EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 8 novembre 2011, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission a procédé à l'examen des rapports de MM. François Patriat et Serge Dassault, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Travail et emploi » et le compte d'affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage» ( et articles 62, 62 bis , 63, 63 bis , 63 ter et 63 quater ) .
M. François Patriat, rapporteur spécial. - Monsieur le Président, mes chers collègues, la commission des finances m'a fait l'honneur de me confier l'examen des crédits de la politique de l'emploi et de l'apprentissage et je l'en remercie. Ce sont des sujets qui me tiennent à coeur notamment parce que la compétence en matière de formation professionnelle a été transférée aux régions. C'est aussi un enjeu majeur pour notre pays dans la crise économique qu'il traverse. A ce sujet, je recevrai, après notre réunion de commission, une délégation représentant une entreprise bourguignonne qui licencie 500 personnes.
Il me revient donc de vous présenter les crédits des programmes 102 et 103 et du compte d'affectation spéciale « Financement du développement et de la modernisation de l'apprentissage ». Je formulerai ensuite mes observations concernant le vote de ce budget.
Tout d'abord, quelques chiffres. Pour 2012, les crédits de la mission « Travail et emploi » s'établissent à 10,2 milliards d'euros de crédits de paiement et subissent une réduction de 11 % par rapport à 2011 (11,6 milliards d'euros). Le périmètre de la politique de l'emploi représente 9,4 milliards d'euros, soit 92 % des crédits de la mission ainsi répartis :
- 5,4 milliards d'euros pour le programme 102 « Accès et retour à l'emploi » ;
- 4 milliards d'euros pour le 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi ».
En outre, le compte spécial « Apprentissage » comporte 575 millions d'euros destinés à assurer la péréquation de la taxe d'apprentissage entre les régions et le financement des contrats Etat-régions en faveur de l'apprentissage.
Quels sont les points marquants de ce budget pour 2012 ? Tout d'abord, il faut noter que pour participer à l'effort de réduction du déficit public, le Gouvernement a décidé de diminuer les moyens des programmes 102 et 103 de 1,4 milliard d'euros par rapport à 2011. Il faut toutefois s'étonner du fait que la totalité de la réduction des crédits porte sur des dépenses d'intervention. Cela s'explique notamment par la fin des financements exceptionnels du plan de relance de l'économie de 2009 qui pesaient encore près de 600 millions d'euros en 2011. Mais l'essentiel relève du choix du Gouvernement de sous-budgétiser de nombreux dispositifs. Je citerai quelques exemples :
- la subvention de l'Etat au Fonds de solidarité pour le financement de l'allocation de solidarité spécifique baissera de 200 millions d'euros (906 millions d'euros en 2012 au lieu de 1,15 milliard en 2011) ;
- la participation de l'Etat au financement des maisons de l'emploi devait baisser de 30 millions d'euros, mais nos collègues de l'Assemblée nationale ont souhaité limiter ce « coup de rabot » à 15 millions d'euros, ce que j'approuve ;
- l'enveloppe allouée au paiement du marché de l'association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) pour les « publics fragiles » s'établit à 15 millions d'euros en 2012 au lieu de 51 millions en 2011 ;
- enfin, les crédits destinés au financement des contrats aidés sont ramenés de 2,02 milliards d'euros en 2011 à 1,9 milliard pour 2012.
Le Gouvernement présente la réduction des crédits affectés aux contrats aidés comme « assez marginale par rapport aux masses financières en jeu » mais cette réduction traduit le fait que l'objectif pour 2012 (340 000 contrats aidés) se situe en-deçà des 390 000 contrats aidés ouverts en 2011 (340 000 au titre de la loi de finances pour 2011 et 50 000 de plus décidés en cours d'année par le plan pour l'emploi). Cette sous-budgétisation est dangereuse. Et l'on pourrait penser que ce budget est insincère car il obligera tout futur Gouvernement à demander, en court d'année 2012, une ouverture massive de crédits supplémentaires afin de financer les contrats aidés qu'il faudra créer pour lutter contre la montée du chômage. Il faut rappeler qu'en 2010, la dépense finale des contrats aidés s'est élevée à 3,5 milliards d'euros de crédits au lieu de 1,77 milliard d'euros prévus initialement.
