II. - RESSOURCES AFFECTÉES
A. - Dispositions relatives aux collectivités territoriales
ARTICLE 6
(Art. L. 1613-1, L. 3334-1 et L. 4332-4 du code général des collectivités territoriales)
Évolution de la dotation globale de fonctionnement (DGF)
Commentaire : le présent article tend à fixer, pour 2012, le montant et les règles d'évolution de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des communes, des départements et des régions.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Dans le cadre de la mise en oeuvre du gel des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales, la loi de finances initiale pour 2011 a supprimé la règle dite du « contrat de stabilité » qui prévoyait une indexation sur l'inflation prévisionnelle.
Désormais, ainsi que le dispose l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), le montant de la DGF est fixé chaque année en loi de finances en trois temps : le montant global, en valeur, de la DGF des communes, départements et régions tout d'abord, puis celui de la DGF des départements et de celle des régions. Le montant de la DGF du bloc communal se déduit de ces trois montants.
Dans la version initiale du projet de loi de finances, le 1° du présent article fixait pour 2012 le montant global de la DGF des communes, départements et régions à 41 466 725 000 euros .
Ce montant est égal à la somme de la DGF mise en répartition en 2011 , soit 41 392 millions d'euros, diminuée de 2,105 millions d'euros au titre de la recentralisation sanitaire 136 ( * ) et majorée de 77 millions d'euros . Au total, l'augmentation à périmètre constant s'établissait donc à + 0,2 % , comme en 2011.
Le 2° du présent article fixait le montant 2012 de la DGF des départements à son montant 2011 majoré de 64 millions d'euros , soit 12,32 milliards d'euros .
Le 3° prévoyait une augmentation de 13 millions d'euros de la DGF des régions en 2012.
En conséquence de ces dispositions, le montant de la DGF du bloc communal , qui correspond au solde de la DGF, devait s'élever à 23,687 milliards d'euros pour 2012 soit très exactement le maintien du montant de la DGF 2011 du bloc communal.
II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Le présent article a été profondément modifié par l'Assemblée nationale. C'est en effet sur la DGF que le Gouvernement et sa majorité ont décidé de faire peser la majeure partie , soit 77 millions d'euros, des 200 millions d'euros d'économies supplémentaires exigées des collectivités territoriales .
|
La répartition du « milliard supplémentaire » d'économies sur les concours de l'Etat aux collectivités territoriales DGF départementale 64 millions d'euros DGF régionale 13 millions d'euros FDPTP 37 millions d'euros PSR « Granulats » 23 millions d'euros Fonds catastrophes naturelles 20 millions d'euros PSR « flipper » 9 millions d'euros Amendes de police 34 millions d'euros |
La nouvelle rédaction résulte donc d'un amendement du Gouvernement , adopté avec l'avis favorable du rapporteur général de la commission des finances.
Il tend à supprimer les augmentations prévues de la DGF des départements et de celle des régions, qui seraient donc reconduites à leur niveau de 2011.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteure générale est fondamentalement opposée à la nouvelle pression que le Gouvernement a décidé d'exercer sur le financement des collectivités territoriales à la suite des déclarations du Premier ministre, le 24 août 2011, annonçant des économies supplémentaires de 1 milliard d'euros dont 200 millions sur les concours de l'Etat aux collectivités.
Le projet initial du Gouvernement, s'agissant de la fixation de la DGF, s'inscrivait dans cette perspective. Tout en imposant un effort certain, en particulier au bloc communal avec une reconduction à l'euro prêt du montant de la DGF 2011, il prenait en compte les impératifs du développement de la péréquation verticale en faveur des départements et des régions avec des hausses respectives de 64 et 13 millions d'euros.
C'est cet équilibre, contraignant mais supportable que votre commission vous propose de rétablir par amendement .
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 7
(Art. L. 1614-1, L. 2334-26, L. 2334-32, L. 2335-1, L.3334-12, L. 3334-16, L. 4332-3, L. 4425-2, L. 4425-4 et L. 6364-5 du code général des collectivités territoriales, art. 98 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat, art. 134 de la loi n° 2002-1575 du 30 décembre 2002 de finances pour 2003)
Non indexation du montant de certaines dotations de fonctionnement et d'investissement
Commentaire : le présent article suspend l'indexation, sur la progression de la dotation globale de fonctionnement, de certaines dotations de fonctionnement versées par l'Etat aux collectivités territoriales et stabilise certaines dotations d'investissement.
I. LE DROIT EXISTANT
L'article 7 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014137 ( * ) régit l'évolution des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales. Il prévoit une norme d'évolution annuelle qui s'applique à l'ensemble constitué par :
- les prélèvements sur recettes de l'Etat établis au profit des collectivités territoriales ;
- la dotation générale de décentralisation de la formation professionnelle inscrite sur la mission « Travail et emploi » ;
- les dépenses du budget général relevant de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » .
Cette norme, pour les années 2011 à 2014, a retenu le principe d'une stabilisation en euros courants à périmètre constant (règle du « zéro valeur ») des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article propose, afin de répartir l'effet du gel de l'enveloppe normée sur toutes ses composantes et d'éviter de le faire porter sur les seules variables d'ajustement (compensations d'exonérations), de déroger, pour 2012 et pour les années suivantes sans limitation de durée, aux règles d'indexation de certaines dotations de fonctionnement et d'investissement.
La liste des dotations concernées est sensiblement la même que pour le budget 2011. Elle ne diffère que sur deux points :
- la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), créée par la loi de finances pour 2011 remplace la dotation globale d'équipement (DGE) des communes et la dotation de développement rural (DDR) ;
- la dotation « titres sécurisés » dont l'évolution a été figée par la loi de finances pour 2011 n'y figure plus.
A. LES DOTATIONS DE FONCTIONNEMENT
Les dotations de fonctionnement visées par le présent article sont, d'après les dispositions législatives en vigueur, censées évoluer au même rythme que la dotation globale de fonctionnement (DGF). Le dispositif proposé prévoit expressément d'en figer le montant en valeur non pas seulement pour l'exercice à venir mais à compter de 2012 , sans limitation de durée. Les dotations concernées sont :
- la dotation générale de décentralisation (DGD) visée par le 1° du I et le II du présent article, dont le montant est de 1 513 millions d'euros inscrits sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales » ;
- la dotation spéciale pour le logement des instituteurs pour 24 millions d'euros (2° du I) ;
- la dotation « élu local », pour 65 millions d'euros (4° du I) ;
- la DGD de la collectivité territoriale de Corse et la dotation de continuité territoriale (7° du I) pour 41 millions d'euros ;
- la DGD pour la formation professionnelle propre à la compensation de l'indemnité compensatrice forfaitaire (III du présent article) inscrite pour un montant de 1 702 millions d'euros au sein de la mission « Travail et emploi ».
B. LES DOTATIONS D'INVESTISSEMENT
Les dotations d'investissement visées par le présent article évoluent soit au même rythme que la DGF, soit au rythme du taux de progression de la formation brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques associé au projet de loi de finances, soit 0,7% pour 2012.
Depuis 2009, cette règle a été écartée par les lois de finances successives au profit d'une stabilisation du montant de ces dotations, qui est donc resté inchangé.
Le présent article propose d'appliquer la même dérogation à compter de 2012 et de figer en euros courants le montant des dotations d'investissement suivantes :
- la dotation d'équipement des territoires ruraux (3° du I) dont le montant inscrit dans la mission « Relations avec les collectivités territoriales » s'élève à 615,7 millions d'euros ;
- la dotation globale d'équipement (DGE) des départements (5° du I) dont le montant également inscrit dans la mission « Relations avec les collectivités territoriales », s'élève à 224,5 millions d'euros ;
- la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC) ainsi que la dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) (6° du I) , pour respectivement 326,3 millions d'euros et 661,2 millions ;
- la dotation globale de construction et d'équipement scolaire (DGCES) de Saint-Martin (8° du I) pour 3 millions d'euros.
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification .
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Le rétablissement en 2012 des règles d'indexation antérieures aurait pour conséquence de peser, dans des proportions difficilement supportables, sur les variables d'ajustement traditionnelles que sont les compensations d'exonérations, même si le montant total des dotations gelées ne représente que 5 176,3 millions d'euros, soit une part modeste (10 %) de l'enveloppe normée. La dépense supplémentaire serait en effet au total de 19,5 millions d'euros, induisant une baisse supplémentaire de 1,35 % des variables d'ajustement dont la diminution passerait alors de 14,5 % à 15,9 %.
En revanche, il n'est pas souhaitable que la dérogation aux règles d'indexation devienne le droit commun . La stabilisation en volume de l'enveloppe normée résulte d'un « contrat » passé entre l'Etat et les collectivités territoriales pour une durée de trois ans. Il est souhaitable qu'elle puisse être renouvelée ou modifiée après une véritable concertation.
Votre commission vous propose donc par amendement de limiter à l'exercice 2012 l'application des mesures prévues par le présent article.
Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 8
(Art. L. 3334-16-2 du code général des collectivités territoriales)
Reconduction du fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI)
Commentaire : le présent article propose de reconduire le fonds de mobilisation départementale pour l'insertion pour l'année 2012 et d'adapter son fonctionnement à la généralisation du revenu de solidarité active dans les départements d'outre-mer.
I. LE DROIT EXISTANT
A. UN SURCROÎT DE COMPENSATION VERSÉ AUX DÉPARTEMENTS DEPUIS 2006
L'article 37 de la loi de finances initiale pour 2006 138 ( * ) , issu d'un amendement de votre commission des finances, avait prévu la création du fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI). Ce fonds, doté de 100 millions d'euros en 2006 , devait permettre aux départements de mener à bien des projets ambitieux en matière d'insertion des allocataires du revenu minimum d'insertion (RMI) .
Cependant, le FMDI, tel que prévu par la loi de finance initiale pour 2006, n'a pas été mis en place .
La question du FMDI s'est ensuite insérée dans le champ plus vaste du transfert par l'Etat de la gestion du RMI aux départements. Conformément à la loi de décentralisation de décembre 2003 139 ( * ) , la décentralisation du revenu minimum d'insertion/revenu minimum d'activité (RMI/RMA) à compter du 1 er janvier 2004 a été compensée par l'attribution aux départements d'une part de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP), selon les modalités prévues par l'article 59 de la de la loi de finances initiale pour 2004 140 ( * ) .
En application de l'article 72-2 de la Constitution et des dispositions législatives présidant à la détermination du droit à compensation, le montant de la compensation financière a été déterminé à partir de celui des dépenses exécutées par l'Etat l'année précédant le transfert, soit 2003. Depuis 2004, du fait d'un dynamisme insuffisant de l'assiette de la taxe par rapport à l'évolution des dépenses, l'Etat a mis en oeuvre une garantie issue de la jurisprudence constitutionnelle selon laquelle les départements doivent au minimum percevoir le montant des sommes consacrées par l'Etat aux dépenses transférées avant leur décentralisation.
Le FMDI, tel que créé par la loi de finances pour 2006, a été fortement réorienté suite à la décision du Gouvernement d'accroître l'effort de l'Etat en matière de compensation du RMI aux départements, en portant son montant à 500 millions d'euros durant trois ans .
Votre rapporteure générale rappelle ici que l'essentiel des compensations aux départements, notamment celles prévues au titre des politiques d'insertion, résulte de fiscalité transférée .
L'article 14 de la loi de finances rectificative pour 2006 141 ( * ) a ainsi modifié les règles de fonctionnement du FMDI et étendu son application aux années 2006 à 2008. Puis, la loi de finances pour 2009 142 ( * ) l'a étendu à l'exercice 2009, la loi de finances pour 2010 143 ( * ) à l'année 2010, en l'adaptant à la mise en place du revenu de solidarité active (RSA), en remplacement du RMI et, enfin, la loi de finances pour 2011 144 ( * ) à l'année 2011 en adaptant son fonctionnement à l'entrée en vigueur du contrat unique d'insertion.
B. LES TROIS PARTS DU FMDI
Le FMDI se compose de trois parts, dont la répartition sur les cinq années est indiquée dans le tableau ci-après.
Répartition du FMDI pour les années 2006 à 2011
(en millions d'euros)
|
2006 |
De 2007 à 2011 |
|||
|
Part |
Montant |
Part |
Montant |
|
|
Part 1 « compensation » |
50 % |
250 |
40 % |
200 |
|
Part 2 « péréquation » |
30 % |
150 |
30 % |
150 |
|
Part 3 « insertion » |
20 % |
100 |
30 % |
150 |
|
Total |
100 % |
500 |
100 % |
500 |
Source : commission des finances
La première part du FMDI est destinée à assurer une compensation pour les départements qui auraient des dépenses de RSA supérieures au droit à compensation qui leur est versé , en application des dispositions précitées.
La seconde part du FMDI poursuit un objectif de péréquation entre les départements .
Dans un premier temps, une quote-part est prélevée sur cette deuxième part au profit des départements d'outre-mer. Cette quote-part est calculée en fonction du rapport entre le nombre de bénéficiaires du RMI 145 ( * ) dans les départements d'outre-mer rapporté au nombre total de bénéficiaires du RSA constatés l'année précédente. Dans un second temps, le solde de la part « péréquation » est réparti au profit des départements métropolitains.
La répartition de la part « péréquation » est effectuée de manière relativement complexe. Elle est conçue de telle manière que soient pris en compte, avec différents degrés de pondération, trois éléments :
- le surcroît de dépense occasionné par le transfert de la gestion du RMI devenu RSA ;
- la proportion relative des allocataires dans la population du département ;
- enfin, la richesse du département, mesurée par le potentiel financier.
La pondération de ces trois critères permet de prendre en compte la diversité des situations départementales.
Enfin, la troisième et dernière part du FMDI vise à apporter une forme de « prime » aux départements les plus engagés dans la lutte contre l'exclusion. Elle donne également lieu à l'établissement d'une quote-part au profit des départements d'outre-mer. L'enveloppe est répartie proportionnellement au nombre de contrats d'accompagnement dans l'emploi (CAE) et de contrats initiative-emploi (CIE) signés dans chaque département.
Ces éléments permettent de mesurer l'implication du département dans les politiques de réinsertion des allocataires du RSA.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
A. LA RECONDUCTION DU FMDI POUR 2012
Le présent article propose de reconduire le FMDI pour l'année 2012 . A cette fin, il remplace, dans l'article L. 3334-16-2 du code général des collectivités territoriales, relatif au FMDI, la référence aux années 2006 (ou 2007) à 2011 par une référence aux années 2006 (ou 2007) à 2012.
Le montant du FMDI serait inchangé et s'élèverait donc à 500 millions d'euros en 2012 . Cette extension permettra aux départements de continuer à recevoir les versements correspondant au FMDI en 2012, au titre des dépenses de RSA engagées par eux en 2011. En effet, l'ensemble des versements au titre du FMDI est opéré sur la base des dépenses constatées l'année précédente .
B. L'EXCLUSION DE MAYOTTE DU BÉNÉFICE DU FMDI
Le 1° du présent article vise par ailleurs à exclure Mayotte du bénéfice des attributions du FMDI . Cette exclusion s'explique par le fait que, conformément au pacte de départementalisation, le RSA ne sera applicable à Mayotte qu'à compter du 1 er janvier 2012, pour un montant équivalent à environ le quart de ce qu'il est en métropole ou dans les autres départements d'outre-mer.
L'article 13 du présent projet de loi de finances prévoit d'ailleurs les modalités spécifiques de compensation au département de Mayotte de la charge de la mise en place du RSA. D'après son exposé des motifs, la généralisation du RSA au 101 e département français devrait être opérée par une ordonnance qui entrera en vigueur le 1 er janvier 2012.
