EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
La situation financière de la France conduit les pouvoirs publics à rechercher dans le droit les moyens de garantir un effort continu de redressement budgétaire, pour éviter un emballement de la dette qui affaiblirait les capacités d'action de l'État.
En effet, après plus de 35 années de déficits cumulés, notre pays a affronté la récente crise économique avec des finances publiques relativement dégradées. Selon le projet de loi de finances pour 2011, la charge de la dette de l'État, c'est-à-dire le montant des intérêts de la dette, devrait atteindre 45,3 milliards d'euros en 2011, soit 14,8 % des charges budgétaires de l'État, alors que le produit net de l'impôt sur le revenu devrait s'élever à 52,1 milliards d'euros.
Les données publiées par l'INSEE 1 ( * ) montrent que la dette des administrations publiques s'élevait à 1 591 milliards d'euros à la fin 2010 (82,3 % du produit intérieur brut, PIB), contre 1 371 milliards d'euros début 2009 (71,4 %). Si notre pays ne prenait pas de mesure forte de rééquilibrage des comptes publics, le niveau de la dette pourrait atteindre 150 points de PIB en 2050, soit plus d'un an et demi de production nationale.
Une dette d'un montant élevé produit un effet « boule de neige », qui réduit peu à peu les capacités d'action des pouvoirs publics, l'augmentation de la dette entraînant une augmentation des charges d'intérêt, qui rend elle-même plus difficile la réduction du déficit. Le pays consacre alors une part croissante de ses recettes fiscales au paiement des intérêts plutôt qu'au financement d'investissements et de mesures d'intérêt général. Le montant de la charge de la dette de l'État devrait ainsi augmenter de dix milliards d'ici 2013, pour atteindre 55 milliards d'euros.
Quel citoyen ne serait pas pris de vertige devant de tels chiffres, qui montrent un risque de dévoiement des finances publiques, dont une part grandissante doit être utilisée pour régler les intérêts de la dette et non pour mettre en oeuvre des politiques publiques et préparer l'avenir ? Comment ne pas s'interroger sur la diminution des marges de manoeuvre de notre pays pour faire face à une nouvelle crise mondiale ?
Il ne s'agit pas, pour votre rapporteur, de dresser un bilan des responsabilités face à la situation dans laquelle se trouvent aujourd'hui nos finances publiques. Ces responsabilités, après plus de trente années de budgets en déséquilibre, sont partagées par des gouvernements et des majorités parlementaires de toutes tendances politiques.
La question qui se pose à votre commission des lois réside dans la définition des instruments juridiques appropriés pour que le Gouvernement et le Parlement soient contraints de prendre, de façon continue, les mesures de retour à l'équilibre qu'ils n'ont pas toujours eu la capacité ou la volonté de prendre ou de poursuivre à long terme.
La loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale sont présentées par le Gouvernement et votées par le Parlement, en application de la Constitution. Dès lors, la contrainte par le droit ne peut venir que du pouvoir constituant. Telle est la raison pour laquelle le Gouvernement soumet au Parlement un projet de loi constitutionnelle relatif à l'équilibre des finances publiques.
Ce texte, adopté par l'Assemblée nationale en première lecture le 10 mai 2011, reprend une idée qui avait été évoquée lors de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, mais qui n'était pas encore pleinement aboutie à l'époque.
Depuis, la réflexion s'est poursuivie, stimulée par une grave crise économique qui n'a fait que renforcer la nécessité d'agir.
Le Gouvernement s'est en effet appuyé sur les travaux du groupe de travail sur la situation des finances publiques, co-présidé par MM. Jean-Philippe Cotis, directeur général de INSEE, et Paul Champsaur, président de l'Autorité de la statistique publique 2 ( * ) , et sur ceux du groupe de travail présidé par M. Michel Camdessus, gouverneur honoraire de la Banque de France 3 ( * ) .
Le premier rapport montre qu'une dette trop élevée réduit l'efficacité de la politique économique et amoindrit ses marges de manoeuvre « à la fois pour stabiliser l'activité en cas de récession ou pour financer par endettement des investissements dont le rendement ne se matérialise qu'à long terme » 4 ( * ) . Il conclut que « pour ramener les finances publiques sur une trajectoire soutenable, il serait illusoire de compter sur un surcroît d'inflation, et tout aussi risqué de s'en remettre à la seule croissance. Un ajustement important de nos finances publiques est donc nécessaire » 5 ( * ) .
