EXAMEN DES ARTICLES
TITRE IER - DISPOSITIONS RELATIVES A LA NATIONALITE
ET A L'INTEGRATION
CHAPITRE UNIQUE
Article 1er A - Bilan triennal, assorti d'un débat au Parlement, de la politique migratoire française
Cet article, adopté en commission des lois à l'Assemblée nationale, mais supprimé en séance publique avait pour objet de poser le principe d'un débat triennal sur les résultats et les objectifs de la politique migratoire de la France.
Il était contraire à la Constitution, puisqu'en imposant l'organisation d'un débat en séance publique, il portait atteinte aux prérogatives reconnues au Gouvernement pour fixer l'ordre du jour des assemblées en vertu de l'article 48 de la Constitution 11 ( * ) .
Votre commission a maintenu la suppression de cet article.
Article premier (art. 21-28 du code civil) - Réduction à deux ans de la condition de résidence nécessaire à une naturalisation pour l'étranger présentant un parcours exceptionnel d'intégration
Cet article vise à faire bénéficier les étrangers qui présentent un parcours exceptionnel d'intégration de la réduction de la condition de stage prévue à l'article 21-28 du code civil, pour les candidats à la naturalisation.
Le code civil distingue l'attribution et l'acquisition de la nationalité française : la première vise ceux qui naissent français, la seconde ceux qui, ayant une nationalité étrangère, deviennent ensuite français.
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Attribution et acquisition de la nationalité française L' attribution de la nationalité française obéit aux deux principes du droit français de la nationalité que sont le droit du sang et le double droit du sol : est français l'enfant né d'au moins un parent français 12 ( * ) ainsi que l'enfant né en France d'au moins un parent lui-même né en France 13 ( * ) . Par exception, la nationalité française est aussi attribuée à l'enfant né en France de parents qui ne peuvent lui transmettre leur propre nationalité, parce qu'ils sont inconnus, apatrides ou que leur propre droit national le leur interdit. Le code civil distingue par ailleurs plusieurs modes d' acquisition de la nationalité française : - par naturalisation, prononcée par décret 14 ( * ) ; - par l'effet du mariage, à la condition que celui-ci dure depuis au moins quatre ans 15 ( * ) . Elle nécessite une déclaration de l'intéressé et peut faire l'objet d'une opposition du Gouvernement par décret en Conseil d'État pour indignité ou défaut d'assimilation ; - par la naissance et la résidence en France 16 ( * ) , la nationalité étant acquise à la majorité de l'enfant. Elle peut faire l'objet d'une déclaration anticipée de la part du mineur de plus de seize ans, ou d'une réclamation formée par les parents au nom de l'enfant à partir de ses treize ans ; - et, enfin, par déclaration de nationalité soit pour les enfants ayant fait l'objet d'une adoption simple ou d'un recueil par un Français ou les services de l'aide sociale à l'enfance 17 ( * ) , soit pour les personnes ayant joui d'une possession d'état de la qualité de français de plus de dix ans 18 ( * ) . |
Comme le montre le tableau ci-après, la naturalisation constitue aujourd'hui, pour les étrangers, le principal mode d'acquisition de la nationalité française. À la différence des autres, elle ne constitue pas pour l'intéressé un droit, lorsque les conditions en sont réunies, à acquérir cette nationalité de manière automatique ou par déclaration.
