- MISSION « PLAN DE RELANCE DE L'ÉCONOMIE
»
M. Jean Arthuis, rapporteur spécial
- LE PLAN DE RELANCE AU SENS LARGE : PRÈS DE 40 MILLIARDS D'EUROS EN 2009, DONT 7,3 POUR LA MISSION « PLAN DE RELANCE DE L'ÉCONOMIE »
La mission « Plan de relance de l'économie » a été instaurée par la loi n° 2009-122 du 4 février 2009 de finances rectificative pour 2009.
Elle s'insère dans le cadre du plan de relance de l'économie, dont elle met en oeuvre une partie du volet « dépenses ».
Le montant du plan de relance de l'économie, et en particulier de la mission « Plan de relance de l'économie », a varié au cours du temps. Comme il n'existe pas de document synthétique retraçant ces évolutions, le rapporteur spécial s'est efforcé de réaliser une telle synthèse, dans le tableau ci-après.
On observe que les sommes en jeu, en ce qui concerne la seule année 2009 , sont passées d'environ 23,2 milliards d'euros (26 milliards d'euros pour l'ensemble de la période 2009-2010) dans la conception originelle du plan à 35,5 milliards d'euros , dont seulement 7,3 correspondant à la mission « Plan de relance de l'économie ».
En 2010 , le plan s'est élevé à 7,7 milliards d'euros , dont 3,5 correspondant à la mission « Plan de relance de l'économie ».
Le montant total du plan de relance est quant à lui passé de 26 milliards d'euros à 43,2 milliards d'euros.
Ces chiffres doivent cependant être relativisés.
Tout d'abord, le périmètre retenu est en partie conventionnel . On s'est efforcé ici de retenir celui du rapport du Gouvernement préalable au débat d'orientation des finances publiques pour 2011. Ainsi, les prêts d'OSEO ne sont pas pris en compte. En sens inverse, certains prêts ou mesures de trésorerie sont considérés comme faisant partie du plan de relance.
Ensuite, ces chiffres concernent des mesures de nature économique disparate. Les dernières lignes du tableau répartissent le coût du plan de relance entre les mesures de relance stricto sensu et celles relatives au financement des entreprises (comme la quasi-totalité des mesures fiscales). On observe alors que les mesures de relance proprement dites ont été de l'ordre de seulement 26 milliards d'euros (22 milliards en 2009 et 4 milliards en 2010).
Enfin, d'un point de vue économique, le soutien de l'économie ne se définit pas comme les dépenses du plan de relance, mais comme l'aggravation du déficit résultant de l'effort structurel , c'est-à-dire de la part discrétionnaire de l'évolution du solde. Comme notre collègue Philippe Marini, rapporteur général, l'indique dans le tome I du présent rapport, en s'appuyant sur les données de la comptabilité nationale, l'effort structurel a été en 2009 de l'ordre de - 1,6 point de PIB, ce qui correspond à une « relance » d'environ 30 milliards d'euros . En 2010 en revanche, l'effort structurel aurait été de l'ordre de + 0,5 point de PIB, ce qui correspond à une réduction discrétionnaire du déficit de 10 milliards d'euros, et donc au maintien de « seulement » 20 milliards d'euros sur les 30 milliards d'euros de 2009. Au total, selon cette approche l'effort de relance aurait donc été de l'ordre de 50 milliards d'euros .