S'agissant des attributions au titre du FMDI, celles-ci sont opérées, comme il a été rappelé ci-dessus, en fonction du nombre d'allocataires de l'année précédente, les données de l'année en cours ne pouvant être disponibles suffisamment tôt pour opérer une répartition. Il en résulte qu'en 2012, première année d'application du RSA à Mayotte, aucune attribution au titre du FMDI ne pourra être calculée .
Toutefois, en cas de reconduction du FMDI en 2013, à ce que Mayotte devra bénéficier, comme les autres départements d'outre-mer, d'attributions au titre du FMDI sur la base des dépenses constatées en 2012 .
C. L'ADAPTATION DU DISPOSITIF À L'ENTRÉE EN VIGUEUR DU RSA ET DU CONTRAT UNIQUE D'INSERTION DANS LES DOM
Outre la prorogation du FMDI pour l'année 2012, le présent article vise à tirer les conséquences de la généralisation du RSA dans les départements d'outre-mer au 1 er janvier 2011 par l'ordonnance n° 2010-686 du 24 juin 2010.
Cette généralisation implique tout d'abord (alinéa 6 du présent article) de mentionner l'ordonnance précitée du 24 juin 2010 dans la détermination du montant auquel peut prétendre chaque département au titre de la première part du FMDI .
Cette généralisation implique par ailleurs de modifier la rédaction du dispositif déterminant le montant de la quote-part réservée aux départements d'outre-mer dans la deuxième part du FMDI (alinéas 8 et 9 du présent article). Ainsi, les anciennes références au RMI sont supprimées et une référence à l'ordonnance précitée du 24 juin 2010 est ajoutée. Sur le fond, le mode de calcul de cette quote-part n'est toutefois pas modifié.
Enfin, l'application du RSA dans les départements d'outre-mer nécessite de modifier la rédaction du dispositif de détermination de la quote-part dont ils bénéficient au titre de la troisième part du FMDI . En effet, cette part est calculée en référence aux contrats d'insertion passés dans chaque département d'outre-mer. Ces contrats, d'une part, ont été modifiés par la généralisation du RSA et, d'autre part, conservent des spécificités en outre-mer par rapport aux contrats métropolitains qui nécessitent de prévoir un mode de calcul spécifique de la quote-part ultramarine. Ainsi, les références aux anciens contrats d'insertion disparaissent au profit des contrats d'insertion par l'activité (art. L. 522-8 du code de l'action sociale et des familles), des contrats d'accompagnement dans l'emploi (art. L. 5134-20 du code du travail) et des contras d'accès à l'emploi (art. L. 5522-5 du même code). Comme pour la quote-part de la deuxième part du FMDI, les modalités de calcul de cette quote-part ne sont pas modifiées sur le fond.
D. PRENDRE ACTE LA REQUALIFICATION DE LA CRÉATION DU RSA EN TRANSFERT DE COMPÉTENCE
Plusieurs dispositions du présent article (alinéas 4, 5, 10 et 15) visent à prendre acte de la décision du Conseil constitutionnel , rendue le 30 juin 2011 146 ( * ) , jugeant que la création du RSA ne pouvait s'analyser uniquement en une « extension » de compétence des départements, comme l'avait prévu le législateur . Il estime ainsi que « l'institution du revenu de solidarité active doit être regardée, au sens du quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, d'une part, comme un transfert de compétences en tant qu'il remplace l'allocation de revenu minimum d'insertion et l'allocation de parent isolé et, d'autre part, comme une création ou extension de compétences en tant qu'il remplace le revenu minimum d'activité ».
Cette décision du Conseil constitutionnel n'entraîne toutefois, s'agissant du fonctionnement du FMDI, que des modifications rédactionnelles sans conséquences financières 147 ( * ) .
E. LA CRÉATION D'UNE PROCÉDURE DE RÉGULARISATION DU VERSEMENT DU FMDI
Enfin, les alinéas 16 à 18 du présent article créent une procédure de régularisation des versements opérés au profit de chaque département au titre d'un exercice antérieur « lorsque les données prises en compte pour répartir les crédits de cet exercice sont ultérieurement rectifiées, notamment en application d'une décision juridictionnelle passée en force de chose jugée ».
Ainsi, en cas de besoin, les sommes nécessaires pour accroître le montant versé à un département du fait d'une régularisation au titre d'une année « n » ne seraient pas prélevées sur les dotations versées aux autres départements au titre de la même année « n » . Cela aurait eu pour conséquence de maintenir les départements dans un état préjudiciable d'insécurité juridique et financière. Les crédits nécessaires seront donc prélevés sur les crédits de l'exercice en cours, sur les parts sur lesquelles porterait l'éventuelle régularisation.
Il semblerait que la création de cette procédure de régularisation par le Gouvernement vise à répondre aux contentieux introduits récemment par les départements de la Seine-Saint-Denis et du Val-d'Oise suite à la diminution de leur dotation au titre du FMDI entre les exercices 2009 et 2010. Ces recours pourraient, le cas échéant, donner lieu à régularisation.
*
* *
L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification .
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
La prorogation, pour l'année 2012, du dispositif de 500 millions d'euros du FMDI contribue à améliorer la compensation aux départements du coût des compétences transférées en matière d'insertion.
Toutefois, le FMDI est loin de suffire à compenser aux départements les charges effectives résultant pour eux du transfert du RMI . En effet, d'après les derniers chiffres disponibles, en 2009, le montant de la compensation versée par l'Etat aux départements s'est élevé, en incluant les 500 millions d'euros du FMDI, à 5,76 milliards d'euros. Or, les dépenses des départements au titre du RMI (intégré dans le RSA) étaient de 6,47 milliards d'euros, soit un reste à charge non compensé par l'Etat de 708,6 millions d'euros, correspondant à un taux de couverture de 89 % .
Cette sous-compensation s'inscrit dans un contexte financier structurellement difficile pour les départements, qui subissent un « effet ciseaux » entre le coût des prestations de solidarité individuelle qu'ils versent (RSA, allocation personnalisée d'autonomie, prestation de compensation du handicap) et la réduction de leurs marges de manoeuvre fiscales du fait principalement de la réforme de la taxe professionnelle. Certes, en 2010, le regain du marché immobilier a permis aux départements de disposer de ressources fiscales supplémentaires grâce aux droits de mutation à titre onéreux (DMTO), qui ont progressé de 34,6 % entre 2009 et 2010, passant de 5,4 à 7,2 milliards d'euros, hausse qui devrait se poursuivre en 2011. Mais l'évolution du produit des DMTO reste extrêmement variable, alors que les dépenses d'intervention à la charge des départements augmentent à un rythme soutenu et stable d'environ 5 % par an depuis 5 ans.
C'est donc à un vrai problème structurel que sont confrontées les finances départementales aujourd'hui, auquel les réponses apportées par le Gouvernement ne sont pas satisfaisantes . A cet égard, le fonds de 150 millions d'euros créé par l'article 83 de la dernière loi de finances rectificative pour 2010 148 ( * ) apparaît comme une réponse insuffisante est conjoncturelle. Le report sine die de la réforme du financement de la dépendance, pourtant attendue, est également regrettable car elle seule pourrait, à terme, résoudre le problème budgétaire auquel les départements sont confrontés.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 8
Fonds exceptionnel de soutien aux départements en difficulté
Commentaire : le présent article propose de créer, en 2012, un fonds de soutien aux départements en difficulté doté de 100 millions d'euros.
I. LE DROIT EXISTANT
A. LE DISPOSITIF VOTÉ EN LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2010
L'article 83 de la loi de finances rectificative pour 2010 du 29 décembre 2010 149 ( * ) a prévu la création d'un fonds de soutien aux collectivités territoriales doté, en 2011, de 150 millions d'euros .
La première section de ce fonds, alimentée par un prélèvement de 75 millions d'euros sur les ressources de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) a été reversée aux 30 départements considérés comme les plus défavorisés au regard d'un indice synthétique prenant en compte, pour chaque département :
- le potentiel financier par habitant ;
- le revenu moyen par habitant ;
- la proportion de personnes âgées de plus de 75 ans.
La seconde section du fonds, dotée également de 75 millions d'euros , servait à verser des subventions exceptionnelles, « dans le cadre d'une convention, à des départements connaissant des difficultés financières particulières, appréciées notamment au regard des perspectives d'une situation de déficit ».
B. LA MISE EN oeUVRE DU DISPOSITIF EN 2011
D'après les informations recueillies par votre rapporteure générale, la première section du fonds a été répartie, en 2011, conformément au tableau ci-après.
Répartition de la première section du fonds de soutien aux départements en difficulté
(en millions d'euros)
|
Creuse |
2,85 |
|
Cantal |
2,63 |
|
Aude |
2,62 |
|
Ariège |
2,61 |
|
Lot |
2,61 |
|
Guyane |
2,60 |
|
Gers |
2,59 |
|
Pyrénées-Orientales |
2,57 |
|
Lozère |
2,56 |
|
Indre |
2,54 |
|
Aveyron |
2,53 |
|
Dordogne |
2,52 |
|
Tarn |
2,50 |
|
Corrèze |
2,49 |
|
Hautes-Alpes |
2,48 |
|
Haute-Loire |
2,48 |
|
Nièvre |
2,47 |
|
Allier |
2,47 |
|
Lot-et-Garonne |
2,47 |
|
Hautes-Pyrénées |
2,46 |
|
Haute-Corse |
2,45 |
|
Côtes-d'Armor |
2,43 |
|
Charente-Maritime |
2,42 |
|
Alpes-de-Haute-Provence |
2,42 |
|
Ardèche |
2,40 |
|
Orne |
2,39 |
|
Manche |
2,39 |
|
Vendée |
2,36 |
|
Saône-et-Loire |
2,35 |
|
Deux-Sèvres |
2,34 |
|
Total |
75,00 |
Source : direction générale des collectivités locales
La seconde section du fonds, quant à elle, n'est pas reversée en fonction de règles de répartition mécaniques. Elle a donné lieu à une analyse approfondie au cas par cas par une mission d'appui, mise en place par lettre de mission des ministres chargés de l'intérieur, de la solidarité et du budget.
D'après les informations recueillies par votre commission des finances, « dix-huit départements ont déposé des dossiers de candidature qui sont instruits par la mission d'appui sur pièce puis sur place. Sept départements (Ardennes, Cher, Corrèze, Nièvre, Haut-Rhin, Tarn et Val-d'Oise) bénéficieront d'un soutien pour un montant maximal total de 65,5 millions d'euros » 150 ( * ) .
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
En 2010, le regain du marché immobilier a permis aux départements de disposer de ressources fiscales supplémentaires grâce aux droits de mutation à titre onéreux (DMTO), qui ont progressé de 34,6 % entre 2009 et 2010, passant de 5,4 à 7,2 milliards d'euros, hausse qui devrait se poursuivre en 2011. Mais l'évolution du produit des DMTO reste extrêmement variable , alors que les dépenses d'intervention à la charge des départements augmentent à un rythme soutenu et stable d'environ 5 % par an depuis 5 ans.
En outre, le Gouvernement justifiait la création du fonds de soutien aux collectivités territoriales par le report de la réforme de la dépendance et de son financement. Or, Roselyne Bachelot, ministre des solidarités et de la cohésion sociale, a annoncé, le 2 septembre 2011, un nouveau report de cette réforme, qui ne sera donc pas mise en oeuvre en 2012 .
Par conséquent, il apparaît nécessaire de prévoir également, en 2012, une aide exceptionnelle au profit des départements en difficulté qui, dans l'attente de la réforme globale de la dépendance, permettra de soulager la situation financière très tendue des départements les plus en difficulté.
C'est pourquoi votre commission des finances vous propose un amendement visant à créer, en 2012, un fonds exceptionnel de soutien aux départements en difficulté, doté de 100 millions d'euros et réparti selon les mêmes modalités que la première section du fonds versée en 2011, dont les versements sont automatiques et donc garantis.
A la différence du dispositif voté en 2010, le fonds exceptionnel ainsi créé fera l'objet d'un prélèvement sur les recettes de l'Etat et non sur les ressources de la CNSA. En effet, en repoussant encore la réforme de la dépendance, l'Etat est à l'origine de la non résolution d'une grande partie des problèmes budgétaires rencontrés par les départements.
Enfin, il est proposé d'élargir de 30 à 40 le nombre de départements éligibles aux reversements du fonds afin d'en faire bénéficier certains départements en difficulté qui n'avaient pu percevoir de versements en 2011. Le montant du fonds passant de 75 à 100 millions d'euros entre 2011 et 2012, cela garantira la non dilution des montants versés par rapport à l'année précédente.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.
ARTICLE 9
(Art. 1586 B et 1384 B du code général des impôts, art. L. 3334-17 et L. 2335-3 du code général des collectivités territoriales, art. 21 de la loi de finances pour 1992 (n° 91-1322 du 30 décembre 1991), art. 4 et 7 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, art. 27 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, art. 6 de la loi de finances pour 1987 (n° 86-1317 du 30 décembre 1986), art. 2 et 77 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010, art. 42 de la loi de finances pour 2001 (n° 2000-1352 du 30 décembre 2000), art. 29 de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances, art. 6 de la loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt, art. 137 et art. 146 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, art. 52 de la loi n° 95-115 du 4 février d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, art. 95 de la loi de finances pour 1998 (n° 97-1269 du 30 décembre 1997), art. 154 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales)
Evolution des compensations d'exonérations de fiscalité directe locale
Commentaire : le présent article met en oeuvre la stabilisation en valeur des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales entre les années 2011 et 2012.
I. LE DROIT EXISTANT
L'article 7 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 151 ( * ) fixe pour objectif de stabiliser en valeur le montant des concours de l'Etat aux collectivités territoriales.
L'article 7 précité dispose ainsi qu'est « stabilisé en valeur, à périmètre constant, l'ensemble constitué par :
« 1° Les prélèvements sur recettes de l'État établis au profit des collectivités territoriales, à l'exception du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée et des dotations de compensation de la réforme de la taxe professionnelle ;
« 2° La dotation générale de décentralisation de la formation professionnelle inscrite sur la mission « Travail et emploi » ;
« 3° Les dépenses du budget général relevant de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». ».
L'objectif recherché est que la norme d'évolution des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales soit identique à la norme globale d'évolution des dépenses de l'Etat, hors charge de la dette et contributions au financement des retraites.
Il en résulte la nécessité de prévoir, en 2012 comme cela a été fait pour l'année 2011, l'ajustement à la baisse de certains concours faisant partie de l'enveloppe normée, afin de permettre aux concours qui augmentent de conserver leur progression.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le dispositif proposé par le présent article est complexe. Son économie générale vise à prolonger l'application, en 2012, de la minoration des compensations d'exonération servant de variables d'ajustement à l'enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités territoriales.
Rappelons que les articles 48 de la loi de finances pour 2009 152 ( * ) , 47 de la loi de finances pour 2010 153 ( * ) et 51 de la loi de finances pour 2011 154 ( * ) ont prévu un mécanisme de réduction de certains concours faisant office de variables d'ajustement de l'enveloppe normée, afin de garantir que la croissance du montant global des concours ne dépasserait pas la limite prévue par la loi de programmation. Les variables d'ajustement sont des compensations d'exonérations de fiscalité locale, dont le montant a donc dû être réduit de 17,1 % entre 2008 et 2009, de 5,9 % entre 2009 et 2010 et de 7,4 % entre 2010 et 2011.