Le groupe de travail présidé par M. Michel Camdessus s'est concentré sur les outils institutionnels qui pourraient être adoptés pour garantir cet ajustement.
Son rapport considère qu'« en dépit de notables progrès introduits, en un très large consensus du Parlement, par l'adoption de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1 er août 2001, puis par la réforme de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS) du 2 août 2005, les difficultés et les résultats décevants des dernières années ont mis en évidence l'existence d'un certain nombre de « chaînons manquants dans notre ordre financier ».
Parmi les insuffisances, le groupe de travail évoque notamment :
- l'absence de règle assurant la primauté de lois pluriannuelles organisant le cheminement vers un objectif d'équilibre sur les lois financières annuelles ;
- le défaut d'instrument permettant de soumettre aux délibérations et au vote du Parlement nos engagements européens ;
- la contradiction entre la nécessaire discipline des procédures d'adoption des lois financières et la dispersion des sources d'initiative à leur propos ;
- l'indétermination de la date à laquelle l'objectif d'équilibre doit être atteint ;
- l'insuffisance des moyens propres à garantir la sincérité des lois financières ;
- la vulnérabilité des décisions fiscales et budgétaires aux initiatives ou innovations tendant à les contourner.
Reprenant les propositions de ce groupe de travail, le projet de révision crée des lois-cadres d'équilibre des finances publiques qui, se substituant aux lois de programmation des finances publiques, auraient, dans certains de leurs éléments, une force supérieure à celle des lois de finances et de financement de lé sécurité sociale.
Il donne par ailleurs aux lois de finances et de financement de la sécurité sociale le monopole des dispositions relatives aux prélèvements obligatoires. Enfin il organise la discussion devant le Parlement des projets de programme de stabilité adressés, par le Gouvernement, aux institutions européennes
Il ne relève pas de la compétence de votre commission d'approfondir les considérations économiques et financières évoquées dans les travaux des groupes de travail précités, dont les conclusions fondent le dispositif proposé par le Gouvernement. Ces questions seront traitées dans les rapports des commissions des finances et des affaires sociales, qui se sont saisies pour avis du projet de révision constitutionnelle 6 ( * ) .
Le présent rapport s'attache par conséquent à l'examen du dispositif juridique, dont la cohérence et l'intelligibilité conditionnent en grande partie l'efficacité de la réforme.
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Définitions Dette publique - La dette publique est l'addition de la dette de l'État, de la Sécurité sociale et des collectivités territoriales. Fin 2009, elle atteint 1 489 milliards d'euros , soit 77,6 % du produit intérieur brut (PIB). Aux termes du pacte de stabilité et de croissance, qui s'applique aux États membres de l'Union européenne, elle ne doit pas excéder 60% du PIB. Charge de la dette - Cette charge représente le montant des intérêts de la dette de l'État. L'État doit en effet emprunter de l'argent, le plus souvent sous forme d'obligations émises sur les marchés financiers, dès lors qu'il est en déficit. Déficit budgétaire - Ce déficit correspond à l'excédent des charges sur les recettes pour l'ensemble des opérations du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux. Dans une loi de finances, le déficit est indiqué au niveau du « solde budgétaire ». Fin 2009, il atteignait 117,1 milliards d'euros, soit 6,1 % du PIB. Déficit public - Le déficit public tient compte également du solde des recettes et dépenses des collectivités locales et de celui des organismes sociaux. Conformément à nos engagements européens, il doit être inférieur à 3 % de notre produit intérieur brut. Fin 2009, il atteignait 142,5 milliards d'euros, soit 7,5 % du PIB. Dépenses fiscales - Ces dépenses constituent des dispositions législatives ou réglementaires dont la mise en oeuvre entraîne pour l'État une perte de recettes et donc, pour les contribuables, un allégement de leur charge fiscale par rapport à ce qui serait résulté de l'application de la norme, c'est-à-dire des principes généraux du droit fiscal français. Exemple : le crédit d'impôt pour dépenses d'équipements