Proposition de résolution sur la réforme de la PAC

TRAVAUX EN COMMISSION

Mercredi 15 mai 2013

La commission examine le rapport et le texte de la commission sur la proposition de résolution européenne n° 524 (2012-2013), adoptée par la commission des affaires européennes en application de l'article 73 quinquies du Règlement, sur la réforme de la PAC.

Mme Renée Nicoux, co-rapporteur . - Le processus de réforme de la politique agricole commune (PAC) pour la période 2014-2020 a été enclenché dès 2010 par la Commission européenne avec le lancement d'une consultation publique et un rapport d'orientation, dévoilant en partie ses intentions. Le Sénat s'est organisé afin de suivre très en amont la préparation de la future PAC. Un groupe de travail commun à notre commission et à la commission des affaires européennes a été constitué puis reconduit après les élections sénatoriales de 2011.

Un rapport d'information avait été produit par ce groupe de travail fin 2010. Intitulé « Redonner du sens à la PAC », il dressait un état des lieux de l'agriculture européenne et proposait quelques pistes pour la réforme, réclamant une clarification de la PAC et une plus grande ambition régulatrice, dans un contexte de volatilité croissante des prix et des revenus agricoles, qui ne s'est pas démentie depuis.

C'est en octobre 2011 que la Commission européenne a publié ses propositions concrètes pour la future PAC, à travers quatre projets de règlement : un règlement sur les aides directes, un autre sur le développement rural, un règlement sur l'organisation commune des marchés (OCM) et un règlement dit « horizontal », essentiellement consacré au financement de la PAC.

Sur cette base, les États membres de l'Union européenne ont débuté leurs discussions au sein du Conseil. De même, le Parlement européen, appelé pour la première fois à intervenir - la PAC étant soumise désormais à la codécision - a entamé des travaux approfondis. Nous avons d'ailleurs rencontré les rapporteurs Luis-Manuel Capoulas Santos et Michel Dantin lors d'un déplacement à Bruxelles en mai 2012.

Le cadrage financier très incertain de la future PAC laissait toutefois planer beaucoup d'incertitudes. Certes, les propositions de la Commission européenne de nouvelles perspectives financières pour 2014-2020 réduisaient les moyens de la PAC dans des proportions raisonnables, maintenant les crédits en euros courants à leur niveau atteint en 2013. Mais les exigences des États contributeurs nets, dont l'Allemagne mais aussi la France, tendant à réduire encore le budget européen dans un contexte de crise des finances publiques, ne pouvaient qu'avoir des conséquences négatives pour l'enveloppe de la PAC, qui constitue encore près de 40 % du budget communautaire.

Finalement, les chefs d'État et de Gouvernement des 27 sont parvenus à un accord sur le cadre financier pour 2014-2020 lors du Conseil du 8 février dernier, ce qui a eu pour effet d'accélérer le calendrier des négociations sur le fond de la réforme.

Le Parlement européen a voté en séance plénière pour arrêter ses positions sur les quatre textes de la Commission européenne le 13 mars dernier et les ministres de l'agriculture des 27 ont également trouvé un accord politique général le 19 mars. Les réunions du trilogue - Parlement, Conseil et Commission - ont débuté le 11 avril et se poursuivent, avec l'objectif affiché par la Présidence irlandaise de l'Union européenne d'aboutir à un accord général fin juin.

L'accélération est brutale. Il est dès lors nécessaire pour le Sénat de faire connaître sa position. Au demeurant, tout ne s'arrêtera pas avec l'adoption définitive des textes communautaires. La mise en oeuvre nationale de la nouvelle PAC aura aussi une très grande importance. Elle nous occupera probablement à partir du second semestre 2013 et une bonne partie de l'année 2014, car il est désormais acquis que 2014 sera pour la PAC une année de transition entre l'actuel système et le nouveau, qui ne pourra raisonnablement entrer en vigueur qu'en 2015.

La proposition de résolution qui nous est soumise est le résultat de la réflexion du groupe de travail sénatorial sur la réforme de la PAC, nourrie par les nombreuses auditions que nous avons effectuées. Elle reflète un large consensus et un souci d'équilibre dans notre approche de la politique agricole, ce qui explique pourquoi nos rapporteurs ne proposent pas d'amendements au texte adopté par la commission des affaires européennes.

Parler de la PAC suppose d'abord d'examiner son budget. Par rapport à la période 2007-2013, la rubrique 2 du cadre financier pluriannuel consacrée à la conservation et la gestion des ressources naturelles, qui accueille pour la presque totalité de son enveloppe les crédits de la PAC, baisserait de 12 % sur la période 2014-2020 en valeur réelle. En euros courants, il est probable, compte tenu de l'inflation prévisionnelle, que les mêmes montants seront reconduits chaque année. On peut donc parler de stabilisation des crédits de la PAC.

Le compromis du mois de février doit encore être validé par le Parlement européen, qui reste très réticent devant la baisse historique de l'enveloppe globale du budget communautaire, qui passerait à 0,95 % du revenu national brut de l'Union en crédits de paiement. Quoi qu'il en soit, la plupart des observateurs s'accordent à penser que la part des dépenses agricoles ne pourra plus être rognée.

