3. La possibilité d'un effort plus important d'ici 2016 que ce que suggère le Gouvernement
Le tableau ci-après soumet le scénario du Gouvernement à quelques tests de sensibilité. Les résultats sont bien entendu purement indicatifs, d'autant plus que la programmation annexée au présent projet de loi de finances est, comme d'habitude, très vague 67 ( * ) . Par ailleurs, le Gouvernement n'a pas publié de programmation actualisée prenant en compte sa révision à la baisse de l'hypothèse de croissance et les mesures annoncées le 7 novembre.
Les calculs ci-après prennent en compte l'effort supplémentaire annoncé le 7 novembre 2011 en conséquence de la révision de 1,75 % à 1 % de l'hypothèse de croissance pour 2012.
Le premier test (scénario B), retenant une prévision de croissance de 1 % en 2012, consiste à supposer que l'élasticité des recettes publiques au PIB n'est pas globalement légèrement supérieure à 1, comme dans le scénario annexé au présent projet de loi de finances 68 ( * ) , et semble-t-il la programmation que le Gouvernement retient désormais implicitement 69 ( * ) , mais légèrement inférieure , en raison d'une croissance inférieure à son potentiel en début de période. L'importance essentielle de cette hypothèse a en particulier été soulignée par notre collègue député Jérôme Cahuzac, président de la commission des finances de l'Assemblée nationale. On parvient alors, après prise en compte de l'effort supplémentaire annoncé le 7 novembre, à un déficit public de 3,5 points en 2013 (au lieu de 3 points) et 0,8 point en 2016 (au lieu de l'équilibre).
Les scénarios C et D modifient le scénario B en retenant une hypothèse de croissance du PIB de 1,5 % en 2011 et de respectivement 1 % et 0 % en 2012, conformément au scénario de référence et au scénario pessimiste de la commission des finances, présentés au début du présent rapport.
Le déficit est alors :
- de 5,8 points en 2011 (au lieu de 5,7 points) ;
- de respectivement 3,7 points et 4,4 points en 2013 (au lieu de 3 points) ;
- de respectivement 0,9 et 1,6 points en 2016.
Autrement dit, la seule prise en compte d'hypothèses moins favorables, mais tout aussi crédibles, en matière d'élasticité des recettes au PIB et de croissance du PIB, suffit, dans le cas du scénario D, à ce que le déficit soit toujours proche du seuil de 3 points de PIB en 2015 . Les 3 milliards d'euros par an de mesures nouvelles sur les recettes prévus pour chacune des années 2013 à 2016 sont manifestement très insuffisants, même en prenant en compte la légère augmentation découlant du plan annoncé le 7 novembre.
Les scénarios E et F combinent les deux scénarios précédents avec une hypothèse de croissance des dépenses publiques de 1 % par an en volume (contre une hypothèse implicite de l'ordre de 0,5 % par an dans le cas de la programmation associée au présent projet de loi de finances 70 ( * ) , et d'environ 0,3 % par an après prise en compte des mesures annoncées le 7 novembre). Ce taux de 1 % est très inférieur à la tendance observée sur longue période (supérieure à 2 %), et significativement inférieur à la moyenne attendue par le Gouvernement de 2008 à 2012 (de 1,4 %). On parvient alors, dans les deux scénarios de croissance, à un déficit de l'ordre de 4 ou 5 points de PIB en 2013, et de 2 ou 3 points de PIB en 2016.
Bien entendu, il est hors de question de laisser le solde public connaître une telle évolution. Ces tests de sensibilité ne montrent pas que la situation des finances publiques serait hors de contrôle. Ils révèlent toutefois que, même après prise en compte de l'effort supplémentaire annoncé le 7 novembre, le Gouvernement minore considérablement les efforts à fournir , ce qui lui évite de devoir s'exprimer sur leur répartition.
