B. MALGRÉ CETTE BAISSE, LES NORMES DE DÉPENSES NE SONT PAS TOUTES RESPECTÉES
1. A quelle loi de programmation des finances publiques confronter l'exécution 2011 ?
a) Les règles prévues par la loi de programmation pour les années 2009 à 2012
L'exécution du budget 2011 intervient dans un contexte de programmation pluriannuelle particulier. En effet, la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 28 ( * ) a vocation à s'y appliquer puisqu'outre son titre, son article premier indique que les articles 2 à 11 fixent les objectifs de la programmation pluriannuelle « pour la période 2009-2012 ».
Ainsi, en particulier, les articles 5, 6 et 7 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012, qui édictent trois normes d'encadrement de la dépense de l'Etat, sont applicables à l'annuité 2011 :
- l'article 5 prévoit que la progression annuelle des dépenses de l'Etat n'excède pas, à périmètre constant et hors plan de relance, l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation. Il s'agit de la norme dite « zéro volume » ;
- l'article 6 fixe, pour chaque mission du budget général, des plafonds de crédits en autorisations d'engagement et en crédits de paiement en distinguant les contributions au compte d'affectation spéciale des pensions, pour chacun des trois exercices 2009, 2010 et 2011. Il s'agit du budget triennal ;
- l'article 7 dispose que l'évolution de l'ensemble constitué par les prélèvements sur recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales, la dotation générale de décentralisation de la formation professionnelle et les dépenses de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » est égale, à périmètre constant et hors relance, à l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation. Il s'agit de l'enveloppe normée .
b) L'application de la loi de programmation pour les années 2011 à 2014
Toutefois, l'article 16 de la nouvelle loi de programmation des finances publiques, pour les années 2011 à 2014 29 ( * ) , a abrogé la précédente. En outre, déposé à l'Assemblée nationale le 29 septembre 2010 et examiné par le Parlement concomitamment au projet de loi de finances pour 2011, le second projet de loi de programmation des finances publiques avait également vocation à s'appliquer à l'exercice 2011 .
Le Parlement ayant décidé d'abroger la première loi de programmation des finances publiques en même temps qu'il votait le budget de l'année 2011, il semble qu'il faille privilégier les règles édictées par la seconde loi de programmation des finances publiques pour analyser son respect ou non lors de l'exécution 2011 . En matière de dépenses de l'Etat, ces règles sont les suivantes :
- l'article 5 établit la règle du « zéro volume » sur le champ de la norme élargie et celle du « zéro valeur » sur ce champ réduit de la charge de la dette et des contributions aux pensions des fonctionnaires de l'Etat . Il dispose ainsi que les dépenses du budget général de l'Etat et les prélèvements sur recettes « ne peuvent, à périmètre 2010, excéder 352,3 milliards d'euros, pour chacune des années 2011, 2012, 2013 et 2014, en euros de 2010. Ce montant est actualisé en fonction de la prévision d'indice des prix à la consommation hors tabac associée au projet de loi de finances pour l'année concernée » et que « hors charge de la dette et hors contributions aux pensions des fonctionnaires de l'Etat, ces dépenses et prélèvements sur recettes sont, à périmètre constant, au plus égaux à 274,8 milliards d'euros » ;
- l'article 6 de chacune des lois de programmation des finances publiques fixe les plafonds de crédits par mission pour la programmation triennale ;
- enfin, l'article 7 prévoit la stabilisation en valeur, à périmètre constant, de l'enveloppe normée des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales.
Les développements qui suivent s'attachent à vérifier le respect de ces normes en exécution.
2. La confrontation de l'exécution 2011 aux normes de dépenses prévues par la loi de programmation
a) Une norme « zéro volume » respectée, d'autant plus que l'inflation a été plus élevée que prévu
L'article 5 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 prévoit que les dépenses du budget général de l'Etat et les prélèvements sur recettes ne doivent pas dépasser un plafond, égal à 352,3 milliards d'euros actualisé en fonction du niveau de l'inflation associé au projet de loi de finances , soit 1,5 % en 2011. Le niveau de dépenses à ne pas dépasser était donc, pour l'exécution 2011, de 357,58 milliards d'euros.