Enfin, je souhaite vous exposer un autre travers de ce budget. Ce que l'Etat ne peut financer lui-même, il le fait supporter par les partenaires sociaux, les opérateurs et les collectivités territoriales. Là encore, voici quelques exemples précis :
- pour financer la formation professionnelle, l'Etat veut pratiquer un nouveau prélèvement de 300 millions d'euros sur le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP) et en transférer la gestion à l'AFPA (75 millions d'euros), à l'Agence de services et de paiement (200 millions d'euros) et à Pôle emploi (25 millions d'euros) ; donc de facto des crédits débudgétisés ;
- par ailleurs, le Gouvernement a fait voter à l'Assemblée nationale un amendement, déposé en séance au dernier moment et sans que la commission des finances ait été en mesure de l'examiner, qui supprime l'allocation spécifique du fond national de l'emploi destinée à financer les préretraites versées dans le cadre de plans sociaux.
Au final, il ne s'agit pas de méconnaître l'impératif de retour à l'équilibre des finances publiques. Il ne s'agit pas non plus de demander plus de dépenses car nous savons que l'effort d'économie à réaliser en 2012 sera certainement supérieur aux 6 à 8 milliards d'euros annoncés par le Gouvernement. Mais c'est en toute responsabilité qu'il faut regretter le choix fait de se désengager des politiques actives de l'emploi et de lutte contre le chômage en ne faisant porter l'effort d'économie que sur les dépenses budgétaires.
En quelques mots, et pour terminer, je voudrais vous dire pourquoi ce choix est mauvais et, en conséquence, pourquoi le budget de la politique de l'emploi de ce Gouvernement doit être rejeté.
En effet, le coût global de la politique de l'emploi en 2012 ne se limite pas aux seules dépenses budgétaires de la mission « Travail et emploi ». Il faut également prendre en compte les éléments suivants :
- d'abord, toutes les dépenses fiscales, les « niches » liées à l'emploi qui représentent 10,81 milliards d'euros ;
- ensuite les allègements généraux de cotisations patronales pour un montant de 23,6 milliards d'euros, dont les 20,1 milliards d'euros d'allègements généraux de charges « Fillon » et les 3,5 milliards d'euros d'exonérations relatives aux heures supplémentaires de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, dite loi « TEPA » ;
- enfin, une série d'exonérations ciblées de cotisations patronales qui représentent 1,84 milliard d'euros.
Au total, la politique de l'emploi mobilisera donc 47 milliards d'euros en 2012. C'est 9 % de moins que l'année dernière (51,44 milliards d'euros).
Ces économies sont nécessaires. Mais comme je viens de l'exposer, nous avons le choix de réduire un poste de dépenses plutôt qu'un autre.
Le choix du Gouvernement est clair : il veut réduire drastiquement les dépenses budgétaires d'intervention. Ce faisant, il prive le pays d'un levier de lutte important contre le chômage. Le budget pour 2012 de la politique de l'emploi ne sera pas de nature à influer activement sur la conjoncture. Il ne comporte aucune mesure nouvelle permettant de prendre le relais du plan de relance et de faire face à la dégradation du marché de l'emploi. Il fait même courir le risque d'une explosion des dépenses sur les dispositifs sous-budgétisés : les contrats aidés, l'accompagnement des restructurations économiques et les dépenses de solidarité. Alors que les tensions sur le marché du travail sont reparties à la hausse pour la fin 2011 et 2012, l'objectif du Gouvernement de baisse du taux de chômage à 9 % relève aujourd'hui d'une politique d'affichage. Je ne m'en réjouis certes pas mais il faut voir la réalité en face.
