Projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2011

C. L'ANALYSE PAR TITRE DES DÉPENSES DE L'ÉTAT

De 2010 à 2011, les dépenses nettes du budget général diminuent de 9,76 % à périmètre courant, soit - 31,5 milliard d'euros, après une augmentation de 31,8 milliards d'euros entre les exercices 2009 et 2010 . Cette diminution, qui traduit l'impact, en 2010, des dépenses liées aux investissements d'avenir, est retracée dans le tableau ci-dessous.

Ventilation par titre des dépenses nettes exécutées sur le budget général

(en milliards d'euros, hors remboursements et dégrèvements)

	Exécution 2010	LFI 2011	Exécution 2011	Evolution		Ecart à la prévision
				En montant	En pourcentage
Titre 1 Pouvoirs publics	1,02	1,02	1,02	+ 0,00	- 0,20 %	0,00
Titre 2 Personnel	117,81	117,12	117,71	- 0,10	- 0,08 %	+ 0,59
Titre 3 Fonctionnement	46,22	43,59	46,25	+ 0,03	+ 0,06 %	+ 2,66
Titre 4 Charge de la dette	40,50	45,38	46,26	+ 5,75	+ 14,20 %	+ 0,87
Titre 5 Investissement	12,87	11,78	11,18	- 1,69	- 13,11 %	- 0,60
Titre 6 Intervention	79,29	67,26	67,93	- 11,36	- 14,33 %	+ 0,67
Titre 7 Opérations financières	25,05	0,25	0,92	- 24,13	- 96,34 %	+ 0,67
Total hors titre 2	204,95	169,27	173,54	- 31,40	- 15,32 %	+ 4,27
Total budget général	322,75	286,39	291,25	- 31,50	- 9,76 %	+ 4,86

Source : commission des finances, d'après la direction du budget

1. Les dépenses de personnel

a) Une diminution des emplois qui pose la question des moyens humains du service public

(1) 31 700 emplois ont été supprimés en 2011

Le plafond révisé des autorisations d'emplois en loi de finances initiale pour 2011 s'établissait à 1 974 461 équivalents temps plein travaillés (ETPT) ^{32 ( * )} . La consommation d'emplois constatée s'élève à 1 949 577 ETPT, en retrait de - 24 874 ETPT par rapport à la prévision et de - 60 999 ETPT par rapport à la consommation constatée en 2010.

Le plafond d'emplois devrait intégrer les emplois permanents des personnels affectés à la vie scolaire, dont les 52 626 ETPT d'assistants d'éducation rémunérés sur des crédits de titre 6, alors qu'il s'agit de dépenses de personnel qui devraient être incluses dans les dépenses de titre 2.

La diminution des effectifs par rapport à 2010 s'explique en partie par l'impact des mesures de décentralisation et de transferts d'emplois à des opérateurs, soit - 34 737 ETPT en loi de finances initiale et - 34 124 ETPT en exécution. Ces mesures concernent principalement le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, en raison du passage des universités à l'autonomie, et le ministère de la santé, qui voit la création des agences régionales de santé. A ces transferts s'ajoutent des corrections techniques à hauteur de +4 853 ETPT , liées notamment à un changement des règles de décompte des agents hors indice de la fonction publique, sans que cette mesure n'ait d'impact sur les effectifs.

Les suppressions effectives d'emplois s'établissent donc à 31 728 ETPT , correspondant aux effets en année pleine des suppressions de 31 194 postes en 2010 et 32 006 postes en 2011. Les diminutions effectives d'emplois sont très légèrement supérieures (de 90 ETPT) aux prévisions de la loi de finances initiale (soit 31 638 ETPT).

Le tableau ci-après retrace les variations d'emplois par ministères.

Variation des emplois de 2010 à 2011 (en ETPT)

Source : projet de loi de règlement 2011

(2) Le taux de non-remplacement des départs en retraite atteint 49,8 %

Le nombre de départs à la retraite a été supérieur de 1 800 ETP à la prévision (63 884 départs effectifs contre 62 084 anticipés). Alors qu'en 2009 et en 2010, les départs en retraite avaient été inférieurs aux prévisions respectivement de 9 000 ETP et 3 536 ETP, le dépassement en 2011 marque une difficulté à appréhender les comportements individuels des agents, en particulier les départs de parents d'au moins trois enfants. Au final, les départs effectifs en 2011 (soit 63 884) ont été pratiquement comparables à ceux de 2010 (soit 64 058). Le tableau ci-dessous montre que les départs ont été plus nombreux que prévu aux ministères de l'éducation nationale et du budget.

