C. LE PILOTAGE DU PLAFOND D'EMPLOIS ET DE LA MASSE SALARIALE
1. Une maîtrise insuffisante de l'emploi des opérateurs, un contournement astucieux de la règle du « un sur deux »
En application du budget triennal, 125 équivalents temps plein (ETP) devaient être supprimés en 2010. Cet objectif initial a été assoupli à -65 ETP en raison du dépassement très significatif des objectifs en 2008 52 ( * ) . L'exécution 2010 va légèrement au-delà de l'objectif, avec la suppression de 71 ETP. 605 entrées ont été enregistrées sous plafond d'emploi ministériel, contre 676 sorties, dont 326 départs à la retraite. La bonne tenue des emplois sous plafond du ministère est néanmoins contrebalancée par la progression mal maîtrisée des emplois des opérateurs (+ 3,3 % entre 2009 et 2010, soit 704 ETPT supplémentaires). Cette progression se fait non seulement sous le plafond d'emplois spécifique des opérateurs (+ 1,7 %), mais aussi sous plafond d'emplois ministériel (+ 8,2 %), ce qui entraîne mécaniquement une forte contrainte à la baisse pour les effectifs des services centraux et déconcentrés du ministère.
Par ailleurs, la Cour des comptes relève que la budgétisation des emplois par le ministère a abouti à un contournement de fait de la règle de non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite . De 2008 à 2010, les départs à la retraite ont systématiquement été sous-estimés en loi de finances initiale, afin de minorer l'effort à accomplir en termes de suppressions nettes d'emplois . En effet, le nombre de non-remplacements est calculé sur la base de la prévision de départs en retraite, dont il représente 50 % (un sur deux). En revanche, lorsque des départs en retraite sont constatés au-delà de la prévision , ils sont remplacés sur la base du un pour un , soit une règle beaucoup moins stricte. En 2010, les départs prévus étaient de 291 ETP, soit 146 remplacements. Les départs effectifs se sont élevés à 326 ETP, soit 35 de plus que la prévision. Ces 35 ETP ont tous été remplacés, ce qui a porté les remplacements effectifs à 181 ETP. Or si la règle du non-remplacement avait été appliquée aux départs à la retraite effectifs, ce sont 17 emplois supplémentaires qui auraient dû être supprimés en 2010... et que le ministère a ainsi « sauvegardés ». La marge de manoeuvre totale ainsi dégagée peut être estimée à 57 ETP sur trois ans ( cf . tableau).
Le contournement de la règle du « un
sur deux »
grâce à la sous-estimation des
départs en retraite
(en ETP)
Source : commission des finances, d'après la Cour des comptes
* 52 La règle du « un sur deux » a été dépassée de 122 ETP, avec des entrées supérieures de 236 ETP aux sorties.