2. L'impact de la réforme des retraites sur les pensions versées aux agents de l'Etat
a) Des dépenses dynamiques impliquant un besoin de financement élevé à long terme
Dans son rapport spécial, notre collègue Francis Delattre détaille l'évolution des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte d'affectation spéciale « Pensions ».
Le compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », institué par l'article 21 de la LOLF, permet de retracer les opérations relatives aux pensions civiles et militaires de retraite des agents de l'Etat et avantages accessoires dans un compte unique. Les crédits du CAS « Pensions » augmentent en 2012 de 2 milliards d'euros pour s'établir à 54,6 milliards d'euros, soit une hausse de 3,9 %.
Le « besoin de financement actualisé » mesure les réserves qui seraient en théorie nécessaires aujourd'hui, en étant placées au taux d'intérêt du marché, pour faire face à l'ensemble des décaissements nécessaires pour combler les déficits anticipés. Les hypothèses de calcul se fondent sur la masse des prestations et des cotisations anticipées à législation constante, sur la base de taux de cotisations inchangés. Néanmoins, l'exercice de projection impose de choisir un ensemble d'hypothèses démographiques (évolution de la population active, tables de mortalité, taux de fécondité, etc.) et macroéconomiques (croissance, évolution des salaires, etc.) nécessairement sujettes à incertitude.
Sur la base d'un taux d'actualisation médian de 1,53 %, le besoin de financement du régime de la fonction publique d'Etat , actualisé à 100 ans 110 ( * ) , s'élève à 490 milliards d'euros au 31 décembre 2010. A cette date, on comptait 1,71 million de pensionnés civils de l'Etat , en hausse de 70 095 pensionnés sur un an.
Le graphique ci-après illustre l'évolution annuelle de la masse des prestations du régime et décompose son financement entre les cotisations salariales et contributions des employeurs à droit constant ainsi que le besoin supplémentaire de financement annuel. Il indique également le besoin de financement actualisé cumulé sur la période de projection 2011-2110.
Financement des retraites du régime des fonctionnaires de l'Etat et des militaires
Source : rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique, annexé au projet de loi de finances pour 2012
b) L'impact de la réforme des retraites sur les dépenses de pension de l'Etat
En application de la réforme des retraites du 9 novembre 2010, dont l'objectif est le retour à l'équilibre global du système de retraites en 2018, le régime de retraite des agents de l'Etat a été modifié sur deux points principaux ayant eu un impact sur le projet de loi de finances pour 2012 :
- la mise en oeuvre des mesures transversales d'augmentation progressive de l'âge légal de départ de 60 à 62 ans, ainsi que la hausse de l'âge d'annulation de la décote de 65 à 67 ans ;
- des mesures spécifiques de convergence vers les paramètres des régimes de droit commun, en particulier l'évolution des modalités de calcul du minimum garanti, la mise en extinction progressive du départ anticipé des fonctionnaires parents de 3 enfants après 15 ans de carrière et la hausse progressive du taux de cotisation salariale des fonctionnaires, suivant un relèvement de ce taux de 0,27 point chaque année pour atteindre en 2020 le taux en vigueur pour les régimes de droit commun (10,55 %), alors que le taux initial s'élevait à 7,85 %. Le taux de cotisation salariale s'établira ainsi à 8,39 % en 2012.
En 2012, l'économie budgétaire résultant de la réforme des retraites pour les fonctionnaires est évaluée par le Gouvernement à 0,5 milliard d'euros , correspondant à 0,2 milliard d'euros de moindres dépenses (au titre des mesures d'âge et des mesures de convergence entre les régimes public et privé) et à 0,3 milliard d'euros de recettes supplémentaires , du fait de l'alignement du taux de cotisation. Pour 2013, l'impact budgétaire est évalué à 0,9 milliard d'euros, dont 0,4 milliard d'euros de baisses de dépenses et 0,5 milliard d'euros de hausse de recettes.
Le Gouvernement précise que « en 2011 et en 2012, le rendement de la réforme est diminué par l'entrée en vigueur, au 1 er juillet 2011, de l'aménagement de l'extinction du dispositif de départs anticipé des parents de trois enfants ayant effectué 15 années de service. Environ 15 000 départs anticipés de fonctionnaires de l'Etat parents de trois enfants sont attendus en 2011. Ce dispositif, qui reste ouvert aux agents à moins de cinq années de l'âge d'ouverture des droits au 1 er janvier 2011, aura un coût allant en s'estompant jusqu'en 2015 ».
Si les comportements de départ en retraite des agents constituent un facteur d'incertitude, notre collègue Francis Delattre, rapporteur spécial de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte d'affectation spéciale « Pensions », a analysé l'évaluation par le Gouvernement des effets de la réforme sur les départs en retraite, en comparant les données fournies avant et après la réforme.
Il apparaît ainsi que les révisions à la hausse du nombre d'ayants droit en 2010 et 2011 (11 672) sont inférieures de moitié aux révisions à la baisse du nombre d'ayants droit en 2012 et 2013 (20 500) . Sur quatre ans (2010-2013), les prévisions du nombre global d'ayants droit diminuent ainsi de près de 3 % , ce qui est la conséquence du recul de l'âge d'ouverture des droits à la retraite .
* 110 Par hypothèse, l'horizon de l'évaluation découle de la date maximale présumée au décès du plus jeune ayant cause participant au système actuel (100 ans).