2009 « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ». A côté de ces deux programmes, demeurent inchangés les programmes 149 « Forêt » et 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture ». A compter de 2013, il a été choisi de transférer la pêche vers la mission « Ecologie, développement et aménagement et durables ». Une telle mesure répond à la préoccupation d'une cohérence entre la maquette du budget et la structure gouvernementale. En effet, le ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt a perdu en 2012 sa compétence en matière de pêche au profit du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, ce dernier disposant désormais d'un ministère délégué chargé des transports, de la mer et de la pêche.
* 10 Outre son absence de consolidation à l'échelle de la mission, l'évaluation des dépenses fiscales n'est pas fiable, comme l'indique le RAP dans la présentation de ces dépenses pour chaque programme. Elle ne prend pas en compte les dispositifs d'un montant inférieur à 0,5 million d'euros et lorsqu'une dépense fiscale est non chiffrable, soit le dernier chiffrage connu est utilisé, soit une valeur nulle est retenue.
* 11 Cette tendance à de moindres ouvertures en gestion s'était déjà engagée en 2011 avec une ouverture nette de 119,77 millions d'euros en AE et de 164,65 millions d'euros en CP, soit une augmentation respective de 3,34 % et 4,48 % par rapport aux dotations prévues en LFI. Mais il s'agissait, pour mémoire, en 2010, d'une ouverture de 793,19 millions d'euros en AE et de 816,65 millions d'euros en CP, soit une augmentation respective de 21,72 % et 22,62 % par rapport aux dotations prévues en LFI. De même, l'exercice 2009 avait conduit à une ouverture en gestion de 935 millions d'euros en AE et de 837,71 millions d'euros en CP, soit une augmentation respective de 29 % et 24,1 %.
* 12 La Cour des Comptes avait observé, l'année dernière, dans son analyse d'exécution budgétaire que « l'année 2011 présentait un retour à la normale ».
* 13 En 2011, les refus d'apurement communautaires n'ont nécessité que 37,57 millions d'euros de CP. Traditionnellement, il s'agissait d'environ 100 millions d'euros par an à la charge du budget national, résultant principalement de défaillances dans nos systèmes d'octroi et de contrôle des aides.
* 14 Suite à une enquête sur ces refus d'apurement confiée à la Cour des comptes en application de l'article 58-2° de la LOLF, votre rapporteur spécial Joël Bourdin a rédigé un rapport sur cette question (« Politique agricole commune : la France à l'amende », n° 93, 2008-2009).
* 15 Loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 et loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.
* 16 Loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017