B. PROGRAMME 221 « STRATÉGIE DES FINANCES PUBLIQUES ET MODERNISATION DE L'ÉTAT »
1. Un programme au service de la modernisation de l'État
Le programme 221 « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'État » regroupe les crédits des directions et services d'état-major du ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'État : la direction du budget et les départements de contrôle budgétaire des services de contrôle budgétaire et comptables ministériels (CBCM) placés auprès de chaque ministre, la direction générale de la modernisation de l'État (DGME), l' Agence pour l'informatique financière de l'État (AIFE), le Conseil de normalisation des comptes publics , l' Opérateur national de la paye et la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP). Le programme retrace également les crédits de l' Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL).
Ce programme tend à permettre à l'exécutif de concevoir une politique des finances publiques et de la fonction publique axée sur la performance, en assurant le pilotage de la modernisation de l'État à travers un appui méthodologique, un accompagnement des ministères et l'animation de travaux ministériels. La fonction recouvre l'élaboration et le suivi de l'exécution du budget, ainsi que la modernisation de la gestion des ressources humaines et de la dépense de l'État.
Le programme est placé sous la responsabilité du directeur général de la modernisation de l'État.
2. Une forte baisse des crédits, imputable à la réduction des dépenses liées aux systèmes d'information
Le programme 221 connaît une réduction conséquente de ses crédits en 2012. Les autorisations d'engagements (AE) , à hauteur de 255,73 millions d'euros , connaissent une baisse de 12,18 % par rapport à l'exercice 2011. Il en va de même avec les crédits de paiement (CP) , dont le montant s'élève à 285,28 millions d'euros , soit une diminution de 17,23 % .
Évolution des crédits du programme « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'État »
(en millions d'euros)
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Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
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Ouvertes en LFI pour 2011 |
Demandées pour 2012 |
Évolution |
Ouverts en LFI pour 2011 |
Demandés pour 2012 |
Évolution |
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Stratégie des finances publiques et modernisation de l'État |
291,21 |
255,73 |
-12,18 % |
344,67 |
285,28 |
-17,23 % |
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Action 02 - Politique des finances publiques et analyse de la performance des politiques publiques |
37,28 |
37,38 |
+0,26 % |
37,51 |
37,63 |
+0,32 % |
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Action 04 - Modernisation de l'État |
53,48 |
59,18 |
+10,66 % |
56,47 |
54,18 |
-4,06 % |
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Action 05 - Information financière de l'État |
121,22 |
82,18 |
-32,21 % |
146,37 |
104,94 |
-28,31 % |
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Action 06 - Systèmes d'information et production de la paye |
56,74 |
53,15 |
-6,32 % |
81,11 |
64,13 |
-20,93 % |
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Action 07 - Politique de la fonction publique et modernisation de la gestion des ressources humaines |
12,75 |
12,93 |
+1,39 % |
12,75 |
12,93 |
+1,39 % |
|
Action 08 - Régulation des jeux en ligne |
9,74 |
10,92 |
+12,11 % |
10,47 |
11,48 |
+9,64 % |
Source : projet annuel de performances de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2012
a) Des dépenses de personnel particulièrement dynamiques
Cette baisse conséquente des crédits du présent programme intervient alors même que la masse salariale de celui-ci enregistre une augmentation de 3,09 % en 2012 . Cette évolution place le programme 221 à part au sein de la mission. En effet, il est le seul dont les dépenses de personnel hors contribution au CAS « Pensions » croissent de manière substantielle, soit de 3,21 % .
En 2012, le plafond d'emplois du programme est augmenté de 16 ETPT et porté à 1 155 unités. Toutefois, le dynamisme des crédits de titre 2 résulte d'un effet de structure : à la suppression de 11 emplois de catégorie C ont correspondu les créations de 2 emplois de catégorie A+, 15 de catégorie A et 10 de catégorie B. La rémunération moyenne, plus élevée, des emplois créés porte à la hausse la masse salariale.