de l'habitation principale en faveur des économies d'énergie et du développement durable (loi de finances rectificative pour 2009, article 58). Selon le projet de loi de finances pour 2011 (évaluation des voies et moyens, tome II), pour 2011, il est recensé 504 dépenses fiscales dont 453 dépenses fiscales ayant un impact budgétaire en 2011. Le coût total des dépenses fiscales est estimé à 65,3 milliards d'euros en 2011. Niches sociales - Sont ainsi désignées les mesures portant sur les prélèvements affectés aux organismes de base de la sécurité sociale qui entraînent une perte de recettes pour ces organismes ou pour l'État si celui-ci les compense et un allègement pour ceux qui acquittent ces prélèvements, par rapport à ce qui serait résulté de l'application des règles générales applicables en matière de prélèvement social. Exemple : l'exonération applicable aux entreprises et associations implantées en zones franches urbaines (article 190 de la loi du 20 décembre 2008 de finances initiale pour 2009). Selon le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011, prises dans leur ensemble, ces exonérations et exclusions d'assiette représentent, dans le champ des revenus d'activité du secteur privé, un coût estimé à 40 milliards d'euros pour 2011 du point de vue des finances publiques, et de 12,2 milliards d'euros pour la sécurité sociale, compte tenu de la compensation d'une partie de ces niches par le budget général de l'État ou l'affectation de taxes (annexe 5, présentation des mesures d'exonérations de cotisations et contributions et de leur compensation). |
I. LE CHOIX D'UNE RÉVISION CONSTITUTIONNELLE POUR ATTEINDRE L'OBJECTIF D'ÉQUILIBRE DES COMPTES PUBLICS
L'édiction de règles budgétaires répond à une préoccupation ancienne : encadrer le pouvoir budgétaire afin d'éviter que, la facilité aidant, l'endettement se creuse. De nombreuses règles actuellement en vigueur participent de cet objectif : l'irrecevabilité financière de l'article 40, le monopole d'initiative du Gouvernement en matière budgétaire, le vote de l'article d'équilibre avant la discussion sur les crédits, l'existence de lois de programmation des finances publiques...
Plusieurs facteurs imposent de réfléchir à un renforcement de cet encadrement normatif, qui emprunterait la forme solennelle et supérieure d'une révision constitutionnelle : les exigences européennes en matière budgétaire, l'exemple qui nous est fourni par plusieurs de nos plus proches partenaires, et, surtout, l'état préoccupant de nos finances publiques, résultat d'une détérioration continue depuis plus de trente ans, en dépit de cet encadrement portant principalement sur l'initiative parlementaire.
A. LA PLACE CROISSANTE DES RÈGLES BUDGÉTAIRES DANS LES SYSTÈMES JURIDIQUES EUROPÉENS
1. Une règle commune bientôt renforcée : le pacte de stabilité
L'Union économique et monétaire a rendu les économies des États membres interdépendantes. Cette solidarité constitue une force, la crédibilité de l'ensemble bénéficiant à chacun et lui permettant de profiter de conditions de financement plus avantageuses que s'il était seul. Elle garantit aussi que l'Union se portera au secours de ceux qui se trouveraient en difficulté.
Toutefois, cette solidarité commande une collaboration étroite entre les différentes économies, afin d'éviter que le manque de rigueur de quelques uns pénalise les autres et porte irrémédiablement atteinte à la crédibilité de l'ensemble. Cette exigence trouve sa traduction d'une part à l'article 121 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne relatif à la surveillance multilatérale des politiques économiques, et, d'autre part, à l'article 126 du même texte relatif à la procédure de contrôle des « déficits excessifs ».
Tout l'objet du pacte de stabilité et de croissance est de garantir la bonne coordination des politiques économiques des États membres, qu'ils appartiennent ou non à la zone euro, ainsi que la surveillance vigilante de leurs positions budgétaires, conformément à l'objectif d'un déficit inférieur à 3 % du produit intérieur brut (PIB) et d'une dette inférieure à 60 % du PIB ou qui s'approche de cette valeur à un rythme satisfaisant. Le dispositif mis en place par les règlements (CE) n° 1466/97 et 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997 7 ( * ) articule deux volets, l'un « préventif », l'autre « correctif ».