Le plan de relance : évolution des montants depuis la fin de l'année 2008
(en milliards d'euros)
|
A. LFR déc 2008 |
B. PLFR janvier 2009 (texte initial) |
C. PLAN DE RELANCE INITIALEMENT ENVISAGE (A+B) |
D. LFR février 2009 (ex-PLFR de janvier 2009) |
E. PLAN DE RELANCE INITIALEMENT ADOPTE (FEVRIER 2009) (A+D) |
F. LFR avril 2009 |
G. LFR décembre 2009 |
H. PLAN DE RELANCE AVANT LFI 2010 (E+F+G) |
I. APRES LFI 2010 (exécution) |
|||||||||||||||
|
Total |
2009 |
2010 |
Total |
2009 |
2010 |
Total |
2009 |
2010 |
Total |
2009 |
Total |
2009 |
2010 |
AE |
2009 |
AE |
2009 |
Total |
2009 |
2009-2010 |
2009 |
2010 |
|
|
DEPENSES DE L'ETAT |
11,5 |
9,9 |
1,6 |
11,5 |
9,9 |
1,6 |
12,0 |
10,3 |
12,0 |
10,3 |
1,6 |
9,0 |
8,9 |
0,3 |
0,0 |
21,3 |
19,3 |
23,9 |
18,0 |
5,9 |
|||
|
Mission « Plan de relance de l'économie » |
8,5 |
6,9 |
1,6 |
8,5 |
6,9 |
1,6 |
9,0 |
7,3 |
9,0 |
7,3 |
1,6 |
2,3 |
2,3 |
0,3 |
0,0 |
11,7 |
9,6 |
10,8 |
7,3 |
3,5 |
|||
|
Programme 315 « Programme exceptionnel d'investissement public » |
4,0 |
2,7 |
1,4 |
4,0 |
2,7 |
1,4 |
4,0 |
2,7 |
4,0 |
2,7 |
1,4 |
0,1 |
0,1 |
0,0 |
0,2 |
4,1 |
3,0 |
3,3 |
2,4 |
0,9 |
|||
|
Programme 316 « Soutien exceptionnel à l'activité économique et à l'emploi » (hors FSI) |
2,6 |
2,6 |
0,0 |
2,6 |
2,6 |
0,0 |
3,1 |
3,1 |
3,1 |
3,1 |
0,0 |
1,5 |
1,5 |
0,2 |
-0,3 |
4,8 |
4,3 |
5,6 |
3,1 |
2,5 |
|||
|
Programme 317 « Effort exceptionnel en faveur du logement et de la solidarité » |
1,9 |
1,5 |
0,1 |
1,9 |
1,5 |
0,1 |
1,9 |
1,5 |
1,9 |
1,5 |
0,1 |
0,7 |
0,7 |
0,2 |
0,2 |
2,8 |
2,4 |
1,9 |
1,8 |
0,1 |
|||
|
Paiement des dettes envers les fournisseurs de la Défense |
0,5 |
0,5 |
0,5 |
0,5 |
0,0 |
0,5 |
0,5 |
0,5 |
0,5 |
0,0 |
0,5 |
0,5 |
0,5 |
0,5 |
0,0 |
||||||||
|
FCTVA |
2,5 |
2,5 |
2,5 |
2,5 |
0,0 |
2,5 |
2,5 |
2,5 |
2,5 |
0,0 |
2,5 |
2,5 |
4,0 |
3,9 |
0,1 |
||||||||
|
Compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » |
6,7 |
6,7 |
6,7 |
6,7 |
8,6 |
6,3 |
2,3 |
||||||||||||||||
|
Prêts aux constructeurs automobiles |
6,5 |
6,5 |
6,5 |
6,5 |
|||||||||||||||||||
|
Prêts pour le soutien à l'innovation |
0,2 |
0,2 |
0,2 |
0,2 |
|||||||||||||||||||
|
RECETTES DE L'ETAT |
10,5 |
9,2 |
-0,5 |
10,5 |
9,2 |
-0,5 |
10,5 |
9,2 |
-0,5 |
1,1 |
1,1 |
0,0 |
0,0 |
11,6 |
10,3 |
18,1 |
16,3 |
1,8 |
|||||
|
Remboursement des crédits d'impôt CIR |
3,8 |
3,8 |
-1,0 |
3,8 |
3,8 |
-1,0 |
3,8 |
3,8 |
-1,0 |
3,8 |
3,8 |
5,6 |
3,8 |
1,8 |
|||||||||
|
Remboursement des crédits d'impôt RAD |
1,8 |
1,8 |
-0,3 |
1,8 |
1,8 |
-0,3 |
1,8 |
1,8 |
-0,3 |
1,8 |
1,8 |
4,6 |
5,0 |
-0,4 |
|||||||||
|
Amortissement exceptionnel |
0,7 |
0,7 |
0,7 |
0,0 |
0,7 |
0,7 |
0,0 |
0,7 |
0,7 |
0,0 |
0,4 |
0,0 |
0,4 |
||||||||||
|
Doublement du PTZ |
0,6 |
0,1 |
0,6 |
0,0 |
0,1 |
0,6 |
0,0 |
0,1 |
0,6 |
0,0 |
|||||||||||||
|
Mensualisation du remboursement de la TVA |
3,6 |
3,6 |
3,6 |
3,6 |
0,0 |
3,6 |
3,6 |
0,0 |
3,6 |
3,6 |
6,5 |
6,5 |
|||||||||||
|
IR ménages modestes |
1,1 |
1,1 |
1,1 |
1,1 |
1,0 |
1,0 |
|||||||||||||||||
|
TOTAL ETAT |
10,5 |
9,2 |
-0,5 |
11,5 |
9,9 |
1,6 |
22,0 |
19,1 |
1,1 |
12,0 |
10,3 |
22,5 |
19,5 |
1,1 |
10,1 |
10,0 |
0,3 |
0,0 |
32,9 |
29,6 |
42,0 |
34,3 |
7,7 |
|
ADMINISTRATIONS DE SECURITE SOCIALE |
0,1 |