Évolution des dépenses de personnel du programme « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'État »
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Emplois (ETPT) |
Crédits (en euros) |
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Catégorie d'emploi |
Plafond autorisé pour 2011 |
Demandés pour 2012 |
Variation 2011/2012 |
Ouverts en LFI pour 2011* |
Demandés pour 2012* |
Évolution |
|
Catégorie A+ |
252 |
254 |
2 |
29 908 317 |
29 934 985 |
+0,09 % |
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Catégorie A |
664 |
679 |
15 |
50 633 953 |
53 391 276 |
+5,45 % |
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Catégorie B |
105 |
115 |
10 |
5 596 515 |
6 026 524 |
+7,68 % |
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Catégorie C |
118 |
107 |
-11 |
5 012 247 |
4 320 492 |
-13,80 % |
* Y compris charges sociales.
Source : projets annuels de performances de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2011 et 2012
b) La réduction conséquente des dépenses liées à la fin du déploiement de Chorus
Les principales diminutions de crédits touchent les actions du programme qui concernent les grands projets informatiques : Chorus et le système d'information sur la paye des fonctionnaires.
Évolution des crédits des actions liées aux systèmes d'information
(en millions d'euros)
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Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
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Ouvertes en LFI pour 2011 |
Demandées pour 2012 |
Évolution |
Ouverts en LFI pour 2011 |
Demandés pour 2012 |
Évolution |
|
|
Information financière de l'État |
121,22 |
82,18 |
-32,21 % |
146,37 |
104,94 |
-28,31 % |
|
Systèmes d'information et production de la paye |
56,74 |
53,15 |
-6,32 % |
81,11 |
64,13 |
-20,93 % |
Source : projet annuel de performances de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2012
L'action « Information financière de l'État » connaît une réduction significative de ses AE qui s'élèvent à 82,18 millions d'euros en 2012 contre 121,22 millions d'euros en 2011. Ses CP, quant à eux, diminuent de 41,43 millions d'euros en 2012 pour s'établir à 104,94 millions d'euros. La majeure partie de ces dotations concerne les dépenses gérées par l' Agence pour l'informatique financière de l'État (AIFE) en charge de l'élaboration, du développement et de l'administration du système d'information budgétaire et comptable de l'État, Chorus .
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La mise en place de Chorus Le programme Chorus est déployé progressivement dans les services de l'État depuis le 30 juin 2008 , avec un nombre d'utilisateurs et de fonctionnalités croissant. Au-delà de la première version de 2008, qui portait sur un périmètre fonctionnel restreint (subventions pour charges de service public et dépenses de transfert gérées en administration centrale), de nouvelles versions ont été mises en production en 2009 et 2010. La version 2 a démarré en janvier 2009 . Elle couvrait toutes les natures de dépenses et intégrait des services de deux régions pilotes (Haute-Normandie et Pays-de-la-Loire). Elle correspondait au coeur des fonctionnalités de Chorus (mise à disposition des ressources, dépenses et recettes non fiscales du budget de l'État, gestion des actifs, tenue des comptabilités prévues par la LOLF), concernait 500 utilisateurs dont 200 en services déconcentrés et neuf programmes budgétaires visant six ministères. La version 2 « RE » , déployée depuis le 31 mars 2009 pour l'ensemble des ministères (à l'exception du ministère de la défense), a eu pour objet la reprise dans Chorus du Tableau général des propriétés de l'État et de son serveur (TGPE et STGPE). Elle concernait 1 000 utilisateurs environ. La version 3 , mise en production le 29 juin 2009 , a augmenté le périmètre fonctionnel en mettant en place, notamment, les premières interfaces entre Chorus et les applications ministérielles de gestion . L'enjeu de cette vague de déploiement était de tester les outils d'industrialisation et de démontrer la faisabilité de la bascule en cours d'exercice. Ce fut le premier déploiement à grande échelle au niveau national, avec environ 2 000 utilisateurs concernés au ministère de l'éducation nationale sur trois programmes de la mission « Enseignement scolaire », ainsi