B. - Autres dispositions
ARTICLE 16
Dispositions relatives aux affectations
Commentaire : le présent article confirme, pour l'année 2012, les affectations résultant de budgets annexes et de comptes spéciaux
Le présent article met en application l'article 34 de la LOLF, aux termes duquel « la loi de finances de l'année comporte toutes dispositions relatives aux affectations de recettes au sein du budget général de l'Etat » . Il est, en effet, rappelé que la même loi organique autorise l'affectation directe de certaines recettes à certaines dépenses, sous la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux ou de procédures comptables particulières au sein du budget général ou d'un budget annexe (article 16).
Sous réserve des dispositions du présent projet de loi, les affectations résultant de lois de finances antérieures sont donc confirmées.
Les affectations font l'objet d'analyses détaillées par les rapporteurs spéciaux de la commission des finances dans le cadre du tome III du présent rapport.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 16 bis (nouveau)
Prélèvement exceptionnel sur les fonds de roulement de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques et de l'Agence nationale des titres sécurisés
Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale, opère un prélèvement exceptionnel sur le fonds de roulement de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA) et de l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS).
I. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Le présent article additionnel a été adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement , sur avis favorable de la commission des finances. Dans le cadre du milliard d'euros d'économies supplémentaires annoncé par le Gouvernement, un prélèvement exceptionnel est opéré, au profit du budget général, sur le fonds de roulement de deux opérateurs.
A. LE PRÉLÈVEMENT SUR L'ONEMA
55 millions d'euros sont prélevés sur le fonds de roulement de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA), estimé à 70 millions d'euros à fin 2011. Cet établissement public administratif est un opérateur de l'Etat rattaché à la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », placé sous la tutelle du ministre chargé de l'écologie.
Créé le 25 mars 2007 et se substituant au Conseil supérieur de la pêche, l'ONEMA exerce des missions en matière de police de la pêche et de connaissance des populations de poissons en eau douce, de coordination et d'impulsion des actions de recherche et développement dans le domaine de l'eau en France et en Europe, de mise en place du système d'information sur l'eau et de financement de travaux d'investissement pour l'assainissement des eaux usées dans les départements d'outre-mer (DOM). L'ONEMA assure également un appui technique à plusieurs plans d'action nationaux, notamment les plans « Anguilles », « PCB », « Continuité écologique », « Trame verte et bleue » et « Ecophyto 2018 ».
L'ONEMA n'est pas financé par crédits budgétaires, mais par des contributions des agences de l'eau . Celles-ci procèdent, au profit de l'office, à deux types de versements :
1) une dotation de fonctionnement annuelle , prélevée sur les recettes des agences, pour un montant forfaitairement fixé à 108 millions d'euros par l'article 83 de la loi sur l'eau et les milieux aquatiques ;
2) une dotation complémentaire constituée par le surplus de redevance pour pollutions diffuses annuellement encaissé par les agences par rapport aux recettes de 2008 186 ( * ) . Ce reversement devrait représenter 50 millions d'euros en 2012 environ. Il est affecté à la mise en oeuvre du Plan Ecophyto 2018 visant à la réduction de l'usage des pesticides dans l'agriculture et à la maîtrise des risques y afférents. Pour ce faire, l'ONEMA s'est doté, à compter de 2011, d'un service à comptabilité distincte permettant d'assurer la traçabilité de l'emploi des recettes de la redevance pour pollutions diffuses.
B. LE PRÉLÈVEMENT SUR L'ANTS
41,8 millions d'euros sont prélevés sur le fonds de roulement de l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS), estimé à 79,6 millions d'euros à fin 2011 187 ( * ) , soit 185 jours de fonctionnement. Cet établissement public administratif est placé sous la tutelle du ministre de l'intérieur et rattaché à la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ». Il définit les normes techniques et les dispositifs en matière de titres sécurisés, vérifie et assure le développement, la maintenance et l'évolution des systèmes et des réseaux informatiques permettant la gestion de ces titres et la transmission des données correspondantes, acquiert et met à disposition des administrations de l'Etat les matériels et équipements nécessaires à la gestion, à la maintenance et au contrôle de l'authenticité et de la validité des titres sécurisés.
A ce titre, l'ANTS gère le passeport biométrique, le certificat d'immatriculation des véhicules, le titre de séjour électronique et le visa biométrique. Elle est également en charge du développement du projet de carte nationale d'identité électronique (CNIE) et du projet visant à doter les agents de l'Etat de cartes professionnelles. Ses missions devraient prochainement être étendues au feuillet pour l'apposition d'un visa délivré par les autorités françaises compétentes aux titulaires d'un document de voyage non reconnu par la France, ainsi qu'au titre de voyage délivré aux réfugiés et aux apatrides titulaires d'une carte de résident ou d'une carte de séjour. Enfin, l'évolution envisagée du permis de conduire à points (projet FAETON) relèvera également de l'ANTS.
Les ressources de l'ANTS sont intégralement constituées par des taxes affectées, dont le produit 2012 est attendu à 205,1 millions d'euros .
Ressources de l'ANTS
|
Taxe |
Base juridique |
Produit attendu (en M€) |
|
|
2011 |
2012 |
||
|
Droit de timbre sur le passeport biométrique |
Art. 953-I du CGI Art. 46 LFI pour 2006 |
107,5 |
107,5 |
|
Droits de timbre et taxe sur les titres de voyage et de séjour pour étrangers ("taxe TSE") |
Art. 953-IV et V du CGI Art. L.311-16 du CESEDA Art. 46 LFI pour 2006 |
8,05 |
16,1 |
|
Droit de timbre sur la carte nationale d'identité (en cas de non-présentation de l'ancienne carte) ("taxe CNI") |
Article 1628 bis du CGI |
12,5 |
12,5 |
|
Droit de timbre dit "taxe pour la gestion des certificats d'immatriculation des véhicules" ("taxe SIV") |
Article 1628-0 bis du CGI |
43 |
43 |
|
Redevance acheminement cartes grises ("redevance SIV") |
Décret n°2008-850 du 26 août 2008 |
26 |
26 |
|
TOTAL |
197,05 |
205,1 |
|
Source : projet annuel de performances 2012 de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat »
Pour l'ONEMA comme pour l'ANTS, l'article dispose que les versements sont opérés avant le 31 mars 2012 . Le recouvrement, le contentieux, les garanties et les sanctions y afférents sont régis par les règles applicables en matière de taxe sur les salaires.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Les initiatives visant à « rapatrier » sur le budget général des fonds de roulement accumulés par des opérateurs ne sont pas contestables dans leur principe. Il serait en effet difficilement compréhensible que l'Etat s'endette 188 ( * ) toujours davantage pendant que ses démembrements conservent des disponibilités excédentaires. Ces prélèvements doivent néanmoins s'opérer sans nuire à l'équilibre financier des opérateurs concernés et sans porter atteinte à la conduite de leurs missions .
A. LE DÉCALAGE ENTRE PERCEPTION DES RESSOURCES ET PRODUCTION DES TITRES SÉCURISÉS
S'agissant de l' ANTS , la constitution et la croissance du fonds de roulement excédentaire (27,6 millions d'euros en 2008, 53,9 millions d'euros en 2009, puis 78,9 millions d'euros en 2010) s'expliquent par le décalage entre l'attribution de ressources affectées destinées à la production de certains titres sécurisés d'une part et, d'autre part, la prise en charge effective par l'ANTS de la production et de l'acheminement de ces titres . En effet, les ressources affectées à l'ANTS devaient initialement lui permettre de financer, à compter de 2009, la production de la carte nationale d'identité électronique (CNIE). Toutefois, la production de cette carte étant subordonnée à une modification de la loi, le calendrier de déploiement de ce projet reste à ce jour largement inconnu 189 ( * ) .
Votre rapporteure générale relève que la constitution de ce fonds de roulement n'a guère été commentée par l'ANTS et s'associe aux interrogations de notre collègue Michèle André, rapporteure spéciale de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat », qui « s'inquiète de la sincérité des comptes présentés à la Représentation nationale s'agissant de cet opérateur : ni les projets annuels de performance (PAP), ni les rapports annuels de performance (RAP), ni les réponses aux questionnaires budgétaires adressés au ministère en application de la LOLF, ni les auditions du responsable du programme "Administration territoriale" n'ayant, au cours des exercices précédents, permis de détecter cet accroissement très conséquent du fond de roulement » 190 ( * ) .
B. LE NÉCESSAIRE AMÉNAGEMENT DU PRÉLÈVEMENT SUR L'ONEMA
La constitution du fonds de roulement excédentaire de l'ONEMA s'explique, quant à elle, par les modalités de mise en oeuvre du plan Ecophyto 2018. Cette mise en oeuvre se traduit en effet par des engagements substantiels (qui ont triplé entre 2009 et 2011, passant de 7 à 20 millions d'euros), mais par des décaissements moins importants que prévu 191 ( * ) , cependant que les recettes tirées de la fraction de redevance pour pollutions diffuses sont beaucoup plus dynamiques qu'anticipé . Les recettes réelles sur 2009-2011, sont ainsi estimées à 102 millions d'euros, contre 60 à 70 millions d'euros attendus.
Ces effets combinés se sont traduits par la constitution d'un fonds de roulement sans emploi d'environ 60 millions d'euros au titre du seul plan Ecophyto 2018, soit cinq mois de fonctionnement.
Le prélèvement prévu par le présent article est sans conséquence sur le financement des agences de l'eau et sur les modalités d'abondement du budget de l'ONEMA par ces dernières. Par ailleurs, l'ONEMA ne conteste pas le bien-fondé du prélèvement et y voit l'occasion d'accroître la sélectivité de ses interventions, de mieux mesurer leur efficacité et de supprimer certains effets d'aubaine .
Une note émanant de la direction du contrôle des usages et de l'action territoriale de l'office considère ainsi qu'il est « tout à fait normal que le fond de roulement excédentaire Ecophyto de l'ONEMA participe à l'effort de maîtrise des dépenses de l'Etat et que le produit excédant les prévisions de recettes soit reversé au budget général pour réduire les déficits publics. Cela conduira logiquement à gérer distinctement les ouvertures d'autorisations d'engagements(AE) et de crédits de paiement (CP). Il sera tout aussi indispensable d'être beaucoup plus sélectif sur les actions retenues, en évitant les effets d'aubaine et en évaluant leur efficacité au moyen d'indicateurs pertinents (qui restent à construire) » .
Il apparaît néanmoins qu'un prélèvement unique opéré avant le 31 mars 2012 poserait une difficulté temporaire de trésorerie à l'ONEMA, dans la mesure où l'office perçoit la fraction de la redevance qui lui est affectée, au plus tard au début septembre, lorsque l'agence de l'eau Artois-Picardie a elle-même perçu les redevances par les distributeurs de produits phytosanitaires 192 ( * ) . Un prélèvement unique avant le 31 mars induirait donc, selon l'office, une trésorerie négative de près de 18 millions d'euros jusqu'en septembre, qui empêcherait d'honorer les paiements sur le solde des actions de l'année 2011 et d'engager une partie des actions nouvelles de l'année 2012.
Afin de se prémunir contre cette difficulté, votre commission des finances vous propose un amendement prévoyant que les prélèvements prévus par le présent article, qui lui apparaissent justifiés, soit néanmoins opérés en deux fois , pour moitié avant le 31 mars 2012, et pour l'autre moitié avant le 31 octobre.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 16 ter (nouveau)
Plafonnement et écrêtement des ressources fiscales affectées à certains organismes et opérateurs de l'Etat
Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale, plafonne et écrête les ressources fiscales affectées à certains organismes et opérateurs de l'Etat.
I. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Le présent article a été adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement , sur avis favorable de la commission des finances. Il prend place dans le cadre du « milliard d'euros d'économies supplémentaires » annoncé par le Gouvernement préalablement à l'examen du projet de loi de finances pour 2012.
A. LES OPÉRATEURS ET ORGANISMES FAISANT L'OBJET DE LA MESURE
Le présent article institue un plafond à 48 taxes affectées à 31 établissements ou groupes 193 ( * ) d'établissements en 2012. Parmi eux, 7 entités sont affectataires de plusieurs taxes 194 ( * ) .
1. Une liste construite « par élimination »
La liste des organismes faisant l'objet du plafonnement est fondée sur le recensement de l'ensemble des personnes morales autres que l'Etat affectataires de taxes, duquel ont été retranchées les entités ou catégories pour lesquelles un plafonnement n'apparaissait pas justifié. Pour mémoire, le tome I de l'annexe « Voies et moyens » au projet de loi de finances pour 2012 chiffre à 232 milliards d'euros le produit de ces taxes affectées. Trois types d'exemption ont été retenus :
1) les exemptions fondées sur la nature du destinataire de la taxe . Par principe, ont ainsi été exclues du plafonnement toutes les taxes affectées aux administrations de sécurité sociale, aux collectivités territoriales ainsi qu'à leurs établissements et aux organismes paritaires et assimilés (227,3 milliards d'euros, dont 157,5 milliards d'euros au bénéfice du secteur social et 39,4 milliards d'euros au bénéfice des collectivités territoriales) ;
2) les exemptions fondées sur la nature de la taxe . Ont donc été exclues les affectations correspondant à des redevances pour service rendu ou appliquant une logique de péréquation au sein d'un secteur économique, Les prélèvements assimilables à des redevances ou répondant à une logique de péréquation sont par exemple les redevances des agences de l'eau, la redevance d'archéologie préventive affectée à l'INRAP ou encore les taxes affectées 195 ( * ) à la Caisse de garantie du logement locatif social. Ces exemptions laissent hors du champ de la mesure 3,1 milliards d'euros de taxes affectées ;
3) les exemptions des organismes pour lesquels la taxe affectée s'accompagne déjà d'un mécanisme indirect de plafonnement , via une subvention d'équilibre portée par le budget général. Cette exemption porte sur 1,6 milliard d'euros de taxes affectées et concerne notamment l'Agence de services et de paiement 196 ( * ) ou le Fonds de solidarité 197 ( * ) .
Les organismes concernés par la mesure de plafonnement sont donc :
1) 21 opérateurs de l'Etat , définis comme les entités dotées de la personnalité morale, exerçant une activité de service public qui puisse explicitement se rattacher à la mise en oeuvre d'une politique définie par l'Etat et se présenter dans la nomenclature par destination selon le découpage en mission-programme-action, bénéficiant d'un financement assuré majoritairement par l'Etat , directement sous forme de subventions ou indirectement via des ressources affectées, et placées sous un contrôle direct de l'Etat , qui ne se limite pas à un contrôle économique ou financier mais relève de l'exercice d'une tutelle ayant capacité à orienter les décisions stratégiques, que cette faculté s'accompagne ou non de la participation au conseil d'administration. Ces opérateurs devraient percevoir 3,36 milliards d'euros de ressources affectées en 2012 ;
2) 7 centres techniques ou fédérations de centres techniques affectataires de 131 millions d'euros en 2012 et intervenant dans le domaine des matériaux de construction, de l'habillement, de l'ameublement et du bois, des industries mécaniques, du cuir, de la chaussure et de la maroquinerie, des produits agricoles, de l'horlogerie, de la bijouterie, de la joaillerie, de l'orfèvrerie et des arts de la table ;
3) une autorité publique indépendante (l'Autorité de régulation des activités ferroviaires, affectataire de 11 millions d'euros) et une autorité administrative indépendante (le Médiateur national de l'énergie, affectataire de 7 millions d'euros) 198 ( * ) ;
4) une association , l'Association pour le soutien du théâtre privé (ASTP), affectataire de 6,8 millions d'euros. Bien que cette association ne constitue pas un opérateur de l'Etat, ses missions, son activité et ses modalités de financement sont retracés dans le jaune « Effort financier de l'Etat dans le domaine de la culture et de la communication ». Cette association entre par ailleurs dans le champ des organismes divers d'administration centrale (ODAC) et constitue donc une administration publique au sens de la comptabilité nationale.
2. Un dispositif à vocation permanente
Le dispositif proposé par le présent article est d'application permanente . Le I dispose en effet que le produit des impositions « est plafonné annuellement conformément aux montants » inscrits au tableau. Il en résulte que si le législateur n'abroge pas l'article ou n'en actualise pas les montants chaque année, ce sont les plafonds fixés pour 2012 qui continueront de s'appliquer, année après année. Le caractère permanent de la mesure est également assuré par la codification , dans tous les articles instituant les taxes affectées concernées, d'une mention précisant que les affectations s'opèrent dans la limite du plafond fixé par l'article 16 ter de la loi de finances pour 2012 (IV du présent article).
L'ensemble doit néanmoins s'interpréter comme instituant une clause de rendez-vous annuelle au cours de laquelle les plafonds d'affectation seront actualisés en fonction du rendement des taxes, de la situation financière des organismes et des besoins résultant de leurs missions. Ce réexamen pourra également, le cas échéant, permettre de réviser la liste des organismes concernés par le plafonnement. Il convient de préciser que ce réexamen annuel ne pourra intervenir qu'à la faveur d'une loi de finances , l'article 36 de la LOLF disposant explicitement que « l'affectation, totale ou partielle, à une autre personne morale d'une ressource établie au profit de l'Etat ne peut résulter que d'une disposition de loi de finances ».
Les II et III du présent article définissent enfin les modalités techniques garantissant l'effectivité de l'application du plafonnement. Il est ainsi précisé :
1) que les plafonds portent sur des encaissements annuels nets des remboursements et dégrèvements et avant déduction de tout frais d'assiette et de recouvrement ;
2) que dans le cas où l'imposition affectée est directement recouvrée par la personne qui en est affectataire, le produit annuel excédant le plafond est reversé au budget général dès la constatation du dépassement du plafond et au plus tard le 31 décembre de l'année du recouvrement. En l'absence de reversement, l'ordonnateur du ministère exerçant la tutelle administrative de l'établissement procède, après mise en demeure de l'établissement concerné de reverser le produit excédant le plafond, à l'émission d'un titre de recettes à l'encontre de l'affectataire ;
3) dans le cas où l'imposition affectée est recouvrée par les comptables du Trésor et que ce recouvrement fait l'objet de frais imputés à la charge de l'affectataire, les frais de recouvrement ne sont facturés qu'à hauteur du produit de la taxe versée.
L'adoption du présent article a conduit l'Assemblée nationale à adopter deux amendements de coordination :
1) supprimant l'article 29, qui fixait le montant du produit de la vente des biens confisqués à l'AGRASC à 1,8 million d'euros ;
2) supprimant, à l'article 28, le plafonnement de la taxe sur la délivrance d'un premier titre de séjour affectée à l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII).
B. LES EFFETS DE LA MESURE SUR LES ENTITÉS CONCERNÉES
1. Les organismes plafonnés
La plupart des entités concernées par le présent article (24 sur 31) ne subissent aucune perte de recettes par rapport au rendement prévisionnel de leurs taxes affectées en 2012. En effet, le plafond se contente de reprendre ledit montant prévisionnel ; les opérateurs sont, en quelque sorte, « pris au mot » des prévisions qu'ils ont établies par le législateur. C'est donc uniquement si les taxes rapportent plus que la prévision que l'excédent sera reversé au budget général ou conservé par lui. Le tableau ci-après récapitule les opérateurs et organismes plafonnés sans écrêtement.
Cette mesure de plafonnement « simple » couvre 1,9 milliard d'euros , soit un peu plus de la moitié (55 %) du gisement de taxes affectées concerné par le présent article. Par définition, ce plafonnement simple ne suscite aucune économie prévisionnelle . Le budget général ne bénéficiera de reversements que si le rendement des taxes concernées excède la prévision, en cours d'exécution.
Opérateurs et organismes plafonnés sans écrêtement
(en millions d'euros)
Nota bene : pour l'OFII, le montant prévisionnel 2012 tient compte des réformes prévues dans le cadre du présent projet de loi de finances.
Source : réponses au questionnaire
2. Les organismes écrêtés
7 opérateurs voient leur plafond fixé en-deçà des recettes attendues en 2012. Dans ces cas, le plafonnement aboutit donc à un écrêtement par rapport à la prévision de recettes 2012. Le tableau qui suit enseigne que les ressources affectées concernées par l'écrêtement représentent un total de 1 576,3 millions d'euros. L'écrêtement ramène ce total à 1 482,6 millions d'euros (-6 %), soit un retour potentiel vers le budget général de 93,7 millions d'euros.
Opérateurs et organismes faisant l'objet d'un écrêtement
(en millions d'euros)
Source : réponses au questionnaire
L'écrêtement représente une diminution des ressources globales 199 ( * ) des entités concernées comprise entre 1,4 % pour Voies navigables de France et 5,1 % pour le Centre national du cinéma et de l'image animée. On observe que la plupart des écrêtements sont, en valeur absolue, inférieurs à 10 millions d'euros , à l'exception de l'écrêtement des ressources du CNC (70 millions d'euros).
Le Gouvernement justifie les écrêtements opérés par le fait que les recettes des opérateurs concernés ont évolué favorablement au cours des dernières années, et en tout état de cause plus rapidement que la dépense de l'Etat. Au cas par cas , les justifications avancées sont les suivantes.
L'écrêtement de 2 millions d'euros du Conservatoire du littoral (CELRL) porte les ressources prévisionnelles de taxe de francisation des navires de 39 à 37 millions d'euros. Ce montant représente environ 5 % des recettes prévisionnelles et 11 % du résultat bénéficiaire prévisionnel. Le Gouvernement juge que « ce plafonnement ne devrait pas affecter le fonctionnement du (conservatoire), dont le résultat d'exploitation 2010 s'est élevé à 18,9 millions d'euros » . Les deux tiers de ses dépenses ont un caractère discrétionnaire. Le Gouvernement considère que le montant limité de l'écrêtement ne portera pas préjudice au rythme d'acquisition de l'opérateur et à l'atteinte de l'objectif du « Tiers naturel » en 2050 200 ( * ) .
Le plafonnement proposé pour le Centre des monuments nationaux aurait pour effet de diminuer le produit de la taxe sur les paris en ligne de 2 millions d'euros (soit 8 millions d'euros au lieu de 10 millions d'euros). Le Gouvernement considère que cette diminution est « absorbable » compte tenu des ressources d'investissement de l'établissement, qui s'élèvent, avant plafonnement et tous financements confondus, entre 25 et 30 millions d'euros annuels selon les exercices, dont 15 millions d'euros de subventions budgétaires. L'enquête de la Cour des comptes sur le CMN, diligentée par votre commission des finances en 2010, avait mis en évidence un fonds de roulement important et en forte croissance depuis 2007 (97 millions d'euros fin 2010) 201 ( * ) . Au surplus, nos collègues députés membres de la Mission d'évaluation et de contrôle 202 ( * ) (MEC) de l'Assemblée nationale, ont jugé, dans de récents travaux, que l'affectation au CMN d'une fraction du produit de la taxe sur les paris en ligne ne reposait sur aucune justification pertinente et que devrait lui être substitué un financement budgétaire.
Le plafonnement des ressources du CNC à 706 millions d'euros 203 ( * ) permet, selon les réponses du Gouvernement au questionnaire, « d'éviter des effets d'aubaine non anticipés sur les taxes comme cela a été le cas ces dernières années : l'écart entre les prévisions de recettes et les recettes effectivement encaissées a été particulièrement élevé ces dernières années : 13 % en 2009 (soit un écart de 71,6 millions d'euros entre le budget prévisionnel et l'exécuté) et 31 % en 2010 (soit un écart de 178,3 millions d'euros entre le budget prévisionnel et l'exécuté). La dynamique des taxes (+ 52 % entre 2006 et 2010 et +30,2 % entre 2010 et le budget primitif 2011) a permis au CNC de constituer d'importantes réserves , qui (...) permettent donc largement d'assumer les nouveaux enjeux liés notamment au numérique » . Selon les éléments transmis par le centre à votre rapporteure générale, la trésorerie de l'établissement atteindrait 789 millions d'euros fin août 2011 , soit 313 jours de fonctionnement. Cette trésorerie permet au CNC de constituer des provisions obligatoires pour pourvoir aux soutiens automatiques et sélectifs qu'il délivre (419 millions d'euros) et aux reports de restes à payer (46 millions d'euros). D'autres provisions facultatives sont passées pour recueillir les financements liés au « Plan numérique » (200 millions d'euros), pour faire face aux aléas baissiers sur le produit des taxes (57 millions d'euros) et pour des travaux immobiliers (7 millions d'euros).
La mesure intéressant le Centre national pour le développement du sport (CNDS) se traduira, d'une part, par un plafonnement à 174 millions d'euros du produit des jeux exploités par la Française des jeux et, d'autre part, par une diminution de la contribution sur les mises jouées sur les paris sportifs d'environ 5 millions d'euros . Cet écrêtement représente moins de 2 % des ressources du CNDS et ne semble pas de nature à remettre en cause le niveau d'intervention actuel ou le financement de l'Euro 2016, pour lequel demeure en vigueur le prélèvement spécifique de 24 millions d'euros sur les sommes misées sur les jeux exploités par la Française des jeux.
Enfin, trois écrêtements concernent :
1) le Centre national du livre , soit -1,7 millions d'euros, sur un budget de 38 millions d'euros. Le fonds de roulement disponible de cet établissement s'élève à 20 millions d'euros (7 mois de fonctionnement) 204 ( * ) ;
2) la Société du Grand Paris (-7 millions d'euros), qui connaît une forte sous-exécution de ses dépenses en 2011 et dont le fonds de roulement atteint un niveau élevé ;
3) Voies navigables de France (-6 millions d'euros), qui a bénéficié d'une augmentation importante des concours publics sur 2011-2013 (+ 30 millions d'euros par an de taxe hydraulique et +40 millions d'euros de subvention de l'AFITF), lui permettant de constituer un fonds de roulement de près de 40 millions d'euros fin 2011.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
A. LA NÉCESSITÉ DE RENFORCER LE CONTRÔLE PARLEMENTAIRE SUR LES TAXES AFFECTÉES
Le présent article crée un précédent de nature à améliorer l'information et le contrôle lacunaires du Parlement sur les taxes affectées, alors même que ces modes de financement présentent de nombreux effets pervers.
1. Un contrôle parlementaire lacunaire
L'information et le contrôle du Parlement sur la fiscalité affectée se sont améliorés sous l'empire de la LOLF, sans pour autant que leur pleine effectivité soit garantie .
L'article 2 de la loi organique dispose ainsi que « les impositions de toute nature ne peuvent être directement affectées à un tiers qu'à raison des missions de service public confiées à lui », son article 34 prévoit que la loi de finances « autorise, pour l'année, la perception des ressources de l'Etat et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l'Etat » , son article 36 interdit l'affectation, totale ou partielle, à une autre personne morale d'une ressource établie au profit de l'Etat en dehors des lois de finances et son article 51 renforce enfin l'information du Parlement en prévoyant la remise d'une annexe explicative comportant la liste et l'évaluation, par bénéficiaire ou catégorie de bénéficiaires, des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l'Etat.
Il est exact que la lecture combinée du tome 1 de l'annexe « Voies et moyens », qui recense l'ensemble des impôts affectés à des personnes morales autres que l'Etat, et du jaune « Opérateurs de l'Etat », qui isole les opérateurs bénéficiant de ressources fiscales, permet de bénéficier d'une information actualisée sur l'évolution de la fiscalité affectée. Cette information n'est toutefois pas toujours cohérente 205 ( * ) , et surtout largement insuffisante pour apprécier finement la dynamique des ressources affectées et de son impact sur la situation financière des affectataires.
Au surplus, ces données sont simplement annexées au projet de loi de finances et ne revêtent aucun caractère contraignant , contrairement aux subventions pour charges de service public des opérateurs, exprimées en crédits limitatifs, justifiées au premier euro et votées , et aux emplois des opérateurs, qui font l'objet d'un plafond également voté par le Parlement.
Au total, la seule disposition normative intéressant les ressources affectées figure à l'article 1 er de chaque loi de finances, qui dispose que « la perception des impôts, produits et revenus affectés à l'Etat, aux collectivités territoriales, aux établissements publics et organismes divers habilités à les percevoir continue d'être effectuée pendant l'année conformément aux lois et règlements et aux dispositions de la présente loi ». Il s'agit donc d'un article de pure reconduction , manifestant le consentement à l'impôt et faisant l'objet d'un vote de principe. En outre, s'agissant des dépenses des opérateurs exclusivement financés par des taxes affectées, l'autorisation parlementaire est tout simplement absente .
2. De nombreux effets pervers
Les travaux parlementaires ont maintes fois mis l'accent sur les effets potentiellement pervers associés aux affectations de taxes.
Votre rapporteure générale avait déjà souligné, dans le cadre de travaux consacrés aux agences de sécurité sanitaire , que « l'affectation de taxes à des opérateurs de l'Etat constitue une entorse à l'esprit de la LOLF » 206 ( * ) et entraînait une sous-optimisation des moyens alloués aux opérateurs et un pilotage par l'Etat de ces derniers amoindri.
Au surplus, les taxes affectées, pour peu qu'elles soient dynamiques, peuvent inciter les affectataires à indexer le rythme de leurs dépenses sur celui de leurs recettes, et ce avec d'autant plus de facilité que les entités tierces à l'Etat sont soustraites à la régulation budgétaire, et notamment au gel des crédits. Ce phénomène inflationniste a caractérisé la situation du CNC ces dernières années, nonobstant les missions supplémentaires qui lui étaient dévolues par ses tutelles.
Par ailleurs, l'aisance financière de certains opérateurs conduit leur ministère de tutelle à leur transférer certaines dépenses budgétaires . Cette externalisation donne au ministère (soumis à une discipline budgétaire plus stricte) des marges de manoeuvre supplémentaires, et constitue un point de fuite puisque les opérateurs sont situés hors du champ de la norme de dépense.