0,1 |
0,0 |
0,1 |
0,1 |
0,0 |
0,1 |
0,1 |
0,0 |
0,1 |
0,1 |
0,1 |
0,1 |
0,0 |
|||||||||
|
INVESTISSEMENTS DES ENTREPRISES PUBLIQUES |
4,0 |
4,0 |
0,0 |
4,0 |
4,0 |
0,0 |
4,0 |
4,0 |
0,0 |
4,0 |
4,0 |
1,1 |
1,1 |
0,0 |
|||||||||
|
TOTAL GENERAL |
10,5 |
9,2 |
-0,5 |
15,6 |
14,0 |
1,6 |
26,1 |
23,2 |
1,1 |
12,0 |
10,3 |
26,6 |
23,6 |
1,1 |
10,1 |
10,0 |
0,3 |
0,0 |
37,0 |
33,7 |
43,2 |
35,5 |
7,7 |
|
Dont : |
|||||||||||||||||||||||
|
Relance "keynésienne" |
0,6 |
0,0 |
0,1 |
15,1 |
13,5 |
1,6 |
15,7 |
13,5 |
1,7 |
11,5 |
9,8 |
16,2 |
13,9 |
1,7 |
3,4 |
3,3 |
0,3 |
0,0 |
19,9 |
17,3 |
17,0 |
13,4 |
3,6 |
|
Dépenses |
0,6 |
0,0 |
0,1 |
15,1 |
13,5 |
1,6 |
15,7 |
13,5 |
1,7 |
11,5 |
9,8 |
16,2 |
13,9 |
1,7 |
2,3 |
2,2 |
0,3 |
0,0 |
18,8 |
16,2 |
16,0 |
12,4 |
3,6 |
|
Recettes |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
1,1 |
1,1 |
0,0 |
0,0 |
1,1 |
1,1 |
1,0 |
1,0 |
0,0 |
|
Financement des entreprises/trésorerie |
9,9 |
9,2 |
-0,6 |
0,5 |
0,5 |
0,0 |
10,4 |
9,7 |
-0,6 |
0,5 |
0,5 |
10,4 |
9,7 |
-0,6 |
6,7 |
6,7 |
0,0 |
0,0 |
17,1 |
16,4 |
26,2 |
22,1 |
4,1 |
NB : Dans le cas des dépenses de l'Etat, sont ici indiqués non les transferts et virements de la mission « Plan de relance de l'économie » aux programmes et opérateurs concernés, mais les consommations de ces programmes et opérateurs.
Source : commission des finances du Sénat, d'après le dossier de presse du 19 décembre 2008, les notes d'exécution budgétaire de la Cour des comptes relatives aux années 2009 et 2010, le rapport de la Cour des comptes sur « La mise en oeuvre du plan de relance de l'économie française » remis à la commission des finances de l'Assemblée nationale sur la base de l'article 58-2 de la LOLF (juillet 2010), le rapport du Gouvernement préalable au débat d'orientation des finances publiques pour 2011, le présent projet de loi de règlement, et les textes mentionnés dans le tableau
- UN PLAN PASSÉ DE 26 MILLIARDS D'EUROS (DONT 23,2 MILLIARDS D'EUROS EN 2009) À 45 MILLIARDS D'EUROS (DONT 40 MILLIARDS D'EUROS EN 2009)
- Les évolutions au cours de l'année 2009
Le plan de relance, tel que présenté par le Gouvernement à la fin de 2008 et au début de 2009, devait s'élever à environ 26 milliards d'euros, dont 22 milliards pour l'Etat (et 8,5 milliards d'euros pour la mission « Plan de relance de l'économie »), 0,1 milliard d'euros pour les administrations de sécurité sociale et 4 milliards d'euros pour les entreprises publiques. Ce montant de 26 milliards d'euros, affiché par le Gouvernement, ne comprenait pas la dotation (de 3 milliards d'euros) du Fonds stratégique d'investissement (FSI) qui, bien que financé pour des raisons pratiques par la mission « Plan de relance de l'économie », obéit en effet à une logique distincte. Comme cela avait à l'époque été souligné par la commission des finances, ce montant de 26 milliards d'euros devait en réalité être diminué du fait que l'anticipation de certains allégements fiscaux en 2009 serait par nature suivie d'un « contrecoup » en 2010 (pour un montant alors estimé à 1,3 milliard d'euros). En effet, si l'on anticipe certains allégements une année donnée, ceux-ci sont nécessairement moins importants les années suivantes.