Parmi les variables d'ajustement de l'enveloppe en 2012, certaines l'étaient déjà en 2011, d'autres le deviennent du fait du présent article, qui élargit le périmètre des variables d'ajustement de l'enveloppe .
A. LES VARIABLES D'AJUSTEMENT SONT REGROUPÉES AU SEIN DE TROIS ENSEMBLES DISTINCTS
1. La dotation pour transfert de compensations d'exonérations de fiscalité directe locale
La réforme de la taxe professionnelle, en prévoyant des transferts de fiscalité locale entre catégories de collectivités territoriales, a logiquement prévu parallèlement le transfert des compensations d'exonérations liées à chacun des impôts. Le principe même des compensations d'exonérations est en effet qu'elles doivent avoir le même bénéficiaire que la ressource fiscale à laquelle elles se rattachent, puisqu'elles en compensent une partie qui a été exonérée.
Or, au 1 er janvier 2011, le secteur communal a repris l'ensemble du produit de la taxe foncière sur les propriétés non bâties et l'ensemble du produit de la taxe d'habitation. Les départements récupèrent quant à eux la part régionale de la taxe foncière sur les propriétés bâties.
Du fait de ces mouvements de compensations d'exonérations, l'article 51 de la loi de finances pour 2011 a prévu un dispositif spécifique pour compenser aux régions et aux départements les pertes des compensations d'exonérations résultant des transferts de fiscalité locale prévus par la réforme de la taxe professionnelle.
Ainsi, par exemple, les compensations d'exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties dont bénéficiaient les régions seront transférées aux départements. Sans dispositif de compensation, il en aurait résulté, pour les régions, une perte nette.
Par ailleurs, s'agissant de la partie des exonérations de taxe professionnelle qui n'ont été transposées qu'à la cotisation foncière des entreprises (CFE), qui ne bénéficie qu'au bloc communal, les départements et les régions devraient perdre les compensations d'exonérations dont ils bénéficiaient au titre de certaines exonérations portant sur la taxe professionnelle.
C'est pour remédier à ces effets pervers que l'article 77 de la loi de finances pour 2010 a prévu la création, à compter de 2011, d'un prélèvement sur recettes intitulé « Dotation pour transferts de compensation d'exonérations de fiscalité directe locale » . Le montant de cette dotation, en 2011, était égal à la somme des allocations compensatrices versées au titre de l'année 2010, soit 947 millions d'euros .
Elle regroupe à la fois des compensations d'exonérations qui faisaient partie, en 2011, des variables d'ajustement de l'enveloppe et des compensations d'exonérations qui n'en faisaient pas partie (cf. ci-dessous).
2. La dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle (DUCSTP)
Par ailleurs, l'article 51 précité de la loi de finances pour 2011 a créé, à l'image de la dotation pour pertes de compensations d'exonérations pour les départements et les régions, une dotation au profit des communes ou groupements pour se substituer aux seules compensations d'exonérations de taxe professionnelle non transposables sur les nouveaux impôts économiques instaurés dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle.
Cette dotation, intitulée « Dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle » (DUSCTP), regroupe les compensations d'exonérations qui sont forfaitaires, c'est-à-dire déconnectées de l'assiette fiscale de la taxe professionnelle et donc de celle de la CET.
L'ensemble de ses composantes a fait l'objet, en 2011, d'une minoration dans le cadre du dispositif d'ajustement de l'enveloppe des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales. La DUCSTP , d'un montant de 527 millions d'euros en 2011 , est donc intégralement une variable d'ajustement de l'enveloppe normée des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales.
3. Le prélèvement sur recettes au titre des compensations d'exonérations de fiscalité directe locale
Enfin, les autres variables d'ajustement de l'enveloppe sont regroupées au sein du prélèvement sur recettes au titre des compensations d'exonérations de fiscalité directe locale , d'un montant de 1 843 millions d'euros en 2011 .
Ce prélèvement sur recettes, institué en 1992, regroupe les montants versés par l'Etat aux collectivités territoriales afin de compenser le coût des diverses mesures d'exonérations de fiscalité directe locale. Au sein de cette dotation, certaines composantes font partie des variables d'ajustement de l'enveloppe normée, d'autres non .
Le tableau ci-dessous récapitule les trois ensembles faisant partie, partiellement ou intégralement, des variables d'ajustement de l'enveloppe des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales.
Les dotations faisant partiellement ou intégralement partie des variables d'ajustement de l'enveloppe
(en millions d'euros)
|
Dotation |
Statut |
Montant PLF 2011 |
|
Dotation pour transferts de compensations d'exonérations de fiscalité directe locale |
En partie variable d'ajustement |
947 |
|
Dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle (DUCSTP) |
Intégralement variable d'ajustement |
524 |
|
Prélèvement sur recettes au titre des compensations d'exonérations de fiscalité directe locale |
En partie variable d'ajustement |
1 843 |
Source : direction générale des collectivités locales
B. LES VARIABLES D'AJUSTEMENT IDENTIQUES À CELLES DE 2011
1. Les composantes qui continuent à faire l'objet d'une minoration
Les composantes des trois ensembles analysés ci-dessus qui ont fait l'objet d'une minoration en 2011 au titre des variables d'ajustement sont conservées au sein des variables d'ajustement prévues pour l'année 2012 , en application du II du présent article .
Elles figurent dans le tableau ci-dessous.
Variables d'ajustement de l'enveloppe normée en 2011 et 2012
(en millions d'euros)
|
Impôts et dotations concernés |
Montant PLF 2011 |
Compensations d'exonérations et fraction de dotations concernées |
|
Taxe foncière sur les propriétés bâties |
292 |
Abattement de 30 % sur les bases des logements situés en zone urbaine sensible : article 42 de la loi n° 2000-1352 du 30 décembre 2000 de finances pour 2001. |
|
Abattement de 30 % sur les bases des logements faisant l'objet d'une convention globale de patrimoine passée entre l'État et les organismes d'HLM : article 42 de la loi n° 2000-1352 du 30 décembre 2000 de finances pour 2001. |
||
|
Exonérations des immeubles professionnels situés dans les zones franches urbaines : articles 7 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, 27 de la loi n° 2003-710 du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, 29 de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances. |
||
|
Exonération des logements pris à bail dans les conditions des articles L. 252-1 à L. 252-4 du code de la construction et de l'habitat : articles 1384 B et 1599 ter E du code général des impôts. |
||
|
Exonération des personnes de condition modeste : article 21 de la loi n° 91-1322 du 30 décembre 1991 de finances pour 1992. |
||
|
Exonération de longue durée (10, 15, 20, 25 et 30 ans) relatives aux constructions neuves de logements sociaux et de 15 ans pour l'acquisition de logements sociaux : articles L. 2335-3, L. 5214-23-2, L. 5215-35 et L. 5216-8-1 du code des collectivités territoriales. |
||
|
Taxe foncière sur les propriétés non bâties |
5 |
Exonération des terrains plantés en bois : article 6 de la loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt. |
|
Exonération des terrains situés dans un site « Natura 2000 » : article 146 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires. |
||
|
Exonération des terrains situés dans certaines zones humides ou naturelles : article 137 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux. |
|
Impôts et dotations concernés |
Montant PLF 2011 |
Compensations d'exonérations et fraction de dotations concernées |
|
Cotisation foncière des entreprises |
19 |
Dotation de compensation de la réduction pour création d'établissements (RCE) : article 6-IV- bis de la loi n° 86-1317 du 30 décembre 1986 de finances pour 1987. |
|
Exonération dans les zones de revitalisation rurale (ZRR) : articles 95 de la loi n° 97-1269 du 30 décembre 1997 de finances pour 1998, 52 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire. |
||
|
Exonération dans les zones de revitalisation urbaine (ZRU) : article 4 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville. |
||
|
Exonération dans les zones franches urbaines (ZFU) : articles 4 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, 27 de la loi n° 2003-710 du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, 29 de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances. |
||
|
Dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle (DUCSTP) |
527 |
Fraction afférente à la part communale et intercommunale de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) définie au IV de l'article 6 de la loi n° 86-1317 du 30 décembre 1986 de finances pour 1987 figée à sa valeur 2010. |
|
Fraction afférente à la part communale et intercommunale de la dotation de compensation de la réduction de la fraction imposable des recettes dans la base de taxe professionnelle des titulaires de bénéfices non-commerciaux (BNC) définie à l'article 26 de la loi n° 2002-1575 du 30 décembre 2002 de finances pour 2003 figée à sa valeur 2010. |
||
|
Dotation pour transfert des compensations d'exonérations de fiscalité directe locale des départements |
463 |
Fractions des compensations d'allocations perçues jusqu'en 2010 en matière de TFPNB et de taxe professionnelle mentionnées au dernier alinéa du XVIII du 8 de l'article 77 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 et relatives : - aux dispositifs énumérés ci-avant (cf. CFE et DUCSTP) en matière de taxe professionnelle ; - au I de l'article 9 de la loi n° 92-1376 du 30 décembre 1992 de finances pour 1993 s'agissant de l'exonération de part départementale et régionale de taxe foncière sur les propriétés non-bâties. |
|
Dotation pour transfert des compensations d'exonérations de fiscalité directe locale des régions |
Fractions des compensations d'allocations perçues jusqu'en 2010 en matière de taxe foncière sur les propriétés bâties, de TFPNB et de taxe professionnelle mentionnées au dernier alinéa du XIX du 8 de l'article 77 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 et relatives : - aux dispositifs énumérés ci-avant en matière TFPNB et de taxe professionnelle (cf. CFE et DUCS-TP) ; - au I de l'article 9 de la loi n° 92-1376 du 30 décembre 1992 de finances pour 1993 s'agissant de l'exonération de part départementale et régionale de TFPNB. |
|
|
Total |
1 306 |
Source : évaluations préalables annexées au projet de loi de finances pour 2012.
Le montant total des variables d'ajustement en 2011 était donc de 1 306 millions d'euros. Ces variables vont devoir s'adapter pour permettre de respecter l'objectif de stabilisation en valeur de l'enveloppe entre 2011 et 2012.
2. Les compensations qui ne sont pas concernées par la minoration
Comme en 2011, certaines compensations d'exonérations sont préservées et ne font pas partie des variables d'ajustement de l'enveloppe normée. Les compensations concernées sont les suivantes :
- pour la taxe professionnelle ou la CFE : les compensations des pertes de bases et de redevances des mines, de la suppression de la part salaire au profit du fonds départemental de péréquation, des exonérations dans les zones franches d'activité (ZFA) des départements d'outre-mer (DOM) et des exonérations spécifiques à la Corse ;
- pour la TFPB : les compensations des abattements de 30 % de certains logements faisant l'objet de travaux antisismiques dans les DOM et des exonérations dans les ZFA des DOM ;
- pour la TFPNB : les compensations des exonérations des parts communales et intercommunale des terres agricoles et des exonérations dans les ZFA des DOM ;
- pour la taxe d'habitation : la compensation de l'exonération des personnes de condition modeste.
Ces exclusions se justifient :
- soit par la vocation sociale des exonérations, notamment en matière de taxe d'habitation, qui produit une importante concentration du versement des compensations afférentes sur les collectivités où résident les populations les plus fragiles. Par conséquent, minorer ces compensations pénaliserait des collectivités déjà en difficulté ;
- soit par l'importance et la concentration des exonérations sur des territoires spécifiques - la Corse ou les DOM. De la même manière, minorer ces compensations aurait pour effet d'affecter de manière disproportionnée ces territoires ;
- soit, enfin, par la nécessité de préserver les petites communes rurales qui perçoivent un montant important de compensation d'exonérations de TFPNB des terres agricoles.
B. L'ÉLARGISSEMENT DU PÉRIMÈTRE DES VARIABLES D'AJUSTEMENT PRÉVU PAR LE PRÉSENT ARTICLE
S'il conserve les variables d'ajustement déjà minorées en 2011, le présent article élargit, dans son I , le champ de ces variables, à deux compensations liées aux dispositifs d'exonération de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) .
1. Les exonérations de CVAE liées aux exonérations de CFE
L'article 1586 nonies du code général des impôts prévoit que les établissements exonérés de CFE en application de la délibération d'une commune ou d'un établissement public de coopération intercommunale sont, à leur demande, exonérés de CVAE pour sa fraction taxée au profit de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale. Les exonérations concernées sont notamment celles au titre des zones de revitalisation rurale et des zones franches urbaines.
2. Les exonérations de CVAE liées aux exonérations et abattement de TP non arrivés à leur terme
Le 5.3.2. de l'article 2 de la loi de finances pour 2010 prévoit par ailleurs que l'Etat compense les exonérations de CVAE afférentes à des établissements qui bénéficiaient, avant la réforme de la taxe professionnelle, d'exonérations ou d'abattements transitoires de taxe professionnelle non encore arrivés à leur terme .
3. La mise en oeuvre d'une minoration de ces compensations
Le I du présent article prévoit tout d'abord les modalités de calcul de ces compensations. Ainsi, la compensation versée par l'Etat sera égale au produit de la valeur ajoutée imposable au titre de l'année précédant celle du versement de la compensation par le taux d'imposition à la CVAE prévu par l'article 1586 ter du code général des impôts applicable à l'établissement concerné.
En outre, il prévoit que ces compensations feront partie, à compter de l'année 2012, des variables d'ajustement de l'enveloppe normée des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales. Au sein de ces compensations, seules seront préservées :
- celles liées aux exonérations de CFE afférentes aux créations d'établissement et aux augmentations de bases financées sans aide publique pour 25 % au moins de leur montant, intervenues en Corse (art. 1466 C du code général des impôts) ;
- celles liées à l'abattement de 150 000 euros sur la base de CFE des entreprises existants au 1 er janvier 2009 en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique ou à La Réunion (art. 1466 F du code général des impôts) ;
- et celles liées à la réduction des bases communales et intercommunales de taxe professionnelle applicable aux établissements implantés en Corse à compter de 1995 (art. 2 de la loi n° 94-1131 du 27 décembre 1994 portant statut fiscal de la Corse).
Ces exceptions visent à préserver les compensations dont la concentration géographique sur certains territoires (la Corse ou les départements d'outre-mer) est telle que leur minoration en tant que variables d'ajustement pourrait porter particulièrement préjudice aux territoires concernés .
C. LE CALCUL DU TAUX DE MINORATION DES VARIABLES D'AJUSTEMENT
La minoration de certaines compensations d'exonérations de fiscalité locale est nécessaire pour permettre à certaines variables d'augmenter, au sein d'une enveloppe dont le montant est stabilisé en valeur.
Montant de l'enveloppe fermée en 2011
(en millions d'euros)
|
LFI 2011 |
|
|
Dotation globale de fonctionnement |
41 380 |
|
Dotation spéciale instituteur |
26 |
|
Dotation élu local |
65 |
|
Prélèvement sur les recettes de l'Etat au profit de la collectivité territoriale de Corse et des départements de Corse |
40 |
|
Dotation départementale d'équipement des collèges |
326 |
|
Dotation régionale d'équipement scolaire |
661 |
|
Dotation globale de construction et d'équipement scolaire |
3 |
|
Fonds de solidarité en faveur des collectivités territoriales touchées par des catastrophes naturelles |
0 |
|
Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion |
500 |
|
Dotation de compensation des pertes de base de TP et de redevance des mines |
35 |
|
Autres compensations d'exonérations |
1 843 |
|
Dotations pour transferts de compensations d'exonérations de fiscalité locale |
947 |
|
Dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle (DUDSTP) |
527 |
|
Dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) |
616 |
|
Dotation globale d'équipement des départements |
224 |
|
Dotation générale de décentralisation et dotation globale de compensation (Mission RCT) |
1 513 |
|
Dotation de développement urbain (DDU) |
50 |
|
Dotation pour les titres sécurisés |
19 |
|
Fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées |
10 |
|
Dotations outre-mer |
109 |
|
Subventions diverses |
4 |
|
DGD Formation Professionnelle (Mission "Travail et Emploi") |
1 702 |
|
Total des concours de l'enveloppe normée |
50 601 |
Source : direction générale des collectivités locales
Comme l'indique le tableau ci-dessus, le montant total des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales inclus dans l'enveloppe normée était égal, en 2011, à 50 601 millions d'euros.