Estimation du nombre d'acquisition de la nationalité française depuis 1999
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1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
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Acquisitions enregistrées : |
136 435 |
141 456 |
121 631 |
122 839 |
139 939 |
165 140 |
151 677 |
145 315 |
129 426 |
135 117 |
133 479 |
|
- Par décret * : |
67 569 |
77 478 |
64 595 |
64 086 |
77 111 |
99 387 |
101 601 |
87 878 |
70 095 |
91 918 |
91 948 |
|
... Naturalisations |
59 836 |
68 750 |
57 627 |
58 374 |
69 281 |
89 739 |
91 446 |
79 740 |
64 046 |
84 323 |
84 730 |
|
... Réintégrations |
7 733 |
8 728 |
6 968 |
5 712 |
7 830 |
9 648 |
10 155 |
8 138 |
6 049 |
7 595 |
7 218 |
|
- Par déclaration : |
68 866 |
63 978 |
57 036 |
58 753 |
62 828 |
65 753 |
50 076 |
57 437 |
59 331 |
43 199 |
41 531 |
|
... par mariage * |
24 091 |
26 057 |
23 994 |
26 351 |
30 922 |
34 440 |
21 527 |
29 276 |
30 989 |
16 213 |
16 355 |
|
... déclarations anticipées |
42 433 |
35 883 |
31 071 |
30 282 |
29 419 |
29 872 |
27 258 |
26 881 |
26 945 |
25 639 |
23 771 |
|
... autres déclarations |
2 342 |
2 038 |
1 971 |
2 120 |
2 487 |
1 441 |
1 291 |
1 280 |
1 397 |
1 347 |
1 405 |
|
Acquisitions sans formalité : |
11 087 |
8 570 |
5 917 |
5 258 |
4 710 |
3 705 |
2 966 |
2 553 |
2 576 |
2 335 |
2 363 |
|
Total des acquisitions |
147 522 |
150 026 |
127 548 |
128 097 |
144 649 |
168 845 |
154 643 |
147 868 |
132 002 |
137 452 |
135 842 |
|
dont, part des naturalisations : |
41 % |
46 % |
45 % |
46% |
48 % |
53 % |
59 % |
54 % |
49 % |
61 % |
62 % |
Sources : Ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire - Ministère de la justice
* (y compris effets collectifs)
La naturalisation est une décision discrétionnaire de l'autorité publique qui apprécie l'opportunité d'octroyer la nationalité à celui qui en fait la demande. Elle est prononcée par décret, à la demande de l'étranger, après instruction de son dossier par la préfecture et transmission au ministre chargé des naturalisations.
L'étranger qui en a fait la demande doit satisfaire plusieurs exigences :
- résider en France de manière habituelle et continue depuis au moins cinq ans (condition dite « de stage ») 19 ( * ) . Il s'agit pour l'administration de s'assurer que l'intéressé réunit bien les conditions d'une installation durable en France. Cette condition s'apprécie notamment au regard de la régularité du séjour et de la stabilité de la résidence, de l'origine et de la nature des revenus du demandeur et de la fixation ou non en France du centre de ses attaches familiales ;
- justifier de son assimilation à la communauté française, notamment par une connaissance suffisante, selon sa condition, de la langue française et des droits et devoirs conférés par la nationalité française 20 ( * ) ;
- être de bonnes vies et moeurs et ne pas avoir été condamné pour un crime ou un délit constituant une atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation ou un acte de terrorisme, ni à une peine égale ou supérieure à six mois d'emprisonnement non assortie d'une mesure de sursis 21 ( * ) .
La naturalisation relevant de l'appréciation discrétionnaire de l'administration, elle constitue pour le Gouvernement l'un des principaux leviers qui lui permettent de définir une politique d'octroi de la nationalité française répondant aux besoins de la société française ou récompensant les mérites particuliers des étrangers qui sollicitent la naturalisation.
Dans cette perspective et afin de faciliter leur naturalisation, l'autorité administrative a la possibilité de faire bénéficier certains candidats d'une réduction de la durée du stage, voire de les en dispenser.
Ainsi la durée du stage est réduite à deux ans pour 22 ( * ) :
- l'étranger qui a accompli avec succès deux années d'études supérieures en vue d'acquérir un diplôme universitaire ou de l'enseignement supérieur ;
- l'étranger qui a rendu ou peut rendre par ses capacités et ses talents des services importants à la France.
Peut être dispensé de stage :
- l'étranger ayant accompli des services militaires dans une unité de l'armée française ou contracté un engagement volontaires dans les armées françaises ou alliées ;
- celui qui a rendu de services exceptionnels à la France ou celui dont la naturalisation présente un intérêt exceptionnel pour la France ;
- celui qui a obtenu le statut de réfugié auprès de l'OFPRA 23 ( * ) ;
- celui qui appartient à l'entité culturelle et linguistique française, lorsqu'il est ressortissant d'un État dont l'une des langues officielles est le français, et dont le français est la langue maternelle ou qui justifie d'une scolarisation minimale de cinq années dans un établissement enseignant en langue française 24 ( * ) .