que dans le réseau des comptables publics. La version 4 , mise en production en janvier 2010 , a étendu le périmètre de la solution à certaines fonctionnalités avancées (gestion des stocks et demande d'achat essentiellement) et à quelques fonctions nouvelles indispensables au déploiement (dématérialisation, formulaires). Cette version touchait près de 11 000 utilisateurs supplémentaires de Chorus et 10 000 utilisateurs de formulaires, couvrant sept ministères et vingt-quatre programmes budgétaires. La version 5 , déployée le 28 juin 2010 sur le même périmètre fonctionnel que la version 4, a touché environ 2 500 utilisateurs supplémentaires. Cinq ministères et huit programmes budgétaires ont été intégrés à Chorus. Enfin, la version 6 , mise en production le 3 janvier 2011 , concerne 12 000 nouveaux utilisateurs de Chorus et près de 10 000 utilisateurs supplémentaires de formulaires. Au total, 23 000 agents doivent utiliser les nouvelles fonctionnalités . Cette version couvre tous les ministères (premier déploiement de Chorus pour certains, fin de déploiement pour d'autres) et porte sur 131 programmes budgétaires. Elle correspond à l'achèvement des travaux de construction, d'intégration et de déploiement du programme avec le passage du nouveau système d'information financière de l'État en mode de maintenance applicative, corrective et évolutive. L'exécution des dépenses de tous les ministères sera assurée dans Chorus , y compris les dépenses de l'État à l'étranger grâce à l'interfaçage à Chorus d'une nouvelle version de l'application « COREGE » du ministère chargé des affaires étrangères. Source : ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'État |
L'année 2012 est donc marquée par la fin du déploiement de Chorus , qui devient l'application unique de tenue des comptabilités de l'État. Pour cette raison, les AE affectées à ce projet passent de 157,91 millions d'euros à 69,51 millions d'euros entre 2011 et 2012 . Les CP, quant à eux, évoluent dans le même temps de 166,15 millions d'euros à 94,99 millions d'euros .
Le coût du programme Chorus
(en millions d'euros)
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Consommations et prévisions de consommations du programme Chorus |
Réalisé fin 2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
Total prévisionnel |
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Investissement / Maintenance |
Autorisations d'engagement |
474,82 |
145,11 |
57,41 |
43,2 |
720,54 |
|
Crédits de paiement |
421,97 |
153,35 |
82,89 |
53,17 |
711,38 |
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Fonctionnement |
Autorisations d'engagement = Crédits de paiement |
47,3 |
12,8 |
12,1 |
11,4 |
83,6 |
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Total évaluation du coût de Chorus en AE |
522,12 |
157,91 |
69,51 |
54,6 |
804,14 |
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Total évaluation du coût de Chorus en CP |
469,27 |
166,15 |
94,99 |
64,57 |
794,98 |
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Source : projet annuel de performances de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2012
La réduction des dépenses liées au programme Chorus représente près de 46 % des économies réalisées en AE et plus de 20 % de celles réalisées en CP sur l'ensemble de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » .
L'action « Système d'information et de production de la paye » voit également ses crédits baisser. Les AE s'établissent à 53,15 millions d'euros en 2012 et les CP à 64,13 millions d'euros , soit respectivement une baisse de 6,32 % et de 20,93 % par rapport à 2011. Cette action recouvre les coûts relatifs à l'Opérateur national de paye (ONP) et à la construction d'un nouveau système d'information de la paye des fonctionnaires, le programme « SI Paye ».
Si vos rapporteurs spéciaux prennent acte de ces diminutions de crédits, ils regrettent toutefois de ne pas être en mesure, à la lecture des documents budgétaires et des réponses aux questionnaires budgétaires que leur a remis le Gouvernement, d'appréhender les déterminants précis de ces évolutions.
3. La régulation des jeux en ligne
L'action « Régulation des jeux en ligne » correspond aux moyens de l' Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL) créée par la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne 2 ( * ) .