Comme en 2011 - à la différence des lois de finances pour les années 2009 et 2010 - et en application du nouveau projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, le fonds de compensation de la TVA (FCTVA), bien que constituant un prélèvement sur les recettes de l'Etat, est exclu de l'enveloppe fermée des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales.
Le produit des amendes de police redistribué en faveur des collectivités territoriales est également sorti de l'enveloppe normée. Cette exclusion résulte directement de la suppression du prélèvement sur recettes correspondant, l'article 31 du projet de loi de finances pour 2011 créant un nouveau compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routier » qui regroupera l'ensemble des recettes des amendes 155 ( * ) .
Enfin, les dotations créées pour compenser les effets de la réforme de la taxe professionnelle (dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle, dotation de garantie des reversements de fonds départements de péréquation de taxe professionnelle et dotation de compensation des produits syndicaux fiscalisés) ne font pas partie de l'enveloppe normée .
2. La contraction des variables d'ajustement
Plusieurs dotations comprises dans l'enveloppe ont leur propre rythme d'évolution entre 2011 et 2012, comme l'indique le tableau ci-après :
Evolution des concours financiers qui ne servent pas de variable d'ajustement
(en millions d'euros)
|
LFI 2011 |
PLF 2012 à périmètre constant |
Evolution |
|
|
Dotation globale de fonctionnement |
41 380 |
41 469 |
+ 0,2 % |
|
Dotation spéciale instituteur |
26 |
24 |
- 7,7 % |
|
Dotation élu local |
65 |
65 |
0,0 % |
|
Prélèvement sur les recettes de l'Etat au profit de la collectivité territoriale de Corse et des départements de Corse |
40 |
41 |
+ 2,5 % |
|
Dotation départementale d'équipement des collèges |
326 |
326 |
0,0 % |
|
Dotation régionale d'équipement scolaire |
661 |
661 |
0,0 % |
|
Dotation globale de construction et d'équipement scolaire |
3 |
3 |
0,0 % |
|
Fonds de solidarité en faveur des collectivités territoriales touchées par des catastrophes naturelles |
0 |
20 |
- |
|
Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion |
500 |
500 |
0,0 % |
|
Dotation de compensation des pertes de base de TP et de redevance des mines |
35 |
50 |
+ 42,9 % |
|
Autres compensations d'exonérations ne faisant pas partie des variables d'ajustement |
1 528 |
1 495 |
- 2,2 % |
|
Dotations pour transferts de compensations d'exonérations de fiscalité locale ne faisant pas partie des variables d'ajustement |
484 |
478 |
- 1,2 % |
|
Prélèvement RGAP « Granulats » |
0 |
23 |
- |
|
Dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) |
616 |
616 |
0,0 % |
|
Dotation globale d'équipement des départements |
224 |
224 |
0,0 % |
|
Dotation générale de décentralisation et dotation globale de compensation (Mission RCT) |
1 513 |
1 513 |
0,0 % |
|
Dotation de développement urbain (DDU) |
50 |
50 |
0,0 % |
|
Dotation pour les titres sécurisés |
19 |
19 |
0,0 % |
|
Fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées |
10 |
0 |
- 100 % |
|
Dotations outre-mer |
109 |
110 |
+ 0,9 % |
|
Subventions diverses |
4 |
4 |
0,0 % |
|
DGD Formation Professionnelle (Mission "Travail et Emploi") |
1 702 |
1 702 |
0,0 % |
|
Total des concours de l'enveloppe normée |
49 296 |
49 393 |
+ 0,2 % |
Source : direction générale des collectivités locales
Au total, on relève que les concours financiers qui ne servent pas de variable d'ajustement augmentent, entre la loi de finances initiale pour 2011 et 2012, de 98 millions d'euros pour s'élever à 49 393 millions d'euros, au sein de l'enveloppe globale de 50 601 millions d'euros.
Cette hausse est presque exclusivement imputable à l'augmentation de 89 millions d'euros de la DGF (+ 0,2 %), détaillée dans le commentaire de l'article 6 du présent projet de loi de finances.
Votre rapporteure générale constate donc qu'en l'état actuel, le mécanisme de l'enveloppe normée stabilisée en valeur, conduit à effectuer un arbitrage entre, d'un côté, la dotation globale de fonctionnement (DGF) et, d'un autre côté, les compensations d'exonérations, dont certaines augmentent du fait de leur rythme propre d'évolution, alors que d'autres diminuent afin de garantir la stabilisation en valeur de l'enveloppe globale.
Il en résulte que pour compenser la hausse de 98 millions d'euros des composantes de l'enveloppe qui ne servent pas de variables d'ajustements, les variables d'ajustement devront diminuer de 98 millions d'euros entre leur évaluation en loi de finances pour 2011 et le présent projet de loi de finances, pour atteindre, en 2012, un montant de 1 207 millions d'euros .
Comme l'indique le tableau ci-dessous, la minoration des variables est appliquée non pas au montant des variables prévu en LFI 2011 mais au montant tendanciel de ces variables, en 2012. En effet, les compensations d'exonérations ont leur propre rythme d'évolution qui tient compte notamment de l'évolution des bases faisant l'objet d'exonérations. Le montant tendanciel 2012 des variables d'ajustement étant de 1 430 millions d'euros, ramener leur montant à 1 207 millions d'euros en 2012 nécessite de leur appliquer uniformément un taux de minoration de - 15,6 % . Par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale pour 2011, le taux de minoration est moindre (- 7,6 %).
Evolution du montant des variables d'ajustement de l'enveloppe
(en millions d'euros)
|
Variable d'ajustement |
LFI 2011 |
Tendanciel 2012 avant minoration |
PLF 2012 à périmètre constant |
Evolution |
|
Compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale (partiellement variable d'ajustement) |
315 |
430 |
363 |
- 15,6 % |
|
Composantes de la dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle (DUCSTP) faisant partie des variables d'ajustement |
527 |
530 |
447 |
- 15,6 % |
|
Composantes de la dotation pour transferts de compensations d'exonérations de fiscalité directe locale faisant partie des variables d'ajustement |
463 |
471 |
397 |
- 15,6 % |
|
Total |
1 306 |
1 430 |
1 207 |
- 15,6 % |
Source : direction du budget
S'ajoute au montant des variables d'ajustement de 1 207 millions d'euros en 2012 une mesure de périmètre : à compter de l'année 2012, la dotation de compensation au titre de la réduction pour création d'établissement (RCE) 156 ( * ) est intégrée au montant du prélèvement sur recettes au titre des compensations d'exonérations de fiscalité directe locale, ce qui majore le montant de cette variable d'ajustement à hauteur de 30 millions d'euros et porte le montant global des variables à 1 237 millions d'euros.
C'est pourquoi le B du III du présent article fixe le montant total à retenir au titre de 2012 pour l'ensemble des compensations servant de variables d'ajustement à 1 237 142 087 euros, soit un taux de diminution effectif de - 14,5 % entre les prévisions d'exécution pour l'année 2011, au format 2012, et le présent projet de loi de finances pour 2012.
*
* *
L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification .
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Le dispositif particulièrement complexe mis en oeuvre par le présent article poursuit un objectif simple : minorer, à hauteur de - 14,5 %, les variables d'ajustement de l'enveloppe normée afin de garantir la stabilisation en valeur des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales . Cette stabilisation n'est que l'application de l'article 7 de la loi précitée de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014. En pratique, elle conduit à effectuer un arbitrage entre des compensations d'exonérations de fiscalité locale qui diminuent au profit d'une hausse de la DGF .
Toutefois, l'Assemblée nationale a minoré plusieurs composantes de l'enveloppe normée par rapport au projet de loi de finances initiale, en application des diverses mesures visant à réduire de 200 millions d'euros les concours de l'Etat aux collectivités territoriales .
Il en résulte que la minoration des variables d'ajustement ne conduit plus, comme dans la version initiale du présent projet de loi de finances, à stabiliser en valeur le montant de l'enveloppe normée . Celle-ci connaîtra en réalité une diminution nette de 129 millions d'euros entre 2011 et 2012 résultant :
- pour 77 millions d'euros, de la minoration de la DGF ;
- pour 23 millions d'euros, de la suppression du prélèvement sur recettes au titre de la TGAP « Granulats » ;
- pour 20 millions d'euros, de la suppression de la dotation prévue initialement au profit du fonds de solidarité des collectivités touchées par des catastrophes naturelles ;
- enfin, pour 9 millions d'euros, de la suppression du prélèvement sur recettes au titre de la compensation de la taxe « flippers ».
Votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification ce qui conduira, du fait de la suppression de l'ensemble des mesures portant réduction de 200 millions d'euros des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales, à une stabilisation en valeur des concours financiers compris dans l'enveloppe normée.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 9 bis (nouveau)
(Art. 25 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007)
Suppression du prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales consécutif à la réforme de l'imposition des appareils automatiques récréatifs
Commentaire : le présent article vise à supprimer le versement, au profit des collectivités territoriales, d'un prélèvement sur les recettes de l'Etat compensant la réforme de l'imposition des appareils automatiques récréatifs installés dans les lieux publics.
I. LE DROIT EXISTANT
L'article 25 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007 a profondément modifié le régime d'imposition des appareils récréatifs automatiques (essentiellement les flippers et les juke-boxes) installés dans les débits de boisson et les fêtes foraines au profit des communes.
Avant cette réforme, leur imposition variait entre 16 euros par machine pour les communes de moins de 1 000 habitants et 92 euros pour les communes de plus de 50 000 habitants. En outre, les conseils municipaux pouvaient affecter le montant de la taxe d'un coefficient de 2 à 4.
La réforme de 2006 a fortement allégé, à compter de 2007, l'imposition des machines automatiques récréatives situées dans les lieux publics , puisqu'un tarif fixe de 5 euros par appareil et par an a été mis en place.
Le VII de l'article 25 précité a prévu que le manque à gagner résultant pour les communes de cette réforme serait compensé par un prélèvement sur les recettes de l'Etat , au titre de la compensation d'exonérations de fiscalité locale. Cette compensation représente un coût budgétaire de 9,1 millions d'euros par an pour l'Etat .
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable de sa commission des finances , un amendement du Gouvernement visant à supprimer cette compensation d'exonération.
D'après l'exposé des motifs de l'amendement, cette compensation, versée à plus de 12 000 communes, représenterait pour elles un montant non significatif puisque 90 % des communes bénéficieraient de moins de 700 euros par an et 98 % d'entre elles moins de 6 000 euros par an. En outre, le montant de la compensation est aujourd'hui décorrélé des jeux automatiques effectivement présents dans les établissements des territoires concernés.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
L'application du présent article conduirait à une diminution de 9,1 millions d'euros du montant des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales .
Comme l'indique l'exposé des motifs de l'amendement, son objectif est de contribuer à réduire de 200 millions d'euros le montant global de ces concours , dans le cadre de l'effort supplémentaire de réduction des dépenses de l'Etat d'un milliard d'euros annoncé par François Fillon, Premier ministre, le 24 août 2011.
Or, votre commission des finances est opposée à ce que les collectivités territoriales contribuent à cet effort supplémentaire .
La situation financière des collectivités territoriales et leur autonomie fiscale ont déjà été malmenées par la réforme de la taxe professionnelle , alors qu'elles ne sont pas principalement responsables du niveau d'endettement de la France puisque, depuis le début des années 1980, leur endettement s'est établi entre 7 et 9 points de PIB.
Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.
ARTICLE 9 ter (nouveau)
(Art. 139 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011)
Suppression du prélèvement sur recettes « TGAP granulats »
Commentaire : le présent article tend à supprimer le prélèvement sur recettes concernant la taxe générale sur les activités polluantes des matériaux d'extraction, dite « TGAP granulats ».
I. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Le présent article a été adopté par l'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement et avec l'avis favorable de la commission des finances.
Il vise à supprimer le prélèvement sur recettes (PSR) spécifique concernant la taxe générale sur les activités polluantes des matériaux d'extraction, dite « TGAP granulats » institué par l'article 139 de la loi de finances pour 2011, dont l'entrée en vigueur était prévue en 2012.
Le dispositif, créé par le Sénat à l'initiative de notre collègue Jean-Etienne Antoinette et des membres du Groupe Socialiste, apparentés et rattachés, prévoyait le prélèvement sur les recettes de l'Etat d'un tiers du produit de la taxe, au profit des collectivités territoriales, en vue de financer des opérations destinées à la protection de l'environnement ou à l'entretien des voiries municipales.
Le Gouvernement appuie sa proposition sur les difficultés de mise en place de ce PSR et les anomalies relevées dans les simulations de sa répartition. Il souligne ainsi que « le dispositif d'affectation de la TGAP sur les matériaux d'extraction, susceptible d'être dispersé sur 15.000 communes, présente un intérêt limité pour les collectivités concernées (dotation moyenne de moins de 1600 €). Il présente par ailleurs un coût élevé de gestion pour l'Etat » .
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Le présent article constitue un des éléments portant la contribution supplémentaire de 200 millions d'euros demandée aux collectivités et annoncée par le Premier Ministre le 24 août 2011.
La suppression du PSR « TGAP granulats » contribue en effet à hauteur de 23,3 millions d'euros à ce plan d'économies.
Votre commission des finances est opposée à ce que les collectivités territoriales soient sollicitées pour cet effort supplémentaire eu égard à leur situation financière particulièrement difficile à la suite de la réforme de la taxe professionnelle .
Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.
ARTICLE 10
(Art. 40 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006)
Compensation des transferts de compétences aux régions par attribution d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP)
Commentaire : le présent article actualise les fractions régionales de tarif de TIPP servant de support à la compensation financière des transferts de compétences aux régions prévus par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
L'article 52 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005, complété par l'article 40 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, constitue la base juridique de l'attribution aux régions et à la collectivité territoriale de Corse d'une fraction de tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) destinée à financer les transferts de compétences prévus par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004.
En application de ces dispositions, il est procédé chaque année , à une actualisation des fractions de tarif de la TIPP attribuées à chaque région .
Le présent article modifie donc le tableau qui détermine les modalités de calcul de la compensation financière des transferts de compétences réalisés, sur le fondement de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, au bénéfice des régions métropolitaines et de la collectivité territoriale de Corse.
Le tableau ne mentionne pas les régions d'outre-mer, pour lesquelles la compensation de charges répond à des règles différentes. En effet, les charges nouvelles qui leur incombent sont compensées, depuis la régionalisation de l'assiette de TIPP en 2006, par un abondement de leur dotation générale de décentralisation (DGD) et non par transfert de TIPP, car cette taxe n'est pas en vigueur en outre-mer.
Comme à l'ordinaire, les fractions de tarifs attribuées aux régions, qui sont fixées de manière provisionnelle en loi de finances initiale , devront faire l'objet d'une régularisation en loi de finances rectificative en fonction des droits à compensation effectifs au titre de l'exercice considéré.