Je salue la ténacité du Gouvernement français et du Président de la République dans la négociation, pour préserver une enveloppe globale substantielle pour la future PAC. Rien n'était joué d'avance. Comme le ministre Stéphane Le Foll nous l'a indiqué lors de son audition du 9 avril dernier devant notre commission, la France sort de la négociation avec une enveloppe d'un peu plus de 56 milliards d'euros, ce qui représente un peu plus de 8 milliards d'euros par an. Les réductions sur le premier pilier ont été en partie compensées par un bonus sur le deuxième pilier, la France ayant sur celui-ci un taux de retour faible.

Lors de nos dernières auditions, nous avons pu constater que le monde agricole était globalement satisfait d'avoir échappé à un réajustement plus sévère du budget de la PAC, même si nous devons nous garder d'avoir une vision seulement comptable de la politique agricole, car ce qui compte est d'abord le contenu de la politique que l'on souhaite mettre en oeuvre.

Parler de la PAC, c'est ensuite examiner son contenu. De ce point de vue, les propositions de la Commission européenne sont loin d'être révolutionnaires. La future PAC ressemblera furieusement à l'actuelle, reposant principalement sur un régime d'aides directes découplées, qui ne seront plus dénommés « droits à paiement unique » (DPU) mais « droits à paiement de base » (DPB).

Il n'est pas question de revenir à une politique de soutien par les prix. D'ailleurs, les propositions de la Commission en matière de régulation des marchés agricoles présentées dans le cadre de l'OCM sont très modestes. La PAC 2014-2020 reposera donc essentiellement sur les soutiens directs au revenu mais avec un souci de davantage de justice dans leur distribution à travers la convergence.

D'abord, entre États membres, la convergence permettra de rapprocher les niveaux de soutien, sans toutefois parvenir à une égalité totale en 2020, qui ne serait pas équitable, compte tenu des différences de niveaux de vie qui demeurent entre les pays. La Commission a calculé les dotations de chaque pays de manière à ce que soit comblé d'ici à 2019 un tiers de l'écart entre le niveau moyen des aides directes perçues par ses agriculteurs et 90 % de la moyenne des aides versées dans l'ensemble de l'Union européenne, qui s'établit à environ 300 euros par hectare. Le Parlement souhaite une convergence entre États membres plus rapide. Le Conseil estime que tous devraient atteindre au minimum le niveau de 196 euros par hectare d'ici 2020. Cette convergence sera financée par tous les États membres dont le niveau des paiements directs est supérieur à la moyenne de l'UE, proportionnellement à leur éloignement de cette moyenne, ce qui est peu pénalisant pour la France, située à un niveau proche de la moyenne.

La question de la convergence interne est plus sensible. Certains pays comme l'Allemagne sont passés aux mêmes niveaux d'aide au sein de chaque région agricole. En France, les aides directes sont encore calculées en fonction des références historiques, c'est-à-dire du niveau qu'avaient les aides couplées lorsque l'on est passé au découplage en 2006. Le principe d'une telle convergence ne pose pas de problème mais ses modalités sont délicates. La Commission propose une convergence interne forte et rapide avec un rattrapage de 40 % de l'écart dès la première année et un rattrapage total en 2019. Le Parlement européen comme le Conseil ont souhaité adoucir la convergence interne, en n'exigeant une convergence que de 10 % la première année et n'obligeant pas à une convergence totale en 2019. La proposition de résolution que nous soutenons exige que nous soyons ambitieux en la matière et que l'on mette fin aux références historiques, qui sont sources de différences de traitement peu compréhensibles entre agriculteurs voisins.

La principale nouveauté du nouveau régime d'aide proposé par la Commission européenne réside dans le verdissement du premier pilier de la PAC, en réservant 30 % de l'enveloppe des paiements directs aux agriculteurs qui respecteraient trois conditions : disposer de trois cultures différentes sur leur exploitation, ne pas retourner les prairies permanentes, et disposer de surfaces d'intérêt écologique couvrant au moins 7 % de la surface de l'exploitation. Critiqué au départ, le dispositif semble aujourd'hui mieux accepté, d'autant que le Parlement et le Conseil proposent d'en assouplir les modalités. L'écologisation des paiements directs présente l'intérêt de renforcer la légitimité de la PAC : il s'agit pour la collectivité de rémunérer les agriculteurs pour les biens publics environnementaux qu'ils fournissent, et de compenser ainsi les contraintes spécifiques qui leur sont imposées. La proposition de résolution soutient clairement cette logique de verdissement, demandant cependant certains assouplissements, en particulier sur la manière d'apprécier le critère du non retournement des prairies permanentes, afin de ne pas pénaliser les éleveurs.

L'agriculture française n'a pas à redouter le verdissement car elle est déjà assez vertueuse du point de vue environnemental et remplit beaucoup des nouveaux critères. Il convient plutôt de veiller à ce que les négociations européennes dans le cadre du trilogue n'aboutissent pas à un « détricotage » qui vide le verdissement de son sens. Il convient également de rejeter une logique de verdissement à la carte, qui laisserait trop de marges de manoeuvres aux États membres pour définir leurs propres critères. La proposition de résolution rappelle utilement qu'un cadre précis et commun à l'ensemble des États membres doit s'appliquer au verdissement.