Enfin, l'existence d'un financement exclusivement fiscal peut affaiblir la tutelle ministérielle , à plus forte raison lorsque les opérateurs en question, à l'instar du CNC ou du CNL, sont devenus de quasi « fermiers généraux » et assurent directement le recouvrement de leurs taxes. Nos collègues députés de la MEC relèvent ainsi avec raison que « pouvant jouir de marges financières confortables, responsables de la régulation d'un secteur qui en fait les interlocuteurs privilégiés voire unique des professionnels concernés, parfois dotés de réelles prérogatives de puissance publique via un pouvoir de réglementation, les opérateurs peuvent être tentés de pousser au maximum le processus d'autonomisation par rapport à leur tutelle, quand bien même, juridiquement et hiérarchiquement, celle-ci est supposée contrôler leur action » 207 ( * ) .
B. LES AMÉNAGEMENTS SOUHAITABLES AU PRÉSENT ARTICLE
Le présent article constitue une innovation de nature à améliorer l'information et le contrôle du Parlement sur les taxes affectées. Au demeurant, et comme le démontre le précédent résultant de l'instauration d'un plafond d'emplois des opérateurs, l'existence d'une telle disposition en loi de finances conduira les organismes concernés à fiabiliser leurs prévisions et améliorera la qualité et la sincérité des documents budgétaires.
Pour autant, il apparaît nécessaire d'apporter un certain nombre de modifications rédactionnelles et d'assouplissements au dispositif adopté par nos collègues députés.
Votre rapporteure générale considère que la liste élaborée par le Gouvernement manque de cohérence et soumet au plafonnement des entités qui ne devraient pas en relever . Il convient donc de limiter la portée du présent article aux seuls opérateurs de l'Etat, et d'y soustraire :
1) les deux autorités indépendantes que sont l'ARAF et le Médiateur national de l'énergie ;
2) les centres techniques industriels et l'Association pour le soutien du théâtre privé, dont l'action et le mode de financement obéissent peu ou prou à une logique de service rendu ou de péréquation sectorielle .
Au cours des débats, la ministre du budget a ensuite indiqué qu'il faudrait envisager le plafond des ressources affectées aux opérateurs « dans son ensemble » . Cependant, tel qu'il est actuellement rédigé, le présent article institue un plafond taxe par taxe . Votre rapporteure générale estime nécessaire d'assouplir le dispositif pour les opérateurs multi-affectés 208 ( * ) en précisant que le plafond s'entend, pour ces derniers, du montant global des taxes affectées. De la sorte, si une des taxes n'atteignait pas son rendement prévisionnel, le produit des autres pourrait dépasser leur plafond à due concurrence et dans la limite du plafond global.
Enfin, il apparaît opportun de préciser selon quelles modalités l'information et le contrôle du Parlement seront assurés . Une information systématique des commissions des finances en cas de dépassement des plafonds et leur justification annuelle dans le jaune « Opérateur de l'Etat » constituent, à cet égard, le minimum requis.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 17
(Art. 45 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008)
Modification de la quotité du produit de la taxe de l'aviation civile (TAC) affectée au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA)
Commentaire : afin d'accompagner la seconde phase du transfert budgétaire d'effectifs du Service national d'ingénierie aéroportuaire (SNIA), le présent article propose de relever de 80,32 % à 80,91 % la quotité de la taxe de l'aviation civile revenant au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ».
I. LE DROIT EXISTANT
A. LES CARACTÉRISTIQUES DE LA TAXE
La taxe de l'aviation civile (TAC) a été créée par l'article 51 de la loi de finances initiale pour 1999 209 ( * ) et est aujourd'hui codifié à l'article 302 bis K du code général des impôts .
Elle est due par les entreprises de transport aérien public et assise sur le nombre de passagers et la masse de fret et de courrier qu'elles embarquent en France. Après une période de stabilité entre 2006 et 2009, liée à la forte croissance du trafic aérien, le tarif de la TAC a été relevé de 4,9 % en moyenne par l'article 54 de la loi de finances pour 2010.
Ces tarifs sont depuis 2011 annuellement revalorisés du taux prévisionnel d'inflation associé au projet de loi de finances de l'année. Suite aux modifications apportées par un décret du 9 juin 2011 210 ( * ) , ces tarifs sont aujourd'hui les suivants :
- 4,17 euros par passager embarqué à destination de la France, d'un autre Etat membre de l'Espace économique européen ou de la Suisse ;
- 7,49 euros par passager embarqué vers d'autres destinations ;
- 1,25 euro par tonne de courrier ou de fret embarquée.
L'article précité du code général des impôts dispose par ailleurs que le produit de la taxe est réparti par la loi de finances entre le budget général de l'Etat et le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA). Le financement d'une partie des dépenses du budget annexe par une ressource de nature fiscale, telle que la TAC, et non par des redevances, est justifié par l'existence de missions d'intérêt général. En effet, ce budget annexe finance notamment des investissements de sécurité et d'intégration européenne du contrôle aérien, ainsi que les subventions à certaines liaisons aéroportuaires avec des aérodromes enclavés, en outre-mer par exemple.
B. UNE RESSOURCE IMPORTANTE DU BUDGET ANNEXE « CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS »
Les sources de financement du BACEA sont très variées mais peuvent être regroupées en quatre catégories :
- les redevances pour services rendus , soit les redevances de navigation aérienne (redevances de route, qui constituent plus de la moitié des recettes du budget annexe, et redevances pour services terminaux de la navigation aérienne - RSTCA) qui rémunèrent les prestations de l'opérateur de navigation aérienne, et les redevances de surveillance et de certification qui rémunèrent les prestations de surveillance des acteurs de l'aviation civile et la délivrance de divers titres (agréments, certificats, licences et autorisations nécessaires aux opérateurs, personnels et systèmes) ;
- l'autofinancement, le produit brut des emprunts - qui représente en 2011 9,7 % du montant des recettes nettes du budget annexe - et les produits financiers ;
- des recettes diverses telles que les produits d'abonnements et de ventes de marchandises, la rémunération de prestations de services (notamment la formation aéronautique), les produits de cessions faites aux aéroclubs, des rétrocessions de plus-values de cessions immobilières, les loyers perçus par la direction générale de l'aviation civile (DGAC) ou les produits exceptionnels (trop-perçus sur rémunérations antérieures, versements à la suite de contentieux, mécanismes correcteurs de redevance de route et de RSTCA, en cours d'extinction...) ;
- et la quotité de la taxe de l'aviation civile affectée au budget annexe, qui devrait représenter 15,4 % du montant total des recettes nettes du BACEA en 2011.
Le produit de ces recettes réalisé et attendu de 2010 à 2012 est le suivant :
Evolution des différentes catégories de recettes du BACEA
(hors fonds de concours et attributions de produits)
(en millions d'euros)
|
Recettes du BACEA |
Exécution 2010 (1) |
Prévision LFI 2011 |
En % du total |
Prévision PLF 2012 |
Evolution PLF 2012/
|
|
Redevances de route |
1 149,8 |
1 147,5 |
57,4 % |
1 129,1 |
- 1,6 % |
|
Redevance RSTCA métropole |
221,2 |
228,9 |
11,5 % |
231,7 |
1,2 % |
|
Redevance RSTCA outre-mer |
42,5 |
33 |
1,6 % |
36 |
9,1 % |
|
Redevance océanique (à partir de 2011) |
12 |
0,6 % |
14 |
16,7 % |
|
|
Redevances pour l'autorité de surveillance |
12,7 |
12,6 |
0,6 % |
13,2 |
4,9 % |
|
Redevances de surveillance et de certification |
27,9 |
29,7 |
1,5 % |
31 |
4,4 % |
|
Taxe de l'aviation civile (quotité du BACEA) |
318,2 |
307,96 |
15,4 % |
321,8 |
4,5 % |
|
Produit brut des emprunts |
250,7 |
194,4 |
9,7 % |
250,3 |
28,7 % |
|
Recettes diverses (2) |
62,7 |
32,8 |
1,6 % |
17,6 |
- 46,3 % |
|
Total des recettes nettes |
2 085,9 |
1 998,8 |
100 % |
2 044,8 |
2,3 % |
(1) : l'exécution de 2010 est en comptabilité d'engagements et non en comptabilité de caisse, ce qui conduit à majorer le montant perçu des redevances de route, et inclut le mécanisme correcteur des sur- ou sous-recouvrements de redevances au titre de 2009.
(2) : les recettes diverses de 2011 intègrent notamment 8 millions d'euros de reversement de produits de cessions immobilières de la DGAC, en provenance du compte d'affectation spéciale « Immobilier de l'Etat ».
Source : rapport annuel de performances du BACEA annexé au projet de loi de règlement pour 2010 et projets annuels de performances annexés aux projets de lois de finances pour 2011 et 2012
C. LE RELÈVEMENT PROGRESSIF DE LA QUOTITÉ AFFECTÉE AU BUDGET ANNEXE
L'article 45 de la loi de finances pour 2008 211 ( * ) a prévu, pour la première fois de manière pluriannuelle, la répartition du produit de la TAC entre le budget général et le BACEA. Il était ainsi prévu que la fraction affectée au BACEA augmente temporairement de 49,56 % en 2007 à 53,37 % en 2008 et 2009, pour ensuite revenir en 2011 à son niveau de 2007. Cette hausse provisoire était justifiée par la nécessité de financer des investissements lourds en matière de navigation aérienne, essentiellement le programme européen Coflight de remplacement des systèmes de traitement des plans de vols.
L'article 58 de la loi de finances pour 2009 212 ( * ) a cependant accru de manière beaucoup plus significative la fraction affectée au BACEA , qui est ainsi passée de 53,37 % en 2008 à 82,14 % en 2009. Il était prévu qu'elle diminue ensuite à 79,77 % en 2010 puis 77,35 % en 2011.
Cette forte augmentation de la quotité avait été justifiée par une modification importante du périmètre du budget annexe . Il a ainsi hérité en 2009 de dépenses correspondant à des activités régaliennes de la DGAC concourant à la sécurité et à la sûreté du transport aérien, qui relevaient auparavant du programme « Transports aériens » (qui a été concomitamment supprimé) de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables ». Ce transfert de crédits constituait également le pendant de la réorganisation de la DGAC , avec la mise en place au 1 er janvier 2009 du service à compétence nationale chargé de la surveillance et de la sécurité.
Cette mesure budgétaire s'apparentait toutefois à une débudgétisation contraire aux principes de l'article 18 de la LOLF.
Comme lors des deux mouvements précédents, l'article 60 de la loi de finances pour 2011 213 ( * ) a de nouveau interrompu la baisse prévue pour fixer la quote-part affectée au BACEA à 80,32 % à compter de 2011 . Aucun échéancier de baisse triennale n'était cette fois envisagé. Cette hausse était justifiée par la réforme de l'ingénierie portuaire , qui visait à améliorer le pilotage et le suivi de l'exécution des missions par le regroupement des emplois au sein du Service national d'ingénierie portuaire (SNIA).
En effet, ce service à compétence nationale, rattaché à la DGAC, ne disposait pas de la maîtrise de la totalité de ses emplois - imputés sur deux supports budgétaires distincts - et rencontrait donc des difficultés de gestion , notamment des ressources humaines. Il s'appuyait ainsi, d'une part, sur des effectifs de la DGAC qui lui avaient déjà été transférés en 2009 et étaient financés par le BACEA, et d'autre part, sur des effectifs hiérarchiquement rattachés aux directions départementales des territoires 214 ( * ) , qui relevaient de l'action 24 du programme 217 de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables ».
L'augmentation, en 2011, de la part de la TAC revenant au BACEA correspondait ainsi au transfert budgétaire de 219 ETPT du SNIA, pour un montant d'environ 11,4 millions d'euros 215 ( * ) , du programme support 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer » de la mission précitée vers le BACEA.
Les variations de la répartition du produit de la TAC depuis 2005 sont résumées dans le tableau ci-après.
Evolution de la répartition du produit de la TAC
(en %)
|
Jusqu'en 2005 |
LFI 2006 |
LFI 2007 |
LFI 2008 |
LFI 2009 |
LFI 2011 |
||||||
|
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2009 |
2010 |
2011 |
2011 |
||||
|
BACEA |
65,58 |
43,73 |
49,56 |
53,37 |
51,47 |
49,56 |
82,14 |
79,77 |
77,35 |
80,32 |
|
|
Budget général |
34,42 |
56,27 |
50,44 |
46,63 |
48,53 |
50,44 |
17,86 |
20,23 |
22,65 |
19,38 |
|
Source : commission des finances, d'après les lois de finances depuis 2005
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article propose une nouvelle rédaction de l'article 45 de la loi de finances pour 2008, précité, afin de fixer la répartition du produit de la TAC, à compter du 1 er janvier 2012, à :
- 80,91 % , au lieu de 80,32 % pour la quotité revenant au BACEA, soit 0,59 point supplémentaire ;
- 19,09 %, au lieu de 19,68 %, pour la quotité revenant au budget général.
Ce relèvement répond aux mêmes motivations que celui réalisé fin 2010 : il s'agit de finaliser le regroupement des emplois et services d'ingénierie portuaire au sein du SNIA, par le transfert budgétaire de 40 ETPT outre-mer financés par le programme 217, qui n'étaient pas pris en compte dans la répartition de la TAC prévue pour 2011. Ce transfert, qui représente un montant total de 2,354 millions d'euros , dont 2,25 millions d'euros au titre des dépenses de personnel, est ainsi financé par l'affectation au BACEA d'une fraction du produit de la TAC.
Comme cela avait déjà été le cas fin 2010, cette augmentation ne revêt plus un caractère transitoire et n'est plus suivie d'une baisse programmée sur deux ans de la quotité affectée au budget annexe. Le présent article se substitue donc intégralement à la rédaction actuelle de l'article 45 de la loi de finances pour 2008.
* *
*
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Le BACEA, dont les recettes sont fortement corrélées au trafic aérien et à l'activité économique, est confronté depuis plusieurs années à des difficultés d'équilibrage de ses comptes et a fortement accru son recours à l'endettement . Celui-ci devrait ainsi s'élever en 2012 à 1 214,6 millions d'euros , soit l'équivalent de 8,5 années de capacité d'autofinancement.
Ce relèvement de la quotité de la TAC relève cependant d'une problématique distincte puisqu'il tire les conséquences, en recettes, d'un transfert d'emplois motivé par la constitution d'un pôle unifié d'ingénierie aéroportuaire en métropole , financé exclusivement par la DGAC. Cette mesure accompagne donc un changement de périmètre et est budgétairement neutre pour l'Etat.
Le produit de la TAC perçu par le BACEA en 2012 s'élèverait à 321,8 millions d'euros, soit une hausse de 4,5 % par rapport à 2011 , cette évolution tenant compte de :
- la nouvelle clef de répartition prévue par le présent article ;
- la croissance anticipée, de 2 %, du trafic de passagers en 2012 par rapport à 2011 (+ 7,72 millions d'euros) ;
- l'évolution des tarifs de la TAC, revalorisés du taux prévisionnel de croissance des prix à la consommation hors tabac, soit +1,75 %.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 18
Financement des nouveaux radars de sécurité routière
Commentaire : le présent article propose de modifier pour 2012 la répartition des recettes des amendes forfaitaires constatées par les radars afin de compléter le financement du déploiement des nouveaux radars, notamment ceux dits « pédagogiques ». La moitié de la fraction de recettes excédant 457 millions d'euros serait ainsi affectée à la première section du compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », dans la limite de 20 millions d'euros.
I. LE FINANCEMENT DES RADARS DANS LE NOUVEAU COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « CONTRÔLE DE LA CIRCULATION ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS »
A. UNE ARCHITECTURE BUDGÉTAIRE RATIONALISÉE EN 2011
1. Une affectation particulièrement complexe du produit des amendes
L'exploitation, l'entretien et la maintenance des appareils existants de contrôle automatisé des infractions au code de la route et le déploiement des nouveaux matériels sont financés par le programme 751 « Radars » de la mission constituée sous la forme du compte d'affectation spéciale (CAS) « Contrôle de la circulation et du stationnement routier » , originellement créé par l'article 49 de la loi de finances pour 2006 216 ( * ) .
Le programme 751 prend également en charge la subvention pour charges de service public versée à la nouvelle Agence nationale de traitement automatisé des infractions (ANTAI) pour le fonctionnement du Centre national de traitement des infractions de Rennes.
Jusqu'au 31 décembre 2010, ce compte d'affectation spéciale était dénommé « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route » et alimenté par une fraction du produit des amendes forfaitaires des radars, plafonnée en 2010 à 212,05 millions d'euros (sur un total perçu de 468,4 millions d'euros 217 ( * ) ). Le solde de ce produit revenait à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), après prélèvement de 100 millions d'euros au profit des collectivités territoriales et de 30 millions d'euros 218 ( * ) pour les départements, la collectivité territoriale de Corse et les régions d'outre-mer.
Cette organisation s'est cependant révélée insatisfaisante car elle induisait des difficultés de pilotage budgétaire pour le ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement (MEDDTL) et participait d'une faible lisibilité de la politique publique de sanction des infractions au code de la route.
En particulier, l'affectation comme la gestion du produit global des amendes forfaitaires et majorées de la police de la circulation et du stationnement (quel que soit le mode de détection des infractions), évalué en 2010 à 1,48 milliard d'euros, étaient jusqu'en 2011 particulièrement complexes et fragmentées .
Cette situation était liée à la diversité des bénéficiaires de ce produit 219 ( * ) , à des circuits budgétaires et comptables différenciés selon le caractère automatisé ou non des amendes et selon leur mode de recouvrement forfaitaire ou « forfaitaire majoré » 220 ( * ) , à l'opacité de l'évaluation et de la restitution des recettes, et à l'instabilité temporelle de la répartition du produit global, qui a évolué à plusieurs reprises au cours des dernières années.
2. La création en 2011 d'un nouveau compte au périmètre élargi
Une simplification de l'architecture budgétaire était donc nécessaire . Le compte a été modernisé par l'article 62 de la loi de finances pour 2011, qui a très sensiblement élargi son périmètre , sans pour autant modifier les règles d'affectation des amendes forfaitaires des radars aux différentes catégories de bénéficiaires.
Il regroupe ainsi l'ensemble des recettes d'amendes de la police du stationnement et de la circulation , à l'exception de celles affectées directement à l'AFITF et au Fonds interministériel pour la prévention de la délinquance (FIPD) géré par l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé).
Ce compte comprend désormais :
- en dépenses , cinq programmes structurés en deux sections couvrant, d'une part, le périmètre de l'ancien CAS (programmes 751 et 752), et d'autre part, le déploiement du procès-verbal électronique, ainsi que des contributions à l'équipement des collectivités territoriales et au désendettement de l'Etat. Au total, les crédits du CAS en loi de finances initiale sont passés de 212,05 millions d'euros en 2010 à 1 291,1 millions d'euros en 2011 ;
- en recettes , l'ensemble des amendes forfaitaires et majorées des infractions au code de la route et de la police de la circulation et du stationnement, à l'exception d'une fraction de 35 millions d'euros revenant à l'ACSé. Le produit des amendes forfaitaires des radars est affecté au CAS dans la limite de 332 millions d'euros en 2011 , le solde étant versé à l'AFITF. Ce produit est affecté successivement à hauteur de 180 millions d'euros 221 ( * ) à la première section « Contrôle automatisé », puis à hauteur de 152 millions d'euros à la deuxième section « Circulation et stationnement routiers ».
L'estimation initiale du produit des amendes des radars perçu en 2011 était de 579 millions d'euros , dont 457 millions d'euros pour la fraction relative aux amendes forfaitaires . La loi de programmation des finances publiques pour 2011-2014 retient le même montant au titre des prévisions pour 2012.
B. LE DÉPLOIEMENT ET LE FINANCEMENT DES NOUVEAUX RADARS
1. Une inflexion de la tendance de la mortalité routière
Après avoir connu une forte amélioration en 2010 222 ( * ) , la sécurité routière s'est sensiblement dégradée au début de 2011 , avant d'enregistrer des progrès en rythme mensuel.
Les neuf premiers mois de 2011 témoignent ainsi d'une légère reprise de la mortalité (+ 0,4 %) malgré une diminution sensible du nombre d'accidents corporels, après une forte hausse lors du premier quadrimestre (+ 12,8 %). Ce constat alarmant avait motivé une réunion d'urgence du Comité interministériel de la sécurité routière (CISR) le 11 mai dernier, qui a décidé un renforcement des sanctions et des mesures de dissuasion des excès de vitesse.
Le CISR a ainsi annoncé le déploiement de 1 000 nouveaux radars d'ici à la fin de l'année 2012, et l'expérimentation dès 2011 de radars mobiles de nouvelle génération , permettant de contrôler la vitesse des usagers à partir de véhicules en circulation, ou semi-mobiles ( ie . déplaçables pour sécuriser des zones de chantiers par exemple).
Baromètre de la sécurité routière sur les neuf premiers mois de 2011
|
Nombre d'accidents corporels |
Nombrede tués
|
Nombre de blessés |
|
|
Septembre 2011 |
6 141 |
351 |
7 449 |
|
Evolution sept. 2010 |
- 4,2 % |
- 1,7 % |
- 6,6 % |
|
9 mois 2011 |
48 544 |
2 993 |
60 781 |
|
Différence 2011/2010 |
- 1 785 |
12 |
- 2 646 |
|
Evolution 2011/2010 |
- 3,5 % |
+ 0,4 % |
- 4,2 % |
N.B : données provisoires pour le mois de septembre 2011.
Source : site www.securiteroutiere.gouv.fr
2. La mise en place de nouveaux radars « pédagogiques »
A la suite de la réunion du CISR, Claude Guéant, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, a annoncé le 22 mai 2011 le déploiement d'environ 2 200 « radars pédagogiques » en 2011 . Ces radars à vocation préventive informent les automobilistes, sans verbalisation ni sanction , et sont placés « notamment dans les zones dangereuses, y compris sur des itinéraires dans lesquels des radars existent 223 ( * ) », mais à une distance aléatoire de ces derniers en fonction de la configuration des lieux.
Ils affichent les vitesses des véhicules, en précisant le cas échéant leur numéro d'immatriculation, et un texte visant à inciter les usagers en infraction à modifier leur comportement. Ils se substituent donc aux panneaux signalant la présence de radars fixes, dont le démantèlement progressif a été décidé.
Le financement de la première phase de déploiement en 2011, à hauteur de 8 millions d'euros , a été mis en place par l'article 24 de la première loi de finances rectificative pour 2011. Cet article a ainsi :
- augmenté de 8 millions d'euros la fraction du produit des amendes forfaitaires des radars affectée à la première section du CAS, relative au contrôle automatisé ;
- par coordination, précisé le périmètre des dépenses financées par cette première section 224 ( * ) en l'élargissant aux « dispositifs de prévention de sécurité routière », afin de mettre à la charge du compte le déploiement des radars pédagogiques , en sus des diverses catégories de radars automatiques ;
- traduit la nouvelle organisation gouvernementale en prévoyant que l'ordonnateur des dépenses relatives à l'ensemble des radars (financées par le programme 751) soit, à compter du 1 er janvier 2012, le ministre chargé de la sécurité routière, c'est-à-dire le ministre chargé de l'intérieur , et non plus celui chargé des transports.
Dès le 21 juin, un appel d'offres a été lancé pour l'installation d'environ 3 800 radars pédagogiques d'ici la fin 2012, après une première tranche de 200 radars d'ici la fin de l'été 2011 dans le cadre d'un avenant à un marché existant relatif aux radars automatiques.
Le 6 août 2011, le ministre a annoncé 225 ( * ) le déploiement de 4 000 appareils d'ici fin 2012 , pour un coût global d'environ 40 millions d'euros financé sur un excédent du produit des amendes encaissé en 2011 et 2012. Début août, 80 radars pédagogiques étaient installés dans 47 départements, et 120 autres l'ont été en septembre 2011.
3. La poursuite du déploiement des autres radars
Il convient de rappeler que l'objectif de déploiement de 4 500 radars automatiques a été reporté d'un an , soit à fin 2013. Un total de 3 191 « radars-sanctions » étaient installés fin 2010, et il est prévu d'en installer environ 1 000 sur la période 2011-2012. Outre l'installation des radars pédagogiques, cette augmentation du parc de radars automatiques se traduira par :
- la poursuite du déploiement de dispositifs récents : les radars « discriminants », qui permettent de verbaliser les poids lourds en tenant compte de leurs limitations de vitesse spécifiques, et les radars placés aux feux rouges . En revanche, il n'est pas prévu d'étendre le parc des radars situés aux passages à niveaux ;
- l'installation de 155 nouveaux types de radars : les « radars tronçons », qui permettent de contrôler la vitesse moyenne sur une distance de plusieurs kilomètres dans des zones potentiellement dangereuses ; les « radars chantiers », placés aux abords des zones de travaux ; et les « radars mobiles mobiles », embarqués dans des véhicules de police ou de gendarmerie et qui ne nécessitent pas d'interception du contrevenant.
D'après le projet annuel de performances du CAS « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers » annexé au présent projet de loi de finances, 451 nouveaux radars donnant lieu à sanction devraient être installés en 2012, pour un total de 4 200 dispositifs fin 2012 .
Evolution du déploiement des différents dispositifs depuis 2008 et prévisions pour 2011 et 2012 (en stock)
|
Fin 2008 |
Fin 2009 |
Fin 2010 |
Prévision LFI 2011 |
Nouvelle prévision 2011 |
Prévision PLF 2012 |
|
|
Fixes |
1 473 |
1 661 |
1 823 |
2 264 |
2 031 |
2 242 |
|
Discriminants (poids lourds) |
0 |
0 |
0 |
77 |
127 |
|
|
Mobiles |
827 |
932 |
933 |
932 |
933 |
933 |
|
Mobiles-mobiles |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
50 |
|
Chantiers |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
50 |
|
Vitesses moyennes (tronçons) |
0 |
0 |
0 |
35 |
5 |
55 |
|
Feux rouges |
0 |
118 |
435 |
463 |
681 |
721 |
|
Passages à niveaux |
0 |
0 |
2 |
30 |
22 |
22 |
|
Total dispositifs assortis de sanctions |
2 300 |
2 711 |
3 193 |
3 724 |
3 749 |
4 200 |
|
Radars pédagogiques |
0 |
0 |
0 |
0 |
1 200 |
3 250 |
|
Total tous radars |
2 300 |
2 711 |
3 193 |
3 724 |
4 949 |
7 450 |
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article, comme l'avait fait l'article 24 de la première loi de finances rectificative pour 2011, précité, propose de modifier pour la seule année 2012 la répartition du produit des amendes forfaitaires des radars afin de compléter le financement de nouveaux radars, notamment les radars pédagogiques.
Cette modification traduit le dynamisme des recettes issues des amendes forfaitaires des radars , supérieur aux prévisions initiales. Ainsi qu'il a été mentionné plus haut, la prévision pour 2011 et 2012 de ces recettes était de 457 millions d'euros en loi de programmation des finances publiques. Le produit final devrait se révéler supérieur et pour ces deux années, la nouvelle prévision des recettes porte désormais sur 520,7 millions d'euros, soit une progression attendue de 63,7 millions d'euros . Le Gouvernement propose de l'utiliser en partie, à hauteur de 20 millions d'euros , pour le financement du déploiement des nouveaux radars.
Le nouveau schéma d'affectation est cependant conditionné à un dépassement effectif de la prévision de recettes de 457 millions d'euros.
Le présent article propose ainsi, par dérogation à la répartition fixée par le II de l'article 49 de la loi de finances pour 2006, que le produit des amendes forfaitaires des radars excédant 457 millions d'euros soit affecté pour moitié à la première section « Contrôle automatisé » du CAS, dans la limite de 20 millions d'euros . Le solde de ce produit supplémentaire serait affecté à l'AFITF .
Il en résulte que si la nouvelle prévision de recettes de 520,7 millions d'euros se réalise, les ressources de la première section « Contrôle automatisé » passeront de 172 à 192 millions d'euros , tandis que l'AFITF bénéficiera de 43,7 millions d'euros supplémentaires. Le projet annuel de performance du CAS, annexé au présent projet de loi de finances, tient déjà compte de cette progression attendue des recettes dans l'équilibre du CAS, les 20 millions d'euros supplémentaires étant intégralement affectés au programme 751 « Radars » de la première section.
* *
*
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteure générale constate que ce dispositif a le mérite d'une répartition équilibrée des ressources supplémentaires puisqu'il permet, d'une part, de garantir que la dépense additionnelle n'interviendra qu'une fois que la progression du produit des amendes forfaitaires aura été constatée, et d'autre part, de sanctuariser la fraction dévolue à l'AFITF.
Si l'augmentation des recettes se révèle effectivement soutenue, le surcroît de recettes pour l'AFITF ne sera pas superflu , considérant la situation financière structurellement tendue de l'Agence. Après une perte d'exploitation de 37,9 millions d'euros en 2010, le budget prévisionnel de 2011 prévoit certes un bénéfice d'un peu plus de 16 millions d'euros. Mais ce résultat est lié à une recette exceptionnelle de 400 millions d'euros 226 ( * ) qui n'était pas encore versée à la mi-octobre 2011.
D'après le projet annuel de performances du CAS, il est prévu d'installer en 2012 2 050 radars pédagogiques, pour un coût global estimé à 9,98 millions d'euros , près de la moitié des dispositifs étant financés sur des autorisations d'engagement ouvertes en 2011, par utilisation des reports.