La voie suivie par la nouvelle majorité sénatoriale est radicalement différente : plutôt que de réduire les seules dépenses d'intervention de la politique de l'emploi, il faut supprimer les niches fiscales et sociales très coûteuses et sans effet sur le marché du travail. Notre commission et la commission des affaires sociales ont voté la suppression du dispositif d'exonération des heures supplémentaires : cela représente une économie globale de 4,9 milliards d'euros, bien supérieure à celle que souhaite faire le Gouvernement sur les dépenses d'intervention en faveur de l'emploi.
C'est pourquoi, mes chers collègues, je propose à la commission des finances de rejeter les crédits de la mission « Travail et emploi » et du compte d'affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage ».
Sur ce sujet, je voudrais signaler le décalage entre l'objectif du Gouvernement de porter le nombre des apprentis à 600 000 en 2015 et la réalité du terrain qui est moins optimiste. Dans la région Bourgogne, le Préfet souhaitait fixer un objectif de 15 000 apprentis, mais celui-ci a dû être ramené à 13 000 dans la convention d'objectifs et de moyens Etat-Région.
M. Serge Dassault, rapporteur spécial . - Il me revient maintenant de vous présenter le budget du volet « Travail » de la mission, avec les programmes, 111 et 155. Je vous livrerai ensuite mes observations sur un certain nombre de sujets liés à l'emploi.
Le programme 111 « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail » a pour objectif d'améliorer les conditions d'emploi et de travail des salariés. Il vise à garantir le respect du droit du travail, de la santé et de la sécurité au travail, du dialogue social et à lutter contre le travail illégal. Le respect du droit du travail, de la santé, et de la sécurité, est assuré par les inspecteurs du travail. Le dialogue social est garanti par le code du travail, avec les syndicats. Mais il y a un autre dialogue social, qui lui n'est pas prévu par le code du travail, et qui est tout aussi important, sinon plus, que le dialogue avec les syndicats. C'est celui qui concerne tous les salariés, acteurs indispensables à l'activité de toutes les entreprises, et sans lesquels il n'y aurait pas d'entreprises.
Les salariés ont un intérêt particulier à la poursuite des activités de leur entreprise car elle est leur « gagne-pain ». Les actionnaires ont intérêt à ce que les salariés soient motivés et travaillent dans de bonnes conditions.
C'est pour cela que toute direction d'entreprise doit, au maximum, motiver ses salariés et, dans ce but, elle doit supprimer leurs motifs d'insatisfaction, et satisfaire leurs besoins, qui sont au nombre de quatre :
- le besoin de savoir est couvert par l'information sur tout ce qui se passe dans l'entreprise, y compris ce qui concerne la gestion de la production, la vente et les résultats financiers ;
- le besoin de pouvoir est satisfait par la possibilité de prendre des responsabilités à tous les niveaux ;
- le besoin de considération, qui est le plus important, car il est la preuve que l'on existe, que l'on s'intéresse à vous, que vous faites partie de la famille ;
- le besoin d'avoir concerne les rémunérations, mais aussi l'intéressement, et surtout la participation. C'est pour cela que je propose, jusqu'ici sans succès, qu'il y ait égalité entre les dividendes et la participation. C'est ce que j'applique moi-même à Dassault Aviation depuis plus vingt ans et, aujourd'hui, l'ensemble du personnel touche trois à quatre mois de salaires supplémentaires, somme équivalente à la somme distribuée aux actionnaires.
En définitive, il n'y a pas, ou il ne devrait pas y avoir, les salariés d'un côté et le patron avec les actionnaires de l'autre. Les uns et les autres forment une grande équipe qui doit réussir à vendre des produits compétitifs pour satisfaire les clients. Car ce sont les clients qui, par leurs achats, apportent aux entreprises le financement nécessaire à leurs activités et les rémunérations des salariés et des actionnaires.
Le programme 111 porte aussi sur les engagements financiers liés à la mise en oeuvre de la loi du 20 août 2008 qui prévoit que la première mesure de l'audience des organisations syndicales sera réalisée avant la fin de l'année 2013, afin de démontrer leur véritable représentativité. Aussi le budget pour 2012 prévoit-il une progression des crédits de paiement de la ligne budgétaire consacrée à la mesure de l'audience syndicale, celle-ci passant de 9,7 millions d'euros en 2011 à 16 millions en 2012, soit une augmentation de 65 %.
