Projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2011

Rapports législatifs

Rapport n° 658 (2011-2012), tome I, déposé le

DEUXIÈME PARTIE L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN 2011

Les principaux chiffres de l'exécution 2011
(en milliards d'euros et comparés à 2010 à champ courant)

Recettes fiscales brutes : 339,4 milliards d'euros

Remboursements et dégrèvements (R & D) : 84,4 milliards d'euros

Recettes fiscales nettes (des R & D) : 255,0 milliards d'euros (+ 1,4 milliard d'euros)

Recettes non fiscales (dividendes, produits du domaine, vente de biens et services, etc.) : 16,4 milliards d'euros (- 1,8 milliard d'euros)

Prélèvements sur recettes : 74,1 milliards d'euros (- 28,9 milliards d'euros)

Dépenses brutes : 371,8 milliards d'euros

Dépenses nettes (des R & D) : 291,3 milliards d'euros (- 31,5 milliards d'euros)

Solde du budget général : - 90,1 milliards d'euros (+ 60,7 milliards d'euros)

Solde des comptes spéciaux : - 0,6 milliard d'euros (- 2,6 milliards d'euros)

Solde d'exécution des lois de finances : - 90,7 milliards d'euros (+ 58,1 milliards d'euros)

Solde primaire : - 43,8 milliards d'euros (+ 66,5 milliards d'euros)

Taux de couverture des dépenses du budget général par ses recettes : 69,1 % (+ 15,8 %)

Charge de la dette : 46,3 milliards d'euros (+ 5,8 milliards d'euros)

Encours de la dette négociable 12 ( * ) : 1 313,0 milliards d'euros (+ 84,0 milliards d'euros)

I. UNE BAISSE OPTIQUE DU DÉFICIT PERMET DE RESPECTER LES PROGRAMMATIONS PLURIANNUELLES

A. DES ÉVÉNEMENTS EXCEPTIONNELS EXPLIQUENT L'ESSENTIEL DE LA BAISSE DE 39 % DU DÉFICIT BUDGÉTAIRE

1. Un déficit budgétaire qui s'élève à 90,7 milliards d'euros

Le déficit budgétaire s'est élevé, en 2011, à 90,7 milliards d'euros . Il marque donc une réduction importante (- 58,1 milliards d'euros, soit une baisse de 39 %) par rapport à l'année 2010, où il avait atteint le montant historiquement élevé de 148,8 milliards d'euros.

Rapporté à la richesse nationale, le déficit budgétaire de l'année 2011 est de 4,55 % du PIB , à comparer aux 7,31 % et 7,70 % atteints respectivement en 2009 et 2010.

L'évolution du déficit budgétaire depuis 2000

(en milliards d'euros)


Source : commission des finances, d'après la Cour des comptes

2. Malgré son amélioration, le taux de couverture des dépenses par les recettes reste préoccupant

Votre commission des finances s'attache à mesurer l'évolution du taux de couverture des dépenses nettes de l'Etat par ses recettes , indicateur symptomatique de la situation des finances de l'Etat.

Taux de couverture des dépenses du budget général par les recettes

Source : commission des finances

Jusqu'en 2007, le taux de couverture des dépenses de l'Etat par ses recettes était proche de 85 %. A partir de 2008 et jusqu'à l'année dernière, il a connu un déclin puis un effondrement pour atteindre, en 2010, 53,3 %. Votre commission des finances pointait alors le risque de parvenir au « seuil de 50 % aux termes duquel le budget général n'aurait plus « les moyens » que de la moitié de ses dépenses... » 13 ( * ) .

En 2011 s'amorce une remontée de ce taux de couverture, qui s'élève à 69,1 % , encore très en deçà des niveaux de couverture habituellement rencontrés jusqu'en 2007.

3. Un solde primaire en nette amélioration

Dans la lignée du solde budgétaire, le solde primaire du budget de l'Etat, c'est-à-dire sans prise en compte le paiement des intérêts de la dette (qui se sont élevés à 46,3 milliards d'euros en 2011), s'améliore en 2011, passant de - 110,3 milliards d'euros à - 43,8 milliards d'euros .

Malgré cette amélioration, les dépenses de l'Etat restent donc supérieures, en 2011 et hors charge de la dette, de 43,8 milliards d'euros à ses recettes nettes. Or, pour inverser la courbe de l'endettement de l'Etat, il est nécessaire de dégager un excédent primaire.