Leur coût unitaire moyen de déploiement (acquisition et installation) s'élève à environ 6 650 euros TTC 227 ( * ) , auquel s'ajoute un coût de maintien en condition opérationnelle (maintenance préventive et curative et réparations liées aux actes de vandalisme) estimé à 1 350 euros, soit au total 8 000 euros TTC en moyenne par appareil . Le solde d'environ 10 millions d'euros serait donc consacré au déploiement des autres radars, donnant lieu à sanction.
Toutefois, la nécessité de ces radars pédagogiques n'est pas vraiment démontrée. Le contexte budgétaire actuel doit se traduire par de nouvelles priorités et une meilleure utilisation de cette fraction de l'excédent de recettes, que votre commission propose d'affecter au désendettement de l'Etat , via le programme 755 du CAS. Le financement du déploiement de nouveaux radars demeurera possible, selon un rythme peut-être un peu moins soutenu, par une meilleure utilisation des reports de crédits qui affectent chroniquement la première section du CAS.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 18 bis (nouveau)
Prélèvement exceptionnel sur le produit des amendes de la police de la circulation et du stationnement revenant aux collectivités territoriales au profit du budget général de l'Etat
Commentaire : dans le cadre de l'effort supplémentaire de 200 millions d'euros demandé aux collectivités territoriales, le présent article vise à prélever, à titre exceptionnel et au profit du budget général de l'Etat, 32,6 millions d'euros sur le produit des amendes de police revenant aux collectivités territoriales en 2012.
I. LE DROIT EXISTANT
Dans un objectif de meilleure lisibilité du traitement budgétaires des amendes, l'article 62 de la loi de finances pour 2011 228 ( * ) a élargi le champ de l'actuel compte d'affectation spéciale (CAS) « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route », renommé « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », afin d'y intégrer l'ensemble des recettes d'amendes de la police de la circulation et du stationnement , à l'exception des fractions affectées à l'agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et au fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD).
Le nouveau CAS, équilibré en recettes et dépenses conformément au II de l'article 21 de la Lolf, comporte deux sections .
A. LA PREMIÈRE SECTION DU CAS
Les recettes de la première section , intitulée « Contrôle automatisé », sont constituées d'une fraction du produit des amendes forfaitaires des radars, qui s'élève à 172 millions d'euros .
Les dépenses de la première section du CAS sont les dépenses de l'Etat :
- relatives à la conception, à l'entretien, à la maintenance, à l'exploitation et au développement de systèmes automatiques de contrôle et de sanction, y compris les frais liés à l'envoi des avis de contravention et d'amende ;
- effectuées au titre du système de gestion des points du permis de conduire et des frais d'impression, de personnalisation, de routage et d'expédition des lettres relatives à l'information des contrevenants sur les points dont ils disposent sur leur permis de conduire et des lettres relatives à la restitution de points y afférents.
B. LA SECONDE SECTION DU CAS
La seconde section du CAS, intitulée « Circulation et stationnement routiers », est entièrement nouvelle et intègre dans le CAS des circuits budgétaires antérieurement peu lisibles. Elle est alimentée par deux types de recettes que sont :
- une quote-part des amendes forfaitaires des radars, d'un montant de 160 millions d'euros ;
- le produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation et du stationnement « hors radars » , après un prélèvement de 35 millions d'euros au profit de l'agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé) , qui gère le FIPD, et le produit de l'ensemble des amendes forfaitaires majorées (des radars ou « hors radars »).
La seconde section finance trois types de dépenses :
- « les dépenses relatives à la conception, à l'acquisition, à l'entretien, à la maintenance et au développement des équipements des forces de sécurité de l'Etat nécessaires au procès-verbal électronique, ainsi que les frais liés à l'envoi et au traitement des avis de contravention issus d'infractions relevées par l'ensemble des forces de sécurité », soit le financement par l'Etat du déploiement du procès-verbal électronique ;
- « la contribution au financement par les collectivités territoriales d'opérations destinées à améliorer les transports en commun et la circulation », qui représente donc une globalisation des concours aux collectivités territoriales et n'est plus réalisée par la voie d'un prélèvement sur recettes . Les collectivités territoriales se voient affecter, en application de cette disposition, 53 % du solde du produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation et du stationnement « hors radars » , après déduction des dépenses liées au déploiement du procès-verbal électronique détaillées ci-dessus. Ces dépenses sont retracées au sein du programme n° 754 « Contribution à l'équipement des collectivités territoriales pour l'amélioration des transports en commun, de la sécurité et la circulation routières » du CAS ;
- enfin, des versements au budget général , à hauteur des 47 % restant du solde du produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation et du stationnement « hors radars » , affectés au désendettement de l'Etat. Ces dépenses figurent au programme n° 755 « Désendettement de l'Etat » du CAS.
Cette clef de répartition - 53 % / 47 % - du montant global des amendes forfaitaires hors radars et des amendes majorées , une fois prélevés les fonds nécessaires au financement du FIPD et à la mise en oeuvre du procès-verbal électronique, a été calculée à partir des moyennes 2006-2009 des produits des amendes forfaitaires de la circulation (hors amendes radars) et des amendes forfaitaires majorées perçus par les collectivités locales et par l'État. Elle fige donc, à compter de 2011, une répartition à droit constant du produit de ces amendes.
II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté un amendement, proposé par le Gouvernement, afin de prélever, à titre exceptionnel en 2012, 32,6 millions d'euros sur le produit des amendes de police revenant aux collectivités territoriales en application du dispositif décrit ci-dessus, au profit du budget général de l'Etat. Ainsi, sur les 53 % du solde du produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation et du stationnement « hors radars » bénéficiant aux collectivités territoriales, 32,6 millions d'euros seront prélevés pour abonder les 47 % revenant à l'Etat.
En pratique, cet article se traduira en 2012, par : une minoration de 32,6 millions d'euros sur les 694,6 millions d'euros du programme n° 754 « Contribution à l'équipement des collectivités territoriales pour l'amélioration des transports en commun, de la sécurité et la circulation routières » ; une majoration de 32,6 millions d'euros des 474,1 millions d'euros du programme n° 755 « Désendettement de l'Etat » au sein du CAS.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
L'application du présent article conduirait à une diminution de 32,6 millions d'euros du montant des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales . Comme l'indique l'exposé des motifs de l'amendement, son objectif est de contribuer à réduire de 200 millions d'euros le montant global de ces concours , dans le cadre de l'effort supplémentaire de réduction des dépenses de l'Etat d'un milliard d'euros annoncé par François Fillon, Premier ministre, le 24 août 2011. Or, votre commission des finances est opposée à ce que les collectivités territoriales contribuent à cet effort supplémentaire .
La situation financière des collectivités territoriales et leur autonomie fiscale ont déjà été malmenées par la réforme de la taxe professionnelle , alors qu'elles ne sont pas principalement responsables du niveau d'endettement de la France puisque, depuis le début des années 1980, leur endettement s'est établi entre 7 et 9 points de PIB.
Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.
ARTICLE 19
(Art. 235 ter ZF et 302 bis ZC du code général des impôts,2° du III de l'article 65 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011)
Aménagement du compte d'affectation spéciale
« Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs »
Commentaire : afin de remédier à certaines difficultés rencontrées dans le fonctionnement du compte d'affectation spéciale afférent à la nouvelle mission de l'Etat d'autorité organisatrice de transport, le présent article propose d'élargir le champ des dépenses de ce compte, d'aligner les délais de déclaration et de liquidation de la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires (TREF) et de la contribution de solidarité territoriale (CST) et de relever le produit perçu de la TREF.
I. LE NOUVEAU COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « SERVICES NATIONAUX DE TRANSPORT CONVENTIONNÉ DE VOYAGEURS »
A. UNE CONVENTION ET UN COMPTE DÉDIÉS À L'EXPLOITATION DE QUARANTE LIGNES D'ÉQUILIBRE DU TERRITOIRE
1. Des lignes structurellement déficitaires désormais conventionnées avec l'Etat
Le 13 décembre 2010, l'Etat, représenté par Thierry Mariani, ministre chargé des transports, et la SNCF ont signé une convention triennale relative à l'exploitation des trains dits « d'équilibre du territoire » (TET), tendant à garantir l'avenir de quarante liaisons ferroviaires Corail, Intercité, Téoz et Lunéa structurellement déficitaires . Par cette convention, l'Etat assumait sa compétence d'autorité organisatrice du premier service national de transport conventionné de voyageurs.
Ces lignes, exploitées par les branches d'activité « SNCF Proximités » et « SNCF Voyages », représentent chaque jour 340 trains transportant environ 100 000 voyageurs. En raison de leur niveau de fréquentation, l'exploitation de la plupart de ces lignes est déficitaire depuis plus de vingt ans , à hauteur de 190 millions d'euros en 2009 229 ( * ) hors rémunération de l'exploitant.
Les besoins d'investissements nécessaires au renouvellement du matériel roulant s'élèveraient, selon la SNCF, à 1,5 à 2 milliards d'euros pendant quinze ans , mais n'apparaissent nécessaires qu'à compter de 2015.
L'équilibre financier de ces lignes était jusqu'en 2010 assuré par une péréquation interne à la SNCF entre les produits et les charges de l'ensemble des lignes exploitées, en particulier des lignes à grande vitesse (LGV), globalement excédentaires, vers les lignes Corail. Ce système ne garantissait cependant pas le maintien de toutes les dessertes de TET, dont certaines étaient menacées de disparition.
En outre, le règlement européen (CE) n° 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, dit « règlement OSP » (obligations de service public), entré en vigueur le 3 décembre 2009, a conduit à assimiler les lignes d'équilibre du territoire à une obligation de service public, susceptible d'être contractualisée et de faire l'objet d'une compensation par l'Etat .
La convention fixe donc les obligations de service public que la SNCF doit assurer pour l'ensemble des TET, en matière de desserte des gares, de fréquence, de maintenance et de régénération du matériel roulant existant 230 ( * ) . Ces objectifs sont suivis par des indicateurs de résultat et sanctionnés par un système de bonus/malus , comme c'est le cas pour la convention liant la RATP au STIF. En contrepartie de la réalisation de ces obligations, la SNCF reçoit une compensation de l'Etat afin de contribuer au financement du déficit d'exploitation.
2. Le choix d'un compte d'affectation spéciale pour matérialiser la compensation
Sur le plan budgétaire, ce conventionnement s'est traduit par la création, par l'article 65 de la loi de finances pour 2011 231 ( * ) , d'un nouveau compte d'affectation spéciale (CAS) intitulé « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs ». Ce compte est apparu comme la solution la plus appropriée pour :
- permettre d'intégrer dans le budget de l'Etat le financement de l'obligation de service public tout en perpétuant la logique de péréquation ;
- garantir la mesure de la performance et la transparence du financement des TET, donc le contrôle démocratique du Parlement ;
- préserver la soutenabilité budgétaire du dispositif et permettre de réguler les dépenses en maintenant l'incitation vertueuse à un meilleur contrôle de l'évolution des déficits de ces lignes 232 ( * ) .
Ce compte perçoit trois types de recettes , décrites infra : la contribution de solidarité territoriale (CST), une fraction de la taxe d'aménagement du territoire, et le produit de la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires (TREF).
Il retrace en dépenses , dans deux programmes 785 et 786 :
- les contributions liées à l'exploitation des services nationaux de transport de voyageurs conventionnés par l'Etat ;
- les contributions au matériel roulant de ces services conventionnés ;
- et - en application des dispositions du présent article - les dépenses relatives aux enquêtes de satisfaction sur la qualité de service et aux frais d'études et de missions de conseil juridique, financier ou technique, directement liés à l'exercice par l'Etat de ses responsabilités d'autorité organisatrice de transport.
La création de ce CAS a donné lieu à une modification du cahier des charges de la SNCF par un décret du 29 juillet 2011 233 ( * ) , qui a également assoupli l'encadrement des tarifs des TGV . S'agissant de la nouvelle compensation, le décret détermine les conditions dans lesquelles l'Etat exerce son rôle d'autorité organisatrice des TET, expose les principaux points qui doivent être traités dans la convention, et prévoit que la SNCF doit établir un budget et des comptes séparés 234 ( * ) pour l'exploitation des TET.
C. LES RECETTES AFFECTÉES AU COMPTE
Le financement du CAS est assuré par trois taxes , dont deux nouvelles, créées par l'article 65 de la loi de finances pour 2011, précité :
1) La contribution de solidarité territoriale (CST), codifiée à l'article 302 bis ZC du code général des impôts et due par les entreprises de service de transport ferroviaire national et international de voyageurs, soit aujourd'hui la SNCF.
Cette taxe est assise sur le montant total, déduction faite des contributions versées par l'Etat en compensation des tarifs sociaux et conventionnés, du chiffre d'affaires de la SNCF relatif aux prestations de transport ferroviaire de voyageurs non conventionnés, et aux prestations commerciales qui leur sont directement liées, effectuées entre deux gares du réseau ferré national. Sont donc exclus de l'assiette les services de transport ferroviaire conventionnés par les régions (pour les TER), le Syndicat des transports d'Ile-de-France (pour les RER) ou l'Etat, ce qui revient à ce que la CST soit essentiellement supportée par l'activité grande vitesse .
La fourchette de taux a été établie entre 2 % et 5 %, un arrêté du 13 avril 2011 ayant fixé ce taux à 2,279 % .
2) La taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires (TREF), codifiée à l'article 235 ter ZF du même code, est due par les entreprises de service de transport ferroviaire de voyageurs ayant des activités de transport de voyageurs. Afin de ne pas pénaliser les nouveaux entrants, seules sont redevables les entreprises ferroviaires réalisant un chiffre d'affaires soumis à la CST supérieur à 300 millions d'euros.
La fourchette de taux est située entre 5 % et 20 % et le montant de la taxe est plafonné à 75 millions d'euros . Un arrêté du 29 juillet 2011, pris conjointement par les ministres en charge des transports, de l'économie et du budget, a établi le taux de la TREF à 13 % .
3) Une fraction de la taxe d'aménagement du territoire (TAT), prévue à l'article 302 bis ZB du code général des impôts et acquittée par les sociétés concessionnaires d'autoroutes. L'article 66 de la loi de finances pour 2011 a ainsi relevé le tarif de la TAT, qui est passé de 6,86 euros (pour mille kilomètres parcourus) à 7,32 euros, et fixé la quote-part affectée au CAS à 35 millions d'euros par an.
En 2011, l'équilibre en emplois et ressources du CAS s'élève à 210 millions d'euros, dont 35 millions d'euros au titre de la TAT, 100 millions d'euros de CST et 75 millions d'euros de TREF , ces deux dernières étant actuellement acquittées par la seule SNCF.
C. LES TROIS DIFFICULTÉS IDENTIFIÉES
Le présent article a pour objet de remédier à trois difficultés.
En premier lieu, les articles précités du code général des impôts prévoient aujourd'hui des délais différents de déclaration et de recouvrement pour la CST et la TREF . Cette différence se traduit concrètement par la nécessité de prendre deux arrêtés successifs et crée des lourdeurs administratives, d'autant que la compensation de l'Etat n'est versée à la SNCF qu'après recouvrement de chacune des deux taxes .
Ensuite, l'article 65 de la loi de finances pour 2011 ne prévoit pas la possibilité pour le CAS de financer des dépenses relatives aux enquêtes de satisfaction sur la qualité de service, ou aux frais d'études et de conseil juridique, financier ou technique directement liés à la mission d'autorité organisatrice de transports.
Le Gouvernement considère que de telles études et enquêtes sont nécessaires pour garantir le plein exercice par l'Etat de cette mission . Elles lui permettraient, en effet, de mesurer régulièrement la demande de transport et la satisfaction des voyageurs au regard des dessertes proposées, et de faire face à la définition des conditions dans lesquelles le renouvellement du matériel roulant interviendra, à compter de 2014. Il importe toutefois de relever que c'est généralement le prestataire - en l'espèce la SNCF - qui commande les enquêtes de satisfaction , selon une périodicité préalablement convenue avec l'autorité organisatrice de transports.
Enfin, suite à l'avis n° 2011-002 rendu le 2 février 2011 par l'Autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAF) sur le document de référence du réseau ferré national pour 2012, et notamment son avis conforme sur le projet de tarification correspondant, les péages acquittés par les TET connaîtront une augmentation de 70 millions d'euros en 2012 , cette évolution étant compensée par la baisse des péages sur les lignes à grande vitesse. Les trajectoires financières prévisionnelles de la convention passée entre l'Etat et la SNCF ont donc été sensiblement modifiées.
Le Gouvernement considère que l'équilibre économique de cette activité pourrait être maintenu par un relèvement d'un montant équivalent de la contribution versée par l'Etat à la SNCF . Le financement de cette augmentation pourrait également contribuer à rééquilibrer le financement du CAS entre les différentes activités ferroviaires, afin de ne pas fragiliser l'équilibre économique des TGV.
Il s'agit donc de simplifier la gestion du CAS, d'élargir le champ des dépenses qu'il peut financer et d'assurer le financement de la charge supplémentaire de 70 millions d'euros facturée aux TET à partir de 2012.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article propose de remédier aux trois difficultés précitées par :
- une augmentation de la fourchette de taux et du plafond du produit de la TREF et une diminution de la fourchette de taux de la CST (A et 1° du B du I du présent article) ;
- un alignement des échéances de déclaration et de recouvrement de la CST sur celles de la TREF (2° du B du I ) ;
- une extension des dépenses éligibles du CAS « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » ( II ).
Le A du I du présent article modifie ainsi l'article 235 ter ZF du code général des impôts, relatif à la TREF , pour :
- introduire une nouvelle fourchette de taux, actuellement de 5 % à 20 % et qui sera donc de 15 % à 35 % . Un nouvel arrêté devra donc être pris pour fixer le nouveau taux, qui sera supérieur à l'actuel (13 %) ;
- augmenter substantiellement le plafond de la taxe, qui est plus que doublé pour atteindre 155 millions d'euros . Le plafond initialement envisagé était de 145 millions d'euros.
Le B du I modifie l'article 302 bis ZC du même code, relatif à la CST , pour :
- abaisser le premier seuil de la fourchette de taux, qui passe ainsi de 2 % à 1,5 % . Un nouvel arrêté devrait en tirer les conséquences en abaissant le taux applicable ;
- établir à six mois à compter de son exigibilité, au lieu de trois mois actuellement, le délai de déclaration et de liquidation de la contribution, qui est ainsi aligné sur celui de la TREF.
Enfin le II complète l'article 65 de la loi de finances pour 2011, précité, pour élargir les dépenses éligibles du CAS au « financement des frais exposés par l'Etat, dans l'exercice de sa responsabilité d'autorité organisatrice de services nationaux de transport conventionnés de voyageurs, au titre de la réalisation d'enquêtes de satisfaction sur la qualité de service, d'études et de missions de conseil juridique, financier ou technique ».
* *
*
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Le financement de la hausse des péages comme des nouvelles dépenses d'enquêtes et d'études repose intégralement sur la TREF , tandis que le taux de la CST serait abaissé. Il en résultera une augmentation de la contribution des filiales et activités les plus rentables de la SNCF , et, à terme, des entreprises concurrentes qui réaliseront un chiffre d'affaires en France supérieur à 300 millions d'euros.
Le nouvel équilibre du CAS prévoit ainsi 280 millions d'euros de dépenses en 2012 , contre 210 millions d'euros en 2011, financées par le maintien des recettes de la fraction de la TAT, soit 35 millions d'euros, une diminution de 10 % du produit de la CST (90 millions d'euros), et une saturation du nouveau plafond de la TREF, à 155 millions d'euros. Les frais d'enquêtes, d'études et de conseil - répartis sur les deux programmes du compte - seraient limités à 500 000 euros , et la contribution à la régénération du matériel roulant des TET augmenterait de près de 10 millions d'euros, pour atteindre 92,3 millions d'euros.
La diminution de la CST contribue donc à préserver davantage la rentabilité des TGV , considérée - parfois abusivement compte tenu de sa diminution tendancielle - comme la « vache à lait » du groupe SNCF.
Il importe toutefois de rappeler que la SNCF a obtenu du Gouvernement, fin 2010, que l'encadrement des tarifs du TGV soit sensiblement assoupli , ce qui a été traduit dans le décret précité du 29 juillet 2011. L'innovation majeure réside dans la suppression de la distinction entre périodes normale et de pointe.
A compter de 2012, la SNCF pourra donc recourir davantage au « yield management » 235 ( * ) , qu'elle pratique déjà depuis plusieurs années mais dans une moindre mesure que ses concurrents du transport aérien. Il en résultera pour les voyageurs un élargissement de l'amplitude et une plus grande variabilité des tarifs , et en particulier un renchérissement du tarif moyen des billets des TGV les plus fréquentés 236 ( * ) . Cette optimisation par le yield management nuira également à la lisibilité de la politique tarifaire de la SNCF.
Le Gouvernement avait présenté cette nouvelle liberté tarifaire comme justifiée par la nécessaire adaptation à l'ouverture progressive du marché ferroviaire. Elle représente surtout une concession faite à la SNCF en vue de consolider son modèle économique , la rentabilité du TGV venant compenser le maintien des lignes d'équilibre du territoire et la hausse des péages versés à Réseau ferré de France pour l'entretien et le renouvellement du réseau. En tout état de cause, il importe que cette liberté tarifaire ne s'exerce pas au détriment des familles et des ménages modestes ou vulnérables .
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 20
Création du compte de commerce
« Renouvellement des concessions hydroélectriques »
Commentaire : le présent article propose de créer un compte de commerce destiné à retracer le financement des charges du renouvellement des concessions hydroélectriques par les concessionnaires sortants et les concessionnaires entrants.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
A. L'OUVERTURE DES CONCESSIONS HYDROÉLECTRIQUES ET SES CONSÉQUENCES BUDGÉTAIRES
1. Une ouverture sous la pression de la Commission européenne
Jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi sur l'eau et les milieux aquatiques (n° 2006-1772 du 30 décembre 2006) 237 ( * ) , l'article 13 de la loi du 16 octobre 1919 relative à l'utilisation de l'énergie hydraulique accordait un droit de préférence au concessionnaire sortant d'un ouvrage hydroélectrique s'il acceptait les conditions du nouveau cahier des charges.
La Commission européenne ayant mis la France en demeure de modifier ces dispositions qui contrevenaient, selon elle, à la liberté d'établissement, le droit de préférence a été aboli par la loi de 2006 précitée .
En conséquence, l'octroi des concessions hydroélectriques relève désormais de la procédure de mise en concurrence applicable aux délégations de service public et définie par la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques, dite « loi Sapin ».
Une dizaine de concessions devraient l'objet d'une telle procédure entre 2012 et 2015, pour une puissance installée totale de 5,3 GW (soit 20 % de la puissance hydroélectrique installée en France).
2. Les implications budgétaires de l'ouverture
La mise en concurrence des concessions hydroélectriques nécessite l'engagement de dépenses par l'Etat , qui seront ultérieurement compensées par les remboursements des concessionnaires sortants et entrants.
Il s'agit, en particulier :
- d'une part, de l' indemnisation des concessionnaires sortants , au titre, le cas échéant, du remboursement d'éventuels investissements non amortis, du rachat des biens propres du concessionnaire indispensables à l'exploitation et même, éventuellement, des indemnités pour rupture anticipée du contrat. Il s'agit là de sommes importantes, dont le montant cumulé pourrait être compris entre 1 et 1,5 milliard d'euros d'ici à 2015 ;
- d'autre part et accessoirement, du financement de l'ensemble des frais d'expertise et de procédure.
Certes, aux termes de l'article L. 521-17 du code de l'énergie, ces frais doivent être, in fine , supportés par le concessionnaire retenu . En effet, celui-ci doit acquitter « un droit dont le montant est fonction des dépenses à rembourser par l'Etat au concessionnaire précédent [...] ou pour d'éventuels autres frais engagés par l'État au titre du renouvellement de la concession ».
Néanmoins, pour plus de clarté et pour faciliter le suivi des mouvements, il est nécessaire de décider les modalités d'imputation budgétaire de ces opérations avant de les lancer . Tel est l'objet du dispositif proposé.
B. LA CRÉATION PROPOSÉE D'UN COMPTE DE COMMERCE DÉDIÉ À CES OPÉRATIONS
Le présent article propose l'ouverture, à compter du 1 er janvier 2012, d'un compte de commerce intitulé « Renouvellement des concessions hydroélectriques » .
Destiné à retracer les opérations liées au renouvellement des concessions hydroélectriques décrites ci-dessus, il comporterait :
- en recettes, le montant du droit à acquitter par le concessionnaire choisi du fait des dispositions de l'article L. 521-17 du code de l'énergie ( cf. supra ), le remboursement par les concessionnaires sortants des frais d'expertise et de contre-expertise éventuellement exposés par l'Etat au cours des procédures de fin de concession, les « recettes diverses et accidentelles » et les versements du budget général ;
- en dépenses, les sommes à rembourser par l'Etat aux concessionnaires sortants du fait des dispositions de l'article L. 521-17 précité, les frais engagés par l'État au titre du renouvellement des concessions, les frais d'expertise et de contre-expertise engagés par l'Etat au cours des procédures de fin de concession, les dépenses diverses et accidentelles et les versements au budget général.
Comme indiqué précédemment, l'objectif poursuivi est de permettre l'engagement des dépenses liées au renouvellement des concessions hydroélectriques tout en garantissant de manière lisible, au sein d'un compte de commerce, l'équilibre avec les recettes prévues par les textes en vigueur .
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Une inscription au budget général des recettes et des dépenses liées au renouvellement des concessions hydroélectriques aurait induit l'inscription de dépenses d'un montant conséquent et non aisément évaluables, alors même que l'Etat doit recevoir une recette liée à la même opération et d'un égal montant. De ce point de vue, le choix de l'ouverture d'un compte de commerce offre une indéniable souplesse et permet de vérifier aisément la correspondance des décaissements et des encaissements .
Toutefois, la conformité de ce dispositif à la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) n'est pas totalement assurée . En effet, en vertu de son article 22, « les comptes de commerce retracent des opérations de caractère industriel et commercial effectuées à titre accessoire par des services de l'Etat non dotés de la personnalité morale ». Il s'agit donc de savoir si les recettes visées peuvent véritablement être considérées comme provenant d'une opération de caractère industriel et commercial. Cela n'est pas certain car, contrairement aux redevances qu'acquitteront les concessionnaires (qui ne viendront pas en recettes du compte de commerce), ces recettes s'analysent plutôt comme des compensations de charges à acquitter par l'Etat. A cet égard, votre rapporteure générale prend acte des explications du Gouvernement, qui fait valoir qu'il s'agit bien d'une activité en dehors du champ habituel des compétences de l'Etat, ce qui respecterait la logique régissant la constitution de comptes de commerce.
Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.
ARTICLE 21
(Art. 79 de la loi n° 47-1465 du 4 août 1947 relative à certaines dispositions d'ordre financier, 54 de la loi° 77-1467 du 30 décembre 1977 de finances pour 1978 et 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006)
Suppression de deux dispositifs d'avances du compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés »
Commentaire : le présent article supprime deux dispositifs d'avances visant, d'une part, à faciliter l'achat, par les fonctionnaires de l'État et les personnels militaires, de véhicules nécessaires à l'exécution de leur service lorsqu'ils sont astreints à des sujétions particulières et, d'autre part, les avances en faveur des associations participant à des tâches d'intérêt général.
I. LE DROIT EXISTANT
A. LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIER « PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS »
Jusqu'en 2011, le compte de concours financier « Prêts et avances à des particuliers ou organismes privés » était une mission constituée de quatre programmes :
- le programme 861 « Prêts et avances à des particuliers ou à des associations » (770 000 euros en LFI 2011) ;
- le programme 862 « Prêt pour le développement économique et social » (30 millions d'euros) ;
- le programme 863 « Prêts à la filière automobile » (zéro euro) ;
- et le programme 865 « Prêts et avances au fonds de prévention des risques naturels majeurs » (100 millions d'euros).
Ce compte trouve son origine dans l'immédiat après-guerre. Ainsi, l'article 79 de la loi n° 47-1465 du 4 août 1947 relative à certaines dispositions d'ordre financier a institué un régime d'avances aux fonctionnaires de l'Etat et aux personnels militaires pour l'acquisition de moyens de transport nécessaires à l'exécution de leur service.
Par la suite, plusieurs lois de finances ont successivement élargi le périmètre de ce compte en y intégrant les prestations suivantes :
- l'article 87 de la loi de finances pour 1960 a créé programme « Prêts pour le développement économique et social » ;
- l'article 54 de la loi de finances pour 1978 a créé l'action « Avances aux associations participant à des tâches d'intérêt général » ;
- l'article 65 de la loi de finances pour 1979 l'action « Avances aux agents de l'État à l'étranger pour la prise en location d'un logement ».
Plus récemment, depuis 2009, le compte de concours financier comprend un nouveau programme « Prêts à la filière automobile ». La création de ce programme s'inscrivait dans le cadre du « pacte automobile français », mis en place par la loi de finances rectificatives du 20 avril 2009 ; celle-ci avait ouvert en AE et CP près de 6,25 milliards d'euros sur ce nouveau programme 238 ( * ) .
Enfin, la loi de finances pour 2011a créé le programme « Prêts et avances au fonds de prévention des risques naturels majeurs » (FPRNM) afin de retracer les sommes versées à ce fonds en vue des acquisitions par l'Etat, par voie amiable ou d'expropriation, d'immeubles situés dans les « zones de solidarité » qui ont été délimitées à la suite de la tempête « Xynthia » du 28 février 2010.