En application du premier, les États membres doivent adresser, à échéance régulière, des projets de programme de stabilité définissant les objectifs de politique économique et de trajectoire budgétaire retenus à moyen terme ainsi que les principales données et hypothèses macroéconomiques sur lesquelles reposent leurs projections. Le Conseil de l'Union européenne, avec l'appui de la Commission, procède à l'évaluation du programme de stabilité transmis et adresse à l'État membre concerné d'éventuelles observations.
Le volet « correctif » du pacte de stabilité est destiné à éviter que les choix de politique budgétaire erronés effectués par certains États membres ne compromettent la viabilité de leurs engagements financiers ou constituent une menace pour l'Union économique et monétaire. Il repose sur la procédure dite « des déficits excessifs », qui est susceptible d'aboutir, après examen des conditions économiques globales, de la trajectoire de redressement envisagées et des raisons qui peuvent justifier une dérogation à la règle, à des sanctions financières prises contre l'État concerné, tant qu'il ne respecte pas ses engagements européens.
Une réforme du pacte de stabilité 8 ( * ) est engagée qui doit aboutir au renforcement du volet « préventif » comme du volet « correctif » : le système actuel n'a pu empêcher, la crise aidant, la dérive des finances publiques : certaines données se sont révélées inadaptées pour permettre une évaluation correcte de la situation financière des États membres 9 ( * ) et les mécanismes correctifs se sont avérés insuffisamment contraignants ou n'ont pas été mis en oeuvre jusqu'au bout 10 ( * ) .
Il s'agit de tirer les leçons des expériences passées en renforçant les dispositifs existants et en les complétant par des dispositions applicables aux cadres budgétaires nationaux : l'évaluation des risques devrait être mieux appréhendée, la surveillance et les sanctions éventuelles intervenant en amont.
La procédure dite du « semestre européen », prévue par le Conseil Ecofin du 7 septembre 2010, devrait par ailleurs être inscrite dans le règlement n° 1466/97 précité : elle permettra d'avancer au mois d'avril la transmission par les États membres de leur projet de programme de stabilité aux institutions européennes, qui pourront ainsi présenter leurs observations en juillet, avant l'adoption des budgets nationaux, ce qui assurera une correcte coordination entre les engagements européens et les choix budgétaires nationaux.
2. Le choix de règles budgétaires nationales contraignantes
Le rapport du groupe de travail présidé par M. Michel Camdessus évoque les expériences étrangères qui peuvent éclairer le pouvoir constituant au moment de renforcer notre ordre financier. Il semble particulièrement intéressant de revenir sur les dispositifs adoptés par l'Allemagne et par le Royaume-Uni.
a) L'Allemagne: de la consécration constitutionnelle d'une règle d'or des finances publiques à celle de « freins à l'endettement »
Dès l'origine, la Loi fondamentale allemande a consacré la règle d'or d'équilibre entre les recettes et les dépenses (article 110, § 1), complétée, en 1969, par celle du plafonnement des emprunts à hauteur des dépenses d'investissements - sous réserve des dérogations requises pour lutter contre une perturbation de l'équilibre économique global (article 115, § 1) 11 ( * ) .
Cependant, comme le note Mme Carine Soulay, « cette « constitution financière » n'a toutefois pas suffi à garantir la vertu budgétaire en Allemagne. Ainsi, le plafond d'emprunt prévu pour le budget fédéral par l'article 115 LF depuis 1969 a été battu en brèche : les recettes provenant des emprunts représentaient en 2007 16 fois les dépenses d'investissement. À cet égard, la réforme constitutionnelle de 2006 illustre le paradoxe allemand consistant à être un des États membres les plus actifs en faveur de la création puis du respect des règles du pacte de stabilité et de croissance, sans pour autant parvenir à les respecter du fait d'un endettement public considérable. Plusieurs études ont souligné les failles du cadre constitutionnel alors en vigueur, notamment la définition trop large de la dérogation au plafond d'emprunt prévue à l'article 115 LF et l'absence d'obligation de réduire, en période de reprise économique, l'endettement contracté en période de récession » 12 ( * ) .
Afin de pallier les insuffisances constatées, la constitution financière allemande a été complétée, le 29 juillet 2009, par un dispositif de « frein à l'endettement » ( Schuldenbremse ) qui recouvre un principe, deux tempéraments, et une exception aux conditions très restrictives :
- le principe est que recettes et dépenses doivent être équilibrées sans recettes provenant d'emprunt (déficit structurel nul). Ce principe s'appliquera, avec le tempérament suivant, à compter de 2016 13 ( * ) ;
- un premier tempérament, qui ménage une marge de manoeuvre structurelle, est apporté par le fait que le principe d'équilibre est considéré satisfait si les recettes provenant d'emprunts ne dépassent pas 0,35 % du PIB ;
- le second tempérament vise à autoriser une certaine adaptation aux variations de la conjoncture économique. Les effets sur le budget de ces variations doivent être traités de manière symétrique : en période de croissance, l'effort de réduction de la dette doit être plus soutenu, pour rattraper, le cas échéant le creusement des déficits intervenus en période de récession.
L'ajustement passe notamment par un compte de contrôle, qui constitue le coeur du mécanisme de frein à l'endettement. Lorsque la dette inscrite sur ce compte, dépasse 1,5 % du PIB, obligation est faite au Gouvernement de la réduire conformément à la conjoncture. Il revient à la loi fédérale de fixer les modalités de cet apurement des dettes.
- le texte constitutionnel allemand ne prévoit qu'une exception, rigoureusement définie : en cas de catastrophe naturelle, ou de situation d'urgence exceptionnelle qui échappent au contrôle de l'État et compromettent considérablement les finances publiques, les limites supérieures d'endettement peuvent être dépassées sur décision de la majorité des membres du Bundestag. Dans ce cas, un plan d'amortissement, qui doit prévoir le remboursement de la dette dans un délai raisonnable, doit être établi concomitamment.
Les Länder seront, à compter de 2020, soumis au même dispositif, sans le bénéfice du premier tempérament : ils devront ainsi être à l'équilibre structurel, sans la marge de manoeuvre de 0,35 % du PIB dont l'État fédéral peut profiter.
Toutefois, des dispositifs d'accompagnement sont prévus sous la forme d'aides pérennes au rééquilibrage, pour la période 2011-2019, à hauteur de 800 millions d'euros par an versées par l'État fédéral à cinq Länder en difficulté et d'aides ponctuelles en cas de catastrophe naturelle ou de situation exceptionnelle échappant au contrôle de l'État. Un Conseil de stabilité est aussi créé, qui a pour mission de prévenir les crises budgétaires en assurant un contrôle permanent de la gestion de l'État fédéral et de celle des Länder.
b) Le Royaume-Uni : un recours à la loi pour définir les principes de limitation de l'endettement
Le Royaume-Uni avait adopté, par la voie législative, à partir de 1997, un « code de stabilité budgétaire », qui consacrait une règle d'or, appréciée au cours d'un cycle économique, ce qui autorisait une compensation entre années de croissance et années de récession. Le principe retenu était que l'emprunt ne serve qu'à l'investissement et que les dépenses courantes soient financées par la fiscalité. Cette règle d'équilibre se doublait d'une « règle d'investissement soutenable » imposant que l'endettement ne dépasse pas un niveau prudent, fixé à 40 % du PIB pour le cycle 1997-2007.
Le respect de ces deux règles par le gouvernement britannique a permis au Royaume-Uni de dégager des excédents budgétaires et de maintenir, jusqu'en 2007 un niveau d'endettement proche de 40 %. L'emballement des déficits et de la dette consécutif à la crise financière 14 ( * ) a contraint les autorités à adapter leur règle budgétaire et décaler le retour à l'équilibre à l'horizon 2017-2018.
Ayant pris des engagements forts sur la réduction des déficits, le nouveau gouvernement de coalition issu des élections du 6 mai 2010 a installé, le 17 mai, une nouvelle autorité indépendante, l'« Office for Budget Responsability », chargée de déterminer le cadrage macro-économique des lois de finances et d'apprécier, la sincérité et la fiabilité du projet de loi de finances, en examinant s'il a bien au moins 50 % de chances d'atteindre l'objectif budgétaire du gouvernement.
c) Une voie sur laquelle la France s'est déjà largement engagée
Depuis plusieurs années, la France a elle aussi fait le choix de se doter de règles contraignantes, afin de contenir les déficits et limiter le creusement de la dette. Une annexe de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, reproduite ci-après, a rappelé l'ensemble de ces règles.
Toute la hiérarchie des normes est mobilisée : le droit communautaire avec le pacte de stabilité, la Constitution avec la création en 2008 des lois de programmation des finances publiques, la loi organique avec le monopole d'affectation de recettes en loi de finances, l'utilisation des recettes de privatisation pour le désendettement ou les opérations en capital, ou les limitations apportées à l'augmentation de la dette de la CADES (caisse d'amortissement de la dette sociale), les lois ordinaires, s'agissant de la règle d'équilibre des comptes des collectivités territoriales, les lois de programmation des finances publiques pour ce qui concerne les normes de dépenses pluriannuelles ou les exigences de gages en recettes, et les engagements du pouvoir réglementaire, à travers les annulations ou reports de crédits ou le respect du monopole fiscal des lois de finances ou de financement de la sécurité sociale.
Tableau présentant, par norme et type d'intervention,
les principales règles contraignantes en matière
budgétaire
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SOLDE |
ENDETTEMENT |
DÉPENSES |
RECETTES |
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Engagements communautaires |
Pacte de stabilité et de croissance : le déficit des administrations publiques doit être proche de l'équilibre et ne doit pas être supérieur à 3% du PIB (sanctions prévues par le Traité) Volet préventif : engagement a réduire le solde structurel d'au moins 0,5 point de PIB tant que les objectifs de moyen terme (MTO) ne sont pas atteints (volet préventif). Cet effort minimal requis peut être supérieur lorsque le déficit excède 3% du PIB. |
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Constitution / LOLF/LOLFSS/autres lois organiques |
Obligation constitutionnelle (article 34) depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, sans sanction effective, d'inscription des orientations des finances publiques dans l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques |
- CADES : "tout nouveau transfert de dette à la CADES est accompagné d'une augmentation des recettes de la caisse permettant de ne pas accroître la durée d'amortissement de la dette sociale" -Théoriquement, la sécurité sociale ne peut emprunter que pour des motifs de trésorerie |
Obligation pour la loi de finances de l'année d'arrêter les modalités selon lesquelles sont utilisés les éventuels surplus du produit des impositions de toute nature établies au profit de l'État Affectation des recettes des privatisations au désendettement ou aux opérations en capital (LOLF) |
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Lois de finances/Lois de financement de la sécurité sociale / Lois ordinaires |
"Règle d'or" des collectivités locales : l'endettement ne peut financer que la section d'investissement, la section de fonctionnement doit être équilibrée |
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Loi de programmation 2009-2012 |
- Norme de dépense élargie de l'État ("0 volume") ; depuis 2008, engagement gouvernemental de ne pas dépasser en exécution le plafond de dépense voté en LFI |
- Règle de gage des dépenses fiscales/ niches sociales - Affectation des surplus de recettes de l'État constatés en exécution à la réduction du déficit budgétaire |
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Loi de programmation 2011-2014 |
Règle d'interdiction du recours à l'endettement pour certaines catégories d'organismes publics |
- Norme de dépense élargie de l'État ("0 volume") ; depuis 2008, engagement gouvernemental de ne pas dépasser en exécution le plafond de dépense voté en LFI - Norme "0 valeur hors dette et pensions" -Trajectoires d'ONDAM en niveau et de dépense du régime général de la sécurité sociale |
- Fixation de l'impact pluriannuel de mesures de redressement en recettes -Affectation des surplus de recettes de l'État et de la sécurité sociale constatés en exécution à la réduction du déficit public |
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Autres règles budgétaires, sans valeur normative mais appliquées par le Gouvernement |
-Règle de non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite pour l'État et généralisation de la règle pour les opérateurs à partir de 2011, sauf exceptions - Norme de réduction des crédits de fonctionnement et d'intervention de l'État pour 2011-2013 |
Monopole du PLF et du PLFSS pour les mesures relatives aux impositions de toute nature ou ayant un impact sur les recettes sociales (circulaire du Premier ministre) |
Source : loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, JO, 29 décembre 2010, p. 22881
Les exemples allemand, britannique et français montrent ainsi que de nombreux pays européens ont fait le choix d'appuyer leur politique budgétaire de réduction des déficits et de lutte contre l'endettement sur des règles contraignantes, selon des degrés divers. Il s'agit cependant moins de multiplier les règles que de garantir leur pleine effectivité, ce qui passe par le renforcement de leur portée juridique.
Il convient toutefois d'observer que l'expérience enseigne que ce renforcement doit aller de pair avec une volonté politique ferme et que, s'il peut la seconder, il ne saurait la suppléer. Ainsi que le rappelle la Cour des comptes, « si des règles sont utiles pour éviter certaines dérives et fixer un horizon de moyen long terme, elles ne peuvent pas suffire pour assurer le redressement des comptes publics qui viendra seulement de réformes de grande ampleur. L'existence de nombreuses règles n'a pas empêché la dégradation structurelle des finances publiques françaises au cours des dernières années. À l'inverse, les pays qui ont le mieux traversé la crise ou qui ont engagé les actions les plus vigoureuses pour redresser leurs comptes publics n'ont pas tous eu besoin d'en afficher. L'Allemagne aura fortement redressé ses comptes publics avant même la mise en application de sa nouvelle règle constitutionnelle » 15 ( * ) .
* 1 Institut national de la statistique et des études économiques, Comptes nationaux.
* 2 Rapport sur la situation des finances publiques, La Documentation française, avril 2010 ; http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/BRP/104000234/0000.pdf
* 3 Réaliser l'objectif constitutionnel d'équilibre des finances publiques, La Documentation française, juin 2010 ; http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/BRP/104000330/0000.pdf
* 4 Rapport sur la situation des finances publiques, p. 53.
* 5 Rapport sur la situation des finances publiques, p. 57.
* 6 Voir les rapports pour avis faits au nom de la commission des finances par MM. Jean Arthuis et Philippe Marini, et au nom de la commission des affaires sociales par M. Alain Vasselle.
* 7 Règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques, modifié par le règlement (CE) n° 1055/2005 du Conseil du 27 juin 2005 et règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil du même jour visant à accélérer et à clarifier la mise en oeuvre de la procédure concernant les déficits excessifs.
* 8 Elle recouvre six textes différents (5 projets de règlement et 1 projet de directive).
* 9 La Commission européenne note ainsi, dans l'exposé des motifs de la proposition de règlement modifiant le règlement (CE) n° 1466/97 que « dans un certain nombre de pays, les positions budgétaires apparemment saines d'avant la crise masquaient en fait une forte dépendance à l'égard de recettes exceptionnelles pour le financement des dépenses ; l'interruption de ce processus a contribué à l'envolée des déficits budgétaires » (Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques (COM(2010) 526 final - 2010/0280 (COD))).
* 10 Quinze des dix-sept États membres ayant adopté l'euro font actuellement l'objet d'une procédure de déficit excessif, sans toutefois que les sanctions financières aient été décidées (les deux exceptions sont le Luxembourg et l'Estonie).
* 11 Voir en annexe les articles 109 à 115 de la Loi fondamentale pour la République fédérale d'Allemagne.
* 12 Carine Soulay, « La « constitution financière » des finances publiques en France et en Allemagne : convergence au-delà des différences ? », Revue française de finances publiques , 2010, n° 112, p. 187.
* 13 Cette règle s'applique à l'État fédéral ainsi qu'aux Länder. Elle ne concerne ni les communes, ni les administrations sociales, très faiblement endettées.
* 14 Celle-ci a presque doublé de 2007 à 2010, passant de 43,5 % à 80 % du PIB, le déficit atteignant 11,4 % en 2009.
* 15 Rapport public de la Cour des comptes pour 2011, février 2001, p. 18.