L'évolution du solde primaire depuis 2000

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances

4. L'amélioration conjoncturelle du solde des comptes spéciaux explique principalement celle du solde budgétaire par rapport à la LFI
a) Le solde des comptes spéciaux est supérieur de 2,8 milliards d'euros aux prévisions initiales

Le solde budgétaire exécuté en 2011 est, pour la première fois depuis 2007, meilleur que celui prévu en loi de finances initiale , puisqu'il s'élève à 90,7 milliards d'euros contre 91,6 milliards d'euros prévus à l'automne 2011. Par rapport à la dernière loi de finances rectificative pour 2011, l'amélioration est encore plus nette puisqu'alors, le déficit budgétaire avait été évalué à 95,3 milliards d'euros.

Cette relative bonne performance par rapport aux prévisions s'explique essentiellement par le solde des comptes spéciaux . En effet, l'écart positif de 920 millions d'euros entre l'exécution et les prévisions de la loi de finances initiale pour 2011 résulte du cumul de deux effets contraires :

- une prévision de solde du budget général surévaluée en loi de finances initiale de 1 879 millions d'euros ;

- un solde des comptes spéciaux en exécution supérieur de 2 799 millions d'euros aux prévisions initiales .

Comme l'indique le tableau ci-après, l'amélioration du solde des comptes spéciaux résulte principalement de celles des comptes d'affectation spéciale, pour 1,74 milliard d'euros, et des comptes de concours financiers, à hauteur de 1,15 milliard d'euros.

Le solde budgétaire, de la loi de finances initiale à l'exécution

(en milliards d'euros)

LFI 2011

LFR 4 2011

Exécution 2011

Ecart avec la LFI

Ecart avec la LFR 4

Recettes nettes

201 403

199 103

201 159

- 244

+ 2 055

Dépenses nettes du budget général

289 617

291 020

291 252

+ 1 635

+ 231

Solde du budget général

- 88 214

- 91 917

- 90 093

- 1 879

+ 1 824

Budgets annexes - solde

11

11

Solde des comptes d'affectation spéciale

- 200

- 200

1 538

+ 1 738

+ 1 738

Solde des comptes de concours financiers

- 3 250

- 3 593

- 2 440

+ 810

+ 1 153

Solde des comptes de commerce

- 32

311

217

+ 249

- 94

Soldes des comptes d'opérations monétaires

57

57

59

+ 2

+ 2

Solde des comptes spéciaux

- 3 425

- 3425

- 626

+ 2 799

+ 2 799

Solde général

- 91 628

- 95 330

- 90 719

920

4 623

Source : commission des finances, à partir de la Cour des comptes

b) Le solde excédentaire des comptes d'affectation spéciale n'est que transitoire

Principaux responsables de l'amélioration du solde budgétaire entre la loi de finances initiale pour 2011 et l'exécution, les comptes d'affectation spéciale présentent, en 2011, un solde positif de 1,5 milliard d'euros , comparés à une prévision déficitaire de 200 millions d'euros et à une exécution déficitaire en 2010 à hauteur de 3,6 milliards d'euros.

Solde des comptes d'affectation spéciale en 2011

(en millions d'euros)

LFI 2011

Exécution 2011

Ecart

Contrôle de la circulation et du stationnement routiers

0

617,15

+ 617,15

Développement agricole et rural

0

2,07

+ 2,07

Engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique

0

0

0

Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat

0

193,63

+ 193,63

Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien

0

846,82

+ 846,82

Participations financières de l'Etat

0

- 81,58

- 81,58

Pensions

- 200

- 241,23

- 41,23

Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs

0

40,80

+ 40,80

Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage

0

160,23

+ 160,23

Total

- 200

1 537,88

+ 1 737,88

Source : commission des finances, à partir de la Cour des comptes

L'excédent du CAS « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », de 617 millions d'euros , résulte du changement de traitement budgétaire du reversement aux collectivités territoriales des ressources résultant des amendes de la circulation routière. En effet, à compter de 2011, ce CAS s'est substitué à un reversement par voie de prélèvement sur recettes, décaissé au cours de la période complémentaire. Pour éviter un double reversement en 2011, le produit des amendes routières encaissé par le CAS en 2011 mais devant être reversé aux commune ne le sera qu'en 2012. C'est pourquoi le CAS fait apparaître un excédent en 2011.

