O PRINCIPALES OBSERVATIONS SUR LES PROGRAMMES
§ LE PROGRAMME 176 « POLICE NATIONALE »
• Une trajectoire budgétaire tendue
En 2010, le programme « Police nationale » s'est appuyé sur des enveloppes budgétaires correspondant à 8 881,6 millions d'euros d'AE et à 8 858,1 millions d'euros de CP.
Au regard de la LFI pour 2010, l'exécution budgétaire des CP se présente donc en dépassement de l'autorisation initialement accordée avec un taux de surconsommation s'élevant à 101,2 % . Ce dépassement ne se retrouve toutefois pas s'agissant des AE, dont le taux de consommation représente 99,9 % des autorisations accordées en LFI.
La surconsommation des CP se décline sur les titres suivants :
- titre 2 (dépenses de personnel) : si le taux de surconsommation n'est que de 101,3 %, il apparaît comme le plus élevé du programme en montant et dépasse 100 millions d'euros ( Cf. infra ) ;
- titre 3 (dépenses de fonctionnement) : 770,3 millions d'euros consommés pour une ouverture initiale de 766,6 millions d'euros, soit un taux de surconsommation de 100,5 % ;
- titre 5 (dépenses d'investissement) : 261,3 millions d'euros consommés pour une ouverture initiale de 223 millions d'euros, soit un taux de surconsommation de 117,2 % . L'exécution de l'investissement immobilier (245,7 millions d'euros) explique pour partie cette situation qui a été assumée notamment via un dégel de crédits à hauteur de 15 millions d'euros visant à compenser la budgétisation initiale insuffisante.
Il convient de rappeler que la soutenabilité budgétaire du programme « Police nationale » a été contestée par le contrôleur budgétaire et comptable ministériel au cours de l'exercice 2010, dès la présentation du document prévisionnel de gestion. Le contrôleur a ensuite été amené à refuser à trois reprises de viser les actes de recrutements collectifs. Ces recrutements ont finalement été opérés sans ce visa dans l'attente de l'ouverture de crédits complémentaires, sur autorisation du ministre du budget et conformément aux règles du contrôle financier.
• Des dépenses de personnel non maîtrisées
Dans un contexte budgétaire tendu, l'évolution des dépenses de personnel (titre 2) au sein du présent programme peut inquiéter. Alors que l'autorisation initiale se montait à 7 717,8 millions d'euros pour 2010, la consommation effective de crédits sur ce titre s'est élevée à 7 820,4 millions d'euros, soit un écart de 102,6 millions d'euros ( cf. supra ).
Le décret d'avance n° 2010-1458 du 30 novembre 2010 a permis de couvrir les dépenses de titre 2 de la police nationale en fin de gestion pour un montant de 115 millions d'euros . Ces ouvertures ont été permises par des annulations de crédits d'autres personnels concernant différents programmes notamment du ministère de l'intérieur, dont 60 millions d'euros prélevés sur le programme « Gendarmerie nationale ». L'article 13 de la LOLF précise qu'un tel décret ne peut intervenir que si l'urgence ou le caractère imprévisible de la dépense sont avérés. Dans son avis rendu sur ce décret d'avance, votre commission avait émis « de très vives réserves, considérant que l'impossibilité évidente de surseoir à la rémunération des agents de l'Etat place le Parlement devant le fait accompli et le contraint à formuler un avis favorable [à ce] projet de décret d'avance ».
Le non respect de l'autorisation accordée par la LFI pour les CP du programme « Police nationale » s'explique principalement par l'évolution de la masse salariale du programme .
La première raison du dépassement est à chercher plus précisément du côté des conditions d'évaluation de la masse salariale lors de l'élaboration du projet de loi de finances pour 2010 . A cette date, les facteurs de dépassement, déjà à l'oeuvre au cours de l'exercice 2009 (20,9 millions d'euros de dépassement sur le titre 2 en 2009, mais 115 millions d'euros si la baisse du taux de cotisation au compte d'affectation spéciale « Pensions » et un dégel de crédits n'étaient pas intervenus), n'ont pas été pleinement pris en compte et les enseignements n'en ont pas été suffisamment tirés pour 2010. Or, le nombre de départs était déjà inférieur aux prévisions en 2009 et cette tendance s'est confirmée en 2010. Par ailleurs, le coût des mesures catégorielles, notamment celles résultant du protocole corps et carrières du 22 octobre 2008, ont dérapé en 2009 (94,7 millions d'euros en exécution pour 2009 contre une prévision de 80,7 millions d'euros). Ce dérapage s'est poursuivi en 2010 avec un coût en année pleine estimé à 100,2 millions d'euros.
Ensuite, la saturation du plafond d'emplois enregistrée sur l'année 2010 ( Cf. infra ) rompt avec la pratique des exercices précédents (où le plafond d'emplois n'était pas saturé) et a introduit une déconnexion importante entre l'évolution des effectifs réels et les prévisions de crédits ouverts en titre 2 sur le programme « Police nationale ». C'est probablement là l'explication principale de la non maîtrise des dépenses de personnel en 2010 ( Cf. infra 3 ).
Le besoin de crédits supérieur à ceux ouverts en LFI est également lié pour une faible part aux recrutements de 1 500 adjoints de sécurité (ADS) supplémentaires en cours d'exercice . Ces recrutements prenant la forme de contrats d'accompagnement à l'emploi (prévoyant la prise en charge de 80 % du salaire versé par l'Agence de services et de paiements), leur impact budgétaire net sur l'exercice 2010 est de l'ordre de 6,5 millions d'euros.