2. Une budgétisation initiale insuffisante des dépenses de personnel
Les dépenses de personnel (titre 2) de la mission ont, en 2010, représenté 56 822 millions d'euros de crédit de paiement. Ce montant est supérieur de 252,2 millions d'euros à celui voté en LFI.
En retenant les seuls programmes sous la tutelle du ministère de l'Education nationale, le différentiel atteint 267,3 millions d'euros . En effet, les dépenses de personnel du programme « Enseignement technique agricole » sont inférieures de 15 millions d'euros à la prévision initiale, ce qui minore la sur-consommation des dépenses de personnel observées sur l'ensemble de la mission « Enseignement scolaire ».
Si en 2009 la budgétisation initiale des dépenses de titre 2 du ministère de l'Education nationale était également imparfaite, elle est notoirement insuffisante en 2010. Cette situation résulte à la fois des conséquences du non respect du plafond d'emplois ci-dessus présenté et de la persistance d'une sous-budgétisation de certains éléments inhérents à la dynamique de la masse salariale de la fonction publique.
a) Une progression des dépenses de personnel supérieure à la norme de dépense
Les dépenses de personnel du ministère de l'éducation nationale se caractérisent par une évolution dynamique :
- en 2010, le montant des crédits du titre 2 ouverts en LFI représentait une progression de 1,68 % par rapport à 2009 , soit un taux supérieur à celui de la norme de dépense fixé à 1,2 % ;
- en exécution, la dépense nette consacrée au titre 2 du MEN a augmenté de 2,11 % entre 2009 et 2010 . Toutefois, si on neutralise l'abaissement du taux de contribution au CAS Pensions à la fin de l'année 2009, la progression n'est plus que de 1,4 %, ce qui reste toutefois supérieur à la norme de dépense.
Ces constats soulignent l'enjeu de la maîtrise des dépenses de personnel du ministère de l'Education nationale, qui, votre commission le concède, ne maîtrise pas un certain nombre de facteurs d'évolution de sa masse salariale : taux de contribution au CAS Pensions, évolution du point de la fonction publique, départs en retraite...
b) Les conséquences financières du non respect du plafond d'emplois
Le non respect du plafond d'emplois initial a pesé sur les dépenses de personnel du ministère de l'Education nationale . Selon le PAP pour 2010, la valorisation du schéma d'emploi pour 2009 (qui s'applique à hauteur de deux tiers en 2010 compte tenu du décalage entre l'année civile et l'année scolaire) et du schéma d'emploi pour 2010 (un tiers de l'année 2010) devait permettre une économie de près de 400 millions d'euros pour le seul ministère de l'Education nationale. En effet, les deux schémas d'emplois reposent sur un nombre important de suppressions d'emplois, à hauteur de 13 500 pour le schéma 2009 et de 16 000 pour le schéma 2010.
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Impact des schémas d'emploi pour l'année 2010 - Prévision PAP 2010 |
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(en millions d'euros) |
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Premier degré |
Second degré |
Vie de l'élève |
Ens. privé |
Prog. Soutien |
Agric |
TOTAL |
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Schéma d'emplois |
- 156,9 |
- 191,4 |
- 3,9 |
- 34,7 |
- 13,0 |
- 10,0 |
- 409,9 |
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Impact 09 |
- 99,6 |
- 132,7 |
- 0,2 |
- 22,0 |
- 8,1 |
- 6,6 |
- 269,3 |
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Impact 10 |
- 57,3 |
- 58,7 |
- 3,7 |
- 12,7 |
- 4,9 |
- 3,3 |
- 140,6 |
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Source : commission des finances - à partir du PAP pour 2010 |
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Le non respect du plafond d'emplois initial ( cf. supra) a diminué la valorisation envisagée des schémas d'emploi. En exécution, l'économie est « seulement » de 319 millions d'euros, soit près de 81 millions d'euros de moins.
Cette moindre économie a eu un impact sur l'enveloppe catégorielle qui a été redéfinie pour l'année 2010 afin de prendre en compte cette situation. Aux termes du PAP pour 2010, le montant versé des mesures catégorielles s'est élevé, selon les chiffres du rapport annuel de performances, à 119,2 millions d'euros hors CAS Pensions. Ce dernier chiffre indique ce qui a été versé aux personnels et non ce qui aurait du être versé. Selon la Cour des comptes, le retour catégoriel, initialement fixé à 243 millions d'euros, aurait été ramené pour l'année 2010 à 146 millions d'euros.
Toutefois, l'ensemble des dispositifs budgétés n'ont pas été mis en oeuvre. Ainsi, votre commission relève qu'un certain nombre de mesures n'ont pas fait l'objet de versement en 2010, comme par exemple l'indemnité de fonctions pour intérêt collectif ou la rémunération du contrôle en cours de formation. De même, la mise en oeuvre de la refonte de la catégorie B n'a eu aucun impact budgétaire en 2010.