Les départs en retraite, de la prévision à l'exécution

(en ETP)

Source : ministère du budget

Sur les 63 884 départs constatés, 31 821 emplois n'ont pas été remplacés, soit un ratio très proche de la règle du « un sur deux » (49,8 %) et variable selon les ministères. Ainsi, la plupart des départements ministériels ont procédé à des suppressions nettes d'emplois, à l'exception du ministère de l'enseignement supérieur , exonéré de suppressions, du ministère de la justice et des services du Premier ministre qui ont créé des emplois ( cf . tableau).

Le Gouvernement a fait savoir que les créations d'emplois, notamment dans les secteurs de l'éducation nationale, de la justice et de la sécurité , viseront à restituer aux services publics les moyens nécessaires à leur fonctionnement. Les créations d'emplois seront gagées par des suppressions de postes dans les autres ministères, afin de maintenir constants les effectifs de la fonction publique d'Etat. Au regard des taux de non-remplacement dans les autres ministères (jusqu'à 75 % au ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, et 83 % au ministère de la défense), c'était une règle bien plus rigoureuse que celle du « un sur deux » qui y était appliquée par l'ancienne majorité.

L'application de la règle du « un sur deux » dans les ministères

(en ETP)

Source : ministère du budget

b) Une augmentation des dépenses de personnel qui se poursuit

(1) Une hausse des dépenses de titre 2 de 1,7 % à périmètre constant

Hors compte d'affectation spéciale « Pensions », les dépenses de personnel (titre 2) diminuent de 1,4 % (- 1,2 milliard d'euros) entre 2010 et 2011 à périmètre courant . Cette diminution est essentiellement due à la réforme des universités accédant à l'autonomie, dont la masse salariale n'est plus imputée sur le titre 2 mais sur le titre 3, comme subvention pour charges de service public. A périmètre constant, les dépenses totales de personnel (hors pensions) progressent en revanche de 0,5 %, tandis que les dépenses de pensions augmentent de 4,7 % , ce qui porte la hausse totale des dépenses du titre 2 (y compris les pensions) à 1,7 %.

117,7 milliards d'euros auront été dépensés en titre 2 en 2011 , dont 69,6 milliards d'euros en rémunérations d'activités, 11,2 milliards d'euros en cotisations et contributions sociales hors pensions, 35,9 milliards d'euros en pensions et 1 milliard d'euros en prestations sociales et allocations diverses ( cf . tableau).

Les dépenses de personnel de l'exécution à la prévision

(en milliards d'euros, périmètre courant)

Source : direction du budget

(2) Des anomalies de gestion : des abondements pour combler l'insuffisance de la masse salariale et des transferts de crédits de titre 2 au profit du CAS « Pensions »

Comme en 2009 et en 2010, la masse salariale hors pensions a dépassé le montant prévu en loi de finances initiale, à hauteur de 0,3 % en 2011 (contre 0,6 % en 2010 et 0,5 % en 2009).

Cette situation résulte en partie du recours accru aux heures supplémentaires dans l'éducation nationale, à hauteur de 1,3 milliard d'euros en 2011 (soit 2,2 % de la masse salariale de la mission « Enseignement scolaire »). Ces dépenses traduisent des besoins pérennes du service public de l'éducation, exigeant le rétablissement des postes supprimés .

Des abondements en gestion ont été nécessaires pour assurer le paiement continu des rémunérations . Le plus important a été opéré par redéploiement, par un décret de virement du 10 décembre 2011, au profit de la mission « Enseignement scolaire », à hauteur de 75 millions d'euros.

Par ailleurs, le décret de transfert de crédits du 19 décembre 2011 et une ouverture de crédits dans la quatrième loi de finances rectificative ont procédé à un transfert de crédits de titre 2 , à hauteur de 226 millions d'euros en faveur du compte d'affectation spéciale « Pensions », via la mission « Régimes sociaux et de retraite », afin de compenser l'érosion des assiettes de cotisation et de contributions employeurs.

