B. UNE EXÉCUTION QUI A BÉNÉFICIÉ DE FACTEURS EXCEPTIONNELS
La bonne performance de l'année 2011 pour la maîtrise des dépenses et la réduction du déficit public ne doit pas dissimuler l'importance des phénomènes exceptionnels :
- sans phénomènes exceptionnels, le déficit public aurait diminué non de 1,9 point de PIB, mais de seulement 1,1 point de PIB ;
- sans phénomènes exceptionnels, les dépenses publiques n'auraient pas été stabilisées en volume, mais auraient augmenté de 1,1 % en volume.
Cela ne signifie pas que l'amélioration du solde ne serait pas pérenne (il s'agit d'une inflation « opportune » ou de la disparition de phénomènes défavorables ayant joué en 2010). Cela montre en revanche que l'effort de 2011 ne résulte pas de l'action du précédent gouvernement et, en tout état de cause, qu'il ne sera pas aisé à reproduire.
L'impact des phénomènes exceptionnels sur les dépenses et sur le solde publics (2011)
Equipements militaires : fin de livraisons exceptionnelles d'équipements militaires intervenues en 2010 ; réforme de la TP : disparition du surcoût ponctuel de la réforme de la TP en 2010 ; inflation de 2,1 % : moindre croissance des dépenses en volume par rapport à une inflation « moyenne » de 1,7 %.
Source : Cour des comptes, rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques (juillet 2012), sauf pour l'inflation de 2,1 % (calculs de la commission des finances).
1. La stabilité des dépenses publiques en volume : une performance historique...
a) La croissance des dépenses des différentes catégories d'administrations publiques : une lecture « brouillée » par la réforme de la taxe professionnelle
L'évolution des dépenses des administrations publiques a été marquée en 2010 par une croissance en volume de 7,2 % des dépenses des administrations publiques centrales, suivie en 2011 d'une diminution de 7,8 %.
Comme l'Insee le souligne 6 ( * ) , « ces évolutions sont liées en grande partie à la réforme de la taxe professionnelle : les nouvelles recettes affectées transitoirement à l'État en 2010 sont désormais perçues par les administrations publiques locales ; en contrepartie, l'État diminue ses transferts aux collectivités locales ».
La croissance des dépenses publiques en volume
(en %)
|
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
Moyenne 2000-2011 |
|
|
Administrations publiques |
1,9 |
2,2 |
3,8 |
2,0 |
2,3 |
2,7 |
1,8 |
2,7 |
1,0 |
3,8 |
0,8 |
0,0 |
2,1 |
|
APUC |
-0,7 |
2,7 |
4,1 |
-0,5 |
3,0 |
0,8 |
-3,2 |
2,4 |
0,9 |
2,2 |
7,2 |
-7,8 |
0,9 |
|
ASSO |
1,8 |
3,3 |
3,8 |
3,4 |
3,4 |
3,2 |
1,3 |
3,7 |
0,1 |
4,6 |
2,1 |
1,1 |
2,6 |
|
APUL |
5,7 |
0,8 |
4,7 |
3,9 |
7,3 |
3,7 |
4,4 |
5,7 |
1,7 |
3,2 |
-1,8 |
0,2 |
3,3 |
APUC : administrations publiques centrales ; ASSO : administrations de sécurité sociale ; APUL : administrations publiques locales.
Croissance des dépenses déflatée de l'évolution de l'indice des prix à la consommation hors tabac.
Source : Insee, calculs de la commission des finances
b) Les contributions à la croissance des dépenses : compensation par les APUC de la croissance des dépenses des ASSO, contribution nulle des dépenses des APUL
Pour analyser les déterminants de l'évolution des dépenses publiques, il est préférable de raisonner en contributions à la croissance des dépenses publiques, ce qui permet de prendre en compte :
- la part de chaque catégorie d'administrations publiques dans les dépenses totales ;
- les transferts entre administrations publiques (essentiellement entre l'Etat et les administrations publiques locales). En particulier, cela permet de neutraliser dans le cas des années 2010 et 2011 les effets de la réforme de la taxe professionnelle.