B. LES OBSERVATIONS FORMULÉES PAR LA COUR DES COMPTES : DES ACTIONS DEVENUES SANS OBJET
La Cour des comptes a mis en évidence, dans sa note d'exécution budgétaire sur l'exercice 2010 relative à ce compte de concours financiers « le manque de pertinence de l'architecture budgétaire de la mission ». En effet, les quatre programmes qui la composent sont dépourvus de lien et leur réunion au sein d'un même compte tient au seul fait que les débiteurs des prêts et avances de ce compte sont des personnes privées . En outre, elle souligne que certaines actions du programme 861 « Prêts et avances à des particuliers ou à des associations » n'ont plus de crédits depuis plusieurs années, ce qui conduit à s'interroger sur la pertinence de leur existence et de celle du programme en son entier .
Ainsi, au sein du programme 861, seule l'action 4, « Avances aux agents de l'Etat à l'étranger pour la prise en location d'un logement », reste dotée de manière significative, bien que les crédits aient été sous-consommés en 2010 (443 000 euros d'AE et de CP consommés sur les 700 000 euros de crédits ouverts).
Le tableau ci-dessous montre que les actions 1 « Avances aux fonctionnaires de l'Etat pour l'acquisition de moyens de transport » 239 ( * ) et 3 « Avances aux associations participant à des tâches d'intérêt général » 240 ( * ) ne sont plus dotées depuis plusieurs années.
Dépenses du compte « Prêts et
avances à des particuliers
ou à des organismes
privés »
(en euros)
|
Section/ligne/programme |
LFI 2010 |
LFI 2011 |
|
Prêts et avances à des particuliers ou à des associations (programme 861) |
770 000 |
770 000 |
|
Action n° 1 - Avances aux fonctionnaires de l'Etat pour l'acquisition de moyens de transport |
0 |
0 |
|
Action n° 2 - Avances aux agents de l'Etat pour l'amélioration de l'habitat |
70 000 |
70 000 |
|
Action n° 3 - Avances aux associations participant à des tâches d'intérêt général |
0 |
0 |
|
Action n° 4 - Avances aux agents de l'Etat à l'étranger pour la prise en location d'un logement |
700 000 |
700 000 |
|
Prêts pour le développement économique et social (programme 862) |
10 000 000 |
30 000 000 |
|
Prêts à la filière automobile (soutien à l'innovation, programme 863) |
100 000 000 |
0 |
|
Prêts et avances au Prêts et avances au fonds de prévention des risques naturels majeurs (programme 865) |
- |
100 000 000 |
|
Total |
110 770 000 |
130 770 000 |
Source : projet annuel de performance de la mission « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » annexé au projet de loi de finances pour 2011
S'agissant des actions 1 et 3, le fait que le taux de l'avance, déterminé par arrêté ministériel, soit actuellement fixé à hauteur de 5,5 % peut expliquer l'absence de demande d'avances et, en conséquence, de dotation dans les précédentes lois de finances.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Partant du constat que l'action 1 « Avances aux fonctionnaires de l'Etat pour l'acquisition de moyens de transport » et l'action 3 « Avances aux associations participant à des tâches d'intérêt général » ne sont plus dotées de crédits depuis 2009 pour la première et 2006 pour la seconde, le Gouvernement propose leur suppression.
Le I du présent article procède à l'abrogation des dispositions à l'origine de la création de ces deux actions (l'article 79 de la loi n° 47-1465 du 4 août 1947 relative à certaines dispositions d'ordre financier et l'article 54 de la loi n° 77-1467 du 30 décembre 1977 de finances pour 1978) et renomme pour 2012 le programme 861 en remplaçant sont titre « Prêts et avances à des particuliers ou à des associations » par « Prêts et avances pour le logement des agents de l'État ».
*
L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel présenté par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Cette reconfiguration du programme 861 répond aux observations formulées par la Cour des comptes ainsi que, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2011, par notre ancien collègue Bernard Angels, rapporteur spécial des crédits de ce compte 241 ( * ) .
Ainsi, le nouvel intitulé du programme 861 « Prêts et avances pour le logement des agents de l'État » correspond mieux à la destination des crédits qui lui sont affectés au titre de l'action 4 : « Avances aux agents de l'Etat à l'étranger pour la prise en location d'un logement » 242 ( * ) , dont la dotation pour 2012 a été ramenée à 450 000 euros en raison de la sous-consommation constatée en 2010, et de l'action 2 « Avances aux agents de l'Etat pour l'amélioration de l'habitat » (50 000 euros).
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 22
(Art. 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006)
Mesures relatives au compte de concours financiers
« Avances à l'audiovisuel public »
Commentaire : le présent article a un double objet :
- actualiser les données relatives au compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public », qui retrace le financement des bénéficiaires de la contribution à l'audiovisuel public ;
- reconduire le mécanisme de garantie de ressources de ces bénéficiaires lorsque les recouvrements sont inférieurs aux prévisions budgétaires.
I. LE DROIT EXISTANT : UN FINANCEMENT DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC PAR UN COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS
Hors ressources propres et subventions de l'Etat, les organismes de l'audiovisuel public sont financés par les avances accordées par un compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public ».
Définis à l'article 1605 du code général des impôts (CGI), les bénéficiaires de ces financements sont France Télévisions, Radio France, ARTE-France, l'Institut national de l'audiovisuel (INA), ainsi que la société holding « Audiovisuel Extérieur de la France » et ses filiales, France 24 et Radio France Internationale.
Les ressources de ce compte de concours financiers proviennent, d'une part, des encaissements du produit de la contribution à l'audiovisuel public (CAP) , nets des frais de trésorerie et de recouvrement et, d'autre part, d'une dotation correspondant au montant des exonérations de contribution , pris en charge par le budget général.
Depuis 2005, un mécanisme dit de « double garantie » des ressources accordées aux organismes de l'audiovisuel public a été mis en place par le Parlement à l'initiative de notre collègue député Patrice Martin-Lalande, rapporteur spécial de la mission « Médias ».
Chaque année, la loi de finances détermine le niveau minimal des ressources affectées aux organismes , en précisant le montant prévisionnel d'encaissements de la contribution ainsi que le plafond de prise en charge des exonérations de la contribution par le budget de l'Etat.
De surcroît, si les encaissements de la contribution sont inférieurs aux prévisions de la loi de finances, l'Etat est conduit à majorer le remboursement des exonérations à due concurrence, nonobstant le plafond précédemment fixé.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le 1° du présent article actualise le montant maximal des exonérations de la contribution prises en charge par le budget général de l'Etat en le portant de 569,8 millions d'euros à 526,4 millions d'euros en 2012.
Le 2° a pour objet de reconduire en 2011 le montant garanti aux organismes de l'audiovisuel public . Si les encaissements nets de la contribution s'avèrent inférieurs à 2 764 millions d'euros, la limite de la prise en charge par le budget général de l'Etat prévue au 1° est majorée à hauteur de la perte constatée. Le montant du plancher d'encaissements nets de la contribution à l'audiovisuel public progresse donc de 4,22 %.
Ressources du compte d'avances n° 903-60 aux organismes de l'audiovisuel public pour 2011 et 2012
(en millions d'euros)
|
LFI 2011 |
PLF 2012 |
|
|
Encaissements nets de la contribution à l'audiovisuel public de l'année (TTC) |
2 652,2 |
2 764,0 |
|
Frais d'assiette, de recouvrement et de trésorerie |
43,6 |
44 |
|
Crédits budgétaires au titre du remboursement des exonérations |
569,8 |
526,4 |
|
Total disponible pour répartition (TTC) |
3 222,0 |
3 290,4 |
|
Taux de croissance des ressources garanties |
+ 3,2 % |
+ 2,1 % |
* Les recettes publiques des entreprises audiovisuelles sont soumises à la TVA au taux de 2,1 %.
Source : Ministère de la culture et de la communication
*
L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Le présent article propose de porter le montant total de ressources garanties du compte spécial aux organismes de l'audiovisuel public à 3 290,4 millions d'euros , soit une hausse de près de 2,1 %, qui succède à une augmentation de 3,2 % l'année précédente.
Cette hausse de la prévision des encaissements nets de la contribution à l'audiovisuel public se fonde sur :
- une augmentation de 1,3 % du nombre de foyers assujettis à la contribution ;
- une progression de 3 % du nombre de redevables professionnels 243 ( * ) ;
- un taux de recouvrement effectif de 99,5 % sur deux années ;
- une estimation du montant total des dégrèvements ;
- l'indexation de la redevance sur la prévision d'inflation retenue dans le projet de loi de finances pour 2012 (1,70 %).
En effet, la loi de finances rectificative pour 2008 244 ( * ) a prévu qu'à compter du 1 er janvier 2009, le montant de la « redevance audiovisuelle » est indexé 245 ( * ) chaque année sur l'indice des prix à la consommation hors tabac. Celui-ci a donc été fixé à 118 euros en métropole au lieu de 116 euros en 2008, et à 75 euros dans les départements d'outre-mer au lieu de 74 euros en 2008.
Par ailleurs, tout en maintenant le principe de l'indexation, la loi de 2009 relative à la communication audiovisuelle 246 ( * ) a porté, à compter de 2010, le montant de la contribution à 120 euros pour la France métropolitaine et à 77 euros pour les départements d'outre-mer. Ainsi, pour 2012 , le montant de la contribution, après indexation, s'établira à 125 euros en métropole et à 80 euros dans les départements d'outre-mer.
En conséquence, le montant des ressources garanties aux bénéficiaires des avances du compte de concours financiers s'élève à 3 290,4 millions d'euros ( cf. tableau ci-après).
Répartition des crédits du compte spécial « Avances à l'audiovisuel public »
entre les organismes de l'audiovisuel public
(en euros)
|
Programme |
LFI 2010 |
LFI 2011 |
PLF 2012 |
Variation 2011/2012 en % |
|
Programme 841 : France Télévisions |
2 092 233 200 |
2 146 460 743 |
2 126 294 421 |
- 0,94 % |
|
Programme 842 : Arte France |
241 934 420 |
251 809 230 |
270 187 230 |
+ 7,30% |
|
Programme 843 : Radio France |
583 862 843 |
606 591 415 |
629 763 010 |
+ 3,80% |
|
Programme 844 : Contribution au financement d'Audiovisuel Extérieur de la France |
117 517 100 |
125 197 562 |
170 264 179 247 ( * ) |
+ 36,0 % |
|
Programme 845 : Institut national de l'audiovisuel |
87 206 469 |
91 941 050 |
93 891 160 |
+ 2,12 % |
|
Total |
3 122 754 032 |
3 222 000 000 |
3 290 400 000 |
+ 2,12 % |
Source : ministère du budget
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 23
(Art. 1605 bis du code général des impôts)
Prorogation de dégrèvement de contribution à l'audiovisuel public
Commentaire : le présent article tend à proroger d'une année le dégrèvement de la contribution à l'audiovisuel public, accordé aux personnes âgées de plus de 65 ans au 1 er janvier 2004, sous conditions de ressources .
I. LE DROIT EXISTANT : UN RÉGIME PROVISOIRE DE DÉGRÈVEMENT DE LA CONTRIBUTION À L'AUDIOVISUEL PUBLIC POUR LES CATÉGORIES LES PLUS « FRAGILES »
La réforme de 2005 248 ( * ) de la « redevance audiovisuelle », dénommée depuis 249 ( * ) « contribution à l'audiovisuel public », a conduit non seulement à modifier son mode de perception, en l'adossant à celui de la taxe d'habitation, mais également à l'alignement de ses conditions de dégrèvement. En conséquence, 800 000 foyers, exonérés de la redevance mais assujettis à la taxe d'habitation, ont dû acquitter la redevance.
Par application du 3° de l'article 1605 bis du code général des impôts, un dispositif transitoire jusqu'au 31 décembre 2007 de maintien des « droits acquis » au dégrèvement de la redevance audiovisuelle a été alors mis en place au bénéfice de certains contribuables :
- les foyers dont l'un des membres est mutilé, invalide civil ou militaire, ou atteint d'une invalidité ou d'une infirmité d'au moins 80 %, ce dernier n'étant pas redevable de la taxe d'habitation, avec un revenu fiscal de référence de 2003 n'excédant pas le seuil défini au I de l'article 1417 du code général des impôts, sous réserve de ne pas être redevable de l'impôt de solidarité sur la fortune et de satisfaire à la condition de cohabitation. Par tolérance administrative, les personnes redevables de taxe d'habitation qui hébergeaient une personne infirme pouvaient bénéficier de l'exonération de redevance audiovisuelle ;
- les personnes âgées d'au moins 65 ans au 1 er janvier 2004 , non imposables à l'impôt sur le revenu (revenus de 2002), non redevables de l'impôt de solidarité sur la fortune au titre de 2002, et n'habitant pas avec des personnes imposables à l'impôt sur le revenu.
S'agissant des contribuables mutilés, invalides ou infirmes , l'article 142 de la loi de finances pour 2008 250 ( * ) a pérennisé le dégrèvement de la redevance . 18 096 infirmes ou invalides étaient concernés en 2008.
En revanche, l'exonération en faveur des personnes âgées n'a fait l'objet que d'une reconduction annuelle . L'article 29 de la loi de finances rectificative pour 2007 251 ( * ) a tout d'abord institué en faveur de ces personnes un dégrèvement de 50 % du montant de la « redevance audiovisuelle » pour l'année 2008. Puis, l'article 8 de la loi du 8 février 2008 pour le pouvoir d'achat 252 ( * ) a transformé ce dégrèvement partiel en un dégrèvement total pour la seule année 2008. L'article 196 de la loi de finances pour 2009 253 ( * ) l'a prorogé pour 2009. L'article 58 de la loi de finances pour 2010 254 ( * ) l'a reconduit pour l'année 2010. Enfin, l'article 69 de la loi de finances pour 2011 a fait de même pour 2011.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LA RECONDUCTION DU RÉGIME PROVISOIRE
Le présent article vise à reconduire le dispositif d'exonération provisoire de la contribution à l'audiovisuel public, accordé aux personnes âgées de plus de 65 ans au 1 er janvier 2004, sous conditions de ressources.
A cette fin, il remplace, au dernier alinéa du 3° de l'article 1605 bis du CGI, le millésime « 2011 » par les millésimes « 2011 et 2012 ».
*
L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Il est légitime de reconduire les dégrèvements de la contribution à l'audiovisuel public en faveur des personnes âgées de plus de 65 ans au 1 er janvier 2004. En effet, cette prorogation participe au maintien du pouvoir d'achat d'une catégorie de personnes à revenus faibles.
Dans le cas contraire, le régime des droits acquis serait supprimé à compter du 1 er janvier 2012, entraînant l'assujettissement des personnes âgées de conditions modestes à la contribution.
Evolution du montant de la redevance/contribution à l'audiovisuel public
(en euros)
|
Année |
2009(1) |
2010 (2) |
2011(3) |
2012 (4) |
|
Montant Métropole |
118 |
121 |
123 |
125 |
|
Montant Outre-Mer |
75 |
78 |
79 |
80 |
Source : ministère du budget
(1) Indexation de la redevance sur l'inflation, telle que prévue dans le rapport économique, social et financier (article 97 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008).
(2) Augmentation de 2 euros du montant de la contribution, soit 120 euros en métropole et 77 euros dans les départements d'outre mer et indexation sur l'inflation évaluée à 1,2 % en 2010 (Article 29 de la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision).
(3) Indexation du montant de la contribution sur la prévision d'inflation retenue dans le projet de loi de finances pour 2011 de 1,5 %.
(4) Indexation du montant de la contribution sur la prévision d'inflation retenue dans le projet de loi de finances pour 2012 de 1,70 %.
D'après les estimations du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, la mesure devrait concerner 425 000 foyers en 2012 pour un coût de 51 millions d'euros . Ce dernier est en baisse par rapport aux années précédentes, en raison de la décroissance de la population concernée, ainsi que l'indique le tableau ci-dessous.
Evolution de la population des plus de 65 ans au 1 er janvier 2004 entre 2005 et 2010
|
Année |
Personnes âgées de plus de 65 ans |
Variation en % par rapport à N-1 |
Coût en millions d'euros |
|
2005 |
1 025 733 |
- |
118,7 |
|
2006 |
851 422 |
- 16,99 % |
98,6 |
|
2007 |
724 898 |
- 14,86 % |
83,9 |
|
2008 |
650 226 |
- 10,30 % |
75,3 |
|
2009 |
567 000 |
- 12,70 % |
64,6 |
|
2010 (*) |
522 000 |
- 7 ,94 % |
64,7 |
|
2011 (*) |
473 000 |
- 9 ,39 % |
58,6 |
|
2012 (*) |
425 000 |
- 10 ,15 % |
53,0 |
(*) : Estimation
Source : ministère du budget
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 23 bis (nouveau)
(Art. 1011 bis et 1011 ter du code général des impôts)
Révision du barème du « malus » automobile
Commentaire : le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, propose de réviser, à compter du 1er janvier 2012, le barème du « malus » automobile afin de favoriser un retour à l'équilibre budgétaire du dispositif du « bonus-malus ». Il prévoit également d'abaisser le seuil de la taxe annuelle sur les véhicules les plus polluants.
I. LE « BONUS-MALUS », UN DISPOSITIF STRUCTURELLEMENT DÉFICITAIRE
A. UN DISPOSITIF COMPLEXE ET QUI PÈSE LOURDEMENT SUR LES FINANCES PUBLIQUES
1. Des incitations diversifiées à l'acquisition de véhicules moins polluants
Le mécanisme du « bonus-malus » automobile, décidé à la suite du « Grenelle de l'environnement », a trouvé sa traduction budgétaire dans le compte de concours financiers « Avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres », créé par l'article 63 de la loi de finances rectificative pour 2007 (n° 2007-1824 du 25 décembre 2007).
Sans revenir en détail sur ce dispositif, il convient d'en rappeler les principales caractéristiques.
Le barème du bonus est d'ordre réglementaire . Il est ainsi fixé par le décret n° 2007-1873 du 26 décembre 2007 - modifié depuis à plusieurs reprises et en dernier lieu par un décret du 22 mars 2011 - instituant une aide à l'acquisition des véhicules propres via un fonds. Ce fonds constitue l'objet du programme 871 du compte de concours financiers précité.
Le barème du malus, en tant que taxe, est en revanche d'ordre législatif et relève de l'article 1011 bis du code général des impôts , qui prévoit une « taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d'immatriculation des véhicules prévus à l'article 1599 quindecies » du même code.
Le malus est en partie « familialisé » puisqu'il est prévu une diminution de 20 g CO 2 /km par enfant à charge à partir du troisième enfant. De même, les véhicules adaptés aux handicapés ou acquis par des personnes titulaires de la carte d'invalidité 255 ( * ) sont exonérés du paiement du malus.
Un bonus majoré , d'un montant de 5 000 euros, est accordé pour les achats de véhicules émettant moins de 60 g CO 2 /km, soit en pratique les véhicules électriques . De même, les immatriculations de véhicules à bi-carburation essence et gaz (GPL ou GNV) bénéficiaient d'un bonus de 2 000 euros, ce dispositif ayant été supprimé le 1 er janvier 2011 . Les véhicules à motorisation hybride bénéficient toutefois de ce bonus, lorsque leurs émissions sont inférieures à 110 g CO 2 /km.
Inversement, les véhicules les plus polluants émettant plus de 245 g CO 2 /km sont soumis, outre le malus dû lors de l'immatriculation, à une taxe annuelle de 160 euros 256 ( * ) prévue à l'article 1011 ter du code général des impôts.
Outre le bonus et le malus, il existe un « super bonus » destiné à encourager le retrait de véhicules polluants 257 ( * ) , financé sur le programme 872 « Avances au titre du paiement de la majoration de l'aide à l'acquisition de véhicules propres en cas de destruction simultanée d'un véhicule de plus de quinze ans » du compte précité.
Ce dispositif a été temporairement suspendu en 2009 et 2010 dans le cadre du plan de relance de l'économie, au profit de la « prime à la casse » 258 ( * ) , financée sur le programme 316 « Soutien exceptionnel à l'activité économique et à l'emploi » de la mission « Plan de relance de l'économie » et qui a pris fin le 31 décembre 2010 259 ( * ) .
La prime à la casse a concerné près de 1,15 million de véhicules , dont plus de la moitié ont également bénéficié d'un bonus écologique.
2. Un déficit structurel et très élevé
Contrairement aux intentions initiales, le compte d'avance n'a jamais été équilibré et son déficit en 2010, de 520,8 millions d'euros , a de nouveau été très largement supérieur aux prévisions et s'est stabilisé à un niveau très élevé. Comme cela avait déjà été le cas en 2009, cette situation avait requis l'ouverture de 370 millions d'euros supplémentaires , en AE et CP, par un décret d'avance fin septembre 2010 260 ( * ) .
En dépit de nouveaux ajustements du barème ( cf . infra ), le déficit de 2011, bien qu'en diminution sensible, sera à nouveau supérieur aux prévisions initiales puisqu'il devrait s'élever à 227 millions d'euros , contre 150 millions d'euros prévus initialement. Lors de l'examen de la loi de finances pour 2011, les rapporteurs spéciaux de notre commission des finances s'étaient montrés optimistes puisqu'ils avaient estimé que le déficit était vraisemblablement mieux évalué que lors des exercices précédents.
L'article 3 de la troisième loi de finances rectificative pour 2011 261 ( * ) a donc procédé à une ouverture de crédits de 35 millions d'euros (AE=CP), qui s'ajoute à une révision à la baisse des recettes du compte.
Les causes de cette sous-évaluation n'ont guère changé par rapport aux années précédentes :
- une adaptation de l'offre des constructeurs plus rapide que prévue, qui tend à minorer le malus ;
- des effets d'aubaine en fin d'année sur la demande, dont la facturation a été reportée sur début 2011 262 ( * ) . Ces effets sont liés à l'anticipation du non-renouvellement de certains dispositifs (prime à la casse et bonus majoré des véhicules à bi-carburation) ou du réaménagement du barème ;
- le décalage temporel entre la date d'immatriculation et le décaissement de l'Agence de services et de paiements (ASP).
Au total, le déficit cumulé du compte sur quatre ans (de 2008 à 2011) est proche de 1,5 milliard d'euros . Si on y ajoute les dépenses afférentes à la « prime à la casse », de 1 038 millions d'euros sur 2009-2010, le coût brut (sans déduction du malus) des dispositifs d'aide à l'acquisition de véhicules s'élève depuis 2008 à 3 316,2 millions d'euros 263 ( * ) .
Déficit du « bonus/malus » automobile de 2008 à 2011
(en millions d'euros)
|
2008 |
2009 |
2010 |
LFI 2011 |
LFR-3 2011 |
||||
|
LFI |
LR |
LFI |
LR |
LFI |
LR |
|||
|
Recettes |
483,0 |
225,4 |
328,0 |
202,2 |
213,4 |
186,4 |
222,0 |
180,0 |
|
Dépenses |
483,0 |
439,4 |
478,0 |
724,6 |
339,6 |
707,2 |
372,0 |
407,0 |
|
Déficit annuel |
0 |
- 214,0 |
- 150,0 |
- 522,3 |
- 126,2 |
- 520,8 |
- 150,0 |
- 227,0 |
|
Déficit cumulé |
- 214,0 |
736,3 |
- 1 257,1 |
- 1 407,1 |
- 1 484,1 |
|||
Source : commission des finances
B. DES EFFETS ÉCOLOGIQUES ET ÉCONOMIQUES CONTROVERSÉS
1. Un impact immédiat du barème sur la structure des ventes et les émissions de CO 2
Comme le montre le tableau ci-après, le bonus-malus a indéniablement contribué à une modification importante de la structure des ventes de véhicules . Cet effet a été amplifié par les rapides évolutions technologiques (réduction de la cylindrée selon le procédé du « downsizing » et augmentation du rendement des moteurs, dispositif d'interruption du moteur « stop and start »...), les campagnes commerciales, l'introduction de la prime à la casse et les abondements pratiqués par les constructeurs sur certains modèles de leur gamme.
La nouvelle révision du barème adoptée fin 2010 ( cf . infra ) a conduit en 2011 à une forte diminution des véhicules « bonusés » et à une augmentation de ceux « malusés » dans le total des immatriculations. De janvier à juillet 2011, la part des véhicules bénéficiant d'un bonus s'est ainsi élevée à 30,1 %, alors qu'elle était de 48,8 % sur la période équivalente de 2010, selon un barème différent. Parallèlement, la part cumulée des véhicules « malusés » est passée de 8,6 % à 11,1 % des immatriculations.
Le marché des véhicules hybrides éligibles a fortement progressé mais demeure modeste avec 5 238 véhicules immatriculés sur les six premiers mois de 2011. En revanche, les immatriculations de voitures bi-carburation, dont le bonus majoré a été supprimé, retrouvent le faible niveau des ventes enregistré avant 2009.
Parts de marché du bonus/malus par tranche d'émission
|
Barème 2010 d'émission de
CO
2
|
2008 |
2009 |
2010 |
Barème 2011 d'émission de CO 2 (en gr. / km) |
Janvier à juillet 2011 |
|
Moins de 60 |
0,00 % |
0,00 % |
0,01 % |
Moins de 60 |
0,08 % |
|
De 61 à 95 |
0,04 % |
0,23 % |
0,48 % |
De 61 à 90 |
0,38 % |
|
De 96 à 115 |
10,16 % |
17,53 % |
36,70 % |
De 91 à 110 |
29,69 % |
|
De 116 à 125 |
28,87 % |
32,30 % |
12,79 % |
De 111 à 150 |
58,71 % |
|
De 126 à 155 |
39,60 % |
36,03 % |
40,32 % |
De 151 à 155 |
2,84 % |
|
De 156 à 160 |
7,33 % |
5,02 % |
2,35 % |
De 156 à 190 |
6,28 % |
|
De 161 à 195 |
9,84 % |
6,09 % |
5,51 % |
De 191 à 240 |
1,71 % |
|
De 196 à 245 |
3,27 % |
2,32 % |
1,53 % |
Plus de 240 |
0,33 % |
|
Plus de 245 |
0,89 % |
0,49 % |
0,31 % |
Dont électriques |
0,07 % |
|
Dont hybrides |
0,34 % |
0,36 % |
0,17 % |
Dont hybrides |
0,43 % |
|
Sous-total bonus |
44,95 % |
55,50 % |
49,97 % |
30,14 % |
|
|
Zone neutre |
41,05 % |
35,60 % |
40,32 % |
58,71 % |
|
|
Sous-total malus |
14,00 % |
8,90 % |
9,71 % |
11,15 % |
Source : ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement
Sur le plan écologique, les émissions moyennes des véhicules neufs ont fortement diminué puisqu'elles sont passées de 149 g CO 2 /km en 2007 à 133 g CO 2 /km fin 2009 et environ 130 g CO 2 /km fin 2010, ce qui correspond à l'objectif fixé pour 2020. Elles pourraient tomber sous les 128 g CO 2 /km fin 2011 .
L'ensemble des mesures a également permis de soutenir le marché automobile français . Malgré la crise, le nombre de ventes de véhicules particuliers est ainsi demeuré stable en 2008, a progressé de 10,7 % en 2009 pour atteindre le niveau record de 2 268 671 unités, et a diminué de seulement 0,7 % en 2010 avec 2 251 669 unités.
2. Des résultats qui peuvent être fortement nuancés
La Cour des comptes s'est interrogée sur le bilan coût/avantages de ces dispositifs et l'existence d'un possible effet d'aubaine pour les constructeurs , en se fondant notamment sur une étude économétrique confiée par le ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement à la société NERA, rendue publique en janvier 2011 et qui couvre les années 2006 et 2009.
Les résultats positifs mentionnés supra peuvent ainsi être nuancés par les observations suivantes :
- l'adaptation de l'offre des constructeurs en vue de diminuer les émissions moyennes de CO 2 des véhicules d'ici 2016 ne résulte pas simplement du bonus-malus mais est requise par le règlement européen du 23 avril 2009 264 ( * ) et les normes Euro 5 (en vigueur depuis le 1 er janvier 2011) et Euro 6 (applicables en septembre 2014). Le dispositif français a ainsi pu contribuer à accélérer et anticiper des mutations nécessaires ;
- l'étude précitée souligne une forte élasticité de la demande des consommateurs au prix et aux caractéristiques du véhicule, et non aux normes écologiques. Selon la Cour des comptes 265 ( * ) , « ce résultat suggère que la plus grande part de la diminution des émissions de CO 2 [...] serait due à des changements au niveau de l'offre des véhicules et non au niveau de la demande », celle-ci étant financièrement soutenue par l'Etat. De même, les prix des véhicules ont fortement augmenté sur 2006-2009, « laissant penser que les constructeurs auraient absorbé la manne financière générée par le bonus-malus » ;
- la pollution automobile ne se résume évidemment pas aux seuls rejets de CO 2 et résulte également des particules en suspension, du monoxyde de carbone, des dérivés oxydés de l'azote ou des hydrocarbures imbrûlés, sans évoquer le bruit ;
- le bonus-malus a contribué à accroître la proportion des véhicules urbains et de petite taille, dont une part importante est produite hors du territoire national , y compris s'agissant des constructeurs français ;
- enfin le dispositif de prime à la casse n'était pas sans risque puisque, ainsi que cela avait été constaté avec les dispositifs mis en place de février 1994 à juin 1995 puis d'octobre 1995 à octobre 1996, l'augmentation des ventes est le plus souvent suivie par une chute sensible, illustrant un double effet d'aubaine et d'anticipation des consommateurs .