Dans le texte initial du projet de loi, le présent article visait à faire bénéficier de la réduction du stage à deux ans les étrangers qui satisfaisaient manifestement à la condition d'assimilation prévue à l'article 21-24 du code civile.
Une telle possibilité, qui ne devait, selon l'étude d'impact jointe au projet de loi, concerner que quelques personnes par an était conforme à la logique qui sous-tend la condition de stage : il s'agit de s'assurer de l'intégration et de l'installation durable des candidats à la naturalisation. Les efforts entrepris par les intéressés pour intégrer la société française manifestent, par anticipation, leur volonté de s'installer durablement en France. Il n'est donc pas forcément nécessaire d'attendre que cette volonté ait été confirmée par une résidence d'au moins cinq ans.
Cependant la commission des lois de l'Assemblée nationale a considéré que le champ retenu par le projet de loi était trop vaste, bien qu'il ne vise que les étrangers satisfaisant manifestement à la condition d'assimilation. Constatant que les dispenses et réductions de stage s'étaient appliquées à près de 3 000 étrangers en 2009, elle a adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement restreignant le dispositif proposé aux seuls étrangers qui présenteraient un parcours exceptionnel d'intégration, apprécié au regard des activités menées ou des actions accomplies dans les domaines civique, scientifique, économique, culturel ou sportif.
Votre commission a adopté l'article premier sans modification .
Article 2 (art. 21-24 du code civil) - Conditions d'assimilation à la communauté française requises pour une naturalisation
Cet article vise à préciser la condition d'assimilation ainsi que les modalités du contrôle de son respect par le candidat à la naturalisation.
L'article 21-24 du code civil qui dispose que « nul ne peut être naturalisé s'il ne justifie de son assimilation à la communauté française » indique, à l'intention de l'autorité administrative chargée de s'assurer du respect de cette condition, que cette assimilation s'apprécie en particulier au regard de la connaissance suffisante, par l'intéressé, selon sa condition, de la langue française et des droits et devoirs conférés par la nationalité française. L'énumération n'a qu'une valeur indicative et n'exclut pas que d'autres critères soient retenus, comme l'intégration professionnelle, économique ou sociale de l'intéressé.
Souhaitant marquer plus nettement que l'assimilation d'un étranger qui sollicite sa naturalisation ne peut se limiter à la seule connaissance des droits et devoirs du citoyen français et doit se manifester à travers une adhésion aux principes et aux valeurs essentiels de la République, le Gouvernement a jugé nécessaire d'ajouter ce critère à la liste des éléments pris en compte par l'autorité administrative pour s'assurer du respect par l'intéressé de la condition d'assimilation. Tel est l'objet du 1° du présent article.
Conformément à cet ajout, il a par ailleurs prévu que lors de l'entretien individuel de contrôle de l'assimilation, l'intéressé signe une charte des droits et devoirs du citoyen français, dont le contenu serait fixé par décret en Conseil d'État et qui rappellerait les principes et valeurs essentiels de la République ( 2° ). Pour répondre aux inquiétudes qui se sont exprimées sur le contenu de cette charte, M. Éric Besson, alors ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire s'est engagé devant les députés à ce que le projet de décret soit transmis à la commission des lois et amendé le cas échéant 25 ( * ) .
Ces deux dispositions du projet de loi initial n'ont fait l'objet d'aucune modification à l'Assemblée nationale.
En revanche, à l'initiative de son rapporteur, elle a adopté un amendement complétant le dispositif de l'article 21-24 afin de répondre aux difficultés pratiques posées par l'évaluation du niveau de maîtrise du français par l'autorité administrative. En effet, actuellement cette évaluation est effectuée par les agents préfectoraux eux-mêmes, lors de l'entretien individuel qu'ils ont avec l'intéressé, sans cadre clairement défini 26 ( * ) .