La programmation du Gouvernement : quelques tests de sensibilité
(y compris mesures supplémentaires annoncées le 7 novembre, qu'on suppose égales à 0,35 point de PIB)
(en points de PIB)
|
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
|
|
A. Scénario annexé au PLF 2012* |
-7,1 |
-5,7 |
-4,5 |
-3,0 |
-2,0 |
-1,0 |
- |
|
A'. Scénario sous-tendant les annonces du 7 novembre 2011** Scénario A + impact d'une croissance de 1 % en 2012 tel qu'évalué par le Gouvernement + mesures supplémentaires sur les dépenses et les recettes telles qu'annoncées le 7 novembre |
-7,1 |
-5,7 |
-4,5 |
-3,0 |
-2,0 |
-1,0 |
0,0 |
|
B. Scénario « 7 novembre » avec élasticité moins favorable (0,8 en 2012 et 1 ensuite) |
-7,1 |
-5,7 |
-4,8 |
-3,5 |
-2,6 |
-1,7 |
-0,8 |
|
Variantes concernant la seule croissance |
|||||||
|
C. Scénario B + croissance du PIB de 1,5 % (au lieu de 1,75 %) en 2011, 1 % en 2012 et 2 % ensuite |
-7,1 |
-5,8 |
-5,0 |
-3,7 |
-2,7 |
-1,8 |
-0,9 |
|
D. Scénario B + croissance du PIB de 1,5 % en 2011, 0 % en 2012 et 2 % ensuite |
-7,1 |
-5,8 |
-5,7 |
-4,4 |
-3,4 |
-2,5 |
-1,6 |
|
Variantes concernant la croissance et les dépenses |
|||||||
|
E. Scénario C + croissance des dépenses de 1 % par an en volume à partir de 2012 (au lieu de 0,5 %) |
-7,1 |
-5,8 |
-5,0 |
-4,2 |
-3,5 |
-2,8 |
-2,2 |
|
F. Scénario D + croissance des dépenses de 1 % par an en volume à partir de 2012 (au lieu de 0,5 %) |
-7,1 |
-5,8 |
-5,7 |
-4,9 |
-4,2 |
-3,5 |
-2,9 |
* Ce scénario repose sur l'hypothèse d'une croissance du PIB de 1,75 % en 2011 et en 2012, puis de 2 % ensuite. L'hypothèse de croissance des dépenses n'est spécifiée ni en moyenne de 2012 à 2015, ni a fortiori année par année, et la programmation est trop peu précise (car exprimée en points de PIB, ce qui pose des problèmes d'arrondis) pour recalculer ces taux. Le Gouvernement indique prévoir une croissance des dépenses en volume de 0,6 % pour la période 2010-2015 (rapport économique, sociale et financier annexé au PLF 2012, tome I, page 89), dont 0,7 % en 2011 et 0,9 % en 2012 (rapport économique, social et financier annexé au PLF 2012, page 62). La moyenne des taux de croissance (mais pas la croissance moyenne) serait de 0,5 % de 2012 à 2015 (rapport sur la dépense publique annexé au PLF 2012, page 75).
** Scénario recalculé à partir des données figurant dans le dossier de presse du 7 novembre 2011. Certaines hypothèses du scénario A, tel que reconstitué par la commission des finances, ont dû être légèrement modifiées pour retrouver la trajectoire de solde. Le taux de croissance des dépenses, de l'ordre de 0,5 % par an en volume dans le scénario A, serait réduit d'environ 0,2 point de 2014 à 2016, du fait du plan annoncé le 7 novembre.
Source : programmation annexée au présent projet de loi de finances, calculs de la commission des finances
* 67 En particulier, les principaux montants sont exprimés non en milliards d'euros, mais en points de PIB, ce qui empêche toute reconstitution précise.
* 68 Selon le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances, « les prélèvements obligatoires devraient se redresser progressivement sur la période après leur sur-réaction à la baisse observée pendant la crise : ils devraient croître spontanément plus vite que le PIB entre 2011 et 2013 avec le rebond de la croissance (élasticité de 1,1 pour l'ensemble des prélèvements obligatoires), avant de progresser à nouveau au rythme du PIB en 2014 et 2015 (élasticité de 1) ».
* 69 Selon les calculs de la commission des finances, l'hypothèse d'élasticité actuellement retenue par le Gouvernement serait de l'ordre de 1,05. Toutefois pour les raisons indiquées cette hypothèse ne peut être reconstituée de manière fiable.
* 70 L'hypothèse de croissance des dépenses n'est spécifiée ni en moyenne de 2012 à 2015, ni a fortiori année par année, mais un recalcul indicatif à partir des données (peu précises, car exprimées en points de PIB) de la programmation indexée conduit à un taux de 0,5 % par an en moyenne. Les mesures annoncées le 7 novembre conduisent à réduire ce taux de 0,2 point par an.