Au total, le bilan de ces deux dispositifs ne saurait être considéré comme totalement satisfaisant, tant au plan écologique qu'économique, et pour le moins onéreux au regard du contexte budgétaire.
C. UN CIRCUIT DE PAIEMENT NON CONFORME À LA LOLF
A plusieurs reprises, la Cour des comptes a contesté la procédure de compte d'avance et critiqué la complexité de la gestion des dispositifs de « bonus-malus » et de prime à la casse. Ils reposent l'un et l'autre sur des appels de fonds et versements d'avances effectués, au titre du bonus, auprès de l'Agence de services et de paiement (ASP) et qui donnent lieu à la facturation de frais de gestion (5,17 millions d'euros au total en 2010), mais relèvent de gestionnaires distincts. La fin de la prime à la casse a néanmoins de facto contribué à simplifier le dispositif.
Les modalités de gestion de ce compte de concours financiers sont surtout contraires aux règles définies par l'article 24 de la LOLF , dans la mesure où les versements à l'ASP ne peuvent être considérés comme des prêts ou des avances consentis par l'Etat. En effet, ces dotations ne sont pas accordées pour une durée déterminée et ne sont pas remboursées par les particuliers bénéficiaires du bonus ni par l'ASP, et les recettes du compte proviennent par définition de particuliers qui ne bénéficient pas de cette aide. De même, le calcul des intérêts versés au budget général n'est pas conforme à l'article 24, puisqu'il est fondé sur la différence entre le produit des malus et les montants transférés à l'ASP au titre des bonus.
Ce système ne paraît donc justifié que par une plus grande souplesse de gestion, mais devrait juridiquement reposer sur une dotation budgétaire . Le ministère de l'écologie a d'ailleurs déjà envisagé de mettre fin au compte d'avance , tout en conservant l'ASP comme gestionnaire du fonds d'aide et agent de versement des aides. Le compte demeurerait ainsi un compte d'affectation des recettes du malus automobile.
D. LA NÉCESSITÉ BUDGÉTAIRE D'UNE RÉFORME RÉCURRENTE
Le déficit persistant du dispositif a conduit le Gouvernement à réajuster fréquemment le barème pour tenter de restaurer une trajectoire vers l'équilibre budgétaire.
Deux leviers ont été utilisés : une modification des tarifs (à la baisse et par voie réglementaire pour le bonus, à la hausse et en loi de finances pour le malus) et l'abaissement de 5 ou 10 grammes de CO 2 /km de certains seuils d'application, le cas échéant en anticipant d'un an l'échéancier, ce qui a pu nuire à la prévisibilité du dispositif.
Le barème du malus a ainsi été révisé successivement par l'article 93 de la loi de finances pour 2010 266 ( * ) puis par l'article 44 de la loi de finances rectificative pour 2010 267 ( * ) . Parallèlement, le montant du bonus de certaines tranches a été abaissé par diverses modifications du décret n° 2007-1873 du 26 décembre 2007. Fin 2010, des tranches intermédiaires de malus ont également été créées pour améliorer la progressivité du dispositif, et le bonus des véhicules à bi-carburation a été supprimé. La « zone neutre » se situe actuellement entre 111 g CO 2 /km et 150 g CO 2 /km .
Compte tenu de l'ampleur du déficit prévisionnel en 2011, le Premier ministre a annoncé le 24 août 2011 , en marge de sa conférence de presse sur les mesures de réduction du déficit budgétaire qui constituaient le deuxième « collectif » de l'année, un nouvel ajustement du barème du bonus-malus pour atteindre l'équilibre en 2012.
Cette révision a été confirmée au Sénat le 19 octobre 2011 par François Baroin, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, lors de l'examen de la troisième loi de finances rectificative pour 2011.
II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, propose, à compter du 1 er janvier 2012, de relever le montant des trois malus les plus élevés du barème ( I ) et de diminuer le seuil d'entrée dans le régime de taxe annuelle sur les véhicules de tourisme les plus polluants ( II ).
A. LE NOUVEAU BARÈME DU MALUS
Le a) du I du présent article modifie la dernière colonne du tableau figurant au a du III de l'article 1011 bis du code général des impôts afin de relever le montant des trois malus les plus élevés , à compter de 181 g de CO 2 /km 268 ( * ) . Le malus de 1 100 euros est ainsi porté à 1 300 euros, celui à 1 600 euros est relevé à 2 300 euros et celui à 2 600 euros est porté à 3 600 euros. Ces tranches concernent principalement les véhicules 4x4 et haut-de-gamme.
Ainsi que l'a annoncé à l'Assemblée nationale François Baroin, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, cette mesure serait complétée, s'agissant des dépenses, par une révision à la baisse du bonus des deux principales tranches (de 61 à 105 g CO 2 /km). En l'absence de révision des seuils de bonus comme de malus, la « zone neutre » serait préservée.
Le barème actuel et futur du bonus-malus s'établit donc comme suit :
Bonus applicable aux termes du décret n° 2007-1873 du 26 décembre 2007 modifié
|
Taux d'émission de CO 2 (en grammes par kilomètre) |
Montant de l'aide en euros par année d'acquisition |
||||||
|
2008 et 2009 |
2010 |
Ancien barème 2011 |
Nouveau barème 2011 |
Ancien barème 2012 |
Barème 2012 |
Nouveau barème 2012 probable |
|
|
Jusqu'à 50 |
5 000 |
5 000 |
5 000 |
5 000 |
5 000 |
5 000 |
5 000 |
|
Jusqu'à 60 |
3 500 |
3 500 |
|||||
|
De 61 à 90 |
1 000 |
1 000 |
1 000 |
800 |
1 000 |
600 |
400 |
|
De 91 à 95 |
500 |
400 |
500 |
300 |
100 |
||
|
De 96 à 100 |
500 |
||||||
|
De 101 à 105 |
700 |
||||||
|
De 106 à 110 |
0 |
0 |
|||||
|
De 111 à 115 |
100 |
0 |
100 |
||||
|
De 116 à 120 |
100 |
||||||
|
De 121 à 125 |
200 |
0 |
0 |
||||
|
De 126 à 130 |
0 |
||||||
Sources : décret n° 2007-1873 du 26 décembre 2007 modifié et articles de presse
Nouveaux tarifs du « malus » applicables
|
Taux d'émission de CO 2 (en grammes par kilomètre) |
Tarif de la taxe en euros par année d'acquisition |
|||||
|
2008 et 2009 |
2010 |
2011 |
Ancien barème 2012 (LFI 2010) |
Barème 2012 (LFR 2010) |
Nouveau barème 2012 (PLF 2012) |
|
|
Jusqu'à 140 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
De 141 à 145 |
200 |
200 |
||||
|
De 146 à 150 |
||||||
|
De 151 à 155 |
200 |
200 |
500 |
500 |
||
|
De 156 à 160 |
200 |
750 |
750 |
750 |
750 |
|
|
De 161 à 165 |
200 |
750 |
||||
|
De 166 à 180 |
750 |
|||||
|
De 181 à 185 |
1 100 |
1 300 |
||||
|
De 186 à 190 |
||||||
|
De 191 à 195 |
1 600 |
1 600 |
1 600 |
2 300 |
||
|
De 196 à 200 |
1 600 |
|||||
|
De 201 à 230 |
1 600 |
|||||
|
De 231 à 235 |
2 600 |
3 600 |
||||
|
De 236 à 240 |
||||||
|
De 241 à 245 |
2 600 |
2 600 |
||||
|
De 246 à 250 |
2 600 |
|||||
|
Supérieur à 250 |
2 600 |
|||||
Sources : article 1011 bis du code général des impôts
Par coordination, le b) du I propose une modification analogue du barème du malus dans le tableau de l'article 1011 bis précité afférent à la puissance fiscale . Le malus passe ainsi à 1 300 euros pour les véhicules dont la puissance fiscale est comprise entre 8 et 11 chevaux-vapeur, 2 300 euros pour ceux de la tranche de 12 à 16 chevaux-vapeur, et 3 600 euros pour
B. LE NOUVEAU SEUIL DE PAIEMENT DE LA TAXE ANNUELLE
Le II du présent article modifie la dernière ligne du tableau figurant au a) du 2° du I de l'article 1011 ter du code général des impôts, relatif à la taxe annuelle de 160 euros sur les véhicules les plus polluants. Le seuil de déclenchement de la taxe est ainsi abaissé, pour les véhicules dont la première immatriculation intervient à compter de 2012, de 240 g à 190 g CO 2 /km , ce qui est cohérent avec le relèvement du malus dû lors de l'acquisition.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteure générale approuve cette révision des barèmes du malus, mais déplore les tentatives de rééquilibrage du dispositif par itérations successives, qui témoignent d'une sous-estimation chronique des capacités d'adaptation de l'offre comme de la demande d'automobiles. Elles révèlent également combien ce dispositif a été dès l'origine mal calibré.
En outre, votre rapporteure générale conteste la vision trop optimiste du Gouvernement sur les vertus écologiques du bonus-malus. Certes, le parc automobile français a été rénové et figure parmi les mieux positionnés en Europe sur le critère des émissions de CO 2 . Toutefois, la focalisation médiatique et commerciale sur ces rejets, l'appellation malvenue de « véhicules propres » et la moindre prise en compte des émissions des deux-roues et poids lourds minorent la réalité de la pollution. D'autres rejets nocifs, tels que les particules en suspension, le monoxyde de carbone ou les dérivés oxydés de l'azote y contribuent tout autant.
D'après le Gouvernement, la hausse du malus permettrait de majorer les recettes de 34 millions d'euros , tandis que la révision du bonus permettrait de dégager en 2012 une économie de 78 millions d'euros . Il en résulterait un rééquilibrage budgétaire du dispositif, puisque la somme de ces montants, de 112 millions d'euros, correspond au déficit prévisionnel pour 2012 du compte de concours financiers « Avance au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres », tel qu'il figure dans le projet annuel de performances.
Néanmoins, l'expérience des quatre dernières années , au cours desquelles le déficit prévisionnel a été systématiquement sous-évalué, doit inciter à une certaine prudence . En cas de nouveau « dérapage », il sera nécessaire de réviser sans attendre les barèmes, en particulier celui du bonus qui a vocation à disparaître d'ici quelques années.
En effet, le principe d'une forte réduction des émissions de gaz polluants est à la fois un impératif environnemental et de santé publique et une obligation communautaire. Si une incitation fiscale peut se concevoir en tant que facteur déterminant de modification des comportements d'achat comme d'adaptation progressive des gammes commerciales et des processus industriels des constructeurs, elle n'est légitime que pour autant qu'elle accompagne une simple phase de transition .
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 23 ter (nouveau)
(Art. 63 de la loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007)
Refonte du circuit budgétaire du « bonus-malus » automobile
Commentaire : le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, propose de remplacer le compte de concours financiers « Avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres », support budgétaire du dispositif de « bonus-malus » automobile, par un compte d'affectation spéciale.
I. LE « BONUS-MALUS », UN DISPOSITIF NON CONFORME À LA LOLF
Le mécanisme du « bonus-malus » automobile, décidé à la suite du « Grenelle de l'environnement », a trouvé sa traduction budgétaire dans le compte de concours financiers « Avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres », créé par l'article 63 de la loi de finances rectificative pour 2007 (n° 2007-1824 du 25 décembre 2007).
Ses principales caractéristiques et son caractère structurellement déficitaire, à hauteur de près de 1,5 milliard d'euros sur la période 2008-2011 , ont été exposés dans le commentaire de l'article 23 bis du présent projet de loi de finances. Celui-ci prévoit de relever le malus des trois tranches supérieures du barème. Une révision à la baisse, par voie réglementaire, du barème du bonus a également été annoncée.
A plusieurs reprises, la Cour des comptes a contesté la procédure de compte d'avance et critiqué la complexité de la gestion des dispositifs de « bonus-malus » et de prime à la casse. Ils reposent l'un et l'autre sur des appels de fonds et versements d'avances, effectués auprès de l'Agence de services et de paiement (ASP) et qui donnent lieu à la facturation de frais de gestion (5,17 millions d'euros au total en 2010), mais relèvent de gestionnaires distincts. La fin de la prime à la casse a de facto contribué à simplifier le dispositif.
Les modalités de gestion de ce compte de concours financiers sont surtout contraires aux règles définies par l'article 24 de la LOLF , dans la mesure où les versements à l'ASP au titre du bonus ne peuvent être considérés comme des prêts ou des avances consentis par l'Etat .
En effet, ces dotations ne sont pas accordées pour une durée déterminée et ne sont pas remboursées par les particuliers bénéficiaires du bonus ni par l'ASP, et les recettes du compte, constituées du malus, proviennent par définition de particuliers qui ne bénéficient pas de cette aide. De même, le calcul des intérêts versés au budget général n'est pas conforme à l'article 24, puisqu'il est fondé sur la différence entre le produit des malus et les montants transférés à l'ASP au titre des bonus.
Ce système ne paraît donc justifié que par une plus grande souplesse de gestion, mais devrait juridiquement , selon la Cour des comptes, reposer sur une dotation budgétaire . Le ministère de l'écologie a d'ailleurs déjà envisagé de mettre fin au compte de concours financiers , tout en conservant l'ASP comme gestionnaire du fonds d'aide et agent de versement des aides. Le compte demeurerait ainsi un compte d'affectation des recettes du malus automobile. C'est ce dispositif qui est retenu par le présent article.
II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, propose de mettre en oeuvre un nouveau circuit budgétaire à compter du 1 er janvier 2012, consistant à remplacer le compte de concours financiers par un compte d'affectation spéciale (CAS).
Cette disposition tient compte d'un autre amendement adopté par nos collègues députés, à l'initiative de Gilles Carrez, rapporteur général du budget, et Hervé Mariton, qui avait pour objet de supprimer ce compte de concours financiers. Cet amendement a été intégré dans le présent article lors de la conception du texte transmis par l'Assemblée nationale.
Le I du présent article ouvre donc un nouveau compte d'affectation spéciale intitulé « Aides à l'acquisition de véhicules propres ». Sa structure est identique à celle de l'actuel compte puisqu'il retrace :
- en recettes , le produit du « malus » automobile prévu à l'article 1011 bis du code général des impôts, déduction faite des frais d'assiette et de recouvrement ;
- et en dépenses , des contributions au financement de l'attribution d'aides à l'acquisition de véhicules propres (soit le programme 871 de l'actuel compte) ou au retrait de véhicules polluants (correspondant à l'objet du programme 872).
Par voie de conséquence, le II supprime l'actuel compte de concours financiers , prévu par les V et VI de l'article 63 de la loi de finances rectificative pour 2007 269 ( * ) .
Ce nouveau CAS, comme celui afférent au contrôle de la circulation et du stationnement routiers, devrait être équilibré et contribuerait, dans la limite de ses ressources , au financement du bonus. Les crédits de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » du budget général assureraient, le cas échéant, l'équilibre du financement.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Cette révision de la nomenclature budgétaire du « bonus-malus » répond à l'exigence de plus grande orthodoxie budgétaire . L'affectation directe des recettes du malus au financement du bonus écologique sera maintenue, conformément à la condition de relation directe entre les recettes et dépenses que prévoit l'article 21 de la LOLF pour les comptes d'affectation spéciale.
|
Les dispositions de l'article 21 de la LOLF sur les comptes d'affectation spéciale « I. - Les comptes d'affectation spéciale retracent, dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées. Ces recettes peuvent être complétées par des versements du budget général, dans la limite de 10 % des crédits initiaux de chaque compte. « Les opérations de nature patrimoniale liées à la gestion des participations financières de l'Etat, à l'exclusion de toute opération de gestion courante, sont, de droit, retracées sur un unique compte d'affectation spéciale. Les versements du budget général au profit de ce compte ne sont pas soumis à la limite prévue au premier alinéa. « Il en est de même pour les opérations relatives aux pensions et avantages accessoires. Les versements du budget général au profit de ce compte ne sont pas soumis à la limite prévue au premier alinéa. « II. - Sauf dérogation expresse prévue par une loi de finances, aucun versement au profit du budget général, d'un budget annexe ou d'un compte spécial ne peut être effectué à partir d'un compte d'affectation spéciale. « En cours d'année, le total des dépenses engagées ou ordonnancées au titre d'un compte d'affectation spéciale ne peut excéder le total des recettes constatées, sauf pendant les trois mois suivant sa création. Durant cette dernière période, le découvert ne peut être supérieur à un montant fixé par la loi de finances créant le compte. « Si, en cours d'année, les recettes effectives sont supérieures aux évaluations des lois de finances, des crédits supplémentaires peuvent être ouverts, par arrêté du ministre chargé des finances, dans la limite de cet excédent. Au préalable, le ministre chargé des finances informe les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances des raisons de cet excédent, de l'emploi prévu pour les crédits ainsi ouverts et des perspectives d'exécution du compte jusqu'à la fin de l'année. « Les autorisations d'engagement et les crédits de paiement disponibles en fin d'année sont reportés sur l'année suivante, dans les conditions prévues aux II et IV de l'article 15, pour un montant qui ne peut excéder le solde du compte. » Source : loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances |
Le recours à un CAS conforte le rééquilibrage du dispositif puisque, aux termes de l'article 21 de la LOLF, « le total des dépenses engagées ou ordonnancées », en l'espèce le bonus, « ne peut excéder le total des recettes constatées » (le malus). Contrairement à l'actuel compte de concours financiers, le CAS ne peut être en découvert et le dispositif du « bonus-malus » ne pourra être équilibré que par une ouverture de crédits en loi de finances rectificative, une augmentation législative du barème du malus ou une réduction du barème du bonus par voie réglementaire.
En revanche, la création de ce CAS n'emporte pas intégration du bonus automobile dans la norme de dépense , puisque celle-ci ne s'applique qu'aux dépenses nettes du budget général.
En conséquence, la création d'un CAS constitue une solution intermédiaire entre le statu quo et la budgétisation totale du dispositif, que nos collègues députés Hervé Mariton, rapporteur spécial de la commission des finances de l'Assemblée nationale sur les transports terrestres, et Gilles Carrez, rapporteur général du budget, ont dans le passé proposée. Une telle budgétisation, si elle avait été retenue, se serait traduite par l'intégration des dépenses de bonus dans le budget de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables ».
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 24
(Art. 285 du code des douanes)
Redevance relative aux contrôles renforcés à l'importation des denrées alimentaires d'origine non animale
Commentaire : le présent article tend à compléter le dispositif relatif aux redevances sanitaires afin de couvrir les importations de denrées alimentaires d'origine non animale et d'assurer ainsi la conformité de la législation nationale en ce domaine avec le droit communautaire.
I. LE DROIT EXISTANT
Afin d'assurer le financement des inspections et contrôles sanitaires des denrées alimentaires et aliments pour animaux , les Etats membres de l'Union européenne sont autorisés, notamment sur le fondement de la directive du Conseil du 29 janvier 1985 270 ( * ) , du règlement du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 271 ( * ) et du règlement de la Commission du 24 juillet 2009 272 ( * ) à percevoir des redevances et taxes . Ces règles communes permettent une certaine harmonisation des règles de financement appliquées dans les différents Etats membres.
L'article 26 de la loi n° 98-1267 du 30 décembre 1998 de finances rectificative pour 1998, codifié à l'article 285 quinquies du code des douane, modifié par l'ordonnance n° 2000-916 du 19 septembre 2000 et par l'article 93 de la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 273 ( * ) , a ainsi instauré une redevance pour contrôle vétérinaire , perçue lors de l'importation sur le territoire national, de produits animaux ou d'origine animale, d'animaux vivants et d'aliments pour animaux d'origine non animale en provenance d'un Etat n'appartenant pas à l'Union européenne.
Cette redevance, due par l'importateur , son représentant légal ou un commissionnaire en douane agréé, est recouvrée par le service des douanes selon les mêmes règles, sous les mêmes garanties et privilèges qu'en matière de droits de douane. Les taux de la redevance sont fixés par tonne de produits , soit selon des niveaux forfaitaires définis par décision du Conseil de l'Union européenne, soit établis à 6,10 euros par tonne, avec un minimum de 30,49 euros et un maximum de 457,35 euros par lot .
Dans tous les cas, les redevances perçues ne peuvent excéder les coûts supportés par les autorités d'inspection compétentes .
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article complète le dispositif relatif aux redevances sanitaires, afin de mettre en conformité la législation nationale en ce domaine avec le droit communautaire . En effet, une inspection de l'Office alimentaire et vétérinaire (OAV) de la Commission européenne, relative aux contrôles renforcés à l'importation des denrées alimentaires d'origine non animale, a eu lieu en octobre 2010 et à cette occasion, il a été demandé aux autorités françaises de veiller à ce que les redevances prévues par l'article 14 du règlement (CE) du 24 juillet 2009 susmentionné soient mises en place.
Il est ainsi proposé d'insérer, après l'article 285 septies du code des douanes, un article 285 octies qui a pour objet d'instaurer une redevance relative aux contrôles renforcés à l'importation des denrées alimentaires d'origine non animale .
Cette redevance serait également due par l'importateur ou son représentant pour chaque lot importé avec un montant fixé entre 33 et 300 euros pour chaque type de produit , en fonction du risque sanitaire et de la fréquence de contrôle définis à l'annexe I du règlement (CE) du 24 juillet 2009 susmentionné, par arrêté du ministre chargé des douanes et du ministre chargé de l'économie.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Le dispositif proposé est obligatoire pour l'ensemble des États membre de l'Union européenne . Son adoption permettrait à la France de mieux se conformer à ses obligations communautaires.
Il ferait, de plus, bénéficier les consommateurs d'une plus grande sécurité sur la qualité des denrées alimentaires d'origine non animale .
Il devrait, en outre, contribuer à assurer un meilleur financement des inspections et contrôles sanitaires des denrées alimentaires concernées.
L'évaluation préalable annexée au présent projet de loi de finances estime que le coût des contrôles devrait être de l'ordre de 240 000 euros en 2011. Le montant de la redevance sera fixé à un niveau permettant de « couvrir l'intégralité » de ce coût, même si son produit final dépendra de « la dynamique des importations et de l'évolution des priorités de contrôle », la liste des denrées concernées et la nature des contrôles étant revues tous les trimestres par l'administration.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 25
(Art. L. 236-2, L. 236-4 et L. 251-17 du code rural et de la pêche maritime)
Perception de redevances sanitaires liées à la certification des animaux et des végétaux
Commentaire : le présent article tend à compléter le dispositif relatif aux redevances sanitaires afin de mieux encadrer la certification vétérinaire et phytosanitaire ainsi que de couvrir les frais liés aux mesures spécifiques à destination prises dans le cadre de l'importation de marchandises.
I. LE DROIT EXISTANT
A. LA REDEVANCE POUR CONTRÔLE VÉTÉRINAIRE
Afin d'assurer le financement des inspections et contrôles sanitaires des denrées alimentaires et aliments pour animaux , les Etats membres de l'Union européenne sont autorisés, notamment sur le fondement de la directive du Conseil du 29 janvier 1985 274 ( * ) , du règlement du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 275 ( * ) et du règlement de la Commission du 24 juillet 2009 276 ( * ) à percevoir des redevances et taxes . Ces règles communes permettent une certaine harmonisation des règles de financement appliquées dans les différents Etats membres.
L'article 26 de la loi n° 98-1267 du 30 décembre 1998 de finances rectificative pour 1998, codifié à l'article 285 quinquies du code des douanes, modifié par l'ordonnance n° 2000-916 du 19 septembre 2000 et par l'article 93 de la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 277 ( * ) , a ainsi instauré une redevance pour contrôle vétérinaire , perçue lors de l'importation sur le territoire national, de produits animaux ou d'origine animale, d'animaux vivants et d'aliments pour animaux d'origine non animale en provenance d'un Etat n'appartenant pas à l'Union européenne.
Cette redevance, due par l'importateur , son représentant légal ou un commissionnaire en douane agréé, est recouvrée par le service des douanes selon les mêmes règles, sous les mêmes garanties et privilèges qu'en matière de droits de douane. Les taux de la redevance sont fixés par tonne de produits , soit selon des niveaux forfaitaires définis par décision du Conseil de l'Union européenne, soit établis à 6,10 euros par tonne, avec un minimum de 30,49 euros et un maximum de 457,35 euros par lot . Dans tous les cas, les redevances perçues ne peuvent excéder les coûts supportés par les autorités d'inspection compétentes .
Aux termes de l'article L. 236-2 du code rural et de la pêche maritime, le calcul de la redevance pour contrôle vétérinaire inclut les opérations relatives à la délivrance des certificats et documents nécessaires à l'expédition des marchandises mais ne prend pas en compte les visites sanitaires , préalables à l'établissement des certificats et autres documents. Or, comme l'indique l'évaluation préalable annexée au présent projet de loi de finances, ces contrôles physiques font « partie intégrante de la mission de certification officielle et devraient à ce titre être inclues dans le périmètre de la redevance ».
En sus de ces contrôles physiques et documentaires nécessaires à l'établissement des certificats, la réalisation de ces documents nécessaires aux échanges représente une charge importante pour les services de l'État et pour les vétérinaires certificateurs 278 ( * ) . Ce coût pourrait lui-aussi être pris en compte dans l'établissement de la redevance .
B. LA REDEVANCE PHYTOSANITAIRE
Bien que pouvant être assimilées à des impositions de toute nature , les redevances phytosanitaires à la circulation intracommunautaire et à l'export sont prévues par un simple arrêté en date du 5 août 1992. Ce sont les agents des services régionaux de l'alimentation ou, sur délégation, les fédérations régionales de défense contre les organismes nuisibles (FREDON) qui opèrent le contrôle phytosanitaire des végétaux et produits végétaux et délivrent les documents administratifs afférents.
Il conviendrait dans un tel contexte de sécuriser ce dispositif et donc de déterminer un cadre légal prévoyant le champ, le montant et les modalités d'acquittement de ces redevances.
C. LES CONTRÔLES À DESTINATION
Aux termes de l'article L. 236-4 du code rural et de la pêche maritime, le coût du contrôle à l'importation pèse sur l'importateur au moment de l'entrée de la marchandise sur le territoire national , dans les postes d'inspection frontaliers (PIF).
Pour les mesures spécifiques à destination , justifiées par une obligation communautaire le plus souvent 279 ( * ) , l'acquittement par les importateurs des frais induits par les opérations d'importation, fait défaut. C'est donc l'Etat qui doit financer les prélèvements et analyses en laboratoire de ces contrôles à destination, à l'exception des oiseaux de volière, pour lesquels, en vertu de la réglementation européenne, les destinataires finaux sont tenus d'acquitter, le cas échéant, les frais liés aux mesures de quarantaine sanitaire dont ces volatiles peuvent faire l'objet.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article propose de compléter le dispositif relatif aux redevances sanitaires afin, d'une part, d'améliorer l'encadrement juridique de la perception des redevances liées à la certification vétérinaire et phytosanitaire et, d'autre part, de prévoir les modalités de financement dues par les professionnels afin de couvrir les frais liés aux mesures spécifiques à destination prises dans le cadre de l'importation de marchandises.
A. MIEUX ENCADRER LA REDEVANCE POUR CONTRÔLE VÉTÉRINAIRE
Le présent article propose tout d'abord de modifier le périmètre de la redevance pour contrôle vétérinaire inscrite à l'article L. 236-2 du code rural et de la pêche maritime, en y incluant le coût de la visite sanitaire préalable à la délivrance des certificats sanitaires, ainsi que le coût d'établissement de ces certificats . Les modalités de calcul de la redevance sont définies par une formule au terme de laquelle seraient additionnés le coût de la visite, celui des certificats et un forfait par animal. D'après les informations transmises par le Gouvernement à votre rapporteure générale, le « forfait visite » devrait être de l'ordre de 30 euros 280 ( * ) , le certificat sanitaire de 10 euros et le forfait par animal certifié entre 15 et 50 centimes d'euros selon l'espèce considérée.
Le produit de la redevance, affecté à l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer), doit permettre d' assurer la rémunération des vétérinaires certificateurs chargés de toute ou partie des opérations de certification. Le nouveau dispositif de redevance devra permettre un meilleur équilibre entre les ressources d'une part et les dépenses d'autre part. Il mettra de plus un terme au système de « co-certification » décrit ci-avant et opéré par des vétérinaires libéraux sous mandat sanitaire : dans la mesure où les vétérinaires certificateurs seront rémunérés directement par FranceAgrimer pour l'exercice de leurs missions, sur la base de la redevance collectée par les services fiscaux auprès des opérateurs commerciaux, et non plus par les opérateurs eux-mêmes, l' indépendance du vétérinaire certificateur sera mieux garantie.
Une telle évolution permet de répondre aux observations de la Commission européenne et de mettre notre législation en conformité avec la réglementation communautaire.
B. DOTER LA REDEVANCE PHYTOSANITAIRE D'UN CADRE LÉGISLATIF
Le présent article propose ensuite de préciser les modalités de perception et de calcul de la redevance phytosanitaire à la circulation intracommunautaire et à l'exportation en insérant, dans le code rural et de la pêche maritime, un nouvel article L. 251-17-1, qui offrirait une base légale pour la perception de telles redevances , dans le but de sécuriser leur existence.
Il s'agirait donc d'assurer le recouvrement intégral du produit des redevances dues par les professionnels du secteur végétal au titre du financement des contrôles et de la délivrance des documents administratifs nécessaires.
C. COUVRIR LE CHAMP DES CONTRÔLES À DESTINATION
Enfin, le présent article propose d' étendre le régime applicable au financement des contrôles à l'importation réalisés dans les postes d'inspection aux frontières aux contrôles à destination , dont ils constituent le prolongement.