Les fractions de tarifs de la TIPP attribuées aux régions pour 2012
(en euros par hectolitre)
|
Région |
Gazole |
Supercarburant
|
|
Alsace |
4,69 |
6,65 |
|
Aquitaine |
4,39 |
6,21 |
|
Auvergne |
5,72 |
8,10 |
|
Bourgogne |
4,12 |
5,82 |
|
Bretagne |
4,72 |
6,67 |
|
Centre |
4,27 |
6,05 |
|
Champagne-Ardenne |
4,82 |
6,83 |
|
Corse |
9,63 |
13,61 |
|
Franche-Comté |
5,88 |
8,30 |
|
Île-de-France |
12,05 |
17,04 |
|
Languedoc-Roussillon |
4,12 |
5,84 |
|
Limousin |
7,98 |
11,27 |
|
Lorraine |
7,23 |
10,21 |
|
Midi-Pyrénées |
4,68 |
6,61 |
|
Nord-Pas-de-Calais |
6,75 |
9,55 |
|
Basse-Normandie |
5,08 |
7,20 |
|
Haute-Normandie |
5,02 |
7,11 |
|
Pays-de-Loire |
3,97 |
5,63 |
|
Picardie |
5,29 |
7,50 |
|
Poitou-Charentes |
4,19 |
5,94 |
|
Provence-Alpes-Côte d'Azur |
3,92 |
5,56 |
|
Rhône-Alpes |
4,13 |
5,84 |
Source : présent projet de loi de finances
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Le présent article ne procède qu'à l' actualisation des montants nécessaires à une compensation dont les modalités , organisées par les lois de finances pour 2005 et 2006 principalement, demeurent inchangées.
Votre rapporteure générale prend acte que l'ajustement proposé pour 2012 des fractions de la TIPP au bénéfice des régions s'analyse en une majoration des recettes fiscales de l'Etat , à hauteur de 1 million d'euros.
Il correspond à la compensation financière des charges nouvelles incombant aux régions du fait de la modification par l'Etat, par voie réglementaire, des règles relatives au diplôme d'État d'infirmier et au diplôme d'Etat d'ergothérapeute qui visent notamment à intégrer ces diplômes au système universitaire LMD (Licence - Master - Doctorat) par l'attribution du grade de licence aux titulaires de ces deux diplômes issus des nouveaux programmes de formation.
Elle observe également que la commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC) a été saisie le 2 décembre 2009 des modalités d'évaluation des charges nouvelles compensables engendrées par la réforme de la formation des infirmiers et le 7 décembre 2010, de celles relatives à la réforme du cursus ergothérapeute. Ces modalités ont reçu un accueil favorable de la part des représentants des élus des collectivités territoriales.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 11
(Art. 52 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005)
Compensation des transferts de compétences aux départements par attribution d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP)
Commentaire : le présent article vise à fixer pour 2012 le montant des fractions de tarifs de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) attribuées aux départements au titre de la compensation financière des transferts de compétences résultant de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales et de la loi du 26 octobre 2009 relative au transfert des parcs de l'équipement.
I. LE DROIT EXISTANT
Le présent article se contente de mettre en oeuvre, sans les modifier, les principes juridiques et les modalités techniques régissant la compensation financière des transferts de compétences dont bénéficient les départements en application des lois n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales et n° 2009-1291 du 26 octobre 2009 relative au transfert aux départements des parcs de l'équipement et à l'évolution de la situation des ouvriers des parcs et ateliers .
L'article 52 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005 constitue la base juridique de l'attribution aux départements d'une part du produit de la taxe spéciale sur les contrats d'assurance (TSCA) et, depuis 2008, d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) . En effet, depuis 2008, l'assiette de la TSCA transférée ne permettant plus, bien qu'ayant été élargie, de couvrir entièrement les droits à compensation des départements.
Afin de tenir compte de la nouvelle tranche 2012 des transferts de compétences aux départements prévus par les lois précitées du 13 août 2004 et du 26 octobre 2009, il convient, comme chaque année, d'actualiser les taux des fractions de la TIPP affectées aux départements .
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
L'ajustement des charges résultant des transferts de compétences concerne principalement les nouveaux transferts de personnels intervenant en 2012 , c'est-à-dire de l'inscription, pour un montant de 1,9 million d'euros , de la compensation pérenne des postes des services ou parties de services des parcs de l'équipement, transférés au 1 er janvier 2010.
Il convient donc d' ajuster la fraction de la TIPP transférée de manière à fournir un produit égal au solde différentiel entre les deux exercices . En conséquence des nouvelles évaluations de charges, le 1° du présent article modifie l'article 52 précité de la loi de finances pour 2005 afin de porter :
- de 1,662 euro à 1,669 euro par hectolitre la fraction de tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers attribuée aux départements s'agissant des supercarburants sans plomb ;
- et de 1,176 euro à 1,179 euro par hectolitre la fraction de tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers attribuée aux départements s'agissant du gazole présentant un point éclair inférieur à 120 C°.
Le 2° du présent article ajuste les montants du tableau de répartition entre les départements .
Il convient de rappeler que cette répartition s'effectue sur la base du droit à compensation de chaque département qui correspond au montant des charges qui lui ont été spécifiquement transférées, sur la base d'un arrêté, pris à la fin de chaque année après avis de la Commission consultative d'évaluation des charges.
Les montants de la compensation due au titre des transferts intervenant en 2012, suivant l'exemple des années précédentes, devraient être révisés, en loi de finances rectificative ou, même, dans le cours de la discussion sur le présent projet de loi de finances, entraînant un ajustement des fractions de tarifs de la TIPP attribuées aux départements par le présent article.
Cet ajustement devrait principalement être fonction du nouveau dénombrement des droits d'option exercés par les agents concernés.
*
* *
L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification .
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Comme cela a été rappelé dans le commentaire de l'article 10 du présent projet de loi de finances, qui met en oeuvre un dispositif similaire s'agissant de la compensation des transferts de compétences aux régions, le présent article ne procède qu'à l'actualisation des montants nécessaires à une compensation dont les modalités demeurent inchangées .
Il se traduit par une diminution des recettes fiscales de l'Etat de 1,96 million d'euros .
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 12
(Art. 51 de la loi n°2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 et art. 7 et 35 de la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion)
Compensation aux départements des charges résultant de la mise en oeuvre du revenu de solidarité active (RSA)
Commentaire : le présent article propose, d'une part, d'ajuster le droit à compensation des départements et de Saint-Pierre-et-Miquelon au titre de la généralisation du revenu de solidarité active (RSA) et, d'autre part, de modifier la base de référence servant à l'ajustement des compensations versées.
I. LE DROIT EXISTANT
A. LA CRÉATION D'UNE NOUVELLE COMPÉTENCE À LA CHARGE DES DÉPARTEMENTS
1. En métropole
La loi généralisant le revenu de solidarité active (RSA) et réformant les politiques d'insertion 157 ( * ) a prévu la généralisation du dispositif du RSA, qui s'est substitué au revenu minimum d'insertion (RMI) et à l'allocation de parent isolé (API). En se substituant à ces minima , le législateur avait jugé que le RSA opérait une « extension » des compétences des départements , détaillée par notre collègue Eric Doligé dans son rapport pour avis 158 ( * ) , au nom de la commission des finances, sur ce projet de loi. Il relevait ainsi que « cette réforme se traduit par une nouvelle répartition, entre l'Etat et les départements, de la charge de financement des minima sociaux. Ainsi, le département se voit :
« - déchargé du financement des dispositifs d'intéressement liés au RMI ;
« - maintenu dans sa compétence relative au RMI, hors dispositifs d'intéressement ;
« - confier la charge équivalant à l'actuelle API, hors dispositifs d'intéressement liés à l'API ».
Au total, l'ensemble de ces mouvements s'est traduit par une charge financière supplémentaire pour les départements métropolitains depuis le 1 er juillet 2009 , date des premiers versements de RSA.
2. En outre-mer
L'article 29 de la loi précitée généralisant le RSA a prévu que le RSA entrerait en vigueur dans les départements d'outre-mer, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon au plus tard le 1 er janvier 2011. Il habilitait le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures nécessaires à l'application de ce dispositif en outre-mer.
Par une ordonnance du 24 juin 2010 159 ( * ) , le Gouvernement a prévu, à compter du 1 er janvier 2011, l'extension et l'adaptation du RSA aux collectivités territoriales d'outre-mer visées par l'article 29 de la loi précitée généralisant le RSA.
B. LE MODE DE COMPENSATION PRÉVU PAR LA LOI GÉNÉRALISANT LE RSA
1. Les principes constitutionnels
Le choix de qualifier « d'extension » et non de « transfert » de compétences les nouvelles compétences à la charge des départements a des conséquences quant au mode de compensation. Ainsi, le Conseil constitutionnel a jugé 160 ( * ) , en application de l'article 72-2 de la Constitution, que, en ce qui concerne les extensions de compétences , « il n'est fait obligation au législateur que d'accompagner ces créations ou extensions de compétences de ressources dont il lui appartient d'apprécier le niveau , sans toutefois dénaturer le principe de la libre administration des collectivités territoriales ».
A l'inverse, s'agissant des transferts de compétences , le Conseil constitutionnel a jugé que, « lorsqu'il transfère aux collectivités territoriales des compétences auparavant exercées par l'Etat, le législateur est tenu de leur attribuer des ressources correspondant aux charges constatées à la date du transfert ». Dans ce cas, l'Etat est obligé de compenser la charge transférée en affectant un montant strictement égal aux charges qu'il supportait avant le transfert du fait de cette compétence.
2. Le calendrier de la compensation
L'article 7 de la loi précitée généralisant le RSA a prévu plusieurs réajustements du droit à compensation des départements :
- la loi de finances pour 2009 a prévu un droit à compensation pour les départements au regard des dépenses prévisionnelles liées à l'extension de leurs compétences pour la moitié de l'année 2009 ;
- la loi de finances pour 2010 a réajusté le droit à compensation au regard des dépenses réellement engagées par l'Etat en 2008 au titre des extensions de compétences liées à la généralisation du RSA ;
- la loi de finances pour 2011 a de nouveau actualisé le droit à compensation au regard des comptes administratifs des départements pour l'année 2009 ;
- enfin, la loi prévoit que le présent projet de loi de finances détermine le droit à compensation définitif, au regard des comptes administratifs des départements pour 2010 .
Ainsi, l'article 51 de la loi de finances pour 2009 161 ( * ) avait fixé, pour une base annuelle de compensation évaluée à 644 millions d'euros , un montant prévisionnel du droit à compensation au titre de l'année 2009 de 322 millions d'euros.
L'article 51 de la loi de finances pour 2010 162 ( * ) a réajusté, au vu des dépenses réellement engagées par l'Etat en 2008, le droit annuel à compensation des départements à hauteur de 599 millions d'euros .
Toutefois, il a été décidé, d'une part, de ne pas procéder au réajustement de la compensation à la baisse pour l'année 2009 et, d'autre part, de mettre en place un versement exceptionnel de 7,7 millions d'euros en faveur des seuls départements sous-compensés au titre de l'année 2009 . Enfin, un versement ponctuel provisionnel de 37,4 millions d'euros a été prévu pour 2010 , notamment pour compenser de manière anticipée la probable hausse des coûts du RSA liée à l'augmentation du nombre de bénéficiaires.
Enfin, l'article 55 de la loi de finances pour 2011 163 ( * ) a réajusté le droit à annuel à compensation des départements métropolitains au vu des comptes administratifs des départements en 2009, le droit annuel s'élevant à 699,3 millions d'euros . Toutefois, la mise en oeuvre de la compensation s'est heurtée au manque de fiabilité des comptes administratifs de certains départements qui ne permettaient pas de déterminer avec précision les montants engagés au titre du RSA socle majoré . Par conséquent, suite à l'adoption de deux amendements, l'un à l'Assemblée nationale, l'autre au Sénat, le montant de la compensation de 35 départements n'avait pas été actualisé et le Gouvernement avait pris la décision de « diligenter une mission d'inspection interministérielle chargée d'expertiser et de consolider les dépenses relevant de l'ensemble des départements métropolitains en 2009 au titre du RSA socle majoré et de définir des règles uniformes d'engagement de ces dépenses et de contrôle de leur imputation dans les comptes 2010 afin qu'ils constituent une base de référence incontestable à partir de laquelle les ajustements définitifs du droit à compensation des départements pourront être mis en oeuvre » 164 ( * ) .
L'article 55 précité a également mis en place la compensation de l'extension du RSA, au 1 er janvier 2011, aux quatre départements d'outre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy 165 ( * ) .
C. UNE COMPENSATION PAR AFFECTATION D'UNE FRACTION DU TARIF DE TIPP
L'article 3 de la loi précitée généralisant le RSA dispose que « la compensation financière s'opère, à titre principal, par l'attribution d'impositions de toutes natures ».
L'article 51 précité de la loi de finances pour 2009 a prévu que la compensation serait effectuée par attribution aux départements d'une fraction de taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) . Ce mode de compensation est équivalent à celui mis en place pour compenser le transfert de compétences du RMI en 2004. En effet, comme pour la compensation du RMI, ce n'est pas une quote-part du produit de la TIPP qui est transférée de l'Etat aux départements mais une fraction du tarif appliqué aux quantités de carburant vendues sur le territoire. Se voyant affecter une fraction du tarif de TIPP, les départements ne seront donc pas soumis à l'aléa des tarifs de TIPP décidés par l'Etat, lui seul subissant les effets d'une éventuelle augmentation ou diminution de ces tarifs.
S'agissant de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy, où la TIPP n'est pas applicable, la compensation est versée par une majoration de la dotation globale de compensation (DGC) versée à chacune de ces collectivités, en application des articles LO. 6271-5 et LO. 6371-5 du code général des collectivités territoriales (CGCT).
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
A. L'AJUSTEMENT DÉFINITIF DU DROIT À COMPENSATION DES DÉPARTEMENTS MÉTROPOLITAINS POUR L'ANNÉE 2012
Le I du présent article propose de réajuster les fractions de taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) servant de calcul du droit à compensation, pour 2012, des départements du fait de la création du RSA.
Les alinéas 8 et 9 du présent article prévoient ainsi de majorer :
- de 2,14 euro à 2,255 euros par hectolitre la fraction de tarif portant sur les supercarburants sans plomb ;
- de 1,52 euro à 1,596 euros par hectolitre la fraction de tarif portant sur le gazole présentant un point d'éclair inférieur à 120° C.
Ce réajustement permet d'ajuster le droit à compensation des départements à 750 591 243 euros à compter de l'année 2012 , soit 43,4 millions de plus que le droit à compensation prévisionnel inscrit en loi de finances initiale pour 2011.
Le droit à compensation est, comme le prévoyait la loi de généralisation du RSA, fixé de manière définitive pour les départements métropolitains tandis que la compensation versée aux départements d'outre-mer, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon sera ajustée de manière définitive au vu des comptes des CAF et des caisses de MSA pour l'année 2012, le RSA n'ayant été généralisé à ces territoires qu'au 1 er janvier 2011.
Par ailleurs, les alinéas 15 à 17 du présent article proposent d'actualiser la répartition, entre les départements, du montant global de la compensation obtenu par application des fractions de TIPP fixées. Chaque département recevra un pourcentage de TIPP égal au rapport entre son droit à compensation et la somme des droits à compensation de l'ensemble des départements métropolitains.