Si la convergence des niveaux d'aide et le verdissement vont dans le bon sens, l'Europe ne peut se contenter d'une politique passive de distribution de subventions. Il est indispensable de dépasser cette vision pour porter une vision plus volontariste de l'agriculture. Les États membres doivent donc pouvoir disposer de marges de manoeuvres pour soutenir les productions les plus fragiles, pour soutenir les zones défavorisées, pour favoriser une agriculture de petites fermes, à la fois la plus respectueuse de l'environnement et la plus pourvoyeuse d'emplois sur le territoire. On peut regretter que l'on s'oriente vers un plafonnement facultatif, au choix des États membres, des aides directes, car l'absence de plafonnement favorise un modèle agricole très industriel.

Un enjeu apparaît essentiel pour la France : celui de l'élevage. Le maintien de soutiens couplés doit ainsi être défendu. La Commission proposait qu'un maximum de 10 % de l'enveloppe du premier pilier puisse être utilisé pour des aides couplées. Le Conseil permettrait d'aller jusqu'à 12 % et le Parlement européen souhaite 15 %. Le taux le plus élevé serait le meilleur.

Dans le même souci de préservation de l'élevage, la France a proposé d'autoriser les États à majorer l'aide pour les premiers hectares des exploitations, afin de tenir compte de la plus forte intensité de main-d'oeuvre qui caractérise les petites exploitations. Cette idée est globalement bien accueillie au niveau européen. Ce n'est certes pas la panacée, et beaucoup d'organisations agricoles ont exprimé des doutes sur la portée de la mesure, mais combinée à d'autres, elle permettra probablement de favoriser le secteur de l'élevage, qui a aujourd'hui davantage besoin d'aides.

Faire des aides directes autre chose qu'un instrument passif de distribution de subventions suppose enfin que l'on puisse aider davantage les jeunes agriculteurs et l'installation.

La politique de développement rural est maintenue dans la nouvelle PAC et même renforcée, mais elle reste largement un catalogue de mesures dans lequel les États membres piocheront pour construire leur plan de développement rural, en fonction de leurs priorités.

Le Parlement européen souhaite renforcer la dimension environnementale du deuxième pilier en exigeant un pourcentage minimal de mesures agro-environnementales pour chaque État membre. En réalité, le développement rural est balloté entre plusieurs objectifs : économiques, environnementaux, d'aménagement du territoire. Pour la France, il est essentiel que les aides aux zones intermédiaires soient assurées, pour compenser les handicaps naturels.

Sur l'OCM unique, très clairement, le choix fait par la Commission européenne n'est pas très audacieux. Le rapporteur de ce texte au Parlement européen, Michel Dantin, a proposé un grand nombre d'amendements pour renforcer le filet de sécurité en mettant en place un mécanisme de revalorisation des prix d'intervention, ou encore pour renforcer le pouvoir des producteurs sur le marché. La proposition de la Commission n'était pas tout à fait inconsistante puisqu'elle obligeait les États membres à reconnaître les organisations de producteurs et les interprofessions dans l'ensemble des secteurs agricoles. Cependant, elle subordonnait les regroupements de producteurs à l'absence de position dominante, vidant de sa substance cette avancée. Là encore, Michel Dantin a proposé de n'interdire les regroupements qu'en cas d'abus de position dominante et non de position dominante.

Enfin, le Parlement européen a souhaité rétablir les mécanismes d'encadrement des capacités de production en prolongeant les droits de plantation et quotas de sucre.

L'ambition régulatrice de l'Europe, serait aussi d'orienter ses soutiens en fonction de la situation économique réelle des agriculteurs. Cette piste, évoquée dans le rapport de l'eurodéputé Georges Lyon de juin 2010, n'a pas été suivie par la Commission. Elle paraît difficilement praticable compte tenu des engagements de l'Europe vis-à-vis de l'Organisation mondiale du commerce. Les aides contracycliques figurent en effet dans la boîte orange de l'OMC. Pourtant, l'opinion comprend mal que les agriculteurs soient aidés au même niveau par la collectivité lorsque les marchés eux-mêmes leur assurent des prix confortables. A contrario, survivre aux crises nécessite des moyens massifs. La proposition de résolution invite donc dans son dernier alinéa à réfléchir sur un ajustement des aides en fonction de la situation réelle des marchés, ce qui reviendrait sur l'orientation libérale données aux politiques agricoles depuis vingt ans.

Au final, la proposition de résolution que nous examinons appelle à faire de la PAC un véritable instrument orienté vers une agriculture certes productive, mais aussi plus durable, respectueuse des territoires, et assurant une juste rémunération des agriculteurs. Nourrir 9 milliards d'individus à l'horizon 2050 justifie que l'Europe conserve une PAC forte et ne désarme pas de manière unilatérale, au risque de voir disparaître une partie de sa capacité de production. L'élevage est aujourd'hui au coeur de nos préoccupations. Si la PAC n'apporte pas un soutien accru, le cheptel risque de progressivement disparaître et l'Europe perdre une partie de sa souveraineté alimentaire. Enfin, au-delà des règles de la PAC, c'est à leur mise en oeuvre qu'il faudra rester attentif dans les mois qui viennent.