La Cour des comptes a relevé l'irrégularité de ce mouvement de transfert sur le programme 195 « Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers » de la mission « Régimes sociaux et de retraite », au regard de l'article 12-II de la LOLF puisque l'emploi des crédits ainsi transférés ne correspond pas à des actions des programmes d'origine.

Il aurait convenu de fixer les taux de contributions employeurs du CAS « Pensions » à un niveau plus élevé en loi de finances initiale pour financer intégralement les dépenses que recouvre le CAS.

(3) Les mesures catégorielles annulent 60 % des économies résultant des suppressions d'emplois

Le graphique qui suit isole les principaux facteurs d'évolution des dépenses de personnel hors pensions entre 2010 et 2011 imputées sur les missions du budget général, tels qu'ils résultent de l'agrégation des données contenus dans les rapports annuels de performances.

Les facteurs d'évolution des dépenses de personnel
hors pensions de l'Etat en 2011 (missions du budget général)

(en millions d'euros, hors contribution au CAS « Pensions »)

L'axe des abscisses correspond au socle d'exécution retraitée 2010, soit 81,37 milliards d'euros.

Source : commission des finances, d'après la direction du budget

Les suppressions nettes d'emplois ont un impact à la baisse de 926,3 millions d'euros , que vient surcompenser l'impact haussier des mesures catégorielles ^{33 ( * )} (+ 562,2 millions d'euros, soit plus de 60 % des économies suscitées par les suppressions d'emplois) ^{34 ( * )} , de la revalorisation du point d'indice ^{35 ( * )} (186,2 millions d'euros au titre de 2010), du glissement vieillesse-technicité ou GVT (+ 157,7 millions d'euros, dont 1 400,9 millions d'euros de GVT positif et 1 243,2  millions d'euros de GVT négatif) ^{36 ( * )} , ainsi que des autres mesures (+ 447 millions d'euros au titre de la garantie individuelle du pouvoir d'achat ^{37 ( * )} , des mesures bas salaires et des autres mesures). En conséquence de ces évolutions, les dépenses de personnel hors pensions imputées sur le budget général passent de 81,37 milliard d'euros en 2010 ^{38 ( * )} à 81,79 milliard d'euros en 2011 (+ 0,42 milliard d'euros).

Le tableau ci-après ventile par mission les différents facteurs d'évolution qui viennent d'être présentés. Il fait notamment apparaître une croissance significative en valeur absolue des dépenses de personnel imputées sur la mission « Défense » (+ 209 millions d'euros), qui correspond également à un dépassement de 341 millions d'euros des dépenses de personnel du titre 2 (hors CAS « Pensions ») par rapport à la loi de finances initiale.

Les surcoûts liés aux opérations extérieures n'expliquent que partiellement ce dépassement, à hauteur de 70 millions d'euros. D'autres facteurs expliquent la hausse de masse salariale : de moindres départs en retraite, la revalorisation du SMIC intervenue en janvier 2011 et une proportion croissante de personnels de catégorie A et des dépenses dites « de guichet » (accompagnement des restructurations, indemnisation du chômage, dispositif de cessation anticipée d'activité des ouvriers de l'État exposés à l'amiante). Ce dérapage des crédits de titre 2 était considéré comme prévisible dès l'élaboration de la LFI par le contrôle budgétaire et comptable ministériel (CBCM) , qui avait refusé son visa sur le document prévisionnel de gestion du titre 2 . Cette situation de marges réelles de progression dans la gestion des emplois et des rémunérations au ministère de la défense, y compris au stade de la prévision budgétaire.

Comme les années passées, on observe enfin que 127,6 millions d'euros de mesures catégorielles au ministère de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration font plus qu'annuler 41,8 millions d'euros d'économies liées aux suppressions d'emplois . Le Gouvernement avait indiqué, dès l'examen du projet de décret d'avance de novembre 2010, que la mise en oeuvre de plusieurs mesures catégorielles dans le cadre de « protocoles » entraîne des dépenses supplémentaires d'environ 40 millions d'euros par an en rythme de croisière ^{39 ( * )} . A ces protocoles s'ajoute la revalorisation de l'indemnité de sujétion spéciale de police (ISSP), décidée fin 2008.