Ce plafond, fixé en valeur absolue dans l'article 5 de la loi de programmation, se substitue au dispositif prévu par le Gouvernement, et en vigueur dans la précédente loi de programmation, qui prévoyait un taux de progression annuelle des dépenses de l'Etat . A l'initiative du Sénat, la règle du « zéro volume » n'est donc plus strictement une règle de stabilisation en volume des dépenses de l'Etat mais un plafond de dépenses à ne pas dépasser , quelle qu'ait été la prévision ou l'exécution des dépenses l'année précédente. La nouvelle norme présente l'avantage substantiel de ne pas permettre de s'exonérer du respect de la norme de dépenses une année, puis, à partir du niveau élevé des dépenses atteint cette année-là, de prétendre la respecter les années suivantes.
En 2011 , le montant des dépenses incluses dans la norme élargie s'est élevé à 357,45 milliards d'euros , correspondant à :
- 375,65 milliards d'euros de dépenses brutes ;
- auxquelles sont retranchés 3,83 milliards d'euros de fonds concours, non compris dans la norme ;
- desquels sont également soustraits les remboursements et dégrèvements acquittés par l'Etat en 2011, soit 84,39 milliards d'euros ;
- majorés de 70,03 milliards d'euros de prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et de l'Union européenne (au sein des prélèvements sur recettes, 4,04 milliards d'euros résultent de la réforme de la taxe professionnelle 30 ( * ) et sont, de ce fait exclus du périmètre « zéro volume »).
La norme « zéro volume » a donc été respectée puisque l'exécution des dépenses est inférieure, en 2011, de 0,13 milliard d'euros au plafond fixé par la loi de programmation des finances publiques pour l'année 2011. Par rapport à l'exécution 2010, la progression est de 1,46 %, soit légèrement plus faible que le taux d'inflation annexé au projet de loi de finances initiale (1,5 %).
En outre, l'inflation annexée au projet de loi de finances pour 2011 avait été sous-estimée puisqu'elle s'est élevée à 2,10 %. Si un tel taux avait été retenu pour la construction de la norme de dépenses, le plafond de dépenses aurait été de 359,7 milliards d'euros et l'exécution lui aurait été inférieure à hauteur de 2,25 milliards d'euros.
Il faut néanmoins se souvenir que le Gouvernement de l'époque avait pour ambition de faire mieux en 2011 que le strict « zéro volume ». Ainsi, la loi de finances pour 2011 avait fixé à 357 milliards d'euros le montant des dépenses relevant de la norme « zéro volume », ce qui revenait à envisager une baisse de 0,2 % en volume des dépenses relevant de cette norme. Il n'a pas atteint son objectif.
b) Le non-respect de la norme « zéro valeur »
En 2011, le périmètre de la norme à laquelle s'applique une évolution « zéro valeur » a été égal à 275,39 milliards d'euros , correspondant à :
- un périmètre du « zéro volume » égal à 357,45 milliards d'euros ;
- moins le montant des charges de la dette en 2011, soit 46,26 milliards d'euros ;
- moins les contributions au compte d'affectation spéciale « Pensions », hors attributions de produits, qui se sont élevées à 35,80 milliards d'euros.
L'article 5 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, dans son deuxième alinéa, prévoyait que ce montant ne devait pas excéder 274,80 milliards d'euros .
Par conséquent, le plafond fixé par la loi de programmation des finances publiques pour les dépenses hors charge de la dette et contributions aux pensions n'a pas été respecté . Il dépasse de 0,59 milliard d'euros, soit 0,2 %, le plafond fixé par la loi de programmation des finances publiques.
c) Certaines contorsions budgétaires portent préjudice à l'analyse du respect des normes de dépenses
Comme l'indique la Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution du budget 2011, « pour ce qui concerne le périmètre « zéro valeur », la gestion 2011 a été marquée par quelques accommodements » visant à réduire de manière plus ou moins fictive le périmètre auquel s'applique cette norme.
Ainsi, en particulier, un montant exceptionnel de 400 millions d'euros a été prélevé sur le concessionnaire de l'autoroute A63 et attribué à l'Agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF), via un fonds de concours. Les fonds de concours n'étant pas inclus dans le périmètre des normes de dépenses, cette dépense supplémentaire, qui visait en réalité à pallier la sous-budgétisation des crédits inscrits dans la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », n'est pas prise en compte dans le périmètre des normes de dépenses.
Votre rapporteur général relève qu'en majorant le niveau de dépenses exécuté en 2011 à hauteur de ces 400 millions d'euros, la norme « zéro volume » n'aurait, comme la norme « zéro valeur », pas été respectée .