On calcule que, depuis le début des années 2000, la croissance des dépenses publiques, de l'ordre de 2 % par an en volume, provient :
- pour environ la moitié des administrations de sécurité sociale ;
- sur la moitié restante, pour les deux tiers des administrations publiques locales et un tiers des administrations publiques centrales.
La croissance nulle (en volume) des dépenses publiques en 2011 provient :
- d'une contribution de 0,5 point des administrations de sécurité sociale, parfaitement compensée par la contribution négative des dépenses des administrations publiques centrales ;
- d'une quasi-stabilité des dépenses des administrations publiques locales.
La contribution à la croissance des dépenses publiques en volume
(en %)
|
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
Moyenne 2000-2011 |
|
|
Administrations publiques |
1,9 |
2,2 |
3,7 |
2,0 |
2,2 |
2,6 |
1,8 |
2,7 |
0,9 |
3,8 |
0,8 |
0,0 |
2,1 |
|
APUC |
0,1 |
0,6 |
1,3 |
-0,1 |
-0,6 |
0,5 |
0,3 |
-0,1 |
0,6 |
1,1 |
0,2 |
-0,5 |
0,3 |
|
ASSO |
0,8 |
1,4 |
1,6 |
1,4 |
1,5 |
1,4 |
0,6 |
1,6 |
0,1 |
2,0 |
0,9 |
0,5 |
1,2 |
|
APUL |
1,0 |
0,1 |
0,8 |
0,7 |
1,3 |
0,7 |
0,9 |
1,1 |
0,3 |
0,7 |
-0,4 |
0,0 |
0,6 |
APUC : administrations publiques centrales ; ASSO : administrations de sécurité sociale ; APUL : administrations publiques locales.
Croissance des dépenses déflatée de l'évolution de l'indice des prix à la consommation hors tabac.
Les contributions à la croissance des dépenses prennent en compte la part de chaque catégorie d'administrations publiques dans les dépenses totales et les transferts entre administrations publiques. Elles ne sont toutefois pas corrigées des transferts de compétences aux administrations publiques locales.
Source : Insee, calculs de la commission des finances
En 2011, chacune des trois catégories d'administrations publiques a vu sa contribution à la croissance des dépenses publiques diminuer d'environ 0,7 point par rapport à sa moyenne historique (0,8 point pour les APUC, 0,7 point pour les ASSO et 0,6 point pour les APUL).
Les dépenses des administrations publiques locales étant à peu près deux fois moins élevées que celles des APUC ou des ASSO, cela signifie qu'en proportion de leurs dépenses totales (environ deux fois moins élevées que celles des APUC ou des ASSO), elles ont réalisé un effort particulièrement important . Ainsi, alors que leurs dépenses ont augmenté depuis 2000 de 3,3 % par an en volume en moyenne, en 2011 elles n'ont augmenté que de 0,2 % en volume. Venant après une diminution de 1,8 % en volume en 2010, il s'agit d'un effort considérable.
2. ... qui correspond à une augmentation d'environ 1,1 % une fois corrigée de phénomènes exceptionnels
L a stabilisation des dépenses en volume en 2011 (le taux d'évolution en valeur des dépenses publiques étant égal au taux d'inflation, soit 2,1 %) constitue une performance historiquement remarquable , comme le montre le graphique ci-après. Un tel phénomène ne s'était jamais produit .
La croissance des dépenses publiques
(en %)
Inflation : croissance de l'indice des prix à la consommation hors tabac.
Source : d'après l'Insee
Cependant, la bonne performance de 2011 doit être relativisée :
- si l'inflation avait été égale à sa moyenne depuis 1990 (1,7 %), les dépenses auraient augmenté en volume de 0,3 point (0,4 point avant prise en compte de la charge d'intérêt des obligations indexées 7 ( * ) ). En effet, si l'on raisonne en valeur , la performance reste bonne (la troisième meilleure depuis 1990), mais devient moins spectaculaire : les dépenses publiques ont déjà augmenté de 2,1 % en 1994, et elles ont même encore moins augmenté en 1998 (1,7 %). La performance de 2011 s'explique en grande partie par le fait que l'inflation a été de 2,1 % (au lieu de 1,5 % prévus initialement). La croissance des dépenses en valeur ne dépend que peu de l'inflation de l'année en cours, du fait d'un certain retard des mécanismes d'indexation ;
- la Cour des comptes précise que « la croissance des dépenses a été réduite, de (...) 0,4 point , par l'arrêt de livraisons exceptionnelles de matériels militaires enregistrées en 2010 » 8 ( * ) ;
- enfin, toujours selon la Cour des comptes, la croissance des dépenses a été réduite de 0,4 point par l'arrêt du plan de relance de 2009-2010.
