II. L'ANALYSE PAR PROGRAMMES
A. LE PROGRAMME 105 « ACTION DE LA FRANCE EN EUROPE ET DANS LE MONDE »
1. Le poids croissant des dépenses contraintes
L'exercice 2010 a poursuivi une tendance amorcée depuis quelques années : une augmentation optique des crédits consommés ne traduisant aucune facilité de gestion pour le responsable de programme, mais plutôt la croissance de deux catégories de dépenses contraintes . Il s'agit des contributions aux organisations internationales (OI) et des loyers budgétaires.
Tout d'abord, comme cela était attendu, les loyers budgétaires ont plus que triplé en 2010 , en raison de leur généralisation, depuis cet exercice, à l'ensemble des bâtiments, propriétés de l'Etat, situés en France métropolitaine, dans les collectivités d'outre-mer et à l'étranger. En revanche, cette dépense étant, par nature, très prévisible, l'exécution correspond au montant inscrit en loi de finances initiale.
Evolution des loyers budgétaires exécutés au sein du programme 105
(en millions d'euros)
|
2009 |
2010 |
|
|
Loyers budgétaires France |
21,1 |
33,2 |
|
Loyers budgétaires étranger |
4,9 |
56,9 |
|
Total |
26,0 |
90,1 |
Source : projet de loi de règlement et rapport de gestion pour 2010
Quant au financement des OI , il se caractérise par :
- d'une part, une stabilisation (et même une très légère décroissance) des crédits exécutés en 2010 par rapport à l'année précédente ;
- d'autre part, la persistance d'un écart significatif entre la prévision et l'exécution , même si celui-ci diminue d'année en année. Hors OI à vocation européenne, cet écart s'élevait encore à 37 millions d'euros, soit 5 % des crédits programmés . Cette différence résulte d'un effet de taux de change : en 2010, les quelque 72 % des contributions libellées en dollars ont représenté 586,3 millions d'euros pour un total de 794,2 millions de dollars, soit un taux moyen de 0,74 dollar pour un euro alors que le taux de budgétisation en LFI 2010 était de 0,64 dollar pour un euro. Il convient toutefois de souligner les progrès accomplis ces dernières années en matière de sincérité budgétaire sur cette ligne. Au vu du taux retenu en 2011 (0,74 dollar pour un euro), la prévision devrait enfin rejoindre l'exécution, ce dont votre rapporteur spécial, qui dénonce 4 ( * ) depuis de nombreuses années la sous-budgétisation chronique de cette action, ne peut que se féliciter.
Il est à noter que l'exécution a pu être assurée par le dégel de la réserve de précaution résiduelle (36,5 millions d'euros en CP) et par une ouverture de crédits en loi de finances rectificative à hauteur de 41,3 millions d'euros en CP.
Votre rapporteur spécial a récemment rendu les conclusions de son contrôle budgétaire sur les participations financières de la France aux organisations internationales 5 ( * ) . En résumé :
- les contributions aux OI sont un sujet complexe à traiter car, en matière de multilatéralisme, il est vain d'espérer la perfection . En effet, la France ne décide pas seule et, au vu de la composition et de la structure de certaines OI, une certaine pesanteur semble inévitable, même si le MAEE doit tout faire pour la réduire autant que possible ;
- la France doit s'assurer de ne payer que sa juste part du fardeau commun au sein des OI. Cela passe par la poursuite des pressions exercées sur les administrations de ces organisations , par un suivi particulier des postes budgétaires les plus risqués 6 ( * ) et par une plus forte politisation de la question des quotes-parts des différents pays dans le budget des OI ;
- enfin, le contrôle des OI doit encore être amélioré , ce qui passe par le soutien de la candidature de la Cour des comptes en tant qu'auditeur externe de ces structures et par l'appui de notre pays à la mise en oeuvre des recommandations des auditeurs.
Au total, les dépenses inéluctables ont représenté 71,8 % des crédits consommés en 2010 sur ce programme. Le MAEE souligne que cette tendance « amplifie le caractère contraint de la gestion des autres dépenses », d'autant que l'évolution des taux de change précédemment évoquée a pesé sur le fonctionnement des postes à l'étranger et que le programme 105 a dû subir les conséquences financières de la crise de Haïti et du déplacement du Sommet Afrique-France de Charm El Cheik, où il était initialement prévu, à Nice.
* 4 Voir notamment le rapport d'information Sénat n° 24 (2007-2008), « Organisations internationales : la France paie-t-elle trop ? ».
* 5 Rapport d'information Sénat n° 390 (2010-2011).
* 6 Comme, par exemple, les projets de nouveaux sièges ou la négociation des règles de rémunération des fonctionnaires des OI (en particulier ceux des organisations dites « coordonnées »).