N° 615
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 27 juin 2012 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des affaires économiques (1) sur la proposition de résolution européenne de M. Joël GUERRIAU et plusieurs de ses collègues, présentée en application de l'article 73 quinquies du Règlement, relative à la réforme de la politique commune de la pêche (E 6449, E 6448 et E 6897),
Par M. Bruno RETAILLEAU,
Sénateur
et TEXTE DE LA COMMISSION
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(1) Cette commission est composée de : M. Daniel Raoul, président ; MM. Martial Bourquin, Gérard César, Alain Chatillon, Daniel Dubois, Pierre Hérisson, Joël Labbé, Mme Élisabeth Lamure, M. Gérard Le Cam, Mme Renée Nicoux, MM. Thierry Repentin, Robert Tropeano, vice-présidents ; MM. Claude Bérit-Débat, Bruno Retailleau, Bruno Sido, secrétaires ; M. Gérard Bailly, Mme Delphine Bataille, MM. Michel Bécot, Mme Bernadette Bourzai, MM. François Calvet, Roland Courteau, Claude Dilain, Alain Fauconnier, Didier Guillaume, Pierre Hérisson, Michel Houel, Mme Élisabeth Lamure, MM. Serge Larcher, Jean Jacques Lasserre, Jean-Claude Lenoir, Philippe Leroy, Mmes Valérie Létard, Marie-Noëlle Lienemann, MM. Michel Magras, Jean-Claude Merceron, Jean-Jacques Mirassou, Jackie Pierre, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Mme Mireille Schurch, MM. Yannick Vaugrenard, François Vendasi. |
Voir le(s) numéro(s) :
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Sénat : |
580 et 588 (2011-2012) |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Annoncée depuis 2009, la réforme de la politique commune de la pêche (PCP) s'est concrétisée par la présentation par la Commission européenne entre l'été 2011 et la fin 2011 de plusieurs propositions de règlements communautaires, complétées par des rapports et communications, qui doivent maintenant être adoptés par le Parlement européen et le Conseil des ministres de l'Union européenne.
Ce n'est pas la première fois que notre commission est appelée à se pencher sur la PCP. En effet, le Sénat avait déjà réagi en 2010 de manière assez critique au Livre vert de la Commission européenne , publié en 2009, qui présentait alors les axes d'une possible réforme, en adoptant sur le rapport de notre collègue Charles Revet, une proposition de résolution européenne présentée par notre collègue Charles Gautier 1 ( * ) .
A la suite de la publication des propositions de la Commission européenne, un groupe de travail a été constitué en avril 2012 entre la commission des Affaires économiques, la commission du Développement durable et la commission des Affaires européennes du Sénat 2 ( * ) pour procéder à l'examen de la réforme proposée par la Commission européenne et arrêter la position du Sénat.
Lors des nombreuses auditions menées par le groupe de travail, votre rapporteur a pu constater l'insatisfaction générale, tant des professionnels concernés que des pouvoirs publics et des associations, vis-à-vis du nouveau paquet législatif , très largement inspiré dans ses orientations comme dans son contenu du Livre Vert de 2009, et qui met en place une batterie de nouveaux instruments pour lutter contre la surpêche en Europe et contre les surcapacités des flottes.
Il n'est donc pas surprenant que la proposition de résolution que nous examinons dans ce rapport, présentée par l'ensemble des membres du groupe de travail, confirme la position critique déjà exprimée par le Sénat il y a deux ans . Votre rapporteur promeut en effet une autre vision de la PCP, tout aussi exigeante sur le plan environnemental que celle proposée par la Commission mais plus dynamique et plus réaliste pour sauvegarder le secteur de la pêche maritime et l'économie du littoral. Surtout, la mise en place de quotas transférables ouvre une voie dangereuse d'abandon aux seules lois du marché de la gestion des droits de pêche.
Les aspects de la réforme qui concernent les outre-mer ne sont pas traités dans le présent rapport. Ils font l'objet d'une autre proposition de résolution européenne, avec laquelle votre rapporteur est pleinement en accord.
D'une manière générale, votre commission a été unanime à considérer qu'il est nécessaire de défendre une autre vision de la réforme de la PCP que celle proposée par la Commission européenne, fondée sur une philosophie de la durabilité qui s'appuie sur ses trois piliers, environnemental, mais aussi économique et social . Le secteur de la pêche est essentiel au littoral et contribue aussi à son développement harmonieux et équilibré. Une mer sans poissons est aussi inenvisageable qu'un port sans pêcheurs.