M. Gérard César, co-rapporteur . - Je ne reviens pas sur les questions de budget ou d'aides directes. J'insisterai tout d'abord sur la politique de développement rural porté par le deuxième pilier de la PAC : il intervient en complémentarité du premier et est monté en puissance depuis sa mise en place en 1999.

La proposition d'octobre 2011 de la Commission européenne de nouveau règlement consacré au développement rural s'inscrit dans la continuité de l'actuelle politique : la plupart des mesures actuellement cofinancées par le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) et par le budget de l'État et des collectivités locales pourront continuer à l'être.

La Commission européenne réclame une mise en cohérence plus forte de l'action des fonds structurels européens, si bien que le FEADER devra s'inscrire dans un cadre stratégique commun (CSC).

Nous sommes longtemps restés dans le flou sur ce deuxième pilier, dans la mesure où l'enveloppe disponible par pays n'était pas connue. Depuis l'accord du 8 février dernier sur le cadre financier pluriannuel, cette incertitude commence à être levée. La France devrait bénéficier d'une enveloppe conséquente, ce qui permettra de mener une politique de développement rural ambitieuse en gardant à l'esprit quatre données :

- le taux de cofinancement communautaire devrait baisser à 50 %, sauf dans les régions en convergence et dans les régions ultrapériphériques où il pourrait monter à 85 %, alors qu'il est aujourd'hui à 55 % pour de nombreuses actions et même à 75 % pour les mesures agro-environnementales. Dans ces conditions, les budgets nationaux risquent d'être mis davantage à contribution. Le Parlement européen demande à relever ce taux à 60 % pour les mesures agro-environnementales. Dans les négociations communautaires, la France plaide en faveur d'un statu quo, car il serait inacceptable qu'à travers une baisse des cofinancements, l'Europe se désengage peu à peu du deuxième pilier ;

- le deuxième pilier continuera de prendre en charge la compensation des handicaps naturels. Mais la révision du périmètre des zones défavorisées - qui couvrent en France 48 % du territoire - est une question sensible, en particulier pour les zones de piémont. Un compromis semble se dessiner pour faire évoluer en douceur le dispositif, avec une révision de la carte des zones défavorisées qui ne prendrait effet qu'en 2016, une perte progressive des aides par ceux qui ne seront plus éligibles, la possibilité pour les États membres de faire jouer des critères socio-économiques et pas seulement biophysiques. La bataille sur ce sujet n'est pas terminée ;

- le deuxième pilier est balloté entre ses objectifs agricoles et non agricoles, entre ses ambitions environnementales et ses ambitions économiques. Le Parlement européen a souhaité faire pencher davantage la balance du deuxième pilier vers les aspects environnementaux, par exemple en réclamant qu'une proportion minimale de 30 % de l'enveloppe consacrée au développement rural soit dédiée aux mesures agro-environnementales, ou en permettant que les mesures soutenues par le premier pilier au titre du verdissement, comme la diversité des cultures ou les surfaces d'intérêt écologiques, soient aussi soutenues au titre du deuxième pilier. Dans le même temps, le deuxième pilier est appelé à intervenir davantage comme un instrument économique, en soutenant plus massivement les assurances agricoles et les fonds de mutualisation, avec une innovation : l'assurance-revenu. Les auditions que nous avons menées laissent cependant penser qu'une telle orientation sera difficilement praticable. Au final, ce sont les États membres qui décideront où ils placent le curseur. Le développement de l'assurance se heurte aussi à l'exigence d'une réassurance. A ce stade, remarquons simplement que le développement des instruments de gestion des risques au sein du deuxième pilier risque de consommer une grosse partie de l'enveloppe dont dispose la France ;

- la négociation européenne a heureusement permis d'ouvrir des possibilités supplémentaires de soutien à l'investissement au travers du deuxième pilier. Alors que le texte de la Commission était très restrictif, le Parlement européen comme le Conseil suggèrent d'utiliser le deuxième pilier pour financer les mises aux normes réglementaires en matière de bien-être animal ou de réglementations environnementales, mais aussi pour financer les installations tendant à mieux gérer l'eau.

Au final, le deuxième pilier offre des possibilités intéressantes, d'autant que la France a obtenu un bonus en fin de négociation financière avec ses partenaires européens. Mais elle devra aussi consacrer des moyens financiers nationaux importants appelés en cofinancement.

Deuxièmement, je souhaite insister sur l'importance du texte relatif à l'organisation commune des marchés (OCM), même si la proposition de la Commission s'inscrit dans une parfaite continuité avec l'actuelle PAC, et reste peu ambitieuse en matière de régulation, on enregistre toutefois quelques avancées :

- l'inscription pour l'ensemble des secteurs agricoles d'une clause de perturbation des marchés et d'une autre clause permettant l'intervention exceptionnelle de l'Union européenne en cas de maladies animales ou de perte de confiance des consommateurs - ce sont les articles 154 et 155 - constitue un progrès qui rendra l'Europe plus réactive aux crises ;

- la nouvelle OCM vise aussi à permettre aux agriculteurs de mieux s'organiser au sein d'organisations de producteurs et dans le cadre d'interprofessions, qui devront être reconnues par les États membres. Toutefois, des progrès doivent encore intervenir. Le Parlement européen a proposé de développer la contractualisation et de permettre plus largement la négociation collective des prix, sans tomber, bien entendu, dans l'entente, prohibée par le droit de la concurrence. Trouver un équilibre entre les États membres régulateurs et ceux plutôt libéraux est difficile. Mais nous pouvons espérer que la négociation en cours au sein du trilogue permettra d'aller le plus loin possible dans le renforcement du pouvoir de marché des agriculteurs face aux industriels et aux distributeurs.

En revanche, concernant les mécanismes d'encadrement de la production, la Commission européenne a proposé leur démantèlement pur et simple. Pour le lait, la fin des quotas en 2015 ne peut pas être remise en cause. Il n'en va pas de même pour le vin, où la suppression des droits de plantation proposée par la Commission a été combattue par la quasi-totalité des États producteurs de vin. Depuis, le groupe de haut niveau sur le sujet a rendu ses conclusions et préconisé en décembre dernier de conserver un régime d'encadrement de la capacité de production sur l'ensemble du territoire de l'Union européenne et pour tous les vins. C'est une grande victoire, saluée dans une proposition de résolution spécifique adoptée par le Sénat il y a quelques semaines, sur le rapport de notre collègue Roland Courteau. Les négociations se poursuivent, en particulier sur la fixation du taux admissible d'augmentation annuelle des surfaces plantées et sur la durée du régime d'encadrement des plantations nouvelles. Nous devons donc rester vigilants.

Concernant le sucre, la Commission propose également de mettre fin au régime des quotas à la fin de la campagne 2014-2015. Le Parlement propose de prolonger les quotas jusqu'en 2020 et le Conseil jusqu'à la fin de la campagne 2016-2017. Les professionnels de la betterave à sucre souhaitent que le temps nécessaire pour rattraper le différentiel de compétitivité avec les pays producteurs de canne à sucre, en particulier le Brésil, soit laissé aux professionnels du secteur. Là encore, la discussion promet d'être rude.

Enfin, le troisième point de mon analyse sur la réforme de la PAC cible l'enjeu du renouvellement des générations et du soutien à l'installation, qui en constitue un volet essentiel.

Il s'agit d'un volet essentiel dont la PAC ne se désintéresse pas. La question se pose d'ailleurs à l'échelle européenne où l'on compte un agriculteur de moins de 35 ans pour 9 agriculteurs de plus de 55 ans. En France, on atteint péniblement le taux d'une installation pour deux départs.

Le deuxième pilier de la PAC est l'instrument privilégié de soutien à l'installation. Il finance déjà en partie la dotation jeunes agriculteurs (DJA), l'autre partie étant prise en charge par le budget de l'État. Dans la future PAC 2014-2020, la Commission a proposé de reconduire la possibilité pour chaque État membre de disposer d'un sous-programme sur l'installation au sein du programme de développement rural, de même qu'elle propose une majoration du taux de soutien communautaire aux investissements réalisés par les jeunes agriculteurs à l'article 18 du projet de règlement sur le développement rural.

Mais la réforme va plus loin, en permettant également de majorer la valeur des droits à paiement de base du premier pilier pour les jeunes agriculteurs, dans la limite de 2 % de l'enveloppe nationale disponible. Si cette majoration reste facultative, pouvant être mise en oeuvre au choix des États, c'est une perspective nouvelle intéressante que nous soutenons.

Avec Mme René Nicoux, je vous recommande d'adopter sans modification la proposition de résolution sur la réforme de la PAC, qui rappelle les exigences du Sénat en faveur d'une PAC 2014-2020 juste et ambitieuse, conciliant le souci de performance de l'agriculture européenne avec celui de l'excellence environnementale et de l'aménagement des territoires ruraux.

M. Daniel Raoul, président . - Je donne pour commencer la parole à Mme Bernadette Bourzai, co-signataire de la proposition de résolution.

Mme Bernadette Bourzai . - Les trilogues évoluent de semaine en semaine. Il faut souligner l'apport de la commission agricole du Parlement européen qui a bouleversé le ronronnement des négociations, ainsi que le travail de M. Michel Dantin, rapporteur du Parlement européen sur l'OCM. La PAC a profondément évolué depuis 1992, mais la Commission européenne continue à vouloir aller encore plus loin dans la dérégulation. Je m'inquiète tout particulièrement pour la situation de l'élevage : les travaux de la mission commune d'information sur la filière viande montrent que de 10 à 15 % de la production a été perdu en dix ans. Nous devons être incisifs sur les quotas laitiers, car les zones laitières non protégées par une indication géographique protégée risquent de disparaître. Il faut d'autre part maintenir des prix d'intervention adéquats, ainsi que des dispositifs de stockage afin de préserver la sécurité d'approvisionnement alimentaire. Enfin nous devons poursuivre le plan protéines afin de moins dépendre des autres continents pour l'alimentation animale.

M. Gérard Bailly . - Je souhaiterais tout d'abord attirer l'attention de la commission sur les difficultés que rencontre la filière élevage. L'augmentation du coût des céréales accroît en effet les charges des éleveurs, ce qui accélère leur reconversion vers le secteur céréalier. Des mesures importantes doivent être prises en faveur de cette filière, qui représente le plus grand nombre d'emplois, en amont comme en aval, du secteur agricole. Nous y réfléchissons dans le cadre de la mission commune d'information sur la filière viande.