Le plan initialement adopté, résultant de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008 (volet fiscal) et de la loi précitée n° 2009-122 du 4 février 2009 de finances rectificative pour 2009 (volet dépenses, correspondant très majoritairement à la présente mission 199 ( * ) ), différait légèrement de ces montants initiaux, à la suite de deux amendements du Gouvernement adoptés par le Sénat, tendant respectivement à majorer les crédits du programme 315 « Programme exceptionnel d'investissement public » de 50 millions d'euros, afin de financer un complément de subvention au bénéfice de l'Agence de financement des infrastructures de France (AFITF), et à accroître les moyens d'Oséo, à hauteur de 375 millions d'euros. Ainsi, il était de 26,6 milliards d'euros (toujours sans correction du « contrecoup » en 2010 de certains allégements fiscaux).
Les montants du plan de relance ont ensuite été modifiés à deux reprises, pour atteindre au total 37 milliards d'euros.
Tout d'abord, la loi n° 2009-431 du 20 avril 2009 de finances rectificative pour 2009 a instauré un allégement d'impôt sur le revenu de 1,1 milliard d'euros en faveur des ménages modestes, et surtout a augmenté les autorisations d'engagement et les crédits de paiement pour 2009 de 9 milliards d'euros, correspondant à :
- 6,7 milliards d'euros de prêts au secteur automobile, via le compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » ;
- 2,3 milliards d'euros pour la mission « Plan de relance de l'économie », dont : 0,05 milliard d'euros d'augmentation du programme 315 en faveur de l'équipement numérique des écoles ; 1,5 milliard d'euros d'augmentation du programme 316, correspondant au Fonds d'investissement social (0,8 milliard d'euros), à la distribution de bons d'achat (0,3 milliard d'euros) et au renforcement des moyens d'Oséo en faveur des sous-traitants du secteur automobile (0,2 milliard d'euros), mais aussi - ce qui est contestable - au financement en 2009 du revenu supplémentaire temporaire d'activité (RSTA), qui se substitue, de manière en principe provisoire, au RSA en outre-mer (0,2 milliard d'euros) ; 0,7 milliard d'euros pour le programme 317.
Ensuite, la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009 a encore modifié le plan de relance, afin de réaliser certains ajustements. Il s'agissait :
- d'accroître les autorisations d'engagement des programmes 316 (surcoût de la prime à la casse) et 317 pour un montant cumulé de 340 millions d'euros ;
- de redéployer 348 millions d'euros de crédits de paiement, prélevés sur le programme 316 (avances versées sur les marchés publics de l'Etat, « sur-dotées » selon le Gouvernement), au profit des programmes 315 (financement d'opérations déjà engagées par reploiement en gestion des autorisations d'engagement) et 317 (essentiellement pour financer un surcoût de la prime de solidarité active).
Ainsi, le montant total du plan de relance, passé de 26 milliards d'euros fin 2008 à 26,6 milliards d'euros en février 2009, a finalement été porté à 37 milliards d'euros avant prise en compte de la loi de finances initiale pour 2010.
Le dossier de presse du 19 décembre 2008 n'indique pas la répartition alors prévue pour les contributions des entreprises publiques entre les années 2009 et 2010. Si l'on retient l'hypothèse que la totalité de ces sommes auraient dû être dépensées en 2009, cela correspond, pour la seule année 2009, à un montant passé de 23,2 milliards d'euros fin 2008 à 23,6 milliards d'euros en février 2009, et 33,7 milliards d'euros en décembre 2009.
* 199 Les autres dépenses de l'Etat alors prévues étaient le paiement des dettes envers les fournisseurs de la Défense (0,5 milliard d'euros) et la mesure relative au FCTVA (alors estimée à 2,5 milliards d'euros).