Pour le reste, toutes les lignes budgétaires du programme 111 seront en diminution :
- la recherche et l'exploitation des études en matière de santé et de sécurité au travail (3,9 millions d'euros en CP au lieu de 4,6 millions) ;
- la formation des conseillers prud'hommes (8,1 millions d'euros au lieu de 9,6 millions) ;
- ainsi que les crédits versés aux deux opérateurs du programme, l'agence nationale pour l'amélioration des conditions de travail et l'agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail. Mais ce sont des « broutilles » par rapport aux économies possibles sur les autres programmes de la mission qui concernent l'emploi.
J'en viens au programme 155 « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail ». Il s'agit du programme « support » de la mission « Travail et emploi ». Il regroupe les moyens de soutien des politiques de l'emploi et du travail : les personnels, les crédits de fonctionnement et d'investissement, les moyens d'études, de statistiques, de recherche et d'évaluation. Il faut noter que les dépenses d'investissement progressent légèrement, de 2,5 millions d'euros, afin de moderniser l'informatisation et la dématérialisation des procédures.
Maintenant permettez-moi de vous présenter, rapidement, mes observations personnelles sur la politique de l'emploi.
Je déplore, depuis quelques années, que les crédits que l'on nous demande d'accepter ne reçoivent aucune justification quant à leur efficacité. Quelle est l'efficacité de Pôle Emploi ? Combien de demandeurs ont retrouvé du travail du fait de son action ?
Dans la situation financière critique où nous nous trouvons aujourd'hui, il importe plus que jamais de limiter les dépenses faites pour le développement de l'emploi qui ne sont pas suffisamment efficaces. La première et la plus emblématique est celle des 35 heures. Si elle a créé des emplois, surtout dans la fonction publique, elle a augmenté considérablement les dépenses de personnel. Pour les entreprises privées, elle a eu des conséquences dramatiques en réduisant de façon importante notre compétitivité et nos exportations. Quant aux allègements de charges sociales accordés aux entreprises pour compenser la réduction d'horaire, ils coûtent chaque année à l'Etat plus de 20 milliards d'euros. Ainsi, en dix ans, plus de 200 milliards d'euros ont été dépensés pour travailler moins, ce qui représente un gâchis considérable, et contribue à l'aggravation de notre dette. Le retour aux 39 heures constituerait un gain pour l'Etat de 20 milliards d'euros par an, un gain pour les entreprises par l'amélioration de leur compétitivité, un gain pour les salariés en pouvoir d'achat par l'augmentation du SMIC et, enfin, un gain pour la croissance.
Par ailleurs, il est totalement admis aujourd'hui que la prime pour l'emploi n'a aucun effet sur le retour à l'emploi. J'en préconise la suppression, ce qui représenterait une économie de 2,8 milliards d'euros.
La réduction de la TVA sur la restauration à 5 % coûte 3,2 milliards d'euros. Cela a-t-il réellement créé des emplois ? Personne ne peut en apporter la preuve. Compte tenu de l'urgence des économies à faire, je propose de la supprimer.
La suppression des exonérations sur les heures supplémentaires rapporterait plus de 4,5 milliards d'euros. Ces exonérations ne contribuent à la création d'aucun emploi, je pense qu'il faudrait les supprimer également, comme le propose maintenant le Sénat.
Mme Michèle André . - M. Serge Dassault est d'accord avec nous !
M. Serge Dassault, rapporteur spécial . - J'aimerais maintenant vous parler de la raison principale du chômage des jeunes On ne leur donne aucune formation professionnelle, et quand ils sortent du collège à seize ans, sans aucune capacité, ni goût pour les études, ils échouent dans leurs quartiers. Ils ne savent rien faire et pire, ils n'ont plus envie de rien faire. Plus personne ne s'occupe d'eux, pas même, malheureusement, les parents. Alors, inactifs ou désoeuvrés, certains deviennent des délinquants et créent de l'insécurité au lieu de travailler. Il faut alors dépenser beaucoup d'énergie et d'argent pour les réinsérer, sans parler du coût induit pour maintenir la sécurité, alors qu'il aurait été plus efficace de leur apprendre un métier, avant leur sortie du système éducatif.