3. Le non respect de la budgétisation triennale
a) Des difficultés méthodologiques majeures pour confronter l'exécution 2011 aux plafonds triennaux
Les données fournies par le ministère du budget pour attester du respect ou non des objectifs fixés en matière de programmation triennale permettent difficilement de tirer les enseignements de l'exécution 2011 .
Tout d'abord, les données d'exécution fournies pour 2011 sont présentées hors contributions de chaque mission au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » . Or, il est laborieux de confronter ces données à celles présentées dans les rapports annuels de performances puisque la budgétisation des crédits à destination du CAS est présentée, dans chaque rapport annuel de performances, au niveau du programme, ce qui nécessiterait de retraiter les données fournies pour les 340 programmes qui constituent le budget de l'Etat.
Par ailleurs, le montant des retraitements liés aux mesures de périmètre et aux mesures de transferts est relativement élevé au regard des plafonds par mission dont il convient d'apprécier l'évolution. Ainsi, en 2011, le total de ces retraitements conduit à minorer les dépenses globales de 1,26 milliard d'euros s'agissant des mesures de périmètre et de 1,83 milliard d'euros s'agissant des mesures de transfert.
Enfin, la budgétisation triennale est présentée hors événements considérés « exceptionnels » , c'est-à-dire notamment les mesures relatives au plan de relance, ce qui peut avoir pour effet de biaiser les résultats de la comparaison lorsque ces événements exceptionnels pèsent lourdement sur le budget de l'Etat.
Ces trois phénomènes empêchent de comparer directement les montants de crédits par mission inscrits dans la loi de programmation avec ceux inscrits dans le même tableau annexé au présent projet de loi de règlement .
b) Le plafond global de la loi de programmation 2009-2012 est dépassé à hauteur de 4,3 milliards d'euros
Le respect des plafonds du budget triennal en exécution 2011
(crédits de paiement, hors contributions au CAS « Pensions », en milliards d'euros)
|
Missions |
Annuité 2011 LPFP 2009-2012 |
Exécution 2011 |
Bilan triennal |
|
Missions ayant respecté la programmation triennale (10) |
|||
|
Engagements financiers de l'Etat |
49,19 |
47,75 |
- 1,44 |
|
Provisions |
1,24 |
0,00 |
- 1,24 |
|
Défense |
31,34 |
30,66 |
- 0,68 |
|
Sport, jeunesse et vie associative |
0,62 |
0,43 |
- 0,19 |
|
Culture |
2,63 |
2,55 |
- 0,08 |
|
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation |
3,28 |
3,22 |
- 0,06 |
|
Politique des territoires |
0,36 |
0,32 |
- 0,04 |
|
Administration générale et territoriale de l'État |
2,01 |
1,99 |
- 0,02 |
|
Sécurité civile |
0,38 |
0,36 |
- 0,02 |
|
Outre-mer |
1,89 |
1,88 |
+ 0,00 |
|
Missions n'ayant pas respecté la programmation triennale (20) |
|||
|
Conseil et contrôle de l'État |
0,46 |
0,46 |
+ 0,00 |
|
Santé |
1,19 |
1,23 |
+ 0,04 |
|
Aide publique au développement |
3,21 |
3,27 |
+ 0,06 |
|
Sécurité |
11,45 |
11,54 |
+ 0,09 |
|
Économie |
1,68 |
1,81 |
+ 0,13 |
|
Relations avec les collectivités territoriales |
2,47 |
2,60 |
+ 0,14 |
|
Justice |
5,66 |
5,82 |
+ 0,17 |
|
Écologie, développement et aménagement durables |
8,23 |
8,42 |
+ 0,19 |
|
Immigration, asile et intégration |
0,50 |
0,70 |
+ 0,20 |
|
GFiPuRH |
8,96 |
9,20 |
+ 0,24 |
|
Solidarité, insertion et égalité des chances |
11,88 |
12,16 |
+ 0,27 |
|
Médias |
0,99 |
1,35 |
+ 0,36 |
|
Régimes sociaux et de retraite |
5,75 |
6,13 |
+ 0,38 |
|
Action extérieure de l'État |
2,39 |
2,84 |
+ 0,45 |
|
Direction de l'action du Gouvernement |
0,49 |
0,96 |
+ 0,47 |
|
Enseignement scolaire |
45,07 |
45,57 |
+ 0,49 |
|
Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales |
2,76 |
3,26 |
+ 0,49 |
|
Ville et logement |
7,31 |
7,94 |
+ 0,63 |
|
Travail et emploi |
10,34 |
11,53 |
+ 1,20 |
|
Recherche et enseignement supérieur |
23,09 |
24,65 |
+ 1,56 |
|
Total |
246,31 |
250,61 |
+ 4,30 |
Source : commission des finances, d'après le ministère du budget
Si les plafonds par mission pour la première année sont censés être « contraignants » 31 ( * ) , ceux prévus pour la troisième année, en l'occurrence 2011, ne le sont pas. Seul le plafond global des crédits fixé pour l'année 2011 est censé être respecté .