Il convient en effet de faire supporter le coût des mesures spécifiques à destination par les importateurs des marchandises qui feraient l'objet de tels contrôles, en lieu et place de l'Etat .
Cette disposition s'inscrit dans un objectif de mise en cohérence du dispositif de financement des contrôles et mesures applicables aux marchandises importées . Elle répondra, tout particulièrement, à la problématique des importations d'essaims d'abeilles de pays tiers , qui constituent la principale marchandise concernée par ce type de contrôles.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Les dispositions proposées par le présent article ont été conçues pour assurer une plus grande cohérence dans notre dispositif de redevances sanitaires, ainsi qu'une sécurité juridique accrue tout en permettant à la France de mieux se conformer à ses obligations communautaires.
On espère qu'elles permettent également de faire bénéficier les consommateurs d'une plus grande sécurité sur la qualité des denrées alimentaires importées. En effet, la redevance pour certification permet d'abandonner le principe de rémunération directe du vétérinaire par l'opérateur commercial, susceptible de peser sur l'impartialité et l'indépendance du vétérinaire dans ses missions de certification. On peut y voir une garantie de l'indépendance financière des vétérinaires certificateurs vis-à-vis des opérateurs et un renforcement de la sécurisation apportée par la certification sanitaire officielle.
L'évaluation préalable annexée au présent projet de loi de finances estime, au total, à un minimum de 3,3 millions d'euros l'augmentation nette de recettes fiscales attendue des dispositions du présent article.
Le nouveau périmètre de la redevance pour contrôle vétérinaire devrait ainsi engendrer 2,6 millions d'euros de recettes supplémentaires. De même, la mise en place d'un cadre légal serait susceptible d'augmenter le produit de la redevance phytosanitaire, à hauteur de 700 000 euros 281 ( * ) . Enfin, le transfert de prise en charge des frais liés aux mesures spécifiques à destination doit se traduire par une moindre dépense pour le budget de l'État. Celle-ci ne peut toutefois être déterminée avec précision et devra être évaluée selon le champ et le volume des marchandises qui feront l'objet du nouveau dispositif 282 ( * ) .
On peut s'interroger sur le choix de confier la mission de paiement à FranceAgrimer plutôt qu'aux services du ministère de l'agriculture. Une évaluation des avantages et des inconvénients de chacune de ces deux solutions serait utile.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 26
(Art. L. 241-2 du code de la sécurité sociale, art. 23 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificatives pour 2005 et art. L. 1123-1 du code de la santé publique)
Affectation à l'État d'une partie de la taxe sur la valeur ajoutée brute collectée par les fabricants de lunettes, dans le cadre de la budgétisation du financement de l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS)
Commentaire : le présent article vise à réaffecter au budget général 57 % du produit de la taxe sur la valeur ajoutée brute collectée par les fabricants de lunettes dévolu à l'assurance maladie, afin de compenser le financement par dotations de l'État de l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS), du Centre national de gestion des essais de produits de santé (CENGEPS) et des comités de protection des personnes (CPP).
I. LE DROIT EXISTANT : LE CONTRÔLE SUR LES PRODUITS DE SANTÉ ET LA RECHERCHE BIOMÉDICALE EST SUBSTANTIELLEMENT FINANCÉ PAR DES TAXES ACQUITTÉES PAR L'INDUSTRIE PHARMACEUTIQUE
A. LA TAXE ANNUELLE SUR LES MÉDICAMENTS ASSURE UNE PARTIE DU FINANCEMENT DE L'AFSSAPS ET DES CPP
1. La taxe annuelle sur les médicaments et les produits bénéficiant d'une autorisation de mise sur le marché
L'article L. 5121-17 du code de la santé publique dispose que les médicaments et les produits bénéficiaires d'une autorisation de mise sur le marché (AMM) délivrée par l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS) ou par l'Union européenne sont frappés d'une taxe annuelle .
Le montant de cette taxe est fixé par décret dans la limite de 26 000 euros par spécialité pharmaceutique et produit bénéficiant d'une autorisation de mise sur le marché. Elle est due par le titulaire de cette autorisation .
L' assiette de la taxe est constituée par le montant des ventes de chaque médicament ou produit réalisées au cours de l'année civile précédente , à l'exclusion des ventes à l'exportation.
Le barème actuel de la taxe comporte neuf tranches établies par l'article D. 5121-67 du code de la santé publique :
(en euros)
|
Montant des ventes hors taxes au cours de l'année civile précédente, à l'exclusion des ventes à l'exportation |
Montant de la taxe |
|
= 76 000 |
320 |
|
76 000 - 380 000 |
1 050 |
|
380 001 - 760 000 |
1 690 |
|
760 001 - 1 500 000 |
2 496 |
|
1 500 001 - 5 000 000 |
4 224 |
|
5 000 001 - 10 000 000 |
8 448 |
|
10 000 001 - 15 000 000 |
12 672 |
|
15 000 001 - 30 000 000 |
16 896 |
|
> 30 000 000 |
21 760 |
En outre, l'article L. 5121-17 précité précise que, lorsqu'un médicament ou produit est présenté en conditionnements d'une contenance différente, c'est le montant total des ventes du médicament ou produit, sous différents conditionnements, qui doit être retenu pour l'établissement de la taxe. Toutefois, pour les médicaments à base de préparation homéopathique ou d'allergènes, la taxe est perçue une seule fois pour une même famille de produits ; dans ce cas, le montant annuel des ventes est celui réalisé pour l'ensemble des produits de la même famille.
2. Le financement de l'AFSSAPS et des CPP
La taxe sur les médicaments et les produits bénéficiant d'une autorisation de mise sur le marché, telle que prévue à l'article L. 5121-17 du code de la santé publique, est perçue par l'AFSSAPS à son profit et à celui des comités de protection des personnes (CPP) . Une fraction égale à 11,4 % du produit de la taxe est reversée chaque année à ces comités selon les modalités déterminées par un arrêté du ministre chargé de la santé.
Selon le tome I du fascicule « Voies et Moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2012, les recettes de la taxe sur les médicaments s'élèvent à plus de 24 millions d'euros en 2011 .
La taxe sur les médicaments représente une part importante des ressources de l'AFSSAPS et les CPP .
Au cours de l'exercice 2010, l'AFSSAPS disposait de 117,7 millions d'euros de recettes de fonctionnement , dont 76 % proviennent de taxes affectées à l'organisme, acquittées par l'industrie pharmaceutique. Ainsi, l'AFSSAPS a perçu en 2010 les taxes suivantes :
(en milliers d'euros)
|
Taxe annuelle sur les médicaments (part AFSSAPS) |
23 847 |
|
Taxe annuelle sur les médicaments bénéficiant d'une autorisation d'importation parallèle |
|
|
Taxe annuelle sur les dispositifs médicaux et les dispositifs médicaux de diagnostic in vitro |
17 334 |
|
Taxe annuelle pour contrôle qualité des analyses de biologie médicale |
2 373 |
|
Droit progressif sur les demandes d'autorisation de mise sur le marché |
40 442 |
|
Enregistrement des produits homéopathiques |
76 |
|
Enregistrement des médicaments à base de plantes |
91 |
|
Redevance pour visa de publicité |
5 050 |
|
Demandes de certificats matières premières |
111 |
|
Taxe sur les demandes d'AIP |
200 |
|
Total Taxes |
89 523 |
Source : AFSSAPS (5/10/2011)
Près de 27 % des recettes fiscales affectées à l'AFSSAPS sont dégagées par la taxe sur les médicaments, soit 20 % des ressources totales dont dispose l'agence . A titre de comparaison, les subventions de l'État ne représentaient que 8 % des recettes de l'AFSSAPS 283 ( * ) .
|
L'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS) L'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS) a été créée par la loi n° 98-535 du 1er juillet 1998 relative au renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire et des produits destinés à l'homme. Il s'agit d'un établissement public de l'État, placé sous la tutelle du ministère chargé de la santé. L'AFSSAPS a pour mission essentielle d'évaluer les bénéfices et les risques liés à l'utilisation des produits de santé. Ainsi, elle doit contribuer par ses diverses formes d'intervention à ce que les risques inhérents à chaque produit puissent être identifiés, analysés et maîtrisés tout en tenant compte des besoins thérapeutiques et des impératifs de continuité des soins. Le domaine d'intervention de l'AFSSAPS est large et concerne les médicaments et les matières premières, les dispositifs médicaux et les dispositifs de diagnostic in vitro, les produits biologiques d'origine humaine (produits sanguins labiles, organes, tissus, cellules, produits de thérapies génique et cellulaire), les produits cosmétiques, etc. L'AFSSAPS constitue un maillon essentiel de la chaîne de sécurité sanitaire du médicament ; ainsi, avant commercialisation d'un médicament : - l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS) évalue la sécurité du médicament sur la base du rapport bénéfice thérapeutique/risque ; - la Haute autorité de santé (HAS) évalue la qualité du médicament sur une base d'efficience médico-technique ; - le Comité économique des produits de santé fixe le prix du médicament en négociation avec le secteur industriel concerné. |
Les comités de protection des personnes sont financés quant à eux par le versement d'une fraction de différentes taxes perçues par l'AFSSAPS ; il s'agit en premier lieu de la taxe sur les médicaments et les produits bénéficiant d'une autorisation de mise sur le marché, mais également de la taxe annuelle sur les dispositifs médicaux 284 ( * ) et de la taxe annuelle sur les dispositifs médicaux de diagnostic in vitro 285 ( * ) . Ainsi, les CPP ont bénéficié en 2010 de près de 3 millions d'euros de recettes de fonctionnement dont plus de 90 % provenaient de la taxe annuelle sur les médicaments .
|
Les comités de protection des personnes (CPP) Les comités de protection des personnes (CPP) ont été créés par la loi n° 2004-806 du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique. La création des CPP résulte d'une mise en conformité de la législation française avec la directive 2001/20/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 avril 2001 prévoyant un contrôle de comités d'éthique sur la conduite d'essais cliniques chez l'homme. Les CPP viennent ainsi se substituer aux comités consultatifs de protection des personnes dans la recherche biomédicale (CCPPRB) qui avaient été créés par la loi n° 88-1138 du 20 décembre 1988 relative à la protection des personnes se prêtant à la recherche biomédicale, dite Huriet-Sérusclat. L'article L. 1121-4 du code de la santé publique précise que la recherche biomédicale ne peut être mise en oeuvre qu'après avis favorable du comité de protection des personnes compétent 286 ( * ) , alors que l'avis des précédents CCPRB n'était que consultatif. L'autorisation de l'AFSSAPS est également requise. Selon l'article L. 1121-1 du code de la santé publique, le ministre chargé de la santé agrée au niveau régional ou interrégional plusieurs comités de protection des personnes et détermine leur compétence territoriale. Leurs membres sont nommés par le représentant de l'État dans la région dans laquelle le comité a son siège. |
B. LA TAXE ADDITIONNELLE À LA TAXE ANNUELLE SUR LES MÉDICAMENTS PERMET DE FINANCER LE CENGEPS
À l'initiative de notre collège député Yves Bur, l'article 23 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005 a créé une taxe additionnelle à la taxe sur les médicaments et les produits bénéficiant d'une autorisation de mise sur le marché prévue à l'article L. 5121-17 du code de la santé publique précité. Initialement créée à titre provisoire, cette imposition additionnelle a été prorogée par les projets de loi de finances pour 2010 puis pour 2011, jusqu'à l'exercice 2013 compris.
Le tarif de la taxe additionnelle est égal 39 % de celui de la taxe sur les médicaments . Cette taxe additionnelle est également recouvrée par l'AFSSAPS, à l'instar de la taxe annuelle à laquelle elle s'ajoute.
Le produit de cette imposition additionnelle est réparti, par arrêté du ministre chargé de la santé, entre les centres de gestion des essais de produits de santé créés sous forme de groupements d'intérêt public (GIP).
Ainsi, un Centre national de gestion des essais de produits de santé (CeNGEPS) a été mis en place par une décision du 19 mars 2007 du ministre chargé du budget et du ministre chargé de la recherche 287 ( * ) , approuvant la convention constitutive de ce groupement d'intérêt public. Le CeNGEPS regroupe différents partenaires publics et privés, comprenant l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM), du syndicat des entreprises du médicament (LEEM) et des établissements de santé. Cet organisme a pour objet de faciliter la coordination et la gestion des essais cliniques à promotion industrielle réalisés dans les établissements de santé ou dans le cadre des réseaux de soins ; ainsi, il a entre autres vocation à maintenir l'attractivité du territoire français pour la réalisation de ces essais cliniques.
Unique bénéficiaire de la taxe additionnelle à la taxe sur les médicaments et les produits bénéficiant d'une autorisation de mise sur le marché, le CeNGEPS est essentiellement financé par cette contribution dont les recettes s'élèvent à 10 millions d'euros 288 ( * ) par an.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
A. L'AFFECTATION D'UNE PARTIE DE LA TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE BRUTE COLLECTÉE PAR LES FABRICANTS DE LUNETTES
1. La taxe sur la valeur ajoutée brute collectée par les fabricants de lunettes est affectée à l'assurance maladie depuis l'exercice 2011
Dans le cadre de la réforme des retraites menée à la fin de l'année 2010, le Gouvernement a annoncé vouloir consacrer à son financement une partie du produit d'impositions perçues par l'État, soit sur l'impôt sur le revenu, l'ensemble des contributions sur les revenus du capital et l'impôt sur les sociétés.
Cependant, afin d'affecter le produit de ce « panier fiscal » à l'assurance maladie, plutôt que de partager les impositions en question, il a été fait le choix de flécher à due concurrence, au profit de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), une partie de la valeur ajoutée (TVA) brute collectée sur certains secteurs médicaux . Il s'agissait de la nécessaire contrepartie au transfert, opéré dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour de 2011, de certaines recettes fiscales de la CNAMTS à la branche vieillesse, et plus précisément au Fonds de solidarité vieillesse (FSV).
De ce fait, l'article 72 de la loi n° 2011-1657 de finances pour 2011 a modifié l'article L. 241-2 du code de la sécurité sociale et ajouté la taxe sur la valeur ajoutée brute collectée par les fabricants de lunettes parmi les nouvelles ressources de l'assurance maladie.
Selon le tome I du fascicule « Voies et Moyens », cette taxe devrait dégager des recettes égales à 222 millions d'euros en 2011 , puis de 276 millions d'euros en 2012 .
2. Afin de compenser le financement par dotations de l'État de l'AFSSAPS, du CeNGEPS et des CPP...
À la suite de l'affaire du Mediator ® , qui a révélé l'existence de défaillances dans le fonctionnement du système de sécurité sanitaire du médicament, le Gouvernement a souhaité entreprendre une réforme de la politique du médicament . Celle-ci a vocation à être mise en oeuvre par le projet de loi relatif au renforcement de la sécurité sanitaire du médicament et des produits de santé, actuellement en cours d'examen devant le Parlement ; ce projet de loi prévoit notamment de transformer l'AFSSAPS en Agence nationale de sécurité du médicament (ANSM). Dans le cadre de cette réforme, les modalités de financement de l'AFSSAPS, mais également des CPP et du CeNGEPS sont modifiées. Désormais, ces entités doivent être financées par le biais de dotations de l'État , et ce afin de renforcer les garanties d'indépendance de celles-ci à l'égard de l'industrie pharmaceutique.
Il est donc prévu, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2012, d'instaurer une subvention pour charge de service public à l'AFSSAPS de 134,9 millions d'euros 289 ( * ) et des dotations au CeNGEPS et aux CPP à hauteur de 13,5 millions d'euros , à partir du programme 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins » de la mission « Santé ».
Le présent dispositif a donc vocation à compenser ces nouvelles dépenses à la charge de l'État et assurer la neutralité financière de la réforme du financement de l'AFSSAPS, du CeNGEPS et des CPP. Cette opération doit se dérouler en deux temps :
- le dispositif proposé prévoit de réaffecter au budget de l'État une partie de la taxe sur la valeur ajoutée brute collectée par les fabricants de lunettes actuellement perçue par la CNAMTS ;
- afin d'assurer la neutralité financière de cette opération pour l'assurance maladie , le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2012 propose de réaffecter à la CNAMTS les taxes et redevances perçues par l'AFSSAPS à son profit et à celui des CPP et du CeNGEPS.
3. ...une fraction de 57 % du produit de taxe sur la valeur ajoutée brute collectée par les fabricants de lunettes est réaffectée au budget général
Le I du présent article ( alinéa 1 ) propose de modifier le a du 3° de l'article L. 241-2 du code de la sécurité sociale qui prévoit que la taxe sur la valeur ajoutée brute collectée par les fabricants de lunettes est affecté à l'assurance maladie. Ainsi, cette taxe ne serait plus affectée à la CNAMTS qu'à raison de 43 % de son produit . Par voie de conséquence, les 57 % du produit de cette imposition restants reviennent au budget général de l'État .
Le Gouvernement estime que le transfert de recettes opéré au profit du budget de l'État s'élèverait à 148,4 millions d'euros .
Le rendement actuel des taxes et redevances affectées au financement de l'AFSSAPS, des CPP et du CeNGEPS est inférieur au montant de 148,4 millions d'euros . Afin que le transfert des taxes et redevance perçues par l'AFSSAPS à la CNAMTS soit sans incidence sur les ressources de celle-ci, une augmentation des plafonds, des taux et des tarifs de ces impositions est prévue par l'article 19 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 290 ( * ) et par voie réglementaire.
B. L'ABROGATION DE LA TAXE ADDITIONNELLE À LA TAXE ANNUELLE SUR LES MÉDICAMENTS
Le II du présent article ( alinéa 2 ) prévoit d'abroger l'article 23 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre de finances rectificative pour 2006. Cette abrogation doit entraîner la suppression de la taxe additionnelle à la taxe sur les médicaments et les produits bénéficiant d'une autorisation de mise sur le marché prévue à l'article L. 5121-17 du code de la santé publique.
Cette suppression de la taxe additionnelle à la taxe sur les médicaments est cohérente avec la décision de financer exclusivement par voie de dotations de l'État le CeNGEPS , unique bénéficiaire de cette imposition.
L'abrogation de cette taxe, dont le rendement avoisine 10 millions d'euros par an, devrait être compensée par le relèvement plafonds, des taux et des tarifs des impositions et redevances dont l'affectation à l'assurance maladie est prévue par le PLFSS pour 2012.
C. LE FINANCEMENT DES COMITÉS DE PROTECTION DES PERSONNES PAR UNE DOTATION DE L'ÉTAT
Enfin, le III du présent article ( alinéa 3 ) prévoit une modification de l'article L. 1123-1 du code de la santé publique pour y préciser que les ressources des comités de protection des personnes (CPP) « sont constituées par une dotation de l'État ». De ce fait, la dotation de l'État devient le mode de financement exclusif des CPP, permettant de garantir que ces comités « exercent leur mission en toute indépendance », comme en dispose l'article L. 1123-1 précité.
*
L'Assemblée nationale n'a apporté aucune modification au présent article, qui n'a donné lieu à aucun débat en séance publique puisqu'aucun amendement n'avait été déposé en vue de le modifier.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
A. LA RÉFORME DU FINANCEMENT DE L'AFSSAPS, DU CENGEPS ET DES CPP CONSTITUE UNE GARANTIE SUPPLÉMENTAIRE D'INDÉPENDANCE DE CES ORGANISMES
À la suite de l'émotion suscitée par l'affaire du Mediator®, il paraît aujourd'hui nécessaire d'offrir des garanties supplémentaires d'indépendance des agences sanitaires aux citoyens . C'est pourquoi prévoir le financement de l'AFSSAPS, du CeNGEPS et des CPP par voie de dotations de l'État est aujourd'hui bienvenu, permettant de rompre tout lien entre ces dernières et l'industrie pharmaceutique .
Toutefois, le mode de financement de l'AFSSAPS, du CeNGEPS et des CPP ne constitue qu'un élément parmi d'autres pour ce qui est de l'indépendance de ces derniers. Par conséquent, votre rapporteure générale ne peut qu'appeler à une vigilance particulière quant à l'efficacité des mesures envisagées dans le cadre projet de loi relatif au renforcement de la sécurité sanitaire du médicament et des produits de santé, notamment en ce qui concerne la prévention des conflits d'intérêts.
B. LA REMISE EN QUESTION DE L'AFFECTATION DE TAXES À DES OPÉRATEURS DOIT PERMETTRE UNE AMÉLIORATION DE LEUR PILOTAGE, CONFORMÉMENT AUX PRINCIPES DE LA LOLF
Le dispositif proposé a pour autre vertu de mettre fin au financement de l'AFSSAPS, du CeNGEPS et des CPP par des taxes affectées. Votre rapporteure générale avait déjà souligné, dans le cadre d'un rapport d'information publié en 2007 291 ( * ) , que « l'affectation de taxes à des opérateurs de l'État constitue une entorse à l'esprit de la LOLF ». Entre autres choses, ce mode de financement entraîne une sous-optimisation des moyens alloués aux opérateurs et un pilotage par l'État de ces derniers amoindri.
De ce fait, votre rapporteure générale souhaite que le financement du CeNGEPS, des CPP et plus particulièrement de l'AFSSAPS, qui a vocation a devenir l'Agence nationale de sécurité du médicament (ANSM), par le budget de l'État soit l'occasion d'un renforcement du pilotage de ces organismes. En effet, dans un contexte de forte tension des finances publiques, il est nécessaire de rationaliser le financement des opérateurs et de s'assurer que les ressources publiques qui leur sont allouées correspondent strictement à leurs besoins.
Mais surtout, un meilleur pilotage des agences sanitaires, conduit dans le respect de l'indépendance des ces dernières, doit éviter que ne se répètent les défaillances constatées dans le cadre de l'affaire du Mediator® et qui résultaient principalement d'une gouvernance critiquable du système de sécurité sanitaire des médicaments.
*
La commission des affaires sociales du Sénat a adopté un amendement au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012, tendant à allouer les taxes actuellement affectées à l'AFSSAPS à un fonds national de sécurité sanitaire créé à cet effet. Ce fonds aurait pour finalité de financer l'Agence par le biais d'une subvention. Par conséquent, l'État n'ayant plus vocation à assurer le financement de l'AFSSAPS, du CeNGEPS et des CPP sur son budget propre, la réaffectation d'une part de la TVA brute collectée par les fabricants de lunettes n'a plus lieu d'être. Dans l'attente du texte définitif du Sénat sur le projet de loi de financement pour 2012, il convient donc de réserver la position de votre commission sur le présent article.
Décision de la commission : votre commission vous propose de réserver sa position sur le présent article.
ARTICLE 27
(Art. L. 5426-8-1, L. 5426-8-2, L. 5426-8-3 [nouveaux], L. 5426-9, L. 5423-5 et L. 5423-14 du code du travail)
Transfert à Pôle Emploi de la gestion des indus des allocations de solidarité
Commentaire : Le présent article a pour objet de permettre à Pôle emploi d'assurer de façon autonome la gestion du recouvrement des indus relatifs aux allocations de solidarité.
I. LE DROIT EXISTANT
A. LA GESTION DES ALLOCATIONS PAR PÔLE EMPLOI POUR LE COMPTE DE TIERS
La gestion des dossiers des demandeurs d'emploi ne se limite pas au seul examen des conditions d'attribution de l'ARE. En effet, Pôle emploi gère près d'une cinquantaine de dispositifs différents d'allocation ou d'aide pour le compte de tiers 292 ( * ) . Qu'il s'agisse de mesures financées par l'Unedic, le fonds de solidarité, le ministère du travail, de l'emploi et de la santé, ou par plusieurs financeurs. Les dépenses ainsi traitées représentent un volume de 32,8 milliards d'euros en 2010 . Or chacun de ces droits est subordonné à des conditions et à des modalités d'attribution particulières et complexes.
Au total, il est estimé que les fraudes affectant les revenus de remplacement et les diverses allocations porteraient annuellement sur environ 1 milliard d'euros (y compris le travail dissimulé), dont 800 millions d'euros pour la fraude aux allocations .
Sur les seules allocations de solidarité, Pôle emploi estime à 76 millions d'euros en 2010 le montant des indus, dont 44,5 millions d'euros ont été recouvrés en procédure amiable par le service public de l'emploi.
Inventaire des allocations et aides gérées par Pôle emploi en 2010
(en millions d'euros)
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Dispositifs financés par l'assurance chômage |
28 262 |
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ARE (allocation d'aide au retour à l'emploi) |
(dont 25,9 milliards d'euros pour l'ARE) |
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ACA (allocation « chômeurs âgés ») |
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CRP (convention de reclassement personnalisé) |
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Allocation décès |
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ARCE (aide aux repreneurs ou créateurs d'entreprise) |
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ADR (aide différentielle de reclassement) |
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ASCRE (aide spécifique complémentaire au retour à l'emploi) |
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Aides fin de droits et pour congés non payés |
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Dispositifs financés par le fonds de solidarité |
2 647 |
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ASS (allocation de solidarité spécifique) |
(dont 1,9 milliard d'euros pour l'ASS) |
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ACCREASS (aide au chômeur créateur d'entreprise) |
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AER (allocation équivalent retraite) |
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AT (allocation transitoire) |
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APS (allocation de professionnalisation et de solidarité) |
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AFD (allocation de fin de droits) |
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AFF (allocation de fin de formation) |
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Prime de retour à l'emploi |
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Prime forfaitaire |
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Dispositifs financés par le ministère du travail, de l'emploi et de la santé |
1 012 |
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AS-FNE (allocation spéciale du Fonds national pour l'emploi) |
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PRP (préretraite progressive) |
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SEJE (soutien à l'emploi des jeunes en entreprise) |
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ACO (allocation complémentaire) |
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RSP (rémunération des stagiaires du régime public) |
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HCR (aide hôtels, cafés, restaurants) |
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ATA groupe 2 (allocation temporaire d'attente) |
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Zéro charges TPE |
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Zéro charges apprentis |
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Aide à l'embauche des jeunes en contrat de professionnalisation |
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Aide à l'embauche d'un apprenti supplémentaire |
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Contrat accompagnement formation (CAF) |
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Dispositifs financés par les autres ministères |
115 |
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Emplois jeunes de l'éducation nationale |
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ATA groupe 1 (allocation temporaire d'attente) |
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Dispositifs financés par le Plan de relance |
198 |
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Prime 500 euros |
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|
AER (allocation équivalent retraite) |
|
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Dispositifs multi financeurs |
397 |
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CTP (contrat de transition professionnelle) |
|
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AFDEF (allocation en faveur des demandeurs d'emploi en formation) |
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AEPE (aide exceptionnelle pour le retour à l'emploi) |
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Dispositifs Pôle Emploi |
470 |
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Aide forfaitaire à l'employeur dans le cadre du contrat de professionnalisation |
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Aide dégressive à l'employeur |
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Aides à la recherche d'emploi |
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Aides à la reprise d'emploi |
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Aides à la garde d'enfants pour les parents isolés |
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Aides aux développements des compétences |
Source : d'après la note « Prévisions économiques et financières » du 5 avril 2011 - Pôle emploi, direction études, statistiques et prévisions
La question du recouvrement des indus met en oeuvre des procédures de contrôle et de sanction au même titre que pour la fraude mais s'en distingue dans la mesure où les bénéficiaires ne sont pas toujours à l'origine des « trop-perçus » dont il est alors nécessaire pour Pôle emploi d'obtenir le remboursement pour son propre compte ou pour le compte de tiers.
B. LES DIFFICULTÉS OBSERVÉES DANS LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE ET LE RECOUVREMENT DES INDUS
La Cour des comptes a mis en évidence, dans son rapport public annuel 2010, la « nécessité impérieuse de simplifier et d'harmoniser les outils de contrôle ». Pour remédier à ces situations, la Cour recommande « d'unifier la situation et les prérogatives des différents personnels chargés de la lutte contre la fraude en matière sociale » en transférant à Pôle emploi la responsabilité de réduire ou de supprimer le montant de l'allocation de retour à l'emploi ou des autres aides en cas de manquement du bénéficiaire.
Par ailleurs, le Conseil économique, social et environnemental (CESE) a appelé à une « toute particulière vigilance » 293 ( * ) Pôle emploi sur la gestion des risques et la lutte contre la fraude dans un contexte ou l'institution doit mener de front la fusion des ex-ANPE et Assédic avec le transfert du recouvrement des cotisations d'assurance chômage aux Urssaf 294 ( * ) .
Or, en l'état actuel du droit, les mécanismes de recouvrement sont hétérogènes et dépendent, selon l'origine de l'allocation concernée, soit de Pôle emploi uniquement, soit avec plusieurs administrations de l'Etat.
Ainsi, les indus relatifs à l'allocation de solidarité spécifique (ASS) font l'objet d'un premier recouvrement amiable par Pôle emploi pendant une durée de 6 mois au terme de laquelle, en l'absence d'accord, la responsabilité d'instruire le dossier contentieux de recouvrement est transmise à la direction Régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) aux fins d'émission des titre de perception et de transmission au comptable public.
Plusieurs difficultés ont été mises en évidence par une mission d'audit de modernisation conduite par l'inspection générale des finances et l'inspection générale des affaires sociales :
- Pôle emploi n'a pas été doté à sa création des moyens juridiques autonome de recouvrement des allocations qu'il est amené à verser même pour son propre compte et ne dispose d'aucune procédure de contrainte, l'ensemble des contentieux « remontant » in fine au comptable public ;
- le recouvrement sur des prestations ultérieures peut être pratiqué seulement sur la ou les prestations sur lesquelles l'indu a été constaté, et non sur les autres versements effectués par Pôle emploi ;
- à la différence des organismes de sécurité sociale, Pôle emploi ne peut accorder de remise gracieuse au renoncer au recouvrement des allocations versées pour le compte de l'Etat ou du fonds de solidarité lorsque les débiteurs sont insolvables et doit systématiquement saisir le comptable public.