Je regrette que l'on ne rappelle pas assez dans la proposition de résolution que l'importance de l'enveloppe consacrée à la PAC se justifie par le fait que les produits agricoles ne sont pas payés à leur juste prix. Ces derniers ont fluctué comme jamais au cours des dix dernières années ; je suis cependant rassuré que cela soit évoqué dans le dernier alinéa du texte que vous nous proposez.

S'agissant du verdissement de la PAC, que vous soutenez, je ne vois pas très bien ce que l'on peut attendre de plus des agriculteurs français... En outre, lorsque l'on exige d'avoir trois productions différentes pour satisfaire aux contraintes en matière de biodiversité, comment est-ce applicable pour les élevages à l'herbe en zone de plateau ou de montagne ?

Mme Renée Nicoux . - Les pâturages seront exonérés de cette obligation.

M. Gérard Bailly . - Alors il faut le dire ! Vous estimez par ailleurs nécessaire de permettre aux éleveurs de retourner les prairies permanentes tout en imposant le maintien d'un volume constant de prairies permanentes au niveau de chaque région agricole. Or, lorsque l'on retourne une prairie permanente, ce qui est nécessaire dans certaines zones tous les cinq ans, elle devient temporaire ! Et les directions départementales de l'agriculture (DDA) y veillent scrupuleusement. Que l'on parle de prairies dans le texte, d'accord, mais pas de prairies permanentes.

Vous jugez nécessaire de préciser les règles applicables au développement rural, en permettant le soutien à des investissements de modernisation des bâtiments d'élevage. Cela ne me semble pas suffisant de se limiter aux seuls bâtiments.

Enfin, je regrette que l'on n'évoque à aucun moment les problématiques de la montagne.

M. Daniel Raoul, président . - Je rappelle, mon cher collègue, que vous pouviez déposer des amendements jusqu'à lundi dernier à midi ...

M. Bruno Sido . - Je souhaite remercier les rapporteurs pour leur travail. En ce qui concerne la convergence interne, la notion de « référence historique » n'a plus de sens : c'était donner plus à ceux qui avaient plus ! Il faut donc que cela cesse à la fin de la période 2014-2020.

Pour ce qui est du verdissement, on constate que le deuxième pilier de la PAC est constamment ballotté entre objectifs économiques et environnementaux, comme l'illustre la mesure rotationnelle, prévue pour les zones intermédiaires. Je rejoins l'analyse de mon collègue Gérard Bailly : beaucoup a été fait dans ce domaine et des sommes considérables dépensées, que ce soit pour la mise aux normes des bâtiments, les cuves d'azote et les bacs de rétention, la réduction des produits phytosanitaires ... Concernant ces derniers, nous avions pris des mesures contraignantes dans le cadre de la loi sur l'eau et des lois découlant du « Grenelle de l'environnement », notamment, mais dans la mesure où il existait des produits ou méthodes de substitution. Or, on se contente aujourd'hui de poser des interdictions sans que de tels produits ou méthodes soient disponibles.

C'est un non-sens d'autoriser le retournement de prairies permanentes tout en imposant le maintien d'une surface constante au niveau de chaque région agricole : une fois retournée, une prairie n'est plus permanente !

Enfin, les droits au paiement de base (DPB) pour les premiers hectares seraient plus aidés que les suivants : c'est une bonne idée, mais très théorique. Dans certaines zones intermédiaires, il est nécessaire de disposer de grandes surfaces car les rendements sont faibles. Or, ces zones, qui sont assez nombreuses, ne sont pas suffisamment prises en compte.

M. Alain Chatillon . - Je tiens à souligner d'abord que l'objectif de 7 % de zones d'intérêt écologique alors que nous aurons plus de 9 milliards d'habitants à nourrir sur la terre en 2050, dont 25 % n'ont pas accès à une consommation suffisante, tend à favoriser le développement des cultures OGM et délaisser des zones agricoles qui vont se trouver en difficulté. Je rappelle qu'il y avait 2,2 millions d'agriculteurs en 1980, contre 470 000 seulement trente ans plus tard.

Pour ce qui est des prix, il faut effectivement ne pas se focaliser uniquement sur ceux à la consommation, mais se préoccuper aussi de ceux à la production.

S'agissant de la réglementation, et notamment de celle touchant aux retenues collinaires, elle ne doit pas les empêcher, car nous en aurons besoin.

Nous avons en Europe un déficit de 1,5 million de tonnes de protéines, n'étant autosuffisants qu'à hauteur de 10 %. Si nous n'adoptons pas de plan protéine, nous continuerons à alimenter nos animaux avec 90 % de protéines végétales issues de productions OGM provenant du Brésil et d'Amérique du Sud, alors que nous interdisons ce type de production dans notre propre pays !

L'unification de la législation fiscale et sociale en Europe est une priorité aujourd'hui. Les abattoirs allemands nous font une concurrence déloyale en employant de la main-d'oeuvre étrangère à bas prix, et nous envoyons le cheptel du Nord de la France outre-rhin pour l'abattage.

Enfin, sait-on où en est le chèque accordé à l'Angleterre ?

