• Un déficit persistant d'encadrement et d'évaluation des dépenses fiscales
Le montant des dépenses fiscales rattachées à la mission « Travail et emploi » s'élève à 11 milliards d'euros , soit un montant quasi équivalent aux dépenses budgétaires de la politique de l'emploi. Outre la prime pour l'emploi (3,56 milliards d'euros), dont le coût augmente malgré la mise en place du revenu de solidarité active (RSA), les réductions d'impôts pour l'emploi d'un salarié à domicile (3 milliards d'euros) et l'exonération d'impôt sur le revenu des heures supplémentaires (1,36 milliard d'euros) pèsent très lourdement sur le rendement des recettes fiscales.
Les pertes de recettes imputables à tous les dispositifs fiscaux dérogatoires relevant de la mission a excédé de 5 % (+ 539 millions d'euros) le coût initialement prévu. Les deux causes principales en sont :
- la prime pour l'emploi (3,56 milliards d'euros au lieu de 3,2 milliards) ;
- l'exonération d'impôt sur le revenu des heures supplémentaires (1,36 milliard d'euros au lieu de 1,2 milliard).
Au total, le niveau des dépenses fiscales actualisé pour 2010 demeure d'un niveau équivalent à celui de 2009 (11 041 millions d'euros). Mais plus que sur leur volume, votre rapporteur spécial s'interroge sur l'utilité de ce que notre collègue Philippe Marini, rapporteur général, qualifie d'allègements de prélèvements obligatoires 313 ( * ) .
Il apparaît, dans les documents budgétaires, que les responsables de programmes ne disposent pas de leviers suffisants d'action ou d'évaluation des dépenses fiscales . Aussi, on peut trouver surprenant de rattacher des instruments de politique publique à une mission dont ni les gestionnaires, ni le ministre de tutelle ne semblent avoir prise sur ces outils. Interrogé sur son appréciation de l'efficacité de la prime pour l'emploi, Xavier Bertrand, ministre du travail, de l'emploi et de la santé, s'est borné à indiquer que « l'évaluation de la dépense fiscale en tant que telle [...] relève de la ministre de l'économie, des finances et de l'industrie ». Faudrait-il considérer que la ventilation des dépenses fiscales par mission n'est qu'un exercice de pure forme ?
Alors que votre rapporteur spécial s'était félicité de l'effort de pédagogie dont ont fait preuve les responsables de programme dans le RAP pour 2008, en présentant une évaluation de trois « dépenses fiscales à forts enjeux » (le crédit et la réduction d'impôt sur le revenu pour l'emploi d'un salarié à domicile ainsi que l'exonération de TVA pour les associations agréées de services à la personne), cette rubrique a été supprimée. Les rapports annuels de performances se contentent depuis de présenter une extraction actualisée des rubriques figurant dans le tome II du fascicule des « Voies et moyens », sans aucune justification qualitative.
D'une manière générale, votre rapporteur spécial déplore que les différentiels entre estimation et actualisation des chiffrages pour 2010 ne fassent l'objet d'aucune justification dans le rapport annuel de performances. Aussi, il réitère la recommandation, formulée année après année, visant à étendre , de manière systématique et suivie, au moins aux dispositifs fiscaux dérogatoires les plus couteux le principe d'une évaluation détaillée et associée à un indicateur de performance .
L'évaluation des dix principales dépenses
fiscales
de la mission « Travail et emploi »
(en millions d'euros)
|
Dépenses fiscales |
Chiffrage |
Chiffrage |
Chiffrage |
Chiffrage |
Chiffrage |
Ecart |
|
pour 2007 |
pour 2008 |
pour 2009 |
initial pour 2010 |
actualisé pour 2010 |
Chiffrage initial/chiffrage actualisé |
|
|
Prime pour l'emploi |
4 520 |
4 480 |
3 936 |
3 200 |
3 560 |
+ 360 |
|
Crédit d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile |
- |
1 495 |
1 682 |
1 750 |
1 750 |
0 |
|
Exonération au titre des heures supplémentaires |
- |
220 |
1 290 |
1200 |
1 360 |
+160 |
|
Réduction d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile |
2 190 |
1 110 |
1 248 |
1 250 |
1 300 |
+ 50 |
|
TVA à 5,5 % pour les cantines et restaurants d'entreprise |
740 |
820 |
860 |
830 |
870 |
+ 40 |
|
Exonération de TVA des prestations de services rendus aux personnes physiques par les associations agréées |
500 |
550 |
600 |
650 |
650 |
0 |
|
Crédit d'impôt en faveur de l'apprentissage |
370 |
420 |
440 |
370 |
440 |
+ 70 |
|
Exonération du salaire des apprentis |
210 |
240 |
255 |
350 |
265 |
- 85 |
|
Exonération de la participation employeur aux tickets restaurant |
200 |
200 |
200 |
240 |
200 |
- 40 |
|
Réduction d'impôt sur les cotisations syndicales |
115 |
120 |
123 |
120 |
130 |
+ 10 |
Source : commission des finances, d'après les rapports annuels de performances « Travail et emploi » annexés aux projets de loi de règlement pour 2008, 2009 et 2010
* 313 Rapport d'information n° 553 (2010-2011) « Comment définir et chiffrer les allègements de prélèvements obligatoires ? ».