Ventilation par ministère des dépenses de personnel hors pensions imputées sur le budget général

(en millions d'euros)

* Parmi les autres mesures figurent les retenues pour faits de grève, la suppression du traitement continué (qui consistait à continuer de payer le fonctionnaire jusqu'à la fin du mois de son départ en retraite) ou encore le coût des opérations extérieures pour le ministère de la défense.

Source : Ministère du budget

2. Les dépenses hors charges de personnel

a) Des dépenses de fonctionnement sous-évaluées en loi de finances initiale et marquées par la montée en puissance des opérateurs

Les dépenses de fonctionnement (titre 3) atteignent 46,25 milliards d'euros en 2011 , soit une quasi stabilisation par rapport aux 46,22 milliards d'euros consommés en 2010.

(1) Un dérapage de 2,66 milliards d'euros par rapport à la prévision

Toutefois, leur exécution révèle une significative sous-évaluation en loi de finances initiale puisque les dépenses de titre 2 étaient alors estimées à 43,59 milliards d'euros, soit un dérapage de 2,66 milliards d'euros en exécution .

D'après les informations transmises par le ministère du budget à votre rapporteur général, cette surconsommation des crédits résulte principalement de la mission « Défense » , dont l'exécution des crédits de titre 3 en 2011 est supérieure de 1,8 milliard d'euros aux crédits prévus initialement, notamment en raison de la sous-budgétisation récurrente des crédits liés aux opérations extérieures.

Outre la mission « Défense », la mission « Culture » voit également ses prévisions de dépenses de titre 3 dépassées à hauteur de 111,7 millions d'euros en exécution . Ce dépassements résulte essentiellement, d'une part, d'un financement supplémentaire de 64,08 millions d'euros octroyé à l'institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) et, d'autre part, des versements aux musées à hauteur de 23,09 millions d'euros, destinés à compenser la gratuité des musées pour les jeunes et les enseignants ^{40 ( * )} .

La mission « Ecologie, développement et aménagement durables » est également responsable du dépassement des crédits de titre 3 entre la prévision et l'exécution 2011 puisqu'elle fait apparaître un écart de 157,9 millions d'euros . Ce dépassement relève essentiellement de l'action 12 « Entretien et exploitation du réseau national » du programme 203 « Infrastructures et services de transports », où 267,7 millions d'euros de crédits de paiement sont inscrits en exécution contre 159,3 millions d'euros en prévision. Cet écart s'explique pour une large part, d'après le rapport annuel de performances de la mission, par un changement d'imputation : des dépenses prévues initialement sur des investissements routiers (titre 5) ont été exécutées en titre 3. D'autres dépassements de moindre ampleur sont constatés sur les actions 11, 13 et 15 ^{41 ( * )} .

(2) Les subventions pour charge de service public représentent désormais plus de 50 % des dépenses de fonctionnement

Les subventions pour charges de service public versées aux opérateurs s'élèvent à 24,93 milliards d'euros en 2011 après 21,72 milliards d'euros en 2010 (+ 3,21 milliards d'euros). Comme en 2010, cette augmentation est notamment liée à l'effet de structure résultant de la réforme des universités, qui a eu pour conséquence, sur l'ensemble de la période 2009-2011, de transformer 7,4 milliards d'euros de dépenses de personnel en dépenses de fonctionnement, correspondant à la masse salariale des universités ayant accédé à l'autonomie.

Toutefois, cette évolution est plus générale que le seul phénomène résultant de la réforme des universités. Entre les exercices 2007 et 2011, les subventions pour charges de service public sont passées de 15,19 milliards d'euros à 24,93 milliards d'euros, soit une progression de 64 %, leur part dans les dépenses totales de fonctionnement de l'Etat augmentant parallèlement de 41,9 % à 52,9 % . 2011 est le premier exercice pour lequel les dépenses de titre 3 constatées sont majoritairement le fait des subventions versées aux opérateurs, traduisant l'extension du champ des politiques publiques désormais confié à des opérateurs de l'Etat .

b) La charge de la dette progresse rapidement (+ 14,2 %) et excède désormais les dépenses de fonctionnement

La charge de la dette de l'Etat (titre 4) est en progression de 14,2 % entre les exercices 2010 et 2011, soit une hausse 5,75 milliards d'euros qui la porte à un montant de 46,26 milliards d'euros . La hausse constatée en 2011 est deux fois plus rapide que celle intervenue entre les exercices 2009 et 2010, où elle n'avait augmenté que de 2,88 milliards d'euros.