Le 1°A du présent article précise en conséquence qu'un décret détermine le niveau et les modalités d'évaluation de la connaissance, par les candidats à la naturalisation, de la langue française.
Pour son promoteur, cette disposition vise à rendre plus objective et moins arbitraire cette évaluation : « les candidats devront obtenir une attestation auprès d'un organisme de certification linguistique agréé par voie réglementaire, et l'entretien d'assimilation en préfecture deviendra plus aisé à réaliser pour les agents eux-mêmes » 27 ( * ) .
La précision selon laquelle la connaissance de la langue française s'apprécie en tenant compte de la condition de l'étranger, qui avait été initialement supprimée par la commission des lois de l'Assemblée nationale a opportunément été rétablie en séance publique.
Dans leur principe, les dispositions ainsi introduites sont pertinentes : attendre du candidat à la naturalisation qu'il manifeste son assimilation des valeurs républicaines par une adhésion personnelle plutôt que par une connaissance abstraite est légitime.
De la même manière il semble utile d'apporter à l'évaluation de la compétence linguistique de l'intéressé plus d'objectivité. Cependant, votre rapporteur note que le succès de la certification linguistique dépendra de la réunion de plusieurs conditions.
Il appartiendra tout d'abord à l'autorité réglementaire de veiller à ce que les conditions de certification soient parfaitement adaptées à la diversité des situations des candidats à la naturalisation. L'exigence selon laquelle le niveau linguistique s'apprécie par rapport à la condition sociale, culturelle ou économique de l'intéressé est absolument essentielle. Elle interdit de soumettre à la même toise des personnes qualifiées, des personnes sans qualification ou illettrées ou des personnes qui n'ont pas les moyens d'accéder aux cycles d'enseignement nécessaires.
Le principe de la certification du niveau de connaissance linguistique, constitue une amélioration par rapport à la situation actuelle et est conforme à la pratique retenue dans de nombreux pays européen. Le rapporteur de l'Assemblée nationale a proposé que le dispositif retenu par le Gouvernement s'inspire du cadre européen commun de référence sur les langues publié par le Conseil de l'Europe en 2001. D'autres modèles, plus directement calqués sur les certifications retenues pour la pratique professionnelle pourraient aussi être utilisés. Cependant ils ne devraient pas être les seuls, dans la mesure où la naturalisation ne concerne pas exclusivement des personnes qui travaillent.
La certification aura un coût, supporté, sauf dérogation, par l'étranger. Interrogé sur ce point par votre rapporteur, les services du ministère ont indiqué qu'il serait compris, selon le niveau, entre 100 et 230 euros. Il n'est pas prévu d'autres mesures de financement que celles qui existent actuellement, notamment à travers l'action de l'office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) ou le contrat d'accueil et d'intégration 28 ( * ) . Les coûts imposés à l'étranger devront rester raisonnables.
Votre commission a par ailleurs adopté un amendement supprimant la référence à l'entretien individuel dans le texte de l'article 21-24 du code civil. En effet, la définition des conditions dans lesquelles s'effectue le contrôle de l'assimilation du candidat à la naturalisation est une compétence qui appartient, par renvoi de l'article 21-25 du même code, à l'autorité réglementaire 29 ( * ) , et il est inutile de le mentionner dans la loi.
Votre commission a adopté l'article 2 ainsi rédigé .
Article 2 bis (art. 21-2 du code civil) - Conditions de connaissance suffisante de la langue française pour acquérir la nationalité en vertu du mariage
Cet article, qui résulte d'un amendement du rapporteur adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale, prévoit, comme pour les candidats à la naturalisation à l'article précédent, que le niveau et les modalités de l'évaluation de la connaissance linguistique des conjoints de Français désirant acquérir la nationalité française sont fixés par décret. Il a été amendé en séance publique pour réintroduire la précision, supprimée en commission, selon laquelle cette connaissance s'apprécie en tenant compte de la condition de l'étranger.