C'est pour cela que je pense qu'il faudrait supprimer le collège unique et revoir l'enseignement secondaire, en y incorporant une filière professionnelle et une filière diplômante.
Enfin, je voudrais vous signaler que les missions locales effectuent un travail remarquable d'insertion qui devrait encore davantage être soutenu budgétairement.
M. Philippe Marini, président . - S'agissant des Maisons de l'emploi, il serait dommage de rejeter le budget car nous ne pourrions pas adopter d'amendement pour abonder leurs crédits.
M. François Patriat, rapporteur spécial . - Tout d'abord, je voudrais faire la part des choses. Certaines maisons de l'emploi sont excellentes, mais d'autres s'apparentent parfois à des officines para-publiques dont la préoccupation semble être de reconduire les crédits qui leur sont affectés. Lorsque Pôle Emploi, les missions locales et les maisons de l'emploi travaillent ensembles, il est possible d'obtenir de bons résultats. Pour répondre à votre question, Monsieur le Président, le rejet de ce budget empêchera de facto l'adoption d'amendements. Mais il restera la commission mixte paritaire pour opérer d'ultimes ajustements.
M. Philippe Marini, président . - C'est effectivement, en dernière extrémité, la voie empruntée l'an dernier.
Mme Michèle André . - A quoi attribuer le déclin de l'apprentissage au sein des lycées professionnels et quelles orientations pourrions-nous prendre pour en relancer le financement et l'action ?
M. François Patriat, rapporteur spécial . - En matière d'emploi, il faut avoir l'esprit ouvert et ne pas segmenter les voies de la réussite car elles sont diverses, qu'il s'agisse de la formation initiale ou de l'apprentissage. Aussi, nous devons encourager les artisans et les PME qui vouent une vraie énergie au développement de l'apprentissage. Celui-ci n'est pas un danger, ni pour la formation initiale, ni pour l'éducation nationale qui a investi dans les lycées professionnels, même si ceux-ci connaissent une indéniable désaffection.
Afin de relancer une dynamique sans dépenses supplémentaires, l'économie que je préconise serait de partager les lieux existant entre les divers acteurs de la formation professionnelle et non d'en créer de nouveaux. Cet exemple a été suivi dans ma région, à Autun, autour des nouveaux métiers du bâtiment.
Enfin, je voudrais citer les trois raisons à la diminution du nombre des apprentis en lycées professionnels : l'instauration du bac professionnel en trois ans, la crise du BTP et la baisse des crédits d'accompagnement. Sur ce point, je plaide pour une meilleure répartition de la taxe d'apprentissage en améliorant le fonctionnement de la péréquation régionale. Ensuite, il faudrait étudier les voies et moyens permettant de mieux orienter le produit de la taxe vers les centres de formation des apprentis dans les « petits métiers ».
M. Philippe Marini, président . - Quels sont les avis des rapporteurs spéciaux sur l'adoption des crédits ?
M. François Patriat, rapporteur spécial . - Pour les raisons que je vous ai indiquées, notamment le choix stratégique du Gouvernement de réduire drastiquement les dépenses d'intervention, je confirme ma proposition de rejet des crédits de la mission et du compte spécial.
M. Serge Dassault, rapporteur spécial . - Je propose au contraire de les adopter.
Les crédits de la mission « Travail et emploi » et du compte d'affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage » ne sont pas adoptés.
M. Philippe Marini, président . - Nous en arrivons maintenant à la discussion des articles rattachés.
M. François Patriat, rapporteur spécial . - L'article 62 vise à pérenniser le dispositif d'aide aux ateliers et chantiers d'insertion, adopté à titre transitoire en loi de finances pour 2010 et prolongé en 2011. Nous pouvons proposer au Sénat d'adopter cet article sans modification.