B. LA PRISE EN COMPTE DES CONCLUSIONS DE LA MISSION D'INSPECTION INTERMINISTÉRIELLE
Pour répondre au problème, décrit ci-dessus, soulevé par la non fiabilité des comptes administratifs de certains départements, la mission d'inspection interministérielle (inspection générale des affaires sociales, inspection générale de l'administration, inspection générale des finances) dont le rapport a été rendu en avril 2011 a préconisé, pour établir une base incontestable de compensation, de prendre pour référence les comptes des caisses d'allocations familiales (CAF) et des caisses de la mutualité sociale agricole (MSA) chargées du versement du RSA pour le compte des départements.
Les alinéas 4 à 6, 10 à 12 et 34 à 52 du présent article proposent donc que les sommes prises en compte pour établir le montant de la compensation soient celles enregistrées dans les comptes de ces organismes et non dans les comptes administratifs des départements . Ainsi, par exemple, pour les départements métropolitains, le montant définitif du droit à compensation sera fixé en fonction des comptes des CAF et des caisses de MSA pour les mois de décembre 2009 à novembre 2010 ce qui correspond, compte tenu du décalage d'un mois entre les droits constatés et les versements, aux dépenses décaissées par les départements entre les mois de janvier et décembre 2010.
C. LE RÉAJUSTEMENT DES DROITS À COMPENSATION DES ANNÉES 2009 À 2011
Les alinéas 19 à 32 du présent article prévoient, comme l'année dernière, de réajuster de manière ponctuelle les montants versés entre 2009 et 2011 à chaque département au titre de la compensation du RSA. Ces réajustements sont effectués, toujours pour tenir compte des conclusions de la mission d'inspection interministérielle, au regard des comptes des CAF et des caisses de MSA au titre de ces années.
Au total, les réajustements opérés en 2012 pour les années 2009 à 2011 correspondent à une hausse de 91 866 816 euros du montant versé aux départements , ainsi répartie :
- pour l'année 2009 , le présent article opère un ajustement à la baisse à hauteur de 7,99 millions d'euros au titre de l'année 2009 , qui viennent minorer le montant de la compensation versée aux départements métropolitains ;
- pour les années 2010 et 2011 , le présent article opère un ajustement à la hausse de la compensation à hauteur de 98,2 millions d'euros au titre de l'ensemble des deux années pour les départements métropolitains ;
- pour les départements d'outre-mer , le présent article opère, au titre de l'année 2011 , un réajustement à la hausse à hauteur de 1,6 million d'euros .
Ces réajustements ponctuels seront opérés en 2012 mais ne correspondent pas au total des ajustements rendus nécessaires par les nouvelles évaluations des droits à compensation des départements. En effet, comme l'indique l'exposé des motifs du présent article, les reprises à opérer sur certains départements ayant perçu une compensation excessive entre 2009 et 2011 peuvent parfois s'avérer importantes. Par conséquent, le présent article propose de limiter la reprise effectuée en 2012 à 5 % du droit à compensation d'un département . Si la reprise excède ce plafond, elle n'est pas effectuée en 2012 mais le sera ultérieurement, par des prélèvements sur les compensations versées les années suivantes. Le montant total des ajustements négatifs, dont le prélèvement par l'Etat est reporté après 2012, s'élève ainsi à 35,6 millions d'euros .
D. LES CONSÉQUENCES DE LA DÉCISION DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL DU 30 JUIN 2011
Enfin, le présent article tire les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel du 30 juin 2011 166 ( * ) , qui a jugé que la création du RSA ne pouvait s'analyser uniquement en une « extension » de compétence des départements . Il estime ainsi que « l'institution du revenu de solidarité active doit être regardée, au sens du quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, d'une part, comme un transfert de compétences en tant qu'il remplace l'allocation de revenu minimum d'insertion et l'allocation de parent isolé et, d'autre part, comme une création ou extension de compétences en tant qu'il remplace le revenu minimum d'activité ».
Les alinéas 3, 7 et 33 du présent article substituent donc dans l'article 51 de la loi de finances pour 2009 des références à un « transfert » de compétence aux références à une « extension » de compétence.
Sur le fond, la décision du Conseil constitutionnel n'a qu'une conséquence à la marge sur la compensation financière aux départements de la création du RSA . En effet, s'agissant d'un transfert de compétences, et comme l'ont rappelé nos collègues Yves Krattinger et Roland du Luart dans leur rapport 167 ( * ) au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, la jurisprudence du Conseil constitutionnel 168 ( * ) impose que la compensation des transferts de compétence obéisse à cinq critères :
- elle doit être intégrale , c'est-à-dire équivalente aux dépenses effectuées par l'Etat au titre des compétences transférées. La loi de généralisation du RSA a respecté ce critère bien que qualifiant la création du RSA d'extension de compétence ;
- elle doit être concomitante au transfert, ce qui a été le cas s'agissant du RSA ;
- elle doit faire l'objet d'un avis de la Commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC) , avis qui a été sollicité dans l'ensemble du processus de création du RSA, conformément à la loi ;
- elle ne doit pas être contraire au principe d'autonomie financière des collectivités territoriales inscrit à l'article 72-2 de la Constitution. Sur ce point, le Conseil constitutionnel a jugé, dans sa décision précitée du 30 juin 2011, que la compensation du RSA était conforme à ce principe ;
- enfin, elle doit prévoir , en cas de diminution des recettes fiscales transférées, que l'Etat maintienne un niveau de ressources équivalent à celui qu'il consacrait à l'exercice de cette compétence avant son transfert, en majorant le montant de la fiscalité transférée à due concurrence.
Seule cette dernière condition n'a pas été respectée dans la mise en oeuvre de la compensation du RSA . En effet, la référence utilisée pour le calcul de la compensation est celle des comptes des CAF et des caisses de MSA l'année au titre de laquelle est versée la compensation. Les dépenses de RSA ayant été particulièrement dynamiques depuis l'année 2008, le choix de cette référence a été plus favorable à la très grande majorité des départements que si la compensation avait été opérée sur la base des seules dépenses engagées par l'Etat au titre des dépenses transférées en 2008, avant leur transfert.
D'après les informations recueillies par votre rapporteure générale, cinq départements se trouvent toutefois dans une situation où les comptes de la CNAF et de la MSA pour les années 2009, 2010 ou 2011 présentent des montants au titre du RSA inférieurs à ceux exposés par l'Etat en 2008 .
Afin de respecter les obligations constitutionnelles, les alinéas 13 et 14 du présent article mettent en oeuvre une clause qui garantit à ces départements que le montant de la compensation à laquelle ils peuvent prétendre est au moins égal aux dépenses exposées par l'Etat en 2008 au titre des compétences transférées. Le tableau ci-dessous récapitule les montants de garantie dont bénéficie chaque département concerné. Au total, la mise en oeuvre de cette clause pèsera sur le budget de l'Etat à hauteur de 215 462 euros en 2009 et de 140 704 euros par an à compter de l'année 2010.
Conséquences de la mise en oeuvre de la clause de garantie pour les départements concernés
(en euros)
|
2009 |
A partir de 2010 |
|
|
Corse du Sud |
45 264 |
|
|
Haute-Corse |
103 484 |
107 983 |
|
Creuse |
39 740 |
|
|
Haute-Loire |
26 974 |
|
|
Haute-Saône |
32 721 |
|
|
Total |
215 462 |
140 704 |
Source : direction générale des collectivités locales
*
L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement rédactionnel de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Le présent article met en oeuvre, au profit des départements, les modalités de compensation , prévues par la loi du 1 er décembre 2008, des charges résultant pour les départements de la loi généralisant le RSA , sans en modifier l'architecture.
Par ailleurs, les dépenses liées à la mise en oeuvre du RSA augmentent sensiblement . Le droit à compensation est ainsi passé, pour les départements métropolitains, de 599 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2010, sur la base des crédits engagés par l'Etat en 2008, à 750,6 millions d'euros à compter de l'année 2012 , le montant du droit à compensation étant définitivement fixé.
En outre, la substitution aux comptes administratifs des départements des comptes de la CAF et des caisses de MSA permet de mettre en oeuvre une compensation fidèle aux dépenses ayant réellement incombé à ces collectivités s'agissant de la création du RSA. Ainsi, en 2009, 2010 et 2011, les charges supplémentaires résultant de la création du RSA seront compensées à l'euro près par les dispositions des lois de finances .
Toutefois, ces modalités de compensation ne règlent pas deux problèmes :
- d'une part, la compensation des charges supplémentaires résultant pour les départements de la création du RSA n'a pas remis en cause le mode de compensation du transfert du RMI . Or, comme votre rapporteure générale l'a rappelé dans son commentaire de l'article 8 du présent projet de loi de finances, traitant du Fonds de mobilisation départemental pour l'insertion (FMDI), d'après les derniers chiffres disponibles, en 2009, le montant de la compensation versée par l'Etat aux départements au titre du RMI s'est élevé, en incluant les 500 millions d'euros du FMDI, à 5,76 milliards d'euros. En 2009, les dépenses des départements au titre du RMI (intégré dans le RSA) étaient de 6,47 milliards d'euros, soit un reste à charge non compensé par l'Etat de 708,6 millions d'euros, correspondant à un taux de couverture de 89 % ;
- d'autre part, à compter de l'année 2012, le montant de la compensation versée aux départements au titre du RSA n'évoluera plus . Comme pour le RMI, les dépenses à la charge des départements sont donc appelées à augmenter alors que la compensation versée par l'Etat sera figée, ce qui ne pourra qu'amplifier les difficultés auxquelles font actuellement face les finances départementales.
La limitation du droit de reprise, pour les départements ayant trop perçu de compensation en 2009, 2010 et 2011 , à 5 % du montant du droit à compensation permet de réduire l'impact financier de la reprise en 2012. Toutefois, cet impact reste élevé pour plusieurs départements . Le Pas-de-Calais, par exemple, se verra prélever 9,2 millions d'euros, les Alpes-Maritimes, 4,4 millions et le Val-d'Oise, 4,1 millions.
C'est pourquoi votre commission des finances vous propose un amendement visant à réduire le plafonnement de la reprise de 5 % à 3 % du droit à compensation pour chaque département. D'un coût de 15,1 millions d'euros en 2012, ce dispositif devrait permettre de préserver les finances des départements concernés .
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 13
(Art. 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006)
Compensation au département de Mayotte des charges résultant de la mise en oeuvre du revenu de solidarité active (RSA)
Commentaire : le présent article vise à prévoir les modalités de compensation au département de Mayotte de la mise en oeuvre, à compter du 1 er janvier 2012, du revenu de solidarité active.
I. LE DROIT EXISTANT
Le revenu de solidarité active (RSA), créé en métropole le 1 er juillet 2009, a été rendu applicable aux quatre départements d'outre-mer (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion) le 1 er janvier 2011, comme l'a rappelé le commentaire de l'article 12 du présent projet de loi de finances, auquel il est sur ce point renvoyé.
A cette date, Mayotte n'était pas un département français puisque le principe de la départementalisation, acté par la loi organique du 3 août 2009 169 ( * ) , a prévu que la collectivité départementale de Mayotte deviendrait le département de Mayotte à compter de la première réunion suivant le renouvellement du conseil général en 2011. Mayotte est donc devenu le 31 mars 2011 un département d'outre-mer, régi par les dispositions de l'article 73 de la Constitution .
Comme l'a rappelé le rapport de notre collègue Christian Cointat sur le projet de loi relatif au département de Mayotte 170 ( * ) , ce changement institutionnel se traduit par une application progressive à Mayotte de la législation applicable dans les autres départements français . Il conduira à des transferts, des créations et des extensions de compétences à la charge du nouveau département.
S'agissant plus spécifiquement du RSA , qui ne s'applique pas aujourd'hui à Mayotte, l'étude d'impact jointe au projet de loi relatif au département de Mayotte précisait qu'il ferait l'objet d'une création de compétence et qu'il serait « mis en place dès 2012, au quart du niveau national, pour progresser ensuite pendant une période d'environ 20 ans ».
L'article 30 de la loi n° 2010-1487 du 7 décembre 2010 relative au département de Mayotte a ainsi habilité le Gouvernement à prendre par voie d'ordonnance les mesures nécessaires à l'application du RSA dans ce département.
D'après les informations transmises par le Gouvernement à votre rapporteure générale, le projet d'ordonnance visant à rendre applicable le RSA à Mayotte est en cours d'élaboration, son entrée en vigueur devrait intervenir au 1 er janvier 2012 .
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
A. UN MODE DE COMPENSATION CLASSIQUE
La création du RSA prendra la forme d'une création de compétence à la charge du département de Mayotte.
Comme il a été rappelé dans le commentaire de l'article 12 du présent projet de loi de finances, le Conseil constitutionnel a jugé 171 ( * ) , en application de l'article 72-2 de la Constitution, que, en ce qui concerne les créations et extensions de compétences , « il n'est fait obligation au législateur que d'accompagner ces créations ou extensions de compétences de ressources dont il lui appartient d'apprécier le niveau , sans toutefois dénaturer le principe de la libre administration des collectivités territoriales ».
Le I du présent article propose de mettre en place une compensation au profit du département de Mayotte sur le modèle de la compensation prévue pour l'ensemble des départements français.
Ainsi, Mayotte se verra attribuer une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) , obtenue par application d'une fraction du tarif de cette taxe aux quantités de carburant vendues sur l'ensemble du territoire national. Comme pour les autres départements, le présent article prévoit que « si le produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers affecté annuellement au département [...] représente un montant inférieur à son droit à compensation pour l'année considérée, la différence fait l'objet d'une attribution à due concurrence du part du produit de la taxe [...] revenant à l'Etat ».
B. LA DIFFICULTÉ À ÉVALUER LE MONTANT DU DROIT À COMPENSATION
La situation sociale du département de Mayotte et l'absence d'application du RSA sur ce territoire avant le 1 er janvier 2012 rendent particulièrement difficile l'évaluation a priori du coût de la mise en place du RSA et, par conséquent, du droit à compensation dont bénéficiera le département.
Comme l'indiquent les évaluations préalables du présent article, annexées au présent projet de loi de finances, la compensation prévue au titre de 2012 a été évaluée sur la base d'une estimation prévisible du nombre de foyers pouvant prétendre au bénéfice du RSA.
Deux hypothèses ont ainsi été élaborées, à partir d'une part des données fournies par l'INSEE et d'autre part de celles mises à disposition par la CNAF, qui aboutissent à évaluer le nombre de foyers potentiellement bénéficiaires du RSA à Mayotte entre 13 600 et 18 400 .
En tenant compte du barème du RSA qui sera applicable à Mayotte (un montant forfaitaire de 119 euros versé aux personnes seules sans enfant), le Gouvernement aboutit à un « coût net en année pleine qui varie entre environ 21 millions d'euros pour l'hypothèse basse et 28 millions d'euros pour l'hypothèse haute ».
Toutefois, en raison de la nouveauté que représentera la mise en place de cette prestation, il est fait l'hypothèse que la montée en charge du dispositif sera progressive, ce qui conduit à évaluer le coût effectif de la création du RSA à Mayotte en 2012 dans une fourchette comprise entre 11,6 et 15,7 millions d'euros .
C. UN DROIT À COMPENSATION ÉVOLUTIF
En raison de cette spécificité tenant à la difficulté à évaluer le coût effectif du RSA et de la volonté de préserver autant que possible les finances du département de Mayotte, le II du présent article ne met pas en oeuvre, comme pour les autres départements, un droit à compensation figé mais une compensation évolutive, qui sera déterminée par arrêté conjoint du ministre de l'intérieur et du ministre chargé du budget au plus tard deux mois après l'entrée en vigueur du RSA à Mayotte.