Votre rapporteur général relève que ce solde positif du CAS « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers » est transitoire puisqu'il sera amené, à compter de 2012, à supporter l'ensemble des reversements du produit des amendes de police aux collectivités territoriales. Il constitue donc une aubaine circonscrite à l'année 2011 .

Le CAS « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien » retrace pour sa part le produit de la cession de fréquences hertziennes, intervenues pour la première fois en 2011. Disponibles seulement en fin d'année, ces ressources n'ont été utilisées qu'à hauteur de 89 millions d'euros sur la mission « Défense », le solde (847 millions d'euros) ayant été reporté en 2012.

c) Un excédent des comptes de concours financiers par rapport à la LFI également exceptionnel

Le solde des comptes de concours financiers présente, en 2011, un déficit de 2,4 milliards d'euros, inférieur toutefois de 810 millions d'euros aux prévisions de la loi de finances initiale .

Solde des comptes de concours financiers en 2011

(en millions d'euros)

LFI 2011

Exécution 2011

Ecart

Accords monétaires internationaux

0

0

0

Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics

- 20,16

- 88,15

- 67,99

Avances à l'audiovisuel public

0

0

0

Avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres

- 150,00

- 198,47

- 48,47

Avances aux collectivités territoriales

1 170,80

696,33

- 474,47

Prêts à des Etats étrangers

- 6 236,95

- 6 790,04

- 553,09

Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés

1 986,00

3 940,56

+ 1 954,56

Total

- 3 250,32

- 2 439,78

+ 810,54

Source : commission des finances, à partir de la Cour des comptes

Comme l'indique le tableau ci-dessus, le principal facteur d'amélioration du solde budgétaire par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale est le compte « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » , dont le solde, positif à hauteur de 3,9 milliards d'euros, est supérieur de 1,9 milliard d'euros à celui anticipé dans la loi de finances initiale.

Cet écart s'explique essentiellement par le remboursement anticipé, par les constructeurs automobiles, des intérêts des prêts qui leur ont été octroyés 14 ( * ) via le compte de concours financiers, dans le cadre du plan de relance. Ces remboursements plus élevés que prévus expliquent l'amélioration du solde prévu pour l'année 2011.

Ainsi, comme pour le solde des comptes d'affectation spéciale l'amélioration du solde des comptes de concours financiers revêt un caractère exceptionnel et ne se reproduira sans doute pas lors de l'exécution du budget 2012.

5. Plus des trois quarts de l'amélioration du solde du budget général sont dus à des événements exceptionnels

L'ensemble de la réduction du déficit budgétaire ne peut donc pas être interprété comme manifestant le retour de la France à une politique budgétaire plus rigoureuse.

De plus, plus des trois quarts de la nette amélioration du solde budgétaire en 2011 résultent d'événements exceptionnels et conjoncturels qui ne se reproduiront pas . Le programme des investissements d'avenir, la fin de la mise en oeuvre du plan de relance ainsi que la réforme de la taxe professionnelle expliquent à eux seuls 46 milliards d'euros des 58,1 milliards d'euros d'amélioration du solde budgétaire entre 2010 et 2011.

Ainsi, hors ces trois événements exceptionnels, la réduction du déficit budgétaire n'est pas de 58,1 milliards d'euros mais de « seulement » 14 milliards d'euros. Cette diminution résulte principalement de la dynamique « spontanée » des recettes fiscales qui s'est élevée, entre les exercices 2010 et 2011, à 11 milliards d'euros.

a) Les effets des investissements d'avenir sur le solde budgétaire

En premier lieu, l'effet des investissements d'avenir sur le budget de l'Etat explique à lui seul 33,4 milliards d'euros d'économies réalisées entre les exercices 2010 et 2011 . La loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010 a ouvert, au titre du Programme des investissements d'avenir, 35 milliards d'euros en AE et CP au budget général de l'Etat, ventilés autour de cinq priorités :

- l'enseignement supérieur et la formation (11 milliards d'euros) ;

- la recherche (7,9 milliards d'euros) ;

- les filières industrielles et les PME (6,5 milliards d'euros) ;

- le développement durable (5,1 milliards d'euros) ;

- le numérique (4,5 milliards d'euros).

Sur les 35 milliards d'euros, 15 milliards d'euros constituent des dotations non consomptibles et ne peuvent pas être directement utilisés par les différents bénéficiaires : seuls les revenus représentatifs de la rémunération du dépôt de ces fonds au Trésor peuvent être utilisés en vue de financer des projets. Par ailleurs, ces sommes ne sont pas directement dépensées. Leur gestion a été confiée à dix opérateurs 15 ( * ) , dont 17,6 milliards d'euros à la seule Agence nationale de la recherche (ANR).