L'article 62 bis vise à supprimer l'allocation spéciale du Fonds national de l'emploi destinée aux préretraites versées dans le cadre de plans sociaux. Cet article résulte d'un amendement déposé dans la précipitation par le Gouvernement, en séance publique, et adopté sans que nos collègues députés aient pu véritablement l'examiner et consulter les partenaires sociaux. J'ajoute que l'allocation supprimée n'est remplacée par aucun dispositif. En effet, le contrat de sécurisation professionnelle (CSP), dont le Gouvernement assure qu'il prendra en charge les futurs licenciés pour motif économique, a vocation à aider les personnes en phase de reclassement et non les salariés âgés proches de la retraite. De plus, les crédits affectés au CSP pour 2012 apparaissent d'ores et déjà insuffisants. Pour ces motifs, je vous propose un amendement n° 1 de suppression de l'article 62 bis .
L'amendement n° 1 est adopté.
M. François Patriat, rapporteur spécial . - L'article 63 a pour objet de prélever 300 millions d'euros en 2012, sur le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP) et d'affecter cette somme à plusieurs organismes intervenant dans le champ de l'emploi et de la formation professionnelle : l'AFPA, l'agence de services et de paiement et Pôle emploi. Notre commission s'était déjà opposée à un prélèvement de même montant lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2011 car cette pratique fait peser sur les partenaires sociaux une charge qui leur est imposée par l'Etat. De plus, ce nouveau prélèvement fragilisera la trésorerie du Fonds. De ce fait, celui-ci pourrait connaître un déficit de 283 millions d'euros fin 2012. Aussi, je vous propose un amendement n° 2 de suppression de l'article 63.
M. Philippe Marini, président . - Qui financera ces actions de formation professionnelle si le prélèvement est supprimé ?
M . François Patriat, rapporteur spécial . - Ce prélèvement est une débudgétisation de crédits qui ont vocation à figurer au sein de la mission « Travail et emploi ».
L'amendement n° 2 est adopté.
M. François Patriat, rapporteur spécial . - L'article 63 bis , adopté à l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue Jean-Luc Warsmann, a pour objet de proroger de deux ans, du 31 décembre 2011 au 31 décembre 2013, les exonérations fiscales et sociales en faveur des entreprises qui exercent une activité dans les bassins d'emploi à redynamiser. Il me semble qu'un délai d'un an au lieu de deux est suffisant pour étudier l'efficacité de cette mesure d'incitation. Aussi, je vous propose d'adopter un amendement n° 3 qui limite la prorogation à une année au lieu de deux, soit au 31 décembre 2012.
Mme Nicole Bricq, rapporteure générale . - Cela nous laissera le temps d'évaluer cette niche et d'y revenir l'année prochaine.
L'amendement n° 3 est adopté.
M. François Patriat, rapporteur spécial . - Enfin, je vous propose d'adopter sans modification les articles 63 ter et 63 quater . Le premier vise à adopter le calcul de la taxe d'apprentissage applicable en Alsace et en Moselle afin de tenir compte de la réforme de la part « quota » de la taxe d'apprentissage. Le second exonère d'impôts, de droits et de taxes, les transmissions effectuées entre les organismes collecteurs paritaires agréés (OPCA) dans le cadre des regroupements qu'ils devront réaliser en application de la loi du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie.
A l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat le rejet des crédits de la mission « Travail et emploi » et du compte d'affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage ».
Elle décide de proposer au Sénat l'adoption sans modification de l'article 62 du projet de loi de finances pour 2012.
Elle adopte les amendements n °s 1 à 3 de M. François Patriat et décide, en conséquence, de proposer au Sénat la suppression des articles 62 bis et 63, et l'adoption de l'article 63 bis ainsi modifié.
Puis, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption sans modification des articles 63 ter et 63 quater.
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Réunie à nouveau le jeudi 17 novembre 2011, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission des finances, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale en seconde délibération, a confirmé sa décision de proposer au Sénat le rejet des crédits de la mission « Travail et emploi » et du compte d'affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage ».
Elle a également décidé de confirmer ses décisions précédentes sur les articles 62 à 63 quater du projet de loi de finances pour 2012.