Sans ces trois phénomènes, les dépenses publiques auraient augmenté d'environ 1,1 % en volume.
Par ailleurs, cette « bonne performance » provient en partie du retard des investissements d'avenir : alors que les dépenses publiques au sens de la comptabilité nationale (ayant un impact sur le déficit public) auraient dû être de 2 milliards d'euros 9 ( * ) , elles n'ont été que de 0,7 milliard d'euros 10 ( * ) . L'écart, de 1,3 milliard d'euros, correspond à 0,1 point de croissance des dépenses publiques .
3. La diminution du déficit provient pour 0,8 point de phénomènes exceptionnels
Sur le 1,9 point de réduction du déficit public (passé de 7,1 points de PIB à 5,2 points de PIB), 0,8 point provient de phénomènes exceptionnels .
• Dans le cas des prélèvements
obligatoires,
deux mesures
de 2010 ont cessé de faire
sentir leurs effets défavorables.
Tout d'abord, la disparition du surcoût ponctuel de la réforme de la taxe professionnelle en 2010 a amélioré le solde de 0,2 point de PIB 11 ( * ) . En effet, la réforme de la taxe professionnelle s'est traduite par une perte ponctuelle de recettes publiques de 4,5 milliards d'euros en 2010, qui a mécaniquement disparu en 2011.
Ensuite, la fin du plan de relance a entraîné une augmentation de 3,1 milliards d'euros (soit 0,2 point de PIB) des prélèvements obligatoires, améliorant d'autant le solde.
• Dans le cas des
dépenses
,
on a vu que l'arrêt de livraisons exceptionnelles de matériels
militaires et la fin du plan de relance ont réduit la croissance des
dépenses de 0,8 point au total.
Ces moindres dépenses correspondent à une réduction du déficit de 0,2 point de PIB pour les matériels militaires et 0,2 point de PIB pour le plan de relance (0,4 point en prenant également en compte l'impact sur les recettes).
• En revanche, le supplément d'inflation n'a
pas significativement amélioré le solde.
Certes, on a vu que la faible inflation avait réduit la croissance des dépenses en volume (au sens du programme de stabilité) d'environ 0,3 point.
Toutefois du point de vue de l'impact sur le solde public, le taux de croissance des dépenses en volume à prendre en compte est le taux en valeur déflaté non de l'évolution de l'indice des prix à la consommation, mais de celle du déflateur du PIB . Si les prix à la consommation ont augmenté de 2,1 % en 2011, les prix du PIB ont augmenté de seulement 1,3 %, soit légèrement moins rapidement que la prévision associée au programme de stabilité d'avril 2011 (1,5 %). Corrigée de l'augmentation des prix du PIB (et non de celle des prix à la consommation), la croissance des dépenses en volume a été de 0,8 % (et non 0 %) .
* 6 Insee, « Les comptes des administrations publiques en 2011 », Insee Première n °1400, mai 2012.
* 7 La loi de finances rectificative de décembre 2011 a majoré la provision correspondante de 1,4 milliard d'euros, soit un peu moins de 0,1 point de PIB.
* 8 En effet, « en comptabilité nationale, les dépenses d'équipement militaire sont enregistrées à la livraison depuis 2005 alors qu'elles l'étaient auparavant au moment du paiement, et le sont toujours en comptabilité budgétaire. L'impact de ce changement de méthode a été étalé sur plusieurs années et les variations des dépenses militaires en 2010 et 2011 tiennent à la fois à cet impact et à des livraisons exceptionnelles en 2010 ».
* 9 Source : rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2011.
* 10 Source : programme de stabilité d'avril 2012.
* 11 Source : Cour des comptes, rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, juillet 2012.