Cette progression s'explique par les effets cumulés de quatre facteurs :

- un effet « volume » positif , qui joue pour 3,37 milliards d'euros et traduit l'augmentation continue de l'encours nominal de la dette, sous l'effet des déficits budgétaires accumulés ;

- certains titres émis par la France étant indexés sur l'inflation, la charge de la dette est mécaniquement majorée lorsque l'inflation progresse. Cet effet « prix » positif explique à hauteur de 1,44 milliard d'euros l'augmentation de la charge nette de la dette entre 2010 et 2011 ;

- la charge de la dette est également sensible à la variation des taux d'intérêts pratiqués. En l'occurrence, l'effet « taux » positif explique 0,27 milliard d'euros de progression de la charge de la dette . Le taux moyen d'émission à moyen et long terme à taux fixe est passé de 2,53 % en 2010 à 2,80 % en 2011. Le taux moyen d'émission à court terme a également progressé, de 0,45 % en 2010 à 0,81 % en 2011. Ces taux restent toutefois exceptionnellement bas , les investisseurs se réfugiant sur les dettes considérées les plus sûres dans un contexte international de crise des dettes souveraines. Le taux moyen des émissions à court terme constaté sur la période 1998-2007 était de 3,10 % ;

- enfin, un effet « calendaire » explique à hauteur de 0,62 milliard d'euros l'augmentation de la charge de la dette négociable .

Evolution de la charge de la dette

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances

La charge de la dette n'a jamais atteint un niveau aussi élevé. Elle a représenté, en 2011, 15,9 % des dépenses de l'Etat , hors remboursements et dégrèvements, et son niveau excède désormais celui de l'ensemble des dépenses de fonctionnement (titre 3) de l'Etat .

Enfin, les charges de trésorerie de l'Etat font apparaître une sous-consommation par rapport à l'enveloppe prévue en loi de finances initiale puisque seuls 71,7 % de ces crédits ont été consommés. Cette moindre consommation s'explique par l'imputation sur l'exercice budgétaire 2012 de la rémunération des fonds non consommables consacrés au financement des investissements d'avenir et au plan Campus (ces fonds font l'objet de dépôts rémunérés sur le compte du Trésor) pour le dernier trimestre 2011, du fait du passage à l'application Chorus.

Entre les exercices 2010 et 2011, les charges de trésorerie augmentent toutefois fortement (+ 76,2 %, soit 205 millions d'euros) en raison de la montée en charge de la rémunération de ces mêmes fonds. En 2010, la rémunération de ces fonds n'avait porté que sur une partie de l'année et sur une partie des fonds déposés.

c) Les dépenses d'investissement poursuivent leur diminution

Les dépenses d'investissement (titre 5) s'élèvent à 11,18 milliards d'euros en exécution 2011 soit une diminution de 13,11 % par rapport à l'année 2010, où elles atteignaient 12,87 milliards d'euros.

Cette diminution prolonge le mouvement de décrue des dépenses d'investissement depuis 2009, sous l'effet notamment de la sortie du plan de relance. Leur niveau actuel reste, en outre, très sensiblement inférieur à celui de l'année 2007 (13,0 milliards d'euros).

Crédits d'investissement du budget général

(en milliards d'euros)

	2007	2008	2009	2010	2011
Crédits de paiement exécutés	13,0	13,6	15,1	12,9	11,2

Source : Cour des comptes

Les dépenses d'investissement représentent désormais, hors remboursements et dégrèvements, 3,8 % des crédits du budget général de l'Etat .

d) La forte réduction des dépenses d'intervention (- 14,3 %) doit être relativisée

(1) Des facteurs exceptionnels expliquent la diminution des dépenses d'intervention

Les dépenses d'intervention (titre 6) diminuent de 17,2 milliards d'euros de 2010 à 2011. Hors remboursements et dégrèvements, la baisse est réduite à 11,4 milliards d'euros, soit - 14,3 % (79,3 milliards d'euros en 2010 contre 67,9 milliards d'euros en 2011).

Cette diminution touche l'ensemble des dépenses d'intervention de l'Etat : transferts aux ménages, transferts aux entreprises, transferts aux collectivités territoriales et transferts aux autres collectivités, à l'exception des appels en garantie, comme l'indique le tableau ci-après.