La fraction de TIPP affectée au département n'est donc pas définitivement fixée mais comprise entre :
- 0,030 euros et 0,041 euros par hectolitre s'agissant des supercarburants sans plomb ;
- 0,021 euros et 0,029 euros par hectolitre s'agissant du gazole présentant un point éclair inférieur à 120 °C.
Le Gouvernement précise que le projet d'ordonnance portant extension et adaptation du RSA à Mayotte sera soumis à l'examen de l'assemblée délibérante de cette collectivité. En outre, l'évaluation du droit à compensation fera l'objet d'une saisine de la commission consultative d'évaluation des charges (CCEC).
En outre, le III du présent article intègre le droit à compensation de Mayotte au compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales » qui procède, dans le cadre de la compensation du RSA, à des avances de TIPP au profit des départements.
D. LE CALENDRIER DE LA COMPENSATION
Enfin, d'après les informations transmises par le Gouvernement, le projet d'ordonnance prévoira les dispositions suivantes, qui seront mises en oeuvre par les lois de finances des années concernées :
- pour les années 2013 et 2014 , dans la continuité de ce qui est prévu pour 2012, la compensation sera ajustée au vu des sommes enregistrées pour chacune de ces deux années dans les comptes de la caisse gestionnaire du régime des prestations familiales à Mayotte ;
- à compter de 2015, le montant de la compensation , évalué sur la base de la dépense constatée en 2014, sera ajusté chaque année proportionnellement à l'augmentation progressive du montant forfaitaire de l'allocation. Ainsi, l'ajustement ne portera plus sur le nombre de bénéficiaires du RSA et sur la charge effective supportée par le département. Elle ne sera plus opérée qu'en fonction du montant de l'allocation, dont la montée en charge progressive est prévue sur une période d'environ 20 ans.
*
* *
L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification .
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Les modalités de compensation de la création du RSA à Mayotte prévue par le présent article respectent les obligations constitutionnelles fixées par l'article 72-2 de la Constitution.
Le recours à une compensation évolutive, fixée par le pouvoir réglementaire dans des limites déterminées par la loi, devrait permettre d'éviter que le conseil général de Mayotte subisse les effets infra-annuels d'une compensation qui pourrait, si elle était figée, s'avérer insuffisante en raison aux difficultés rencontrées pour évaluer le coût de la mise en oeuvre du RSA dans ce territoire, dont les spécificités sociales sont importantes.
Enfin, votre commission des finances insiste sur la nécessité de mener à bien rapidement le processus d'adoption de l'ordonnance étendant le RSA à Mayotte eu égard aux difficultés sociales importantes dont souffre ce territoire et aux revendications de la population mahoraise qui se sont exprimées ces dernières semaines. Les engagements pris par Marie-Luce Penchard, ministre chargée de l'outre-mer, de mettre en place effectivement le RSA à Mayotte le 1 er janvier 2012 doivent être tenus.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 14
Ajustement de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) en 2012 et 2013 au vu des données définitives sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) liquidée en 2010
Commentaire : le présent article vise à corriger les montants de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) ainsi que ceux des prélèvements et des reversements au titre des fonds de garantie individuelle des ressources (FNGIR), jusqu'à 2013, au vu des données définitives relatives à la territorialisation du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) au titre de l'année 2010.
I. LE DROIT EXISTANT
A. LE DISPOSITIF DE COMPENSATION À L'EURO PRÈS DE LA RÉFORME DE LA TAXE PROFESSIONNELLE
La réforme de la taxe professionnelle, mise en oeuvre en 2010, a prévu un dispositif de compensation à l'euro près de ses conséquences financières pour les collectivités territoriales. Ce dispositif intervient en deux temps :
- tout d'abord, l'Etat verse à chaque catégorie de collectivités territoriales un montant de dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) qui permet de stabiliser le niveau global des ressources de chaque catégorie de collectivités (bloc communal, départements, régions) avant et après la réforme ;
- puis, au sein de chaque catégorie de collectivités territoriales, les collectivités « gagnantes » à la réforme se voient prélever, au profit d'un fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) , leur gain suite à la réforme, reversé aux communes « perdantes » pour garantir qu'elles bénéficient d'une compensation à l'euro près.
Ce dispositif de compensation fonctionne en égalisant :
- d'une part, les ressources modifiées par la réforme effectivement perçues par une collectivité territoriale en 2010 (panier de ressources « avant réforme ») ;
- d'autre part, les ressources que cette même collectivité aurait perçues en 2010 si la réforme avait été mise en oeuvre , en prenant en compte les modifications apportées par la loi de finances pour 2011 172 ( * ) (panier de ressources « après réforme »).
Au sein des ressources « après réforme » figure donc le produit de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) que chaque collectivité aurait perçu en 2010 si la réforme avait été mise en oeuvre 173 ( * ) .
B. LE PROBLÈME DE L'ABSENCE DE TERRITORIALISATION D'UNE PARTIE DU PRODUIT DE CVAE 2010
Le 1.4. de l'article 78 de la loi de finances pour 2010 174 ( * ) a prévu que « le montant définitif des dotations, prélèvements et reversements [au titre de la DCRTP et des FNGIR] est calculé à partir des impositions établies, des dégrèvements ordonnancés et des produits perçus jusqu'au 30 juin 2011 ».
Le législateur a ainsi fixé pour objectif que les montants des dispositifs de compensation à l'euro près soient définitivement établis à la date du 30 juin 2011 .
Ce délai limite pose problème s'agissant du produit de la CVAE 2010 . En effet, cet impôt fait l'objet d'une territorialisation en fonction des éléments déclarés par les entreprises imposées. Comme l'indiquent les évaluations préalables du présent article, si la liquidation définitive de la CVAE 2010 par les entreprises s'est effectuée au mois de mai de l'année 2011, la territorialisation de ce produit en fonction des éléments déclarés par les entreprises, et donc la répartition du produit de CVAE 2010, n'intervient que dans un second temps.
Or, il apparaît que l'ensemble du produit de la CVAE 2010 n'a pu être réparti entre les collectivités territoriales au 30 juin 2011 du fait, d'une part, de la modification des règles de territorialisation par la loi de finances pour 2011 et, d'autre part, de la nécessité de prendre le temps d'exploiter les déclarations des entreprises.
Il en résulte que les montants de DCRTP et des prélèvements et reversements au FNGIR calculés au 30 juin 2011 ne prennent pas en compte l'intégralité du produit de CVAE 2010 . En outre, ces montants pourraient évoluer suite aux modifications de territorialisation qui pourraient intervenir postérieurement à la date du 30 juin 2011.
Le présent article vise à résoudre ce problème.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le I du présent article propose ainsi que les montants des versements de DCRTP et des prélèvements et reversements au titre du FNGIR soient ajustés, en 2012 et en 2013, en fonction du produit de CVAE 2010 déclaré par les entreprises. Ainsi, les montants non encore territorialisés au 30 juin 2011 pourront être pris en compte en 2012 et en 2013.
En pratique, cette disposition évite de geler, comme le prévoyait la loi de finances pour 2010, le montant de la DCRTP et des FNGIR à leur niveau de l'année 2011 . Le deuxième alinéa du I du présent article prévoit que ce ne sera qu'à compter de 2014 que les montants de la dotation ainsi que des prélèvements et reversements au titre du FNGIR seront définitivement figés.
En pratique, ce dégel de la DCRTP et des FNGIR pourra conduire, pour les collectivités territoriales, à des modifications à la hausse ou à la baisse des dotations, des reversements et des prélèvements dont elles font l'objet au titre du mécanisme de compensation à l'euro près.
Le II du présent article prévoit ainsi que ces ajustements seront notifiés aux collectivités territoriales « concomitamment aux éléments notifiés au titre des bases prévisionnelles des impôts directs locaux sur rôles et des produits définitifs de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises », c'est-à-dire avant le 31 mars de chaque année , afin que les collectivités territoriales puissent élaborer leurs budgets sur des bases sincères.
Enfin, le III du présent article prévoit les modalités pratiques des ajustements éventuels de DCRTP et de FNGIR qui seront opérés au titre du I en 2012 et en 2013. Les modifications seront opérées par des ajustements à la hausse ou à la baisse des avances de fiscalité qui transitent par le compte d'avance aux collectivités territoriales au profit de la collectivité territoriale ou de l'établissement public de coopération intercommunale concerné.
* *
*
L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, cinq amendements rédactionnels de notre collègue Gilles Carrez, rapporteur général.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Le présent article est nécessaire pour mettre en oeuvre une compensation à l'euro près des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale fidèle au panier de recettes « après réforme » dont ils bénéficieront effectivement. C'est pourquoi votre commission des finances est favorable à son adoption.
Toutefois, ces ajustements conduiront les montants de la DCRTP et des prélèvements et reversements au titre du FNGIR à continuer à évoluer en 2012 et en 2013 . Il est regrettable que les collectivités soient ainsi maintenues dans un état d'incertitude quant aux montants réels de la compensation dont elles feront l'objet suite à la réforme de la taxe professionnelle .
Les premiers montants des compensations avaient été fournis aux collectivités suite au rapport « Durieux-Subremon » de mai 2010 175 ( * ) . Or, ces montants ont déjà fait l'objet d'ajustements importants lors de la notification, en mars 2011, des montants prévisionnels de DCRTP et de FNGIR à chaque collectivité territoriale. D'après les déclarations de Valérie Pécresse, ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, lors de l'examen du présent article à l'Assemblée nationale, ils feront de nouveau l'objet de modifications au mois de novembre 2011, lors de la notification définitive de ces montants pour l'année 2011. Enfin, du fait de l'application du présent article, de nouveaux ajustements seront effectués en 2012 et en 2013.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 14 bis (nouveau)
(Art. L. 521-23 du code de l'énergie)
Modification de la répartition de la redevance sur les concessions hydroélectriques
Commentaire : le présent article tend à supprimer la part de la redevance sur les nouvelles concessions hydroélectriques affectée aux communes et à rétablir à 40 % la part départementale.
I. LE DROIT EXISTANT
Le régime de la redevance proportionnelle sur les nouvelles concessions hydroélectriques est fixé par l'article L521-23 du code de l'énergie, créé par l'ordonnance n° 2011-504 du 9 mai 2011, mais dont la rédaction est issue de la loi portant engagement national sur l'environnement 176 ( * ) .
Il prévoit que « pour toute nouvelle concession hydroélectrique, y compris lors d'un renouvellement, il est institué, à la charge du concessionnaire, au profit de l'Etat, une redevance proportionnelle aux recettes résultant des ventes d'électricité issues de l'exploitation des ouvrages hydroélectriques concédés desquelles est déduit, le cas échéant, le montant des achats d'électricité pour les pompages. Pour le calcul du montant de la redevance, les recettes et les achats d'électricité sont calculés comme la valorisation de la production ou de la consommation d'électricité aux prix constatés sur le marché. Le taux de chaque redevance ne peut excéder un taux plafond, déterminé par l'autorité concédante dans le cadre de la procédure de mise en concurrence . »
Antérieurement à la loi Grenelle 2 , les dispositions législatives (précédemment regroupés dans la loi du 16 octobre 1919 177 ( * ) ) prévoyaient que le produit de la redevance était affecté pour 60 % à l'Etat et pour 40 % aux départements sur le territoire desquels coulent les cours d'eau utilisés.
Le nouveau régime mis en place en 2010 a réduit la part des départements à un tiers de la redevance et créé une part, égale à un sixième du total, affectée aux communes sur le territoire desquelles coulent les cours d'eau utilisés ou à leurs groupements sous réserve de l'accord explicite de chacune d'entre elles, la répartition entre les communes étant proportionnelle à la puissance moyenne hydraulique devenue indisponible dans les limites de chaque commune du fait de l'exploitation de l'ouvrage hydroélectrique.
II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Le présent article a été adopté par l'Assemblée nationale, à l'initiative de notre collègue député Michel Bouvard , avec l' avis favorable de la commission des finances, le Gouvernement s'en remettant à la sagesse en considérant « que les parlementaires sont les mieux à même de définir le partage entre communes et départements ».
Il propose de revenir à la situation antérieure à la loi Grenelle 2 (soit 60 % pour l'Etat, 40 % pour les départements) et à supprimer, en conséquence, la part communale. Cette position est justifiée par la volonté de « rééquilibrer la répartition du produit fiscal des concessions hydroélectriques » dans la mesure où la réforme de la fiscalité locale qui a suivi la suppression de la taxe professionnelle a considérablement réduit la part perçue par le département sur les installations hydroélectriques au profit de celle des communes.
En effet, les communes bénéficient désormais de l'intégralité de la cotisation foncière des entreprises portant sur ces installations alors que les départements ne perçoivent que la moitié de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) sur les installations photovoltaïques et hydrauliques.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Cette disposition semble justifiée par la remise en cause des équilibres existants entre départements et communes, intervenue du fait de la réforme de la fiscalité locale et de la suppression de la taxe professionnelle.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 14 ter (nouveau)
(Art. 125 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 et art. 1648 A et 1648 AC du code général des impôts)
Minoration de la dotation de l'Etat aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle
Commentaire : le présent article tend à minorer de 38 millions d'euros, entre 2011 et 2012, la dotation versée par l'Etat aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle.
I. LE DROIT EXISTANT
La réforme de la taxe professionnelle mise en oeuvre en 2010 a rendu obsolète le mécanisme d'alimentation des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) et des fonds de compensation des nuisances aéroportuaires (FCNA), fondés sur les bases de taxe professionnelle.
Afin de préserver ces fonds, elle a prévu de remplacer une partie de leur alimentation par des dotations versées par l'Etat.
Ainsi, l'article 1648 A du code général des impôts prévoit que les FDPTP perçoivent en 2011 une dotation de l'Etat dont le montant est égal à la somme des versements qu'ils ont effectués en 2009 au titre des communes et intercommunalités dites « défavorisées » 178 ( * ) . La loi laisse une marge d'appréciation large aux conseils généraux pour répartir ces fonds, qui doivent bénéficier aux communes et intercommunalités défavorisées « par la faiblesse de leur potentiel fiscal ou l'importance de leurs charges ». L'article 125 de la loi de finances pour 2011 179 ( * ) prévoit par ailleurs qu'à compter de l'année 2012, les FDPTP continuent de percevoir une dotation de l'Etat égale à celle versée en 2011 .
Par ailleurs, l'article 1648 AC du code général des impôts prévoit qu'en 2011 une dotation de l'Etat, égale à la somme des reversements qu'ils ont opérés en 2010, alimente les FCNA.
II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable de sa commission des finances, un amendement du Gouvernement visant à réduire de 38 millions d'euros le montant de la dotation de l'Etat versée en 2012 aux FDPTP, par rapport au montant versé en 2011 .
L'exposé sommaire de l'amendement indique que son dispositif se contente de stabiliser en valeur au niveau fixé en loi de finances initiale pour 2011 le montant de cette dotation. En effet, il est apparu, en exécution, que le Gouvernement avait sous-estimé à hauteur de 38 millions d'euros, en loi de finances initiale pour 2011, la base servant à calculer le montant de la dotation, constituée par les reversements des FDPTP en 2009 au profit des communes dites défavorisées. Toutefois, le présent article se traduit bien par une minoration de 38 millions d'euros de la dotation entre les années 2011 et 2012 .
En pratique, le I du présent article fige au montant de 418,5 millions d'euros la somme des dotations de l'Etat aux fonds visés par l'article , qui se répartissent comme suit :
- 411,7 millions d'euros pour la dotation au profit des FDPTP ( 1° du II du présent article) ;
- 6,5 millions d'euros au profit du FCNA de l'aéroport Roissy-Charles de Gaulle ( 2° du II du présent article) ;
- 0,3 millions d'euros au profit du FCNA de l'aéroport d'Orly ( 2° du II du présent article).