Or, retraités comme indiqué ci-dessus, les crédits du budget général exécutés en 2011, hors contributions au CAS « Pensions » et plan de relance de l'économie, font apparaître un dépassement du plafond global voté en loi de programmation des finances publiques à hauteur de 4,3 milliards d'euros (250,6 milliards d'euros exécutés contre 246,3 milliards d'euros inscrits dans la loi de programmation.
D'après les données communiquées par le ministère chargé du budget, sur les 30 missions concernées par le budget triennal, seules 10 ont respecté, en exécution 2011, les plafonds fixés par la loi de programmation triennale. Par conséquent, les deux tiers des missions du budget de l'Etat excèdent les plafonds du budget triennal .
Les missions « Recherche et enseignement supérieur » et « Travail et emploi » sont les deux principales responsables du dépassement du plafond global prévu par la loi de programmation des finances publiques. L'exécution du budget en 2011 fait en effet apparaître, pour ces missions, des dépassements de respectivement 1,56 et 1,20 milliard d'euros. A l'inverse, comme en 2010, la mission « Engagements financiers de l'Etat » présente une réalisation inférieure au plafond à hauteur de 1,44 milliard d'euros, en raison d'une charge de la dette négociable toujours inférieure aux prévisions.
4. La norme d'évolution des concours aux collectivités territoriales est légèrement dépassée
L'article 7 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 prévoit que, « pour chacune des années 2011 à 2014 , est stabilisé en valeur, à périmètre constant, l'ensemble constitué par :
1° Les prélèvements sur recettes de l'Etat établis au profit des collectivités territoriales, à l'exception du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée et des dotations de compensation de la réforme de la taxe professionnelle ;
2° La dotation générale de décentralisation de la formation professionnelle inscrite sur la mission « Travail et emploi » ;
3° Les dépenses du budget général relevant de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».
Par ailleurs, le rapport annexé à la loi de programmation indiquait que « l'enveloppe des autorisations d'engagement (AE) des concours de l'Etat aux collectivités locales est stabilisée en valeur sur 2011-2013 au niveau de la LFI 2010, soit 50,45 milliards d'euros en AE ». Le tableau ci-dessous indique dans quelle mesure cette norme de stabilisation a été respectée en exécution 2011.
Evolution du périmètre de l'enveloppe normée (en autorisations d'engagement)
(en milliards d'euros)
|
2010 |
2011 |
Evolution |
|
|
Total prélèvements sur recettes |
85,47 |
55,84 |
- 34,7 % |
|
dont FCTVA |
6,16 |
5,39 |
- 12,5 % |
|
dont dotations de compensation de la réforme de la taxe professionnelle |
32,41 |
4,04 |
- 87,6 % |
|
dont amendes de circulation |
0,63 |
0,00 |
- 100,0 % |
|
Prélèvements sur recettes inclus dans l'enveloppe normée |
46,25 |
46,41 |
+ 0,4 % |
|
DGD de la formation professionnelle |
1,70 |
1,71 |
+ 0,2 % |
|
Mission « Relations avec les collectivités territoriales » |
2,51 |
2,48 |
- 1,2 % |
|
Total enveloppe normée |
50,46 |
50,60 |
+ 0,3 % |
Source : direction du budget
L'objectif de stabilisation en valeur des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales n'a pas été atteint puisque ces concours ont augmenté de 0,3 % entre les exercices 2010 et 2011. Le dépassement est toutefois très limité puisqu'il représente 137 millions d'euros sur une enveloppe globale concernée par la stabilisation en valeur de 50,46 milliards d'euros.
* 28 Loi n° 2009-135 du 9 février 2009.
* 29 Loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010.
* 30 3,37 milliards d'euros au titre de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle, 463 millions d'euros au titre de la dotation aux Fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle et 210 millions d'euros de reliquat à verser en 2011 au titre de la compensation relais.
* 31 Cette contrainte est toute relative, s'agissant de lois de programmation qui ne s'imposent pas au législateur lors de l'examen des projets de lois de finances ( cf. infra ).