Ces procédures sont complexes et mobilisent de nombreux services, dont la coordination n'est pas jugée optimale, alors même qu'une partie des montants indus ne sont pas recouvrable du fait de l'insolvabilité des débiteurs.
II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
A. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article a pour objet de permettre à Pôle emploi d'assurer de façon autonome la gestion des indus et, d'autre part, de renforcer les règles permettant d'en limiter le nombre.
Ces mesures de simplification des procédures seraient codifiées au sein de trois nouveaux articles insérés dans le code du travail :
- l'article L. 5426-8-1 (nouveau) permet à Pôle emploi d'obtenir le remboursement de toute somme indûment versée par retenues sur les échéances à venir pour les dispositifs gérés pour le compte de l'État, du Fonds de solidarité ou pour son propre compte ;
- l'article L. 5426-8-2 (nouveau) du code du travail habilite Pôle emploi à recourir à la contrainte pour le recouvrement des sommes qu'il a indûment versées ;
- l'article L. 5426-8-3 (nouveau) complète le dispositif en autorisant Pôle emploi à accorder des remises de dettes et à différer, ou abandonner le recouvrement d'allocations indues, cette compétence étant actuellement réservée aux services de l'État s'agissant des allocations de solidarité.
Ce dispositif s'inspire de ceux instaurés par la loi de financement de sécurité sociale pour 2009 au profit des organismes de sécurité sociale (articles L. 161-1-5 et L. 553-2 du code de la sécurité sociale). Il fait également suite à une recommandation émise par les inspections générales dans le cadre de la révision générale des politiques publiques.
Ce transfert de gestion de l'Etat vers Pôle emploi de la gestion du recouvrement des indus aura pour effet de réduire les recettes de l'Etat pour un montant estimé à un million d'euros . En revanche, la mesure devrait libérer la direction générale des finances publiques de cette charge, la rationalisation de la procédure de recouvrement contribuant à une économie d'emplois publics évaluée à 40 ETPT pour 2012 et 2013.
B. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Trois amendements présentés par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, ont été adoptés par l'Assemblée nationale, le premier ayant pour objet de fixer un plafond, par voie réglementaire, au montant des retenues pratiquées par Pôle emploi au titre des sanctions applicables en cas de constatation d'indus non remboursés (ce plafond ne s'appliquerait pas en cas de remboursement intégral de la dette en un seul versement), les deux autres étant rédactionnels.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Pôle emploi a déjà supporté plusieurs transferts de charges ou de missions pour lesquelles l'Etat n'a pas apporté de compensation financière , notamment :
- le transfert des personnels d'orientation de l'AFPA (900 psychologues) vers Pôle emploi ;
- la gestion de l'allocation de solidarité spécifique.
Par ailleurs, bien que sa dotation budgétaire ait été maintenue au niveau de l'année précédente, à hauteur de 1,36 milliard d'euros, le service public de l'emploi a eu à subir la suppression de 1 800 ETP en loi de finances pour 2011.
Si cette suppression de postes doit être rapprochée du transfert aux URSSAF de la fonction de recouvrement des cotisations chômage des entreprises, ce qui a libéré de cette tâche du personnel, elle a compliqué l'organisation de la fusion des anciennes ANPE et Assédic.
S'agissant des conséquences du transfert de la gestion des recouvrements des indus à Pôle emploi, il apparaît, selon les propos de la direction générale de l'opérateur, que les mesures proposées dans cet article sont jugées comme « de nature à simplifier, en les unifiant, les procédures de recouvrement mises en oeuvre pour les allocations de solidarité financées par l'Etat et pour les allocations d'assurance chômage versées pour le compte de l'Unédic ». Elle considère par ailleurs « que la charge de travail pouvant découler de la gestion des indus pour le compte de l'Etat sera largement compensée par les gains de productivité découlant de cette unification des procédures de recouvrement ».
Il semble donc que ce dispositif soit le fruit d'une concertation entre les services de l'Etat et ceux de Pôle emploi, ce dernier ayant indiqué à votre rapporteure générale que le surcoût inhérent à la mise à niveau des systèmes d'information est par ailleurs intégré dans son budget de développement pour 2012.
Le Gouvernement présente cette mesure comme une opération technique de simplification de cette procédure de recouvrement dont la gestion des dossiers fait intervenir, dans un premier temps, Pôle emploi pour la récupération amiable des trop perçus puis le comptable public en cas de procédure contentieuse. Sur le principe, une rationalisation de ce circuit inutilement complexe ne serait pas inutile.
Mais ce nouveau transfert de gestion soulève plusieurs interrogations.
Il intervient à la suite de plusieurs transferts de charges déjà effectués par l'Etat sur Pôle emploi (le transfert de 900 psychologues de l'AFPA, le transfert de la gestion de l'allocation spécifique de solidarité et plus récemment le transfert de l'indemnisation des anciens contractuels de l'Etat) sans compensation financière. En l'occurrence, quelles contraintes d'organisation et de personnel impliquera ce nouveau transfert de gestion ?
Si Pôle emploi est appelé à mettre en oeuvre les procédures contentieuses de recouvrement des allocations de solidarité, sera-t-il appelé à appliquer des dispositifs juridiques contraignants alors même que le niveau de ces allocations est inférieur au seuil de la quotité saisissable ?
La suppression, à titre conservatoire, du présent article pour objet de demander les éclaircissements nécessaires sur cette nouvelle procédure de recouvrement et sur les intentions du Gouvernement quant à la compensation financière des charges induites par le transfert de gestion.
Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.
ARTICLE 28
(Art. L. 311-13, L. 311-14 et L. 626-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile et art. L. 8271-1-3 et 8271-17 du code du travail)
Modification des taxes perçues par l'Office français de l'immigration et de l'intégration (Ofii)
Commentaire : le présent article propose de majorer les tarifs de plusieurs taxes affectées à l'Office français de l'immigration et de l'intégration (Ofii).
I. LE DROIT EXISTANT
L'Office français de l'immigration et de l'intégration (Ofii) est un établissement public administratif, chargé de la mise en oeuvre de l'accueil des étrangers titulaires, pour la première fois, d'un titre les autorisant à séjourner en France et, lorsqu'ils se destinent à y séjourner durablement, de les engager dans un parcours d'intégration dans la société française pendant les cinq premières années de leur résidence en France.
Il a été créé par l'article 67 de la loi de mobilisation pour le logement du 25 mars 2009 295 ( * ) , pour se substituer à l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (Anaem) ainsi qu'à une partie des actions alors menées par l'Agence pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé). Ce nouvel opérateur, l'Ofii, a été mis en place en plusieurs phases successives. Il a été intégralement substitué à l'Anaem au 25 mars 2009 et a tenu son premier conseil d'administration le 22 avril 2009.
L'Ofii est majoritairement financé par des taxes portant, d'une part, sur la délivrance des titres de séjour et, d'autre part, sur l'emploi de travailleurs étrangers. Ces ressources fiscales, perçues par droits de timbre, ont été très largement réformées par l'article 155 de la loi de finances pour 2009 296 ( * ) puis par l'article 78 de la loi de finances pour 2011 297 ( * ) .
En 2011, d'après les informations disponibles dans les évaluations préalables annexées au présent projet de loi de finances, le montant global des différentes taxes affectées à l'Ofii devrait s'élever à 149 millions d'euros, soit plus de 84 % des recettes de l'opérateur .
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
A. LA MAJORATION DU TARIF DE CERTAINES TAXES
1. La majoration de la taxe perçue sur les cartes de séjour professionnelles
Le 2° du A du I du présent article propose de majorer la taxe perçue sur les délivrances de cartes de séjour temporaires autorisant l'exercice d'une activité professionnelle . A l'heure actuelle, l'article L. 311-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) prévoit que le montant de la taxe est compris entre 55 et 70 euros , le tarif effectif en vigueur étant de 70 euros.
Le présent article prévoit que le montant de la taxe sera fixé dans une fourchette comprise entre 200 et 385 euros . Il supprime donc le dispositif dérogatoire dont bénéficiait l'immigration professionnelle s'agissant du montant de la taxe perçue sur la délivrance de cartes de séjour .
Le Gouvernement indique que le montant de cette taxe devrait, dans un premier temps, être fixé à 340 euros au lieu des 70 euros actuels, ce qui conduirait à majorer de 4,05 millions d'euros son produit en 2012 .
2. L'extension de la taxe sur les visas de long séjour aux demandes de délivrance
Actuellement, la délivrance d'un visa de long séjour fait l'objet de la perception d'une taxe correspondant au titre de long séjour que ce visa remplace.
Les 3° et 4° du A du I du présent article proposent que la perception de cette taxe s'effectue désormais à la demande et non à la délivrance du visa de long séjour et que la taxe ainsi perçue ne soit pas remboursée en cas de rejet de la demande de visa .
D'après les évaluations préalables annexées au présent projet de loi de finances, cette modification législative entraînera :
- une augmentation de 1,71 million d'euros du produit de la taxe ;
- un gain de trésorerie, en 2012 uniquement, de 3,5 millions d'euros, résultant de l'anticipation de la perception de la taxe, qui sera désormais encaissée à la demande et non à la délivrance du visa.
3. La majoration des taxes appliquées à certains changements de statut
Les dispositions législatives actuelles prévoient que, lorsqu'un titulaire de la carte de séjour portant la mention « étudiant » ou « stagiaire » se voit délivrer une carte de séjour à un autre titre, il acquitte le tarif de la taxe applicable aux renouvellements des titres de séjour, en pratique 85 euros.
Le B du I du présent article prévoit de modifier cette règle et de faire acquitter, par les étrangers se trouvant dans cette situation, le montant de la taxe correspondant à une première demande de titre de séjour , ce qui équivaut, en application du droit commun, à une taxe d'un montant de 340 euros.
Cette majoration se traduirait par un accroissement net de 1,28 million d'euros des recettes fiscales résultant de ces dispositions.
4. La majoration de la taxation du visa de régularisation
Le D du I du présent article prévoit de majorer le montant de la taxe perçue lors de la délivrance d'un visa de régularisation aux étrangers qui ne sont pas entrées en France munis des documents et visas exigés par les conventions internationales et les règlements en vigueur.
Le montant de cette taxe passerait de 220 euros à 340 euros . En outre, sur le montant de cette taxe, 110 euros ne pourraient être remboursés si la délivrance du titre de séjour est refusée.
Cette modification se traduirait, en 2012, par une majoration de 6,5 millions d'euros du produit de la taxe .
B. LE PLAFONNEMENT DU MONTANT DES TAXES AFFECTÉES À L'OFII
Le E du I du présent article prévoit que le produit des taxes prévues par l'article L. 311-13 du CESEDA, et notamment de celles modifiées par le présent article, est affecté à l'Ofii dans la limite de 122 millions d'euros .
Ce plafonnement de l'affectation des taxes affectées à l'Ofii est une nouveauté. Les recettes venant en surplus seraient affectées au budget général de l'Etat.
En 2011, le montant global de ces taxes a été de 112 millions d'euros. Les majorations proposées par le présent article se traduiraient par une augmentation de ce montant de 16,6 millions en 2012 et de 13,5 millions d'euros en 2012. En conséquence, le plafonnement à 122 millions d'euros des taxes affectées à l'Ofii en application de l'article L. 311-13 du CESEDA bénéficierait au budget de l'Etat à hauteur de 6,6 millions d'euros en 2012 et 3,5 millions d'euros en 2013 .
C. LA SUPPRESSION DES TIMBRES FISCAUX SPÉCIFIQUES À L'OFII
Le 1° du E du I du présent article prévoit de supprimer la disposition de l'article L. 311-13 du CESEDA qui prévoit que les taxes acquittées en application de cet article le sont au moyen de timbres mobiles d'un modèle spécial à l'Ofii .
Ces droits seront donc désormais acquittés au moyen des timbres fiscaux « classiques », ce qui poursuit un objectif de simplification administrative.
D. LA TRANSMISSION DES PROCÈS-VERBAUX RELATIFS AU TRAVAIL ILLÉGAL
Le IV du présent article prévoit de modifier les règles applicables à la transmission des procès-verbaux d'infractions constitutives de travail illégal .
Son A insère un article L. 8271-1-3 au sein du code du travail pour prévoir que ces procès-verbaux sont transmis au représentant de l'Etat dans le département . L'objectif de cette transmission est de faciliter la mise en oeuvre, par le représentant de l'Etat, des sanctions administratives prévues dans ce cas et notamment le refus d'accorder, pendant une durée maximale de cinq ans, certaines aides publiques en matière d'emploi, de formation professionnelle et de culture à la personne ayant fait l'objet de la verbalisation.
Son B prévoit quant à lui que le directeur de l'Ofii est récipiendaire des procès-verbaux relatifs aux infractions commises par les employeurs ayant recours à des salariés étrangers en situation irrégulière . Ces employeurs doivent acquitter deux taxes distinctes : une contribution spéciale et une contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement de l'étranger dans son pays d'origine. L'article 78 précité de la loi de finances pour 2011 a prévu que la liquidation de ces taxes serait effectuée par l'Ofii. La transmission au directeur de l'office des procès-verbaux vise donc à faciliter cette liquidation.
D. MESURES DE COORDINATION
Les II et III du présent article opèrent des changements de références et des mesures de coordination avec d'autres dispositions législatives.
Le V du présent article prévoit qu'un décret fixe ses modalités d'application.
Enfin, son VI rend les dispositions du présent article applicables à Saint-Martin et Saint-Barthélemy. A la différence des départements d'outre-mer, qui obéissent au régime de l'identité législative, ces deux territoires nécessitent en effet des dispositions expresses pour que la loi leur soit applicable.
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, trois amendements rédactionnels et corrigeant des erreurs de référence proposés par notre collègue Gilles Carrez, rapporteur général.
Elle a également adopté un amendement de coordination , proposé par le Gouvernement et adopté avec l'avis favorable de sa commission des finances, visant à supprimer le plafonnement à 122 millions d'euros de l'affectation à l'Ofii des taxes prévues par l'article L. 311-13 du CESEDA. En effet, à l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a inséré un article 16 ter nouveau au présent projet de loi de finances qui plafonne le montant de certaines taxes affectées à des opérateurs de l'Etat. Il reprend notamment le plafonnement à 122 millions d'euros des taxes prévues par l'article L. 311-13 précité. Par coordination, la mention du plafonnement est donc supprimée au sein du présent article. Il est renvoyé sur ce point au commentaire de l'article 16 ter du présent projet de loi de finances au sein du présent rapport.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Le présent article conduit à majorer de 16,6 millions d'euros en 2012 et de 13,5 millions d'euros à compter de 2013 le montant des taxes perçues sur les demandes, délivrances et renouvellements de titres de séjour .
Cette modification législative s'ajoute à celles prévues par les articles 155 de la loi de finances pour 2009 298 ( * ) et 78 de la loi de finances pour 2011 299 ( * ) . Au total, les ressources fiscales de l'Ofii passeraient de 97 millions d'euros en 2009 à 154 millions d'euros prévus pour 2012, soit une hausse de plus de 58 % en trois ans .
Les recettes de l'Ofii étant constituées à 84 % de ressources fiscales, essentiellement perçues sur la délivrance et le renouvellement des titres de séjour, ce sont les étrangers eux-mêmes qui financent les actions d'intégration et d'insertion mises en oeuvre à leur profit par cet opérateur de l'Etat .
Votre commission des finances n'est pas favorable à l'accroissement de la pression fiscale pesant sur les étrangers qui demandent des titres de séjour en France et à un mode de financement des actions d'insertion des étrangers qui pèse essentiellement sur les étrangers eux-mêmes.
Elle vous propose donc un amendement pour revenir sur les hausses de taxes prévues par le présent article , qui renforcent la discrimination par l'argent entre les demandeurs de titres de séjour.
L'amendement préserve toutefois les dispositions de l'article qui :
- opèrent des coordinations, notamment avec le dispositif de plafonnement des recettes fiscales des opérateurs ;
- procèdent à une simplification administrative en supprimant les timbres fiscaux spécifiques à l'Ofii ;
- prévoient des dispositions relatives à la transmission des procès-verbaux des infractions au travail illégal.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 29
Affectation d'une partie du produit de la vente des biens confisqués à l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC)
Commentaire : le présent article tend à affecter le produit de la vente des biens confisqués à l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisi et confisqués (AGRASC) à concurrence de 1 806 000 euros.
I. LE DROIT EXISTANT
A. LE STATUT ET LES MISSIONS
Afin de mieux appréhender les profits engendrés par la délinquance et le crime organisé et de renforcer l'effet dissuasif de la sanction pénale, la loi n° 2010-768 du 9 juillet 2010 visant à faciliter la saisie et la confiscation en matière pénale a élargi le champ des biens susceptibles d'être saisis et confisqués.
Elle a également créé une procédure de saisie pénale aux fins de confiscation . Cette procédure est plus adaptée que les procédures civiles d'exécution, qui sont complexes et coûteuses.
Parallèlement, la loi précitée du 9 juillet 2010 a prévu la création d'un établissement public administratif (EPA) : l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC) . Cette agence est placée sous la double tutelle du ministre de la justice et du ministre chargé du budget.
Elle est en charge de la gestion et du recouvrement des avoirs saisis et confisqués. Elle assure notamment la gestion centralisée de toutes les sommes saisies lors de procédures pénales, l'ensemble des ventes avant jugement de biens corporels saisis, l'ensemble des publications de saisies pénales immobilières ainsi que la gestion et la vente de biens complexes nécessitant, pour leur conservation ou leur valorisation, des actes d'administration : bateaux, immeubles, commerces...
Elle a également une mission d'aide, d'assistance et d'orientation, ainsi que de formation des magistrats français dans le domaine de la saisie et de la confiscation, ainsi que des attributions internationales.
Enfin, elle veille, le cas échéant, au paiement prioritaire des dommages et intérêts dus aux victimes , ainsi qu'à abonder avec le produit des biens confisqués le fonds de concours de la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT) et le budget général de l'Etat.
B. LES RESSOURCES PRÉVUES PAR LA LOI
Selon la loi précitée du 9 juillet 2010, les ressources de l'AGRASC sont les suivantes :
- les subventions, avances et autres contributions de l'Etat et de ses établissements publics, de l'Union européenne, des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics ainsi que de toute autre personne morale publique ou privée ;
- les recettes fiscales affectées par la loi ;
- une partie, déterminée annuellement par la loi de finances, du produit de la vente des biens confisqués ( Cf. supra ) ;
- le produit du placement des sommes saisies ou acquises par la gestion des avoirs saisis et versées sur son compte à la Caisse des dépôts et consignations, dans les mêmes limites et sous les mêmes réserves que pour les ventes visées ci-dessus ;
- le produit des dons et legs.
Dans cette perspective, il convient de rappeler que la plate-forme d'identification des avoirs criminels (PIAC) a évalué la masse totale des avoirs et biens saisis à 154 millions d'euros en 2010 (contre 185 millions d'euros en 2009 et 93 millions d'euros en 2008).
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Le produit des ventes de biens confisqués L'affectation d'une partie du produit de la vente des biens confisqués, lorsque l'agence est intervenue pour leur gestion ou leur vente, est prévue par l'article 706-160 du code de procédure pénale, tel qu'il résulte de l'article 4 de la loi précitée du 9 juillet 2010. Cette partie affectée est déterminée annuellement par la loi de finances . Afin de garantir l'exécution de la peine complémentaire de confiscation en application de l'article 131-21 du code pénal, les biens pouvant être saisis sont déterminés par les articles 706-141 à 158 du code de procédure pénale. Il s'agit des numéraires, des immeubles, des biens ou droits corporels comme les comptes ouverts, des parts sociales, des valeurs mobilières, des instruments financiers, des fonds de commerce... En vertu du 2° de l'article 706-160 du code de procédure pénale, tous les numéraires ainsi que toutes les sommes inscrites au crédit de comptes bancaires saisis en France lors de procédures pénales sont centralisés sur le compte de l'AGRASC ouvert auprès de la Caisse des dépôts et consignations (CDC). L'agence procède également à la vente avant jugement des biens lorsqu'elle est décidée par les parquets ou les magistrats instructeurs dans les conditions prévues aux articles 41-5 et 99-2 du code de procédure pénale, conformément au 4° de l'article 706-160 du code de procédure pénale. Enfin, l'agence peut, dans les mêmes conditions, assurer la gestion de biens saisis , procéder à leur vente et à la répartition de son produit en exécution de toute demande d'aide internationale ou de coopération émanant d'une autorité judiciaire étrangère, conformément au sixième alinéa de l'article 706-60 du code de procédure pénale. Le produit de ces ventes constitue l'assiette à partir de laquelle sera déterminée la fraction contribuant aux ressources de l'agence. |
C. LE FINANCEMENT DE L'AGRASC EN 2011 ET 2012
2. Le financement de l'AGRASC en 2011
En 2011 , l'article 75 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 avait affecté 1,3 million d'euros issus de la vente des biens confisqués et saisis pour assurer le financement de la première année d'activité de l'agence.
Toutefois, compte tenu du démarrage de l'activité de l'agence en février 2011, celle-ci n'a pas pu percevoir de recettes issues de la vente de biens saisis et confisqués, puisqu'elle n'est pas intervenue pour leur gestion ou leur vente en 2010. Par conséquent, elle n'a pas pu se voir affecter la recette de 1,3 million d'euros initialement prévue .
Pour faire face à cette situation et permettre néanmoins le démarrage de l'activité de l'agence, le ministère de la justice lui a accordé une avance de 700 000 euros en avril 2011 , qui devrait être complétée par une nouvelle avance d'environ 500 000 euros pour lui permettre d'assurer son financement jusqu'à la fin de l'année.
Il en résulte que le besoin de financement de l'agence en 2011 correspond globalement à la prévision, même si le mode financement de l'agence s'est avéré plus compliqué que prévu 300 ( * ) .
3. Le financement de l'agence pour 2012
Pour 2012, le Gouvernement juge nécessaire d'augmenter les ressources de l'agence afin de lui permettre de faire face à la très forte montée en charge de son activité . Le Gouvernement estime en effet que près de 12 000 affaires devraient être transmises à l'agence en 2012, contre 6 000 en 2011.
Il est donc prévu de porter ses effectifs de 11 à 20 agents d'ici la fin de l'année 2012.
Cette augmentation de l'effectif implique un déménagement de l'agence. Actuellement installée dans des locaux avenue de Ségur à Paris (7 ème arrondissement), elle devrait déménager dans un immeuble en location mutualisée respectant les normes fixées par France domaine, situé rue de Richelieu (2 ème arrondissement). Elle partagera ces locaux avec une partie des effectifs du Conseil d'Etat et du ministère des finances.
Le besoin de financement de l'AGRASC pour 2012 correspond ainsi à 1,8 million d'euros se ventilant comme suit :
- une masse salariale de 1,29 million d'euros pour les 20 agents que l'agence comportera fin 2012, avec une montée en charge progressive au cours de l'année ;
- une hypothèse de loyer annuel de 0,15 million d'euros ;
- des charges de fonctionnement estimées à de 0,07 million d'euros ;
- des charges liées à l'activité de l'agence (frais inhérents à la gestion des biens confiés à l'AGRASC) de 0,3 million d'euros.
Le montant de l'affectation de produit prévu par le présent article répond donc bien au besoin de financement de l'AGRASC pour 2012 .
Il convient de souligner que le produit du placement des sommes saisies ou acquises par la gestion des avoirs saisis et versés sur le compte de l'agence à la CDC (un solde de 49 millions d'euros était enregistré au 30 juin 2011) n'est pas, à lui seul, à la hauteur du besoin de financement de l'agence.
Par ailleurs, il faut rappeler qu'il était attendu de la mise en place de l'agence et de son mode de financement incitatif une augmentation des biens confisqués et du produit de leur vente. A cet égard, les premiers mois d'activité de l'AGRASC démontrent une augmentation du nombre des saisies pénales, notamment immobilières, ainsi que des ventes avant jugement. L'absence de structure spécialisée limitait en effet auparavant le nombre de saisies, les juridictions hésitant à les prononcer sachant qu'elles sont une source importante de difficultés et de frais de justice.
Il s'agit ainsi de renforcer l'effet dissuasif de la sanction pénale et, en facilitant la saisie pénale des biens qui sont susceptibles d'être confisqués par la juridiction de jugement, d'éviter que les délinquants n'organisent leur propre insolvabilité au cours de l'enquête.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article propose d' affecter le produit de la vente des biens confisqués à l'AGRASC à concurrence de 1 806 000 euros . Le produit de cette vente est affecté sauf dans le cas, prévu par le 3° de l'article 706-163 du code de procédure pénale, où la « loi prévoit la restitution intégrale à la personne saisie de ce produit et des intérêts échus le cas échéant » et « sous réserve de l'affectation de ce produit au fonds de concours recevant les recettes provenant de la confiscation des biens mobiliers ou immobiliers des personnes reconnues coupables d'infractions en matière de trafic de stupéfiants ».
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
A l'initiative du Gouvernement et avec l'avis favorable de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de suppression de l'article à des fins de coordination avec le dispositif de l'article 16 ter du présent projet de loi de finances.
Ce dispositif organise en effet le plafonnement des ressources affectées à un certain nombre d'opérateurs de l'Etat, donc l'AGRASC. Le plafond retenu pour les recettes affectées en application de l'article 706-163 du code de procédure pénale est fixé au même niveau que celui prévu par le présent article, soit 1 806 000 euros.
VI. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
La suppression du présent article a été motivée par la redondance qui aurait résulté de la coexistence dans le projet de loi de finances des dispositions de l'article 16 ter sur le plafonnement des « impositions » affectées aux opérateurs et des dispositions du présent article, relatives à l'affectation non pas d'une taxe mais d'une fraction du produit des ventes des biens confisqués, dont le code de procédure pénale prévoit qu'elle est décidée chaque année en loi de finances. La fraction du produit de ces ventes bénéficiant au budget général est inscrite en recettes non fiscales de l'Etat.
Il est tout à fait concevable que l'AGRASC figure dans le dispositif global de plafonnement , dès lors que ses ressources sont déjà soumises à une procédure de même esprit. Cependant, il faudrait alors préciser que le dispositif de plafonnement s'applique non seulement aux impositions affectées, mais aussi à d'autres types de ressources affectées . Votre commission des finances ayant adopté un amendement en ce sens à l'article 16 ter , la suppression de cet article peut être confirmée.
Décision de la commission : votre commission vous propose de confirmer la suppression de cet article.
ARTICLE 30
Evaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l'Etat au titre de la participation de la France au budget de l'Union européenne
Commentaire : le présent article procède à l'évaluation pour 2012 de la contribution française au budget communautaire, estimée à 18,878 milliards d'euros.
Le présent article évalue, en 2012, la participation française au budget communautaire à 18,878 milliards d'euros , soit une augmentation assez marquée par rapport à celui voté pour 2011 (hausse de 646 millions d'euros, soit 3,5 %), malgré une part qui continue de représenter 16,4 % du total des contributions des Etats membres.
Cette participation prend, chaque année, la forme d'un prélèvement sur les recettes de l'Etat au profit du budget de l'Union européenne (« PSR-UE »), autorisé par la loi de finances initiale.
L'analyse détaillée de la contribution de la France ainsi que des enjeux du projet de budget de l'Union européenne pour 2011 fait l'objet du fascicule 2 du tome II du présent rapport général, intitulé « participation de la France au budget de l'Union européenne » et établi par nos collègues Marc Massion et Jean Arthuis, rapporteurs spéciaux 301 ( * ) . Pour approfondir les questions rapidement évoquées ci-après, votre rapporteure générale renvoie à ce rapport.
I. L'ÉVOLUTION DU PSR-UE
Entre 1982 et 2012, le montant en valeur de notre contribution a été multiplié par près de cinq, passant de 4,1 à 18,878 milliards d'euros .
L'importance respective des différentes ressources au sein du PSR-UE a de plus fortement évolué, reflétant la part prépondérante prise par la ressource assise sur le revenu national brut (ressource RNB). Ainsi, en 2012, 75 % des ressources propres du budget communautaire devraient correspondre à la seule ressource RNB , alors que la ressource TVA constituait la principale composante du PSR-UE en 1995.
Compte tenu des écarts considérables , positifs ou négatifs selon les exercices, constatés entre la prévision et l'exécution du PSR-UE, il est nécessaire de fournir au Parlement une estimation plus précise et plus fiable de son montant .
Alors qu'en 2007 , le prélèvement a été surestimé de plus de 1,5 milliard d'euros , soit la surestimation la plus importante depuis 2002, il apparaît sur l'exercice 2008 une légère sous-estimation du PSR-UE inscrit en loi de finances initiale (LFI) , à hauteur de 314 millions d'euros . Pour l'année 2009 , la sous-estimation du prélèvement est nettement plus importante puisqu'elle est de plus d'un milliard d'euros , notamment sous l' effet de la décision ressources propres (DRP) du 7 juin 2007, entrée en vigueur le 1 er mars 2009. En 2010, la prévision d'exécution du PSR-UE a été inférieure de 556 millions d'euros au montant inscrit en LFI dans la mesure où elle aurait dû s'établir à 17,59 milliards d'euros.