Les AE prévues pour 2012 au titre de cette action s'élèvent à 10,92 millions d'euros , ce qui représente une augmentation de 12,11 % par rapport à 2011. Les CP , quant à eux, sont accrus de 9,64 % pour s'établir à 11,48 millions d'euros .
L'accueil de cette action au sein du programme a conduit à faire évoluer ses objectifs de performance en 2012. La création de l'ARJEL en mai 2010 n'avait pas permis de mettre en place la performance liée à cette nouvelle entité dans le projet annuel de performance pour 2011. Par conséquent, le projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances pour 2012 prévoit un nouvel objectif « Réguler les jeux en ligne ». Ce dernier est renseigné par deux indicateurs : le « Délai de délivrance des agréments et de saisine de la Commission et des sanctions » et le « Délai de traitement des demandes d'avis portant sur les contrats de commercialisation du droit d'organiser des paris sur une compétition ou manifestation sportive ».
4. Une mesure perfectible de la modernisation de l'État
Le programme 221 a principalement vocation à porter les crédits des actions de soutien à la modernisation de l'État. À ce titre, dans le cadre de l'objectif n° 1 « Rendre visible au citoyen la modernisation de l'État », un indicateur mesure le « Taux de mesures RGPP sur leur trajectoire nominale ».
Cet indicateur est calculé en mesurant le niveau d'avancement des 429 mesures annoncées lors des cinq conseils de modernisation des politiques publiques qui se sont tenus les 12 décembre 2007, 4 avril 2008, 11 juin 2008, 30 juin 2010 et 9 mars 2011. La collecte des éléments qui permettent de mesurer l'état d'avancement des mesures se fait auprès des ministères en charge de la mise en oeuvre des réformes, notamment auprès des secrétariats généraux, chargés du suivi de la RGPP au sein de leur ministère. Le niveau d'avancement d'une mesure s'appuie sur le principe des feux tricolores (vert, orange, rouge). La couleur du feu est fonction d'une étude préalable de l'avancement des réformes selon des critères précis dont la structuration du projet, le respect du calendrier et l'atteinte des résultats attendus.
Aussi l'indicateur a-t-il pour finalité de suivre les mesures adoptées lors de ces conseils en excluant, pour 2012, les 58 abouties en 2009 et les 61 finies en 2010. En 2011 et 2012, 85 % de ces mesures devraient donc être sur leur trajectoire nominale .
Toutefois, cet indicateur ne renseigne-t-il que le déploiement des mesures décidées dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP). Vos rapporteurs estiment néanmoins que la trajectoire de modernisation de l'État, s'il est nécessaire qu'elle soit mise en évidence à l'aide d'indicateur simple, doit être aussi évaluée sur la base d'éléments relatifs aux gains de performance et à l'amélioration de la qualité du service rendu aux usagers .
5. Le transfert des crédits rattachés à la gestion du système informatique interministériel SIGMA
À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à minorer de 7,7 millions d'euros les autorisations d'engagement et de 2,2 millions d'euros en crédits de paiement du programme 221. Il s'agit de procéder au transfert à la direction interministérielle des systèmes d'information et de communication (DISIC), rattachée au Secrétariat général du Gouvernement, les moyens de fonctionnement du réseau interministériel SIGMA (Service d'interconnexion du Gouvernement, des ministères et des administrations), jusqu'alors géré par la direction générale de la modernisation de l'État (DGME).
La DISIC a été créée par le décret n° 2011-193 du 21 février 2011. Elle a pour mission d'orienter, d'animer et de coordonner les actions des administrations de l'État visant à améliorer la qualité et l'efficacité du service rendu par les systèmes d'information et de communication.
Le réseau SIGMA entre donc dans les prérogatives de la DISIC. C'est la raison pour laquelle les crédits consacrés à ce réseau dans le cadre du programme 221 sont transférés vers le programme 129 « Coordination du travail intergouvernemental » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » .
* 2 Cf. Rapport n° 209 (2009-2010) de M. François TRUCY, fait au nom de la commission des finances sur le projet de loi relatif à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne.