II. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ETAT »
L'article 21 de la LOLF dispose que « les opérations de nature patrimoniale liées à la gestion des participations financières de l'Etat, à l'exclusion de toute opération de gestion courante, sont, de droit, retracées sur un unique compte d'affectation spéciale ». Sur ce fondement, le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat » (CAS PFE) est régi par l'article 48 de la loi de finances pour 2006.
A. UNE UTILISATION DU COMPTE DE PLUS EN PLUS ÉTRANGÈRE À SON OBJET INITIAL
La Cour des comptes, dans sa note d'exécution budgétaire (NEB) afférente à la présente mission, rappelle que son « encadrement organique conduit à circonscrire l'utilisation de ce compte aux seules opérations intéressant des participations financières . Le financement par le CAS doit également avoir une nature patrimoniale, c'est-à-dire une contrepartie directe par des titres ou créances détenues par l'Etat, qui soit pérenne et se traduise directement et positivement sur son bilan. [...] Le texte organique exclut explicitement toute opération de gestion courante qui se traduirait, notamment, par la consommation des fonds versés . Entrent dans cette catégorie les financements de charges d'exploitation ou le financement d'infrastructures qui sont amorties sur plusieurs années ».
L'objet initial du compte était de retracer les opérations patrimoniales effectuées par l'Agence des participations de l'Etat (APE) et il devait constituer la traduction et le suivi de son action. Avec le déclenchement de la crise, votre rapporteur spécial, de même que la Cour des comptes, relèvent que le CAS est de plus en plus souvent détourné de sa mission initiale - du moins dans son esprit - et son utilisation entre, parfois, en contradiction directe avec la lettre de l'article 21 de la LOLF précité .
Ainsi, sur le programme 731 « Opérations en capital intéressant les participations financières de l'Etat », près de 3,69 milliards d'euros, soit environ 55 % de la dépense totale du compte, ont été inscrits en dépenses au titre de la première tranche du plan Campus , en faveur de l'immobilier universitaire, financée par la cession, en 2007, de 2,5 % du capital d'EDF.
Comme le souligne la Cour des comptes : « l'imputation des recettes provenant de la cession d'une fraction du capital d'EDF n'appelle pas de remarque. Mais cette ressource a été affectée au financement d'une opération sans rapport avec la finalité du compte : [...] le CAS [...] dont la finalité est clairement économique n'a pas vocation à financer l'acquisition d'un patrimoine immobilier ». Votre rapporteur spécial se félicite donc que la seconde tranche du plan Campus soit financée à partir de la mission « Recherche et enseignement supérieur ».
Les dépenses relevant du grand emprunt ont également transité par le CAS pour un montant de près de 2,4 milliards d'euros . Les crédits ont majoritairement été investis dans des fonds via des dotations ou des prises de participation, ils ont donc vocation à être retracés dans le présent compte. En revanche, les 400 millions d'euros ayant attrait au programme « Ville de demain » s'apparentent à une subvention et n'ont, par conséquent, aucun lien avec l'objet de la mission.
Par ailleurs, la Cour des comptes note qu'il existe une « distorsion entre le rôle théorique du responsable de programme et le dispositif de suivi de l'exécution de ces dépenses qui relève du Commissariat général à l'investissement ».