Rien n'est cependant totalement figé . Le Parlement européen arrive prochainement au terme de son examen des propositions de règlement qui lui ont été soumises. Un vote interviendra à l'automne 2012. Parallèlement, les discussions entre États membres ont avancé au sein du Conseil des ministres, permettant de trouver d'autres solutions aux problèmes soulevés par la surpêche. Cette proposition de résolution vise précisément à aider les parlementaires européens et les négociateurs au sein du Conseil spécialisé « agriculture et pêche », à changer la donne et trouver un nouvel équilibre.
I. LES OBJECTIFS DE LA RÉFORME DE LA POLITIQUE COMMUNE DE LA PÊCHE
A. UN ENJEU MAJEUR : L'AMÉLIORATION DE L'ÉTAT DES RESSOURCES HALIEUTIQUES
1. Les stocks de poisson dans les eaux européennes : une situation dégradée
La surexploitation des mers constitue un phénomène mondial, auquel l'Europe n'échappe pas. Il s'agit d'un problème à la fois environnemental, bouleversant l'écosystème marin, mais également économique : l'accès des pêcheurs au poisson est plus difficile, plus long, et à l'arrivée moins rentable.
La réforme de la PCP proposée par la Commission européenne dans son paquet législatif présenté en 2011 part de ce constat, et vise à inverser la tendance, plus que ne l'avait fait la précédente réforme de 2000, qui pourtant poursuivait le même but.
Le Livre vert de 2009 avait déjà dressé un état des lieux préoccupant du niveau des stocks halieutiques dans les eaux européennes. La Commission européenne estime en effet que les trois quarts des stocks sont aujourd'hui surexploités (82 % des stocks en Méditerranée, 63 % des stocks dans l'Atlantique).
Dans sa traditionnelle communication annuelle au Conseil de milieu d'année 3 ( * ) , destinée à fixer le cadre avant les discussions de fin d'année sur la fixation des totaux admissibles de capture (TAC) et quotas par espèce et par zone, la Commission européenne estime que seulement 22 % des stocks pour lesquels des TAC ont été fixés ne font pas l'objet de surpêche.
En 2009, la Commission européenne notait que 93 % des morues de Mer du Nord étaient péchées avant même d'avoir atteint la taille adulte.
Certaines espèces comme le thon rouge sont devenues emblématiques . Selon la Commission internationale pour la conservation des thonidés de l'Atlantique (CICTA), plus de 80 % des ressources de thon rouge de l'Atlantique auraient disparu depuis 1980, si bien que plusieurs pays européens, dont la France, avaient réclamé en 2010, sans succès, le classement de cette espèce sur la liste des espèces interdites à la commercialisation par la Convention de Washington du 3 mars 1973. Les quotas ne cessent de baisser. En 2012, ils s'établissaient à 12 900 tonnes. Les pêcheurs européens ont épuisé leur quota (un peu plus de 5 700 tonnes) en à peine 15 jours cette année.
Devant le caractère intenable à long terme de la surpêche, la Commission met donc la durabilité au coeur de sa proposition de réforme de la PCP avec une priorité absolue : revenir à des niveaux de pêche soutenables à long terme dans l'ensemble des eaux européennes, qui permettent de rétablir les stocks.
La directive-cadre sur les milieux marins 4 ( * ) avait d'ailleurs exigé, parmi les critères permettant de définir le bon état écologique des eaux marines, que les populations de poissons et crustacés exploités à des fins commerciales se situent dans les limites de sécurité biologique.
2. Un constat à nuancer
a) Une amélioration de l'état de certains stocks
Le bilan sévère de la commission doit toutefois être nuancé. Tout d'abord, il ne faut pas confondre la notion de surexploitation au sens où l'entend la commission et la limite de sécurité biologique . En réalité, est considéré comme surexploité un stock qui est exploité au-dessus du rendement maximal durable (RMD). Concrètement, si les pêcheurs prélevaient moins de poissons dans un tel stock, celui-ci s'améliorerait et permettrait à terme de pêcher davantage, en assurant un renouvellement au moins équivalent de la population de poissons concernés.
Cette définition de la surexploitation, à visée économique, est donc plus sévère que le sens commun, qui voit dans la surpêche une menace directe pour l'existence biologique d'un stock. En réalité, sur les 90 stocks pour lesquels il existe en Europe un diagnostic avec points de référence, le nombre de stocks qui se situent en dessous de la limite de sécurité biologique est de l'ordre de 24 %. Certains font au demeurant l'objet d'une interdiction totale de pêche.