D'après les informations recueillies par votre rapporteure générale, la dotation aux FDPTP subit l'intégralité de la minoration de 38 millions d'euros , le montant des dotations versées aux FCNA n'étant pas modifié par rapport à 2011 mais seulement inscrit, en valeur, dans le code général des impôts.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
L'application du présent article conduirait à une diminution de 38 millions d'euros du montant des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales . En outre, ce sont les communes et les intercommunalités défavorisées qui subiraient directement les conséquences de la minoration des dotations visées par l'article puisque ce sont elles qui bénéficient des reversements en provenance des FDPTP.
Comme l'indique l'exposé des motifs de l'amendement, son objectif est de contribuer à réduire de 200 millions d'euros le montant global des concours de l'Etat aux collectivités territoriales , dans le cadre de l'effort supplémentaire de réduction des dépenses de l'Etat d'un milliard d'euros annoncé par François Fillon, Premier ministre, le 24 août 2011.
Or, votre commission des finances est opposée à ce que les collectivités territoriales contribuent à cet effort supplémentaire .
La situation financière des collectivités territoriales et leur autonomie fiscale ont déjà été malmenées par la réforme de la taxe professionnelle , alors qu'elles ne sont pas principalement responsables du niveau d'endettement de la France puisque, depuis le début des années 1980, leur endettement s'est établi entre 7 et 9 points de PIB.
Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.
ARTICLE 15
Évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales
Commentaire : le présent article procède à l'évaluation, pour 2012, des prélèvements opérés sur les recettes de l'Etat au bénéfice des collectivités territoriales, soit au total 55,20 milliards d'euros après correction par l'Assemblée nationale.
I. LE DROIT EXISTANT
Le présent article, spécialement dédié aux prélèvements opérés sur les recettes de l'Etat au bénéfice des collectivités territoriales, résulte des prescriptions de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).
En effet, aux termes de son article 6 : « Un montant déterminé de recettes de l'Etat peut être rétrocédé directement au profit des collectivités territoriales ou des Communautés européennes en vue de couvrir des charges incombant à ces bénéficiaires ou de compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d'impôts établis au profit des collectivités territoriales. Ces prélèvements sur les recettes de l'Etat sont, dans leur destination et leur montant, définis et évalués de façon précise et distincte ». Or l'article 34 précise que « dans la première partie, la loi de finances de l'année (...) évalue chacun des prélèvements mentionnés à l'article 6 ».
La portée normative du présent article est toutefois limitée. En effet, le montant de certains prélèvements est purement évaluatif . C'est le cas, par exemple, du prélèvement opéré au titre du fonds de compensation pour la TVA (FCTVA), soit 5,51 milliards d'euros prévus pour 2012, et du prélèvement opéré au titre de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale (1,9 milliard d'euros prévus pour 2012).
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Au total, le périmètre des prélèvements sur recettes en 2012 était égal, dans la version initiale du présent projet de loi de finances, à 55,36 milliards d'euros , dont 41,47 milliards d'euros pour la seule dotation globale de fonctionnement (DGF).
Plusieurs changements interviennent entre les exercices 2011 et 2012 en ce qui concerne les prélèvements sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales.
Deux prélèvements liés à des compensations d'exonérations de taxe professionnelle font l'objet de mesures de périmètre et disparaissent en tant que tels 180 ( * ) :
- la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) , d'un montant de 363 millions d'euros en 2011. Cette dotation est en effet fondue dans deux autres prélèvements sur recettes : d'une part, la nouvelle dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle (DUCSTP) au profit des communes et intercommunalités et, d'autre part, la dotation pour transferts de compensations d'exonérations de fiscalité directe locale au profit des départements et des régions ;
- la compensation d'exonération au titre de la réduction de la fraction de recettes prises en compte dans les bases de la taxe professionnelle des titulaires de bénéfices non commerciaux , évaluée à 172 millions d'euros en 2011. Elle est également intégrée à la nouvelle DUCSTP.
A l'inverse, trois nouveaux prélèvements sur recettes seront créés en 2012. C'est le cas :
- de la DUCSTP évoquée ci-dessus, qui s'élèvera en 2012 à 447 millions d'euros après minoration au titre des variables d'ajustement ;
- de la dotation de protection de l'environnement et d'entretien des voiries municipales , dit prélèvement « TGAP Granulats », dotée de 23 millions d'euros en 2012. Ce prélèvement sur recettes, créé à l'initiative du Sénat par l'article 139 de la loi de finances pour 2011, vise à affecter aux collectivités territoriales un tiers du produit de la taxe générale sur les activités polluantes acquittée par les personnes qui livrent des matériaux d'extraction, afin d'aider les communes et intercommunalités à financer des opérations de protection de l'environnement d'entretien des voiries municipales 181 ( * ) ;
- de la dotation de compensation des produits syndicaux fiscalisés , évaluée à 40 millions d'euros en 2012. Cette dotation a été créée à l'initiative de votre commission des finances pour régler les problèmes résultant de la non compensation des pertes de recettes résultant pour les syndicats à contribution fiscalisée de la réforme de la taxe professionnelle.
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Sur l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a révisé le montant total des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales dans le sens d'une minoration de 167 millions d'euros , portant le total des prélèvements à 55,20 milliards d'euros .
A. DES MESURES DE COORDINATION
Cet amendement correspond pour partie à une coordination à la suite de l' adoption de plusieurs amendements proposés par le Gouvernement visant à réduire de 200 millions d'euros le montant global des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales , dans le cadre de l'effort global de réduction supplémentaire des dépenses d'un milliard d'euros.
Cette minoration se traduit, au sein du présent article :
- par la diminution à hauteur de 77 millions d'euros du montant de la DGF des régions et des départements, ceux-ci devant financer par redéploiements internes à la DGF l'augmentation des dotations de péréquation 182 ( * ) ;
- par la diminution de 9,1 millions d'euros de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité directe locale, du fait de la suppression du prélèvement sur recettes au titre de la taxe « flippers » 183 ( * ) ;
- par la baisse de 38 millions d'euros de la dotation de garantie des reversements des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) 184 ( * ) ;
- enfin, par la suppression du prélèvement TGAP « Granulats » , doté de 23,3 millions d'euros dans le projet de loi de finances présenté par le Gouvernement 185 ( * ) .
B. LA SUPPRESSION DE LA DOTATION AU FONDS « CATNAT »
Par ailleurs, l'amendement adopté par l'Assemblée nationale vise à annuler la dotation de 20 millions d'euros destinée à abonder le fonds de solidarité des collectivités territoriales touchées par des catastrophes naturelles (fonds « CATNAT »).
Ce fonds a été doté, depuis sa création en 2008, de 45 millions d'euros : 20 millions d'euros en 2008, 10 millions d'euros en 2009 et 15 millions d'euros en 2010. D'après les informations fournies par le Gouvernement, il dispose encore de 20 millions d'euros à la fin de l'exercice 2011, ce qui justifierait de ne pas prévoir un nouvel abondement de 20 millions d'euros en 2012.
Le tableau ci-dessous récapitule les montants des prélèvements sur recettes dans la version initiale du présent projet de loi de finances et dans sa version telle qu'amendée par l'Assemblée nationale.
Prélèvements opérés sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales
(en millions d'euros)
|
Intitulé du prélèvement |
Projet de loi initial pour 2012 |
Projet suite au vote de l'Assemblée nationale |
|
Prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la dotation globale de fonctionnement |
41 466 752 |
41 389 752 |
|
Prélèvement sur les recettes de l'État du produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation et des radars automatiques |
0 |
0 |
|
Prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs |
24 000 |
24 000 |
|
Dotation de compensation des pertes de bases de la taxe professionnelle et de redevance des mines des communes et de leurs groupements |
50 000 |
50 000 |
|
Prélèvement sur les recettes de l'État au profit du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) |
5 507 000 |
5 507 000 |
|
Prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale |
1 912 752 |
1 903 658 |
|
Dotation élu local |
65 006 |
65 006 |
|
Prélèvement sur les recettes de l'État au profit de la collectivité territoriale de Corse et des départements de Corse |
40 976 |
40 976 |
|
Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI) |
500 000 |
500 000 |
|
Dotation départementale d'équipement des collèges |
326 317 |
326 317 |
|
Dotation régionale d'équipement scolaire |
661 186 |
661 186 |
|
Fonds de solidarité des collectivités territoriales touchées par des catastrophes naturelles |
20 000 |
0 |
|
Dotation globale de construction et d'équipement scolaire |
2 686 |
2 686 |
|
Dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) |
2 944 000 |
2 944 000 |
|
Dotation pour transferts de compensations d'exonérations de fiscalité directe locale |
875 440 |
875 440 |
|
Dotation de garantie des reversements des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) |
456 459 |
418 500 |
|
Dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle (DUCSTP) |
447 032 |
447 032 |
|
Dotation de protection de l'environnement et d'entretien des voiries municipales (TGAP « Granulats ») |
23 300 |
0 |
|
Dotation de compensation des produits syndicaux fiscalisés |
40 000 |
40 000 |
|
Total |
55 362 906 |
55 195 553 |
Source : présent projet de loi de finances, après son examen par l'Assemblée nationale
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
L'adoption en l'état du présent article conduirait à une diminution de 167 millions d'euros du montant des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales , du fait des diverses mesures adoptées par l'Assemblée nationale pour réduire de 200 millions d'euros ce montant global, dans le cadre de l'effort supplémentaire de réduction des dépenses de l'Etat d'un milliard d'euros annoncé par François Fillon, Premier ministre, le 24 août 2011.
Or, votre commission des finances est opposée à ce que les collectivités territoriales contribuent à cet effort supplémentaire .
Votre rapporteure générale rappelle que la situation financière des collectivités territoriales et leur autonomie fiscale ont déjà été malmenées par la réforme de la taxe professionnelle , alors qu'elles ne sont pas principalement responsables du niveau d'endettement de la France puisque, depuis le début des années 1980, leur endettement s'est établi entre 7 et 9 points de PIB.
Votre commission des finances vous propose un amendement visant à :
- revenir aux montants des prélèvements sur recettes récapitulés par le présent article dans sa version initiale , par coordination avec les amendements qu'elle propose par ailleurs pour revenir sur la diminution de 200 millions d'euros des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales et pour revenir sur la suppression de la dotation de 20 millions d'euros au profit du fonds « CATNAT », qui ne résulte que du présent article ;
- intégrer au tableau de récapitulation la création du prélèvement sur recettes de 100 millions d'euros au bénéfice du fonds exceptionnel de soutien aux départements en difficulté , que votre commission des finances vous propose de créer par l'adoption d'un amendement portant article additionnel après l'article 8.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
* 136 Conséquences des décisions prises par les départements du Finistère, de la Sarthe et de la Vendée de mettre fin à l'exercice de certaines compétences dans le domaine de la santé publique.
* 137 Loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010.
* 138 Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005.
* 139 Loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité.
* 140 Loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2004.
* 141 Loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006.
* 142 Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.
* 143 Loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010.
* 144 Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.
* 145 Le RSA n'ayant été étendu en outre-mer qu'au 1 er janvier 2011.
* 146 Décision n° 2001-142/145 QPC du 30 juin 2011.
* 147 Sur les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel, voir le commentaire de l'article 12 du présent projet de loi de finances.
* 148 Loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010.
* 149 Loi n° 2010-1658.
* 150 Réponse aux questionnaires adressés par votre commission des finances.
* 151 Voir le rapport n° 78 (2010-2011), loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, M. Philippe Marini, rapporteur général, fait au nom de la commission des finances.
* 152 Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008.
* 153 Loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009.
* 154 Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010.
* 155 Il est renvoyé, sur ce point, au commentaire de l'article 31 du présent projet de loi de finances.
* 156 Exonération de taxe professionnelle des établissements nouveaux en totalité l'année de leur création et de moitié l'année suivante.
* 157 Loi n° 2008-1249 du 1 er décembre 2008.
* 158 Avis n° 32 (2008-2009), Eric Doligé, rapporteur pour avis au nom de la commission des finances.
* 159 Ordonnance n° 2010-686 du 24 juin 2010 portant extension et adaptation dans les départements d'outre-mer, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon de la loi n° 2008-1249 du 1 er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion.
* 160 Décision n° 2004-509 DC du 13 janvier 2005 relative à la loi de programmation pour la cohésion sociale.
* 161 Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008.
* 162 Loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009.
* 163 Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010.
* 164 Exposé des motifs de l'amendement adopté par le Sénat à l'article 25 du projet de loi de finances pour 2011.
* 165 Le cas de la compensation à Mayotte de la mise en place du RSA fait l'objet de l'article 13 du présent projet de loi de finances, au commentaire duquel il est renvoyé.
* 166 Décision n° 2001-142/145 QPC du 30 juin 2011.
* 167 « Les compensations des transferts de compétences : pistes pour des relations apaisées entre l'Etat et les collectivités territoriales », rapport n° 572 (2009-2010), MM. Yves Krattinger et Roland du Luart, fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation.
* 168 Voir notamment la décision DC n° 2003-489 du 29 décembre 2003 sur la loi de finances pour 2004.
* 169 Loi n° 2009-969 du 3 août 2009 relative à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et à la départementalisation de Mayotte.
* 170 Rapport n° 17 (2010-2011) sur le projet de loi relatif au département de Mayotte, fait par M. Christian Cointat au nom de la commission des lois.
* 171 Décision n° 2004-509 DC du 13 janvier 2005 relative à la loi de programmation pour la cohésion sociale.
* 172 Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2009.
* 173 Il est rappelé qu'à titre transitoire, la CVAE 2010 a été perçue par l'Etat, celui-ci reversant en 2010 aux collectivités territoriales une compensation-relais représentative du produit de TP qu'elles ont perdu.
* 174 Loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2010.
* 175 Rapport sur l'évaluation des effets de la réforme de la taxe professionnelle sur la fiscalité des collectivités territoriales et sur les entreprises, établi sous la supervision de MM. Bruno Durieux, inspecteur général des finances et Patrick Subremon, inspecteur général de l'administration, mai 2010.
* 176 Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 dite loi Grenelle 2.
* 177 Loi relative à l'utilisation de l'énergie hydraulique. D'autres textes sont venus compléter et mettre à jour la loi de 1919, notamment la loi n° 80-531 du 15 juillet 1980 sur les économies d'énergie et à l'utilisation de la chaleur, la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau, et la loi n° 2005-781 de programme du 13 juillet 2005 fixant les orientations de la politique énergétique.
* 178 Les reversements des FDPTP en direction des communes dites « concernées » ont par ailleurs été garantis par le mécanisme de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) et des fonds nationaux de garantie individuelle des ressources (FNGIR).
* 179 Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.
* 180 Le détail de l'évolution de ces prélèvements sur recettes est exposé dans le commentaire de l'article 9 du présent projet de loi de finances au sein du présent rapport.
* 181 Voir sur ce point le commentaire de l'article 9 ter du présent projet de loi de finances au sein du présent rapport.
* 182 Voir sur ce point le commentaire de l'article 6 du présent projet de loi de finances au sein du présent rapport.
* 183 Voir sur ce point le commentaire de l'article 9 bis du présent projet de loi de finances au sein du présent rapport.
* 184 Voir sur ce point le commentaire de l'article 14 ter du présent projet de loi de finances au sein du présent rapport.
* 185 Voir sur ce point le commentaire de l'article 9 ter du présent projet de loi de finances au sein du présent rapport.