C. UN ACCROISSEMENT DES EFFECTIFS DU PROGRAMME « ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE »
Au cours de l'année 2010, l'administration pénitentiaire a dû faire face à des évolutions contrastées des différents publics dont elle a la charge.
Au 1 er janvier 2011, 239 997 personnes étaient placées sous sa responsabilité (soit une progression de 26,6 %). Alors qu'en milieu fermé la population prise en charge est restée quasi stable (60 544 personnes écrouées hébergées au 1 er janvier 2011, soit une légère baisse de 0,7 %), le nombre des personnes écrouées non hébergées a fortement augmenté, en passant de 5 111 à 6 431 (+ 25,8 %), en raison principalement du développement du placement sous surveillance électronique (PSE).
Le plafond d'emplois fixé au présent programme par la LFI s'établissait à 33 860 ETPT, en hausse de 1 489 ETPT par rapport à la réalisation en 2009. Au final, le programme « Administration pénitentiaire » s'est appuyé sur 33 651 ETPT, soit un accroissement de 1 279 ETPT par rapport au résultat de 2009. Cet accroissement témoigne de la priorité donnée aux missions de l'administration pénitentiaire dans un contexte de réduction globale des effectifs de la fonction publique d'Etat ( Cf . règle du non remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite).
Pour autant, cette augmentation des effectifs n'est pas sans aller sans de vives tensions en gestion au cours de l'exercice. Il convient d'ailleurs de relever que le contrôleur budgétaire et comptable ministériel notait dès le début de l'exercice que « le besoin prévisionnel de financement 2010 évalué par la direction de programme excède les limites des budgétisations initiales, a fortiori après réserve de précaution plus fictive que réelle ». Ainsi, une insuffisance de crédits a nécessité l'ouverture de 46 millions d'euros supplémentaires en titre 2 (dépenses de personnel) par le décret d'avance n° 2010-1458 du 30 novembre 2010.
Votre rapporteur spécial sera attentif lors du prochain exercice budgétaire à ce qu'une telle sous-budgétisation ne devienne pas chronique.
D. LA DIFFICILE MAÎTRISE DU BUDGET DE L'AIDE JURIDICTIONNELLE (AJ)
La LFI pour 2010 prévoyait une dépense de 274,8 millions d'euros en CP au titre de l'AJ. Cette dotation se fondait sur une hypothèse de quasi stabilité des admissions .
L'autorisation budgétaire initialement accordée a été dépassée puisque l'enveloppe de crédits consommés se monte à 309,6 millions d'euros , soit un taux d'exécution par rapport aux crédits votés en LFI de 112,7 %.
Pour faire face à la dépense et conserver en fin d'année une trésorerie des caisses autonomes des règlements pécuniaires des avocats (CARPA) correspondant globalement à deux mois de rétribution des avocats, il s'est avéré nécessaire, au-delà du dégel de la réserve de précaution de l'ensemble du programme, de recourir à un décret d'avance de 34 millions d'euros en CP 183 ( * ) .
Dans ces conditions, la stabilisation des moyens du programme « Accès au droit et à la justice » prévue par la LFI pour 2011 risque fort d'être contredite par la réalité .
En tout état de cause, votre rapporteur spécial s'étonne de ne voir figurer dans le rapport annuel de performances (RAP) pour 2010 aucune estimation du nombre de bénéficiaires de l'AJ l'année dernière et encore moins de remise en perspective sur les dernières années. Il considère que ces indications sont pourtant indispensables à l'examen parlementaire de la performance du programme « Accès au droit et à la justice ». Il souhaite que le prochain RAP comble cette lacune.
Votre rapporteur spécial restera bien évidemment attentif au cours du prochain exercice à l'évolution du nombre d'admissions à l'AJ et considère, quoi qu'il en soit, urgente la réforme de ce système , comme il l'a indiqué dans son rapport « L'aide juridictionnelle : réformer un système à bout de souffle » 184 ( * ) .
* 183 Décret d'avance n° 2010-1458 du 30 novembre 2010.
* 184 Sénat, rapport d'information n° 23 (2007-2008).