M. Daniel Dubois . - Il faudrait insister dans cette proposition de résolution sur la nécessité de disposer d'une agriculture compétitive, vu l'enjeu majeur que va constituer l'alimentation à l'échelle mondiale. Cette problématique est insuffisamment abordée, au profit de celles tenant à l'équité dans la redistribution et à l'aménagement du territoire. Il conviendrait par ailleurs de souligner la nécessaire cohérence à respecter entre les contraintes européennes et les normes nationales. En effet, on impose davantage de règles à nos agriculteurs que l'Europe n'en exige ! Il faut par ailleurs que les deux niveaux de législation soient cohérents.

M. Roland Courteau . - Je me réjouis que soit rappelée la nécessité de conserver un régime d'encadrement de la production en matière viticole, à travers les droits à plantation. C'est le résultat d'un travail de longue haleine, dans lequel les élus que nous sommes ont pris une large part, en particulier au sein du groupe d'études sénatorial sur la vigne et le vin, et ceci de façon unanime.

Dans la future PAC, la disparition des DPU pénaliserait certains viticulteurs : le département de l'Aude perdrait ainsi 2,6 millions d'euros. Il serait toutefois possible d'agir sur la base de l'article 38 du nouveau règlement des aides directes : un régime de soutien pour certaines productions connaissant des difficultés est prévu. Mais la viticulture n'est pas éligible, aussi le texte devrait-il être modifié afin de l'y inclure.

M. Jean-Jacques Lasserre . - La proposition de résolution me paraît complète et très bien rédigée. Je suis d'accord pour que l'on augmente la valeur des DPB pour les premiers hectares, mais j'aurais préféré que l'on dénonce les abus commis dans la distribution des aides de la PAC à ceux qui n'en ont pas besoin. Je suis également très favorable à ce que l'on mette l'accent sur l'élevage.

Il n'y a aucune référence, dans les critères de distribution des primes, en particulier aux céréaliers, aux cours des marchés. On nous dit toujours que c'est interdit, mais est-on obligé de se soumettre à des contraintes stupides ? J'aurais souhaité qu'on exprime cette position de manière plus nette, car ce fonctionnement constitue une énormité.

Le verdissement est un dossier extrêmement complexe. Les territoires agricoles sont très différents les uns des autres. Mais vous faites ensuite référence à un cadre commun, ce qui me paraît contradictoire : le verdissement doit être géré à l'intérieur du département. Comment voulez-vous retourner des prairies naturelles en zones de montagne non labourables, ce qui au passage serait une atteinte à l'équilibre écologique ? Dans certaines régions, il sera impossible de réaliser des assolements sur trois ou quatre cultures. Laissons à l'échelon local la possibilité d'arbitrer et évitons de faire du cadre commun une contrainte ingérable.

Sur le deuxième pilier, je ne voudrais pas que l'on aboutisse à ce que les conseils régionaux s'abritent derrière leur responsabilité en matière de distribution des aides européennes pour en faire le seul instrument de l'aménagement du territoire, en réduisant leurs autres interventions budgétaires.

M. Gérard Le Cam - La répartition régionale des aides peut poser problème ; si on reconnaît cette compétence aux régions, elles devraient être contraintes de distribuer la totalité des fonds.

J'aimerais que soit précisé ce que signifie l'exigence des trois cultures différentes.

Je rejoins mon collègue Gérard Bailly : si l'on retourne une prairie pour y planter du maïs, ce n'est plus une prairie permanente ; mais lorsqu'on la rétablit, il faudra qu'elle soit considérée par l'administration comme telle.

Je souhaiterais savoir si les zones humides seront intégrées dans les surfaces d'intérêt écologique.

Je suis assez pessimiste pour ce qui est de l'installation. Dans ma région, en Bretagne, c'est la ruée sur les terres pour obtenir de nouveaux droits à produire et faire des céréales. D'où des inquiétudes fortes sur l'élevage.

L'agriculture doit certes être compétitive, mais je la conçois d'abord comme devant accueillir de nombreux agriculteurs sur le territoire.

Nous voterons ce texte, qui va dans le bon sens, même si la PAC, elle, reste d'orientation libérale. Il nous faudra continuer de travailler pour passer à une agriculture des prix et non des primes, même si celles-ci sont nécessaires pour corriger les disparités locales.

M. Jean-Claude Lenoir . - Ce texte fait l'objet d'un grand consensus. Cependant, hier, quelques uns d'entre nous ont assisté à une réunion avec un membre éminent du Parlement européen, qui nous a assuré que le dossier de la PAC était déjà bouclé ; il convient donc de demeurer réaliste sur la portée de nos travaux.

S'agissant des prairies permanentes, comment autoriser leur retournement tout en maintenant un volume constant au niveau de chaque région agricole ? D'autant que la surface agricole disponible diminue à un rythme soutenu ; c'est un sujet dont nous reparlerons à l'occasion de l'examen de la loi Duflot.

En ce qui concerne le soutien aux investissements de modernisation des bâtiments d'élevage, n'aurait-il pas fallu insister sur la nécessité de leur apporter une aide financière accrue ?

Mme Renée Nicoux . - D'une façon générale, je rappelle que ce texte, une proposition de résolution européenne, est par nature synthétique et ne peut traiter de tous les sujets.