Or, du point de vue du budget de l'Etat, l'ensemble des crédits relatifs au programme des investissements d'avenir a été décaissé en 2010, soit 31,4 milliards d'euros nets, en prenant en compte le versement d'un milliard d'euros en provenance du budget de l'Etat sur les comptes spéciaux.

Par conséquent, la mise en oeuvre du programme des investissements d'avenir s'est traduite, en 2010, par un déficit accru de 33,4 milliards d'euros , non reconduits en 2011, qui explique d'autant l'amélioration du déficit budgétaire en exécution 2011 .

b) La fin de la mise en oeuvre du plan de relance

Par ailleurs, la Cour des comptes relève, dans son rapport sur la gestion 2011, que la mise en oeuvre du plan de relance de l'économie, dont la deuxième année correspond à l'exercice 2010, a grevé les dépenses du budget de l'Etat de 6,9 milliards d'euros.

Comme pour les investissements d'avenir, l'arrêt du plan de relance explique donc à hauteur de 6,9 milliards d'euros l'amélioration du solde budgétaire en 2011 par rapport à 2010 .

c) L'impact de la réforme de la taxe professionnelle

Enfin, l'impact de la réforme de la taxe professionnelle explique à lui seul une diminution du déficit budgétaire de 3 milliards d'euros puisque le coût de la réforme est passé de 7,8 milliards d'euros en 2008 à 4,8 milliards d'euros en 2011 16 ( * ) . Cette diminution résulte elle-même de trois facteurs distincts :

- en 2010, l'Etat avait perçu pour son compte les nouvelles impositions mises en place pour se substituer à la taxe professionnelle : cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), cotisation foncière des entreprises (CFE) et impositions forfaitaires sur les entreprises de réseaux (IFER). En compensation, il avait versé aux collectivités territoriales, à titre exceptionnel, un prélèvement sur recettes (la « compensation relais ») représentatif du produit de la taxe professionnelle. Ce prélèvement, d'un montant de 32,4 milliards d'euros, n'est pas reconduit en 2011 et induit une amélioration « optique » du solde budgétaire d'environ 28,3 milliards d'euros (la disparition de la compensation relais en 2011 s'accompagnant de la création de la dotation de compensation aux collectivités territoriales) ;

- cette amélioration est partiellement compensée par le transfert aux collectivités territoriales des nouvelles recettes fiscales locales perçues exceptionnellement perçues par l'Etat en 2010. Ce transfert minore de 16,5 milliards d'euros l'amélioration résultant de la fin du versement de la compensation relais (l'impact sur les recettes étant ramené à 14,5 milliards d'euros en raison du jeu combiné de moindres remboursements et dégrèvement et, dans l'autre sens, de la perte d'une partie du produit des frais d'assiette et de recouvrement et de la disparition d'impôts antérieurement perçus par l'Etat) ;

- enfin, en 2010, le solde compte d'avance aux collectivités territoriales avait connu une amélioration exceptionnelle - qui reste d'ailleurs largement inexpliquée - de 10,25 milliards d'euros. Cette amélioration doit être retranchée des résultats de l'exercice 2010 pour le comparer à celui de 2011. Le solde du compte en 2011 s' est établi à 0,2 milliard d'euros.

* 12 En valeur actualisée, correspondant au nominal pour les titres à taux fixe et au nominal multiplié par un coefficient d'indexation à la date considérée pour les titres indexés.

* 13 Voir le rapport n° 674 - Tome I (2010-2011), projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2010, fait par M. Philippe Marini, rapporteur général, au nom de la commission des finances.

* 14 D'une part, pour les aider à faire face à leurs difficultés de financement et, d'autre part, pour favoriser le développement de véhicules décarbonés.

* 15 Agence nationale de l'habitat (ANAH), Agence nationale de la recherche (ANR), Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), Caisse des dépôts et consignations (CDC), OSEO, Commissariat à l'énergie atomique (CEA), Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), Agence nationale pour les déchets radioactifs (ANDRA), Office national d'études et de recherches aérospatiales (ONERA), Centre national d'études spatiales (CNES).

* 16 Sur ce point, se reporter au rapport d'information n° 611 (2011-2012) de M. Charles Guené au nom de la mission commune d'information sur la taxe professionnelle.

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