S'agissant de 2011 , l'exécution du PSR-UE pourrait être inférieure de 4 millions d'euros au montant inscrit en LFI et s'élever à 18,2 milliards d'euros environ , d'après l'annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2012, cependant le montant des corrections sur exercices antérieurs s'élèverait à 125 millions d'euros au 1 er septembre 2011 : l'année 2011 pourrait donc bien, in fine, révéler une sur-exécution du PSR-UE.
II. UN STATUT DE CONTRIBUTEUR NET QUI S'ACCENTUE
La France est le deuxième contributeur au budget communautaire et le premier bénéficiaire des dépenses européennes en volume , mais seulement le 19 ème bénéficiaire si l'on prend en compte les retours par habitant (211 euros par habitant).
Le solde net de la France s'est nettement dégradé ces dix dernières années 302 ( * ) . Alors qu'il représentait moins de 400 millions d'euros en 1999, il a été multiplié par treize en dix ans et s'élevait à 5,3 milliards d'euros en 2009. La France est donc devenue le deuxième contributeur net au budget communautaire en volume et le septième contributeur net en pourcentage du RNB .
En outre, notre solde net négatif pourrait encore s'accentuer dans l'avenir.
III. UN BUDGET COMMUNAUTAIRE TROP PEU RIGOUREUX
Outre cette détérioration de notre situation relative par rapport aux autres Etats membres, nos collègues Marc Massion et Jean Arthuis, rapporteurs spéciaux, ont surtout relevé que le budget de l'Union européenne participe insuffisamment aux efforts d'assainissement des finances publiques nationales et qu'à cet égard les futures perspectives financières ne laissent pas d'inquiéter sur des risques de dérapage des dépenses , risques considérablement aggravés par les méthodes de la Commission européenne.
Par différents artifices de présentation 303 ( * ) ainsi que par des débudgétisations inacceptables 304 ( * ) , cette dernière formule en effet un projet de programmation pour 2014-2020 qui représente une entorse au principe de sincérité budgétaire . De même, le niveau de dépenses proposé est trop élevé eu égard à notre stratégie de retour à l'équilibre.
Pour ce qui concerne le budget communautaire 2012, un avant-projet de budget a été présenté par la Commission européenne le 20 avril 2011. Elle a proposé une augmentation de 4,2 % des crédits d'engagement par rapport à 2011, soit 147,8 milliards d'euros. Les crédits de paiement affichent quant à eux une hausse de 4,9 % pour atteindre 132,7 milliards d'euros. Le projet de budget, adopté à une courte majorité par le Conseil le 25 juillet 2011, se veut plus rigoureux, quelques Etats membres ayant défendu, comme le faisait valoir en décembre 2010 la « lettre des cinq » 305 ( * ) , une augmentation du budget 2012 par rapport à 2011 limitée à l'inflation : ainsi, des coupes importantes sont réalisées en crédits d'engagement (1,6 milliard d'euros, ce qui conduirait tout de même à une augmentation de 3 % par rapport à 2011), et, surtout, en crédits de paiement (3,7 milliards d'euros, ramenant la hausse pour 2012 à 2,02 % par rapport à 2011).
Enfin, le Parlement européen a voté en séance plénière, le 26 octobre 2011, un budget assez éloigné du projet du Conseil mais relativement proche des propositions initiales de la Commission (hausse de 3,95 % des crédits d'engagement et de 5,23 % des crédits de paiement). La proposition d'augmentation des crédits formulée par nos collègues députés européens rendra très difficiles les négociations entre les deux branches de l'autorité budgétaire, lors des trois semaines de la phase de conciliation prévue par le traité de Lisbonne et qui devrait aboutir dans le courant de la troisième semaine de novembre 2011. Ces difficultés seront aggravées par la négociation qui s'est ouverte concernant la future programmation 2014-2020.
Les efforts insuffisants de la part de l'Union européenne, particulièrement visibles s'agissant de cette future programmation pluriannuelle suffiraient, selon nos collègues Marc Massion et Jean Arthuis, rapporteurs spéciaux, à motiver le choix de l'abstention lors du vote du présent article. Ils ajoutent à cela leur désaccord profond avec la diminution de 76 % des crédits du programme européen d'aide aux plus démunis (PEAD), proposée par la Commission européenne (soit 113 millions d'euros en 2012 au lieu de 500 millions d'euros, l'enveloppe allouée à la France au titre du PEAD passant même de 15,9 millions d'euros à 73 millions d'euros, soit une baisse de 80 %).
Votre rapporteure générale partage cette analyse. Elle souhaite, en outre, insister sur la nécessité, au moment où l'on arrive à la fin d'un cycle pour le système budgétaire communautaire, qui apparaît de plus en plus essoufflé, de procéder à une refonte profonde du budget de l'Union européenne , tant du point de vue de ses ressources propres que de sa structure de dépenses. La discussion sur la future programmation 2014-2020 doit être l'occasion d'une telle refonte. Loin de l'esprit des traités fondateurs qui prévoyaient d'abonder le budget européen par le biais d'un système de ressources propres et non par des contributions prélevées sur les budgets nationaux des États membres, le système actuel est, de plus, dénaturé par la multiplication de différents rabais et corrections .
Décision de la commission : sous le bénéfice des observations de ses rapporteurs spéciaux, votre commission vous propose de vous abstenir sur cet article.
* 186 En vertu du V du L. 213-10-8 du code de l'environnement, qui dispose que : « La fraction du produit annuel de la redevance, comprenant le montant dû au titre de l'année précédente et l'acompte versé au titre de l'année en cours, excédant le montant de la redevance perçue à raison des ventes réalisées au cours de la période du 1er janvier au 31 décembre 2008, est affectée à l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques au plus tard le 1er septembre de chaque année, afin de mettre en oeuvre le programme national arrêté par le ministre chargé de l'agriculture, visant à la réduction de l'usage des pesticides dans l'agriculture et à la maîtrise des risques y afférents, en particulier à travers des actions d'information des utilisateurs de produits phytopharmaceutiques, des actions de mise au point et de généralisation de systèmes agricoles permettant de réduire l'utilisation des pesticides, des programmes et réseaux de surveillance sur les bio-agresseurs et sur les effets non intentionnels de l'utilisation des pesticides, notamment en zone agricole. »
* 187 Ce chiffrage résulte des réponses au questionnaire de votre rapporteure générale. On observe néanmoins que le montant estimatif communiqué à notre collègue Michèle André, rapporteure spéciale de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat », par Michel Bart, secrétaire général du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration (audition du 26 octobre 2011), et Bertrand Maréchaux, directeur de l'ANTS (audition du 25 octobre 2011) était plus proche de 100 millions d'euros.
* 188 Rappelons que l'Etat s'apprête à lever 179 milliards d'euros de fonds sur les marchés en 2012, afin de financer son déficit et l'amortissement des titres déjà émis.
* 189 Compte tenu des délais nécessaires à l'adoption définitive de la loi et à la publication du décret d'application, la délivrance de la CNIE ne pourrait au mieux intervenir que fin 2012. Déposés par nos collègues Jean-René Lecerf et Michel Houel, la proposition de loi relative à la protection de l'identité a été adoptée en premier lecture le 31 mai 2011 au Sénat et le 7 juillet 2011 à l'Assemblée nationale. La deuxième lecture au Sénat est prévue courant novembre 2011.
* 190 Note de présentation de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » examinée par votre commission des finances le 3 novembre 2011.
* 191 Notamment en raison de la mise en place tardive du comité consultatif de gouvernance, dont la composition n'a été publiée que le 27 novembre 2009, ce qui n'a laissé qu'un mois au conseil d'administration de l'ONEMA pour engager le programme 2009.
* 192 Cette agence intervient pour l'ensemble des agences de l'eau et n'a pas la possibilité d'avancer ces sommes à l'ONEMA.
* 193 Certaines taxes affectées sont perçues par plusieurs entités, s'agissant notamment des centres techniques.
* 194 L'Agence nationale des titres sécurisés, le Centre national du cinéma et de l'image animée, le Centre national pour le développement du sport, le Centre national du livre, France AgriMer, l'Office français de l'immigration et de l'intégration, et la Société du Grand Paris.
* 195 Cotisation et cotisation additionnelle versées par les organismes HLM et les SEM, versée par les organismes HLM et les SEM, prélèvements sur le potentiel financier des organismes HLM et SEM (péréquation entre organismes de logement social).
* 196 Affectataire de la taxe sur la cession à titre onéreux des terrains nus ou des droits relatifs à des terrains nus rendus constructibles du fait de leur classement.
* 197 Affectataire de la contribution de solidarité en faveur des travailleurs privés d'emploi versée par les employeurs du secteur public et parapublic et des droits de consommation sur les tabacs.
* 198 Les autorités publiques indépendantes se distinguent des autorités administratives indépendantes par le fait qu'elles sont dotées de la personnalité juridique de droit public.
* 199 Telles que retracées dans les budgets prévisionnels 2011, dernières données disponibles.
* 200 En 2050, l'objectif du Conservatoire est d'atteindre le tiers naturel, en protégeant 200 000 hectares en métropole et plus de 70 000 hectares en outre-mer, soit 30 % du linéaire côtier, c'est-à-dire un tiers du littoral préservé définitivement de l'urbanisation.
* 201 Voir le rapport d'information de notre collègue Yann Gaillard « Le Centre des monuments nationaux : un colosse aux pieds d'argile ? » (n° 48, 2010-2011).
* 202 Rapport d'information de MM. Richard Dell'Agnola, Nicolas Perruchot et Marcel Rogement (n° 3798, XIII° législature) sur la fiscalité affectée aux opérateurs culturels.
* 203 L'écrêtement de 70 millions d'euros porte sur la part distributeurs de la taxe sur les services de télévision, dont le rendement global passe de 300 à 230 millions d'euros. Voir le commentaire de l'article 5 bis .
* 204 Le rapport précité de la MEC de l'Assemblée nationale préconise la rebudgétisation du financement du CNL.
* 205 Le jaune « Opérateurs » de l'Etat contient par exemple un certain nombre de discordances entre la fiscalité affectée retracée à la rubrique « Les recettes fiscales affectées aux opérateurs » et les chiffrages repris dans les budgets prévisionnels présentés opérateur par opérateur...
* 206 Rapport d'information n° 355 sur le dispositif des agences en matière de sécurité sanitaire (2006-2007) de Madame Nicole Bricq au nom de la commission des finances du Sénat.
* 207 Rapport de la MEC précité.
* 208 ANTS, CNC, CNDS, CNL, France AgriMer, OFII et SGP.
* 209 Loi n° 98-1266 du 30 décembre 1998 de finances pour 1999.
* 210 Décret n° 2011-645 du 9 juin 2011 portant incorporation au code général des impôts de divers textes modifiant et complétant certaines dispositions de ce code.
* 211 Loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008.
* 212 Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.
* 213 Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.
* 214 Issues de la fusion des anciennes directions départementales de l'équipement et directions départementales de l'agriculture et de la forêt.
* 215 Soit 10,7 millions d'euros au titre des dépenses de personnel et 700 000 euros au titre des dépenses de fonctionnement.
* 216 Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005.
* 217 Auxquels s'ajoutent 113,7 millions d'euros d'amendes forfaitaires majorées, soit un produit total des amendes des radars de 582,1 millions d'euros encaissé en 2010 .
* 218 60 millions d'euros à compter de 2011 , en application de l'article 62 de la loi de finances pour 2011.
* 219 L'AFITF, le Fonds interministériel pour la prévention de la délinquance (FIPD) constitué au sein de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé), les collectivités territoriales (communes, établissements publics de coopération intercommunale, départements, régions Ile-de-France et d'outre-mer, collectivité territoriale de Corse), le Syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF) et l'Etat.
* 220 Le produit des amendes forfaitaires des radars transitait ainsi par le CAS, à l'exception des parts revenant à l'AFITF et aux collectivités territoriales, tandis que le produit des amendes forfaitaires hors radars et forfaitaires majorées (quel que soit le mode de détection) constituait une recette non fiscale de l'Etat et alimentait notamment le prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales.
* 221 A titre dérogatoire en 2011, suite à la modification introduite par l'article 24 de la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011 ( cf . infra ).
* 222 Le nombre de décès est ainsi pour la première fois passé sous le seuil de 4 000 (3 992 décès), soit une diminution de 6,5 % par rapport à 2009.
* 223 Selon l'annonce faite par le ministre le 22 mai 2011.
* 224 Cette section couvre :
« a) Les dépenses relatives à la conception, à l'entretien, à la maintenance, à l'exploitation et au développement de systèmes automatiques de contrôle et sanction, y compris les frais liés à l'envoi des avis de contravention et d'amende, pour lesquelles le ministre chargé des transports est l'ordonnateur principal ;
« b) Les dépenses effectuées au titre du système de gestion des points du permis de conduire et des frais d'impression, de personnalisation, de routage et d'expédition des lettres relatives à l'information des contrevenants sur les points dont ils disposent sur leur permis de conduire et des lettres relatives à la restitution de points y afférents, pour lesquelles le ministre de l'intérieur est l'ordonnateur principal. »
* 225 Dans une interview au Figaro .
* 226 Issue de l'entrée en concession de l'A 63 (Langon-Pau) dont le contrat de concession a été signé en janvier 2011.
* 227 Le coût unitaire devrait être compris dans une fourchette de 3 000 euros à 15 000 euros, selon le type de système et les travaux nécessaires à l'installation.
* 228 Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010.
* 229 Selon l'audit mené conjointement par l'Etat et la SNCF en 2010. Seules quatre lignes seraient rentables : Paris-Clermont, Paris-Limoges-Toulouse, Paris-Rouen-Le Havre et Paris-Caen-Cherbourg.
* 230 La convention prévoit ainsi un investissement de la SNCF de près de 302 millions d'euros sur 2011-2013, qui devrait permettre de prolonger la durée de vie des trains jusqu'en 2015.
* 231 Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010.
* 232 Dans la mesure où, en cours d'année, le total des dépenses engagées ou ordonnancées sur un CAS ne peut excéder le total des recettes constatées (sauf pendant les trois mois suivant sa création), conformément au II de l'article 21 de la LOLF.
* 233 Décret n° 2011-914 du 29 juillet 2011 portant approbation de modifications du cahier des charges de la Société nationale des chemins de fer français.
* 234 Les règles de séparation des comptes doivent être soumises à l'approbation de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAF).
* 235 Cette expression désigne un mode de gestion et d'optimisation du chiffre d'affaires de plus en plus répandu, dans lequel la tarification est établie quasiment en temps réel en fonction des capacités disponibles et donc de l'antériorité des réservations.
* 236 La SNCF s'est toutefois engagée à vendre la moitié de ses billets à un prix inférieur ou égal au plein tarif actuel des billets de seconde classe en période normale.
* 237 Plus précisément de son article 7, et du décret d'application n° 2008-1009 du 26 septembre 2008.
* 238 Les constructeurs automobiles ayant effectivement bénéficié de ces prêts ont toutefois procédé à un remboursement anticipé en 2010, pour un montant de 2,25 milliards d'euros, puis en avril 2011 pour les 4 milliards d'euros restants, expliquant que le programme ne comprenne plus désormais de crédits.
* 239 Le dispositif d'avances attribuées pour faciliter l'achat, par les fonctionnaires de l'Etat et les militaires, de véhicules nécessaires à l'exécution de leur service, permet la prise en compte des sujétions spéciales auxquelles sont astreints certains agents, appelés à de fréquents déplacements professionnels. Les avances prévues dans ce cadre peuvent être consenties aux fonctionnaires occupant un emploi et dont les fonctions nécessitent annuellement le parcours de plus de 4 000 kilomètres. Le montant maximal des avances est fixé à 6 707,76 euros. Elles portent intérêt et sont remboursables par mensualités dans un délai maximum de quatre ans.
* 240 Ces avances ont été instituées en faveur des associations participant à des tâches d'intérêt général mais, depuis plusieurs années, aucun crédit n'est prévu à cet effet.
* 241 Rapport général n° 111 (2010-2011), annexe 14.
* 242 Afin d'accélérer la prise de fonction des agents de l'Etat servant à l'étranger, ce dispositif d'avances facilite les démarches relatives à la location d'un logement dans les environs de leur poste d'affectation. Ces avances portent intérêt à un taux de 1 % et sont remboursables par mensualités, calculées selon la durée de l'avance. Le montant de l'avance est égal à un pourcentage de la somme exigée par le propriétaire : 60 % pour une demande d'avance de 6 à 11 mois, 70 % pour une avance durant 12 à 23 mois, et 80 % pour une avance de 24 à 36 mois. Le nombre des demandes d'avance présentées par les agents de l'Etat à l'étranger à ce titre, après avoir connu une baisse importante en 2004, a augmenté régulièrement jusqu'en 2011. Pour 2012 (450 000 euros), il se situe au niveau de la consommation constatée en 2010 (443 000 euros).
* 243 Les hypothèses de hausse du nombre de foyers et de redevables professionnels étaient similaires l'année dernière..
* 244 Cf. Article 97 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008.
* 245 Il est arrondi à l'euro le plus proche, la fraction d'euro égale à 0,50 est comptée pour 1.
* 246 Cf. Article 31 de la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision.
* 247 La forte hausse constatée dans ce tableau ne doit pas occulter le fait que la dotation globale consacrée à l'audiovisuel extérieur de la France en 2012 (crédits budgétaires du programme 115 + crédits du programme 844) enregistre une baisse de 3,8 % par rapport à la loi de finances pour 2011, à hauteur 315, 2 millions d'euros, contre 327,7 millions d'euros en 2011.
* 248 Loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005.
* 249 Cf . Article 29 de la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public.
* 250 Loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008.
* 251 Loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007.
* 252 Loi n° 2008-111 du 8 février 2008 pour le pouvoir d'achat.
* 253 Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.
* 254 Loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010.
* 255 Ou par une personne dont au moins un enfant mineur ou à charge, relevant du même foyer fiscal, est titulaire de cette carte.
* 256 Cette taxe est due à partir de l'année qui suit la délivrance du certificat d'immatriculation.
* 257 Il prévoit ainsi une prime supplémentaire de 300 euros si l'acquisition d'un véhicule « propre » s'accompagne de la mise au rebut d'un véhicule de plus de quinze années de circulation acquis au moins six mois auparavant.
* 258 Soit le versement d'une prime de 1 000 euros pour la destruction d'un véhicule de plus de dix ans, lors de l'acquisition d'un véhicule neuf dont les émissions sont inférieures ou égales à 160 grammes de CO 2 par kilomètre. Cette prime a été progressivement réduite à 700 euros au 1 er janvier 2010 puis 500 euros au 1 er juillet 2010.
* 259 La prime de 500 euros a été accordée pour les véhicules commandés entre le 1 er juillet et le 31 décembre 2010 et facturés avant le 31 mars 2011.
* 260 Décret n° 2010-1147 du 29 septembre 2010.
* 261 Loi de finances rectificative pour 2011 n° 2011-1416 du 2 novembre 2011.
* 262 Un acquéreur peut bénéficier du bonus applicable une année si le véhicule a été commandé avant le 31 décembre et facturé sur le premier trimestre de l'année suivante.
* 263 Le coût net s'élève à 2 522,2 millions d'euros.
* 264 Règlement (CE) n° 443/2009 du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 établissant des normes de performance en matière d'émissions pour les voitures particulières neuves dans le cadre de l'approche intégrée de la Communauté visant à réduire les émissions de CO 2 des véhicules légers.
* 265 Note d'exécution budgétaire sur le compte de concours financiers au titre de la loi de règlement pour 2010.
* 266 Loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010.
* 267 Loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010.
* 268 Le malus de 1 100 euros est ainsi porté à 1 300 euros, celui de 1 600 euros à 2 300 euros, et celui de 2 600 euros à 3 600 euros.
* 269 Loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007.
* 270 Directive 85/73/CEE du Conseil du 29 janvier 1985 relative au financement des inspections et contrôles sanitaires des viandes fraîches et des viandes de volaille.
* 271 Règlement (CE) n° 882/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relatif aux contrôles officiels effectués pour s'assurer de la conformité avec la législation sur les aliments pour animaux et les denrées alimentaires et avec les dispositions relatives à la santé animale et au bien-être des animaux.
* 272 Règlement (CE) n°669/2009 du 24 juillet 2009 portant modalités d'exécution du règlement (CE) n° 882/2004 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les contrôles officiels renforcés à l'importation de certains aliments pour animaux et certaines denrées alimentaires d'origine non animale et modifiant la décision 2006/504/CE.
* 273 Alors que les contrôles à l'importation des aliments pour animaux d'origine non animale étaient réalisés par les agents des services vétérinaires, le plus souvent dans le cadre de l'inspection vétérinaire et phytosanitaire aux frontières, ces contrôles ne donnaient pas lieu à perception de redevance sanitaire. Il s'est donc agi d'inscrire dans la législation française la perception d'une redevance pour les contrôles à l'importation des aliments pour animaux d'origine non animale et à se conformer à l'article 15 du règlement (CE) n° 882/2004 et au règlement (CE) n° 669/2009 pris en application de ce dernier. Aux termes de celui-ci, les États membre ont en effet l'obligation de mettre en place les redevances nécessaires à ces « contrôles officiels renforcés, qui doivent être menés sur une liste d'aliments pour animaux d'origine non animale, sur la base des risques connus ou nouveaux ».
* 274 Directive 85/73/CEE du Conseil du 29 janvier 1985 relative au financement des inspections et contrôles sanitaires des viandes fraîches et des viandes de volaille.
* 275 Règlement (CE) n° 882/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relatif aux contrôles officiels effectués pour s'assurer de la conformité avec la législation sur les aliments pour animaux et les denrées alimentaires et avec les dispositions relatives à la santé animale et au bien-être des animaux.
* 276 Règlement (CE) n°669/2009 du 24 juillet 2009 portant modalités d'exécution du règlement (CE) n° 882/2004 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les contrôles officiels renforcés à l'importation de certains aliments pour animaux et certaines denrées alimentaires d'origine non animale et modifiant la décision 2006/504/CE.
* 277 Alors que les contrôles à l'importation des aliments pour animaux d'origine non animale étaient réalisés par les agents des services vétérinaires, le plus souvent dans le cadre de l'inspection vétérinaire et phytosanitaire aux frontières, ces contrôles ne donnaient pas lieu à perception de redevance sanitaire. Il s'est donc agi d'inscrire dans la législation française la perception d'une redevance pour les contrôles à l'importation des aliments pour animaux d'origine non animale et à se conformer à l'article 15 du règlement (CE) n° 882/2004 et au règlement (CE) n° 669/2009 pris en application de ce dernier. Aux termes de celui-ci, les États membre ont en effet l'obligation de mettre en place les redevances nécessaires à ces « contrôles officiels renforcés, qui doivent être menés sur une liste d'aliments pour animaux d'origine non animale, sur la base des risques connus ou nouveaux ».
* 278 La certification aux échanges intra-communautaires et à l'export est opérée uniquement par des vétérinaires dits « officiels », placés auprès des directions départementales chargées de la protection des populations. Elle peut cependant faire intervenir des vétérinaires libéraux titulaires d'un mandat sanitaire pour la réalisation des inspections physiques préalables à l'acte de certification. A ce jour, la délivrance des certificats et documents nécessaires aux échanges intracommunautaires et à l'export réalisée par des vétérinaires officiels est gratuite pour les opérateurs bénéficiaires. Seule la visite sanitaire préalable à la délivrance des certificats fait l'objet d'une tarification libérale entre le vétérinaire sanitaire réalisant cette visite et le négociant ou l'éleveur. De plus, afin d'adapter les capacités de certification aux volumes d'activité, ce système a été complété, depuis 1997, par une procédure dite de « co-certification », qui fait intervenir un certain nombre de vétérinaires sanitaires libéraux dans l'établissement des certificats eux-mêmes, et non plus uniquement dans le cadre de la visite sanitaire préalable. Ce système a néanmoins fait l'objet de critiques de la part de l'Office Alimentaire et Vétérinaire de la Commission européenne (OAV) et doit donc évoluer.
* 279 Le cas de figure le plus fréquent est celui des essaims d'abeilles, qui doivent faire l'objet, en application de l'article 13 du règlement (UE) n° 206/2010 du 12 mars 2010, de contrôles sur le lieu de destination finale.
* 280 Le présent article fixe un plafond de 60 euros par visite.
* 281 D'après les données disponibles, qui remontent à 2008, le produit de la redevance phytosanitaire relative à la circulation intracommunautaire, établie au bénéfice de l'Etat, est évalué à 122 000 euros et celui de la redevance phytosanitaire à l'export à 439 000 euros. Les sous-déclarations conduisent à un différentiel entre produit théorique et produit réel des redevances, estimé à au moins 700 000 euros en 2008. Le présent article devrait permettre de réduire massivement ce différentiel.
* 282 Toutefois et à titre d'exemple, la principale marchandise concernée, les essaims d'abeilles, a engendré un coût estimé à 100 000 euros en 2010. L'économie attendue pour le budget de l'Etat pourrait donc être au moins de cet ordre.
* 283 Les subventions de l'État s'élevaient à 9,78 millions d'euros en 2010.
* 284 Art. L. 5211-5-2 du code de la santé publique.
* 285 Art. L. 5221-7 du code de la santé publique.
* 286 L'article L. 1123-6 du code de la santé publique précise qu'il ne peut être sollicité qu'un seul avis par projet de recherche. Toutefois, en cas d'avis défavorable du comité, le promoteur peut demander au ministre chargé de la santé de soumettre le projet de recherche, pour un second examen, à un autre comité désigné par le ministre.
* 287 J.O. du 28 mars 2007.
* 288 Tome I du fascicule « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2011.
* 289 Cette augmentation du budget alloué à l'AFSSAPS, qui ne s'élevait qu'à 117,7 millions d'euros, est imputable, selon le Gouvernement, au renforcement des missions de l'agence, dont la transformation en Agence nationale de sécurité du médicament est envisagée, notamment dans le domaine de la pharmacovigilance, au développement de l'expertise interne, au renforcement de la communication, de l'information, de l'inspection et du contrôle, etc.
* 290 Ainsi, à titre indicatif, les tarifs de la taxe sur les médicaments et les produits bénéficiant d'une autorisation de mise sur le marché sont relevés de près de 55 %.
* 291 Rapport d'information n° 355 sur le dispositif des agences en matière de sécurité sanitaire (2006-2007) de Madame Nicole Bricq au nom de la commission des finances du Sénat.
* 292 Source : « Prévisions économiques et financière » (Pôle emploi, direction études, statistiques et prévisions - 5 avril 2011).
* 293 Avis du CESE « Pôle emploi et la réforme du service public de l'emploi : quelle efficacité pour les travailleurs et les employeurs ? (juin 2011).
* 294 Pôle emploi était chargé depuis fin 2008 de recouvrer les contributions d'assurance chômage et les cotisations AGS. Au 1 er janvier 2011, cette mission a été confiée au réseau des Urssaf, hormis certaines catégories d'inscrits comme les intermittents du spectacle ou les expatriés.
* 295 Loi n° 2009-323.
* 296 Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008.
* 297 Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010.
* 298 Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008.
* 299 Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010.
* 300 La question de savoir si l'agence devra rembourser cette avance, et dans quels délais, ou si celle-ci sera finalement transformée en subvention du ministère de la justice, n'est pas encore tranchée.
* 301 Cf . le rapport « Contribution de la France au budget communautaire », fascicule 2 du présent du tome II du rapport général sur le projet de loi de finances pour 2012.
* 302 Cf. le rapport financier de la Commission européenne sur le budget 2010 de l'UE.
* 303 La présentation de la Commission est réalisée en euros constants et en crédits d'engagement, alors que seule une présentation en crédits de paiement et en euros courants permettrait d'apprécier la réalité de l'impact des propositions sur les contributions nationales. En présentant sa proposition en euros constants, c'est-à-dire en prix 2011 entre 2014 et 2020, la Commission dissimule intentionnellement la réalité de l'augmentation de la dépense qui, chaque année, devrait pourtant être réévaluée de l'inflation, de l'ordre de 2 % par an. Alors que la proposition de la Commission montre une hausse des CP de 3 % sur la période 2014-2020 et de + 0,5 % en moyenne annuelle, la réalité de l'augmentation serait de 16 % sur la période et + 2,5 % par an.
* 304 Outre le maintien des instruments de flexibilité existants qui échappent aux plafonds pluriannuels et que la Commission propose souvent de majorer de surcroît (ils pourraient atteindre un besoin de couverture en CP de 14,1 milliards d'euros par an), le projet de la Commission prévoit de nouveaux dispositifs pour lesquels les crédits échapperaient au cadre financier pluriannuel : une réserve pour les crises dans le secteur agricole (500 millions d'euros par an) et une marge pour imprévu (plafonné à 0,03 % du RNB de l'UE par an, ce qui représente environ 450 millions d'euros). De plus, seraient maintenus hors budget général de l'UE et hors cadre financier pluriannuel, le fonds européen de développement (FED, qui représente 3,3 milliards d'euros par an environ) et les mécanismes de stabilisation financière, et, pire, passeraient hors budget des politiques pourtant communautaires et financées sous plafond dans le cadre actuel, à l'image des dépenses relatives à ITER (2,5 milliards d'euros par an) et au programme européen de surveillance de la Terre, plus connu sous son acronyme anglais GMES « Global Monitoring for Environment and Security » (4,7 milliards d'euros par an).
* 305 L'Allemagne, la France, le Royaume-Uni, les Pays-Bas et la Finlande avaient alors demandé une augmentation du budget communautaire ne dépassant pas l'inflation dans le cadre financier pluriannuel.