N'oublions pas que le verdissement est la contrepartie du versement par la PAC d'aides aux agriculteurs, dont l'activité rend ainsi un service environnemental. En France, nous avons déjà beaucoup fait en ce domaine. Ce que nous demandons, c'est que les autres États membres soient soumis à des contraintes équivalentes, pour éviter toute distorsion de concurrence.

Pour ce qui est des prairies, il faut être très précis : elles deviennent permanentes lorsqu'elles n'ont pas été retournées pendant cinq ans. Il est alors interdit de les retourner, ne serait-ce pour les renouveler. Les DDA sont effectivement très tatillonnes sur le sujet. Il s'agit d'apporter de la souplesse au niveau de la gestion de chaque exploitation, tout en maintenant un volume global de prairies constant.

Le Conseil a défini précisément l'exigence de diversité des cultures : la surface minimale pour être soumis à cette obligation devrait être de 30 hectares, et l'herbe n'est pas concernée. La culture principale devra couvrir au plus 70 % de la surface totale... L'objectif est de favoriser la qualité des sols.

La notion de « zones défavorisées », évoquée dans le texte, englobe celles de montagne mais la révision de la carte devra intervenir.

L'établissement d'une relation entre le niveau des aides et les prix de marché est abordé dans le dernier alinéa. Ce n'est pas compatible avec les règles de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) nous dit-on ; mais les Etats-Unis n'en tiennent aucunement compte !

Les surfaces d'intérêt écologique vont se développer progressivement, jusqu'à représenter 7 % du total. Il est nécessaire de les préserver. Mais nous espérons que des cultures telles que les légumineuses, le chanvre ou le lin y seront acceptées.

M. Gérard César . - Cette proposition de résolution a été adoptée par la commission des affaires européennes. Nos collègues Bernadette Bourzai et Jean-Paul Emorine en étaient les rapporteurs. Notre commission est à présent appelée à se prononcer sur le fond, sachant qu'il n'est effectivement pas possible de traiter de tous les points sur une réforme de cette ampleur.

Le rôle du trilogue dans la procédure européenne est très important, il faut le rappeler. Le Parlement européen y dispose d'un réel pouvoir, depuis le traité de Lisbonne. Un de nos compatriotes, le député européen Michel Dantin, a été rapporteur du texte sur les OCM et a fourni à cette occasion un travail remarquable, ainsi que sur le dossier des droits à plantation.

La question de la distribution de DPU au secteur viticole doit effectivement être approfondie. Je rappelle que la viticulture n'était pas éligible aux aides directes, et donc que le secteur n'a rien coûté sur ce plan à l'Union. Les débats vont se poursuivre et de nombreux points seront abordés dans la loi d'avenir de l'agriculture, notamment sur l'orientation des marchés.

L'Angleterre a conservé le chèque qui lui a été consenti dans la discussion du nouveau cadre financier pluriannuel.

Les prairies doivent être retournées régulièrement pour continuer d'être productives. Il faut laisser les spécificités régionales s'exprimer en ce domaine.

M. Daniel Raoul, président . - Merci aux rapporteurs. Je tiens cependant à préciser que l'Union européenne a apporté une aide à la viticulture en matière, non de production, mais de promotion ...

M. Gérard César . - Il existe en effet une aide à l'export vers les pays tiers. Mais l'essentiel du marché viticole est encore intérieur à l'Union.

M. Roland Courteau . - Je rappelle que les viticulteurs ont arraché des dizaines de milliers d'hectares de vigne, suite à la crise, sur lesquels ils ont fait d'autres cultures ayant donné lieu à DPU. Aujourd'hui, on leur dit que leur remplacement par les DPB va entraîner une perte sèche de financement. Cependant, le ministère de l'agriculture semble envisager une solution, que j'ai évoquée tout à l'heure.

M. Philippe Leroy . - Les forêts sont répertoriées comme permanentes au cadastre. De la même façon, si l'on veut protéger les agriculteurs, on peut avoir une cartographie des prairies permanentes. Mais cela est très contraignant.

M. Gérard César . - La compétitivité de l'agriculture, je tenais à le souligner, est un élément particulièrement important. Elle passe par une harmonisation des charges et de la fiscalité en Europe.

M. Gérard Bailly . - Je voterai ce texte par solidarité ; sur le fond, j'aurais été porté à m'abstenir vu certains manques et les interrogations qu'il suscite.

Mme Bernadette Bourzai . - Il s'agit d'un texte de compromis, avec les qualités et les défauts qui y sont inhérents. Le but en est que le Gouvernement connaisse nos positions en vue des négociations. Le débat se poursuivra jusqu'à l'examen de la loi d'avenir de l'agriculture, prévu au dernier trimestre 2013.

M. Daniel Dubois . - La compétitivité est un sujet majeur, et le texte, à cet égard, met trop l'accent sur la justice, l'équité et la durabilité. Cependant, il est vrai qu'il vise à la synthèse ; aussi nous le voterons.

M. Daniel Raoul, président . - Je rappelle qu'il deviendra, au terme du vote, le texte de la commission des affaires économiques du Sénat.

La commission adopte la proposition de résolution à l'unanimité.