Evolution des dépenses d'intervention de l'Etat

(en milliards d'euros)

	2010	2011	Evolution en montant	Evolution en pourcentage
Ménages	38,4	34,7	- 3,7	- 9,6 %
Entreprises	77,3	74,5	- 2,8	- 3,6 %
Collectivités territoriales	24,2	17,8	- 6,4	- 26,4 %
Autres collectivités	27,5	22,8	- 4,7	- 17,1 %
Appels en garantie	0,1	0,6	+ 0,5	+ 500,0 %
Total	167,5	150,3	- 17,2	- 10,3 %
Total hors remboursements et dégrèvements	79,29	67,93	- 11,36	- 14,3 %

Source : commission des finances, à partir de la Cour des comptes et de la direction du budget

Cette diminution ne résulte pas d'efforts d'efficacité menés par l'Etat dans son action publique mais d'événements largement conjoncturels :

- la sortie du programme des investissements d'avenir explique une réduction des dépenses d'intervention de 7,4 milliards d'euros ;

- la réduction des crédits de titre 6 de la mission « Travail et emploi » , qui avaient été augmentés en 2010 dans le cadre du plan de relance , explique une diminution à hauteur de 2,4 milliards d'euros ;

- 1 milliard d'euros de moindres dépenses s'expliquent par la montée en charge plus lente que prévue du revenu de solidarité active et son impact sur la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » ;

- 0,5 milliard d'euros de baisse des dépenses d'intervention sont justifiées par des changements d'imputation au sein de la mission « Aide publique au développement » ;

- enfin, 0,4 milliard d'euros proviennent de la sortie du plan de soutien exceptionnel à l'agriculture mis en oeuvre en 2010.

(2) Un respect de la loi de programmation des finances publiques impossible à analyser

La loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 avait fixé comme objectif une diminution de 10 % de ces dépenses à horizon 2013. En réalité, cet effort était limité à deux catégories de dépenses d'intervention : les dépenses dites « de guichet » et les dépenses « discrétionnaires ». Les autres dépenses de titre 6, telles que les subventions d'équilibre à certains régimes spéciaux de retraites ou certains transferts de l'Etat aux collectivités territoriales n'étaient pas concernés par cette diminution. En outre, le rapport annexé à la loi de programmation indiquait pour objectif de l'année 2013 un total de 57,1 milliards d'euros pour les deux catégories de dépenses concernées, soit une baisse de seulement 4 % par rapport aux 59,5 milliards d'euros dépensés à ces titres en 2010.

L'analyse du respect de cet objectif est rendu difficile. En effet, comme le relève la Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution 2011, « les catégories construites par les services du ministère chargé du budget pour décliner les objectifs de la loi de programmation ne correspondent pas à celles fixées par la LOLF ». S'agissant du périmètre auquel doit s'appliquer l'objectif de réduction, elle relève par ailleurs que « des ajustements lui ont été appliqués par les services du ministère chargé du budget au titre du suivi de la loi de programmation, à la fois pour en exclure ou y intégrer tel ou tel dispositif ». Il en résulte qu'au « terme d'une première année de mise en oeuvre de ce qui devait constituer un axe majeur du budget triennal 2011-2013 construit en application de la loi de programmation, il apparaît que les changements de périmètre opérés et l'absence d'explications détaillées sur les modifications effectuées, ont rendu impossible toute analyse de l'évolution des dépenses d'interventions au regard des objectifs chiffrés affichés à l'automne 2010 ».

Sollicitée par votre rapporteur général sur ces difficultés, le ministère du budget a fourni la réponse suivante : « il est vrai que le rattachement des dépenses d'interventions à ces différentes sous-catégories (dépenses de guichet, discrétionnaires et dotations réglementées) a fait l'objet d'une fiabilisation postérieure à la publication de la loi de programmation des finances publiques pour 2011 - 2014 du fait de changements de périmètre entre les sous-catégories retenues. Des travaux ont depuis été conduits par la direction du budget pour permettre à l'avenir d'assurer une traçabilité des périmètres retenus pour les différentes catégories d'interventions et d'améliorer la précision du suivi sur une longue période de chaque dispositif ».