Pour le reste, 43 % de ces 90 stocks sont exploités dans les limites du RMD, 32 % le sont au-dessus mais encore en dessous du seuil de sécurité biologique.
Dans sa communication précitée, la Commission européenne constate que « l'état des stocks qui ont fait l'objet d'une évaluation montre une amélioration, même si elle est lente ». Dans l'Atlantique et les mers adjacentes, il y avait 32 stocks surexploités sur les 34 évalués en 2004. Il n'y en a plus que 18 sur 38 en 2011. Par exemple, ne sont plus considérés comme surexploités : la baudroie en zone ibéro-atlantique, le merlan bleu, la sole en mer celtique, l'églefin en ouest-Ecosse, le hareng de la mer du Nord et dans le golfe de Botnie, la plie en mer du Nord.
En réalité, la situation est très variable selon les zones de pêche : l'état des stocks s'améliore en Atlantique Nord-Est (à l'exception du maquereau), en mer du Nord, dans le Skagerrak et le Kattegat. Des progrès sont également enregistrés en Oust-Ecosse, mer d'Irlande et mer Celtique. En mer Baltique en revanche, 5 des 7 stocks connus restent exploités au-delà du RMD (seuls le cabillaud de Baltique orientale et le hareng en mer de Botnie sont correctement exploités). La situation est plus dégradée encore en Mer Méditerranée où les stocks sont mal connus mais beaucoup sont menacés d'extinction biologique, en mer Noire pour le turbot, et pour certains stocks d'eaux profondes (dorade rose du Golfe de Gascogne, grenadier de roche, empereur, dont la pêche est gelée par l'Union européenne depuis 2010).
b) Encore beaucoup d'incertitudes scientifiques.
La mise en oeuvre de la PCP est rendue complexe par les incertitudes scientifiques sur l'état réel des stocks : d'une part, moins de la moitié des 193 stocks connus dans les eaux de l'Union européenne ont fait l'objet d'un diagnostic avec points de références, et d'autre part, les marges d'erreurs des évaluations sont importantes. Lors de l'audition de l'IFREMER, votre rapporteur a été informé qu'une marge d'erreur de 30 % constitue un ordre de grandeur réaliste .
Les méthodes utilisées ne sont parfois pas très précises : lors des auditions menées par le groupe de travail sur la réforme de la PCP, votre rapporteur a pu constater que les modèles étaient parfois anciens, et que les données sur lesquelles ils reposaient étaient incomplètes. Notons cependant sur ce point que l'amélioration de la collecte de données en mer permet une approche plus fine de l'évaluation des stocks.
Par ailleurs, il existe d'autres facteurs que la pêche pour expliquer les variations des stocks de poissons. Le changement climatique a ainsi probablement un effet sur la reproduction et la localisation des stocks.
Les pêcheurs eux-mêmes se plaignent d'une discordance de leurs constatations en mer et de l'expertise scientifique. Ainsi, un responsable d'un armement coopératif pêchant dans la Manche a indiqué durant les auditions menées qu'il constatait la présence abondante d'églefin dans cette zone, mais que, faute de quota, les prises accessoires d'églefins de ses navires devaient être rejetées. C'est pour rapprocher les points de vue des pêcheurs et des scientifiques que la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche (LMAP) de 2010 a mis en place le Comité de liaison scientifique et technique des pêches maritimes et de l'aquaculture (CLSTPMA) et a prévu d'embarquer les scientifiques dans les navires de pêches pour faciliter une évaluation de la ressource in situ .
* 1 Devenue résolution du Sénat n° 158 (2009-2010) du 16 juillet 2010.
* 2 Composé de MM. Gérard Le Cam et Bruno Retailleau pour la commission des Affaires économiques, de Mme Odette Herviaux et M. Charles Revet pour la commission du Développement durable et de M. Joël Guerriau pour la commission des Affaires européennes.
* 3 Communication du 7 juin 2012 de la Commission au Conseil concernant une consultation sur les possibilités de pêche en 2013 - COM(2012) 278 final.
* 4 Directive 2008/56/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 2008 établissant un cadre d'action communautaire dans le domaine de la politique pour le milieu marin (directive-cadre « stratégie pour le milieu marin »).