La clarification des périmètres retenus pour l'application des normes de dépenses applicables aux dépenses d'intervention doit devenir effective , ce qui permettra au Parlement d'évaluer le respect des objectifs fixés par les lois de programmation des finances publiques.

e) Les dépenses d'opérations financières retrouvent un niveau normal

Enfin, les dépenses d'opérations financières (titre 7) s'établissent à 0,9 milliard d'euros après 25,1 milliards d'euros en 2010. Cette réduction très spectaculaire traduit le contrecoup de la mise en oeuvre de l'emprunt national .

En effet, en 2010, l'emprunt national avait engendré des dotations en fonds propres des opérateurs chargés de financer les investissements d'avenir à hauteur de 21 milliards d'euros, dont 16,6 milliards dévolus à l'Agence nationale pour la recherche (ANR) et 2 milliards à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME).

La consommation de l'année 2011 ramène les dépenses d'opérations financières à un niveau comparable à celui de l'exercice 2009.

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* ³² Le plafond des autorisations d'emplois en loi de finances initiale pour 2011 s'établissait à 1 974 461 ETPT, y compris les budgets annexes. La loi de finances rectificative du 28 décembre 2011 a très légèrement modifié ce plafond, en le portant à 1 974 451 ETPT (soit une baisse de 10 ETPT par rapport à la loi de finances initiale).

* ³³ Au niveau agrégé, le « retour catégoriel » au sens strict, correspondant au retour aux agents des économies induites par le non-remplacement des départs en retraite est estimé à 405 millions d'euros pour l'année 2011, sans que les documents budgétaires permettent d'établir la part des primes correspondant à ce « retour catégoriel ». Au demeurant, l'évaluation de ce retour catégoriel augmente fortement d'une année sur l'autre (380 millions d'euros en 2010, 405 millions d'euros en 2011 et 466 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2012), soulevant la question d'un possible effet d'affichage.

* ³⁴ La politique de non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant en retraite prévoyait de reverser la moitié des économies ainsi réalisées sous forme de primes, au titre du « retour catégoriel » aux agents publics, pour tenir compte des gains de productivité réalisés. Mais une partie des primes catégorielles n'est pas liée au « retour catégoriel », estimé par le Gouvernement à des montants compris entre 30 % et 40 % des économies réalisées au titre des réductions d'emplois dans les LFI 2011 et 2012 (alors que l'ensemble des mesures catégorielles représente 60 % des économies issues du schéma d'emplois).

* ³⁵ Le point fonction publique a été revalorisé de 0,5 % au 1er juillet 2010. Il n'a en revanche pas été revalorisé depuis cette date, conformément aux annonces faites (pour 2011) au printemps 2010 et (pour 2012) à l'occasion du rendez-vous salarial du mardi 19 avril 2011.

* ³⁶ Votre rapporteur général rappelle que le solde du glissement vieillesse technicité (GVT) combine :

- le GVT positif, correspondant à l'augmentation de la rémunération individuelle d'un agent en raison de son avancement sur la grille indiciaire (composante vieillesse) et de son changement de grade ou de corps, par concours ou promotion au choix (composante technicité),

- le GVT négatif, traduisant le fait que les nouveaux entrants, en début de carrière, ont un salaire généralement inférieur aux sortants, qui se trouvaient en fin de carrière.

* ³⁷ La garantie individuelle de pouvoir d'achat, mise en place en 2007, compense la perte d'achat pour les fonctionnaires arrivés, notamment, en fin de carrière. Son mécanisme repose sur une comparaison entre l'évolution du traitement indiciaire brut (TIB) détenu sur une période de référence de quatre ans et celle de l'indice des prix à la consommation (hors tabac).

* ³⁸ Socle exécution 2010 retraitée.

* ³⁹ Ces protocoles ont été conclus respectivement en décembre 2007 pour le corps de commandement (soit +8 millions d'euros par an en rythme de croisière jusqu'en 2012), en octobre 2008 pour le corps d'encadrement et d'application (+30 millions d'euros par an en rythme de croisière jusqu'en 2012) et en avril 2009 pour le corps de conception et de direction (+ 2 millions d'euros par an jusqu'en 2012).

* ⁴⁰ Sur ces points, il est renvoyé à la notice d'exécution sur la mission « Culture », figurant au tome II du présent rapport.

* ⁴¹ Pour plus de détails sur les dépassements de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », il est renvoyé à la notice d'exécution de la mission figurant au tome II du présent rapport.