L'acquisition de la nationalité française par l'effet du mariage se distingue de la naturalisation en ce que le pouvoir d'appréciation de l'administration est plus limité : la nationalité s'acquiert dans ce cas par déclaration, à la condition qu'à la date de cette déclaration, la communauté de vie n'ait pas cessé entre les époux, que le conjoint français n'ait pas lui-même perdu dans l'intervalle sa nationalité, et que le mariage remonte au moins à quatre ans 30 ( * ) .
Si le conjoint doit aussi justifier d'une connaissance suffisante, selon sa condition, de la langue française, il n'a pas à satisfaire à la même obligation générale d'assimilation à la communauté française que le candidat à la naturalisation.
En revanche, le Gouvernement peut s'opposer par décret en Conseil d'État, pour indignité ou défaut d'assimilation, à l'acquisition de la nationalité française par le conjoint concerné, dans un délai de deux ans après la réception de la déclaration 31 ( * ) .
Votre rapporteur formule les mêmes observations qu'à l'article précédent. Prévoir que le niveau et les modalités de l'évaluation linguistique seront fixés par décret ne fait pas de difficulté, à la condition cependant, que cette évaluation soit bien adaptée à la situation sociale, culturelle et économique des conjoints et qu'elle repose, comme le prévoit d'ailleurs la circulaire du 29 décembre 2009 32 ( * ) , sur la capacité de l'intéressé à communiquer dans les actes de la vie courante plus que sur des exigences professionnelles qui n'ont pas forcément la même pertinence pour toutes les personnes concernées.
Votre commission a adopté l'article 2 sans modification .
Article 2 ter (art. 21-27-1 du code civil) - Obligation de déclaration des autres nationalités possédées, conservées ou abandonnées en vue de l'acquisition de la nationalité française
Aucune disposition n'impose actuellement à un étranger qui acquiert la nationalité française d'indiquer quelles nationalités il possède : l'administration connaît en principe la nationalité d'origine de l'intéressé, puisqu'elle est portée sur les documents d'identité joints à la demande. Mais elle ne sait pas si l'intéressé souhaite conserver une double nationalité, comme certaines conventions bilatérales passées entre la France et d'autres États le permettent ou s'il entend renoncer à sa nationalité d'origine, si son droit national l'y autorise.
Souhaitant donner aux administrations le moyen de recueillir cette information, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement créant le présent article, qui tend à imposer aux personnes acquérant la nationalité française d'informer l'administration des autres nationalités qu'elles possèdent, de celles qu'elles conservent ou de celles auxquelles elles entendent le cas échéant renoncer.
Cette obligation n'aurait cependant pas de valeur contraignante, puisqu'elle ne reçoit aucune sanction. Les réponses fournies par l'intéressé ne le lient pas non plus pour l'avenir. Selon ses promoteurs, cette disposition vise à fournir à l'administration des données statistiques sur les nationalités des ressortissants français.
Votre commission a adopté l'article 2 ter sans modification .
Article 3 (art. 20-6 et 21-28 du code civil) - Remise de la charte des droits et devoirs du citoyen français lors des cérémonies d'accueil dans la citoyenneté française ou à l'occasion de la journée défense et citoyenneté
Cet article tend à organiser la remise de la charte des droits et devoirs du citoyen français d'une part aux étrangers ayant acquis la nationalité française, au cours de la cérémonie d'accueil dans la citoyenneté française, et, d'autre part à tous les jeunes français, au moment où ils participent à la journée défense et citoyenneté.
La charte mentionnée à cet article est celle qui sera établie, en vertu de la nouvelle rédaction de l'article 21-24 du code civil, par décret en Conseil d'État et qui rappellera les principes et valeurs essentiels de la République.
Les cérémonies d'accueil dans la citoyenneté française sont organisées par les préfets à l'intention des étrangers ayant acquis la nationalité française ou ayant été réintégrés dans cette nationalité dans les six derniers mois 33 ( * ) . Les parlementaires élus dans le département y sont conviés et la cérémonie peut être organisée par le maire qui le sollicite, à la condition que le préfet donne son autorisation.
À l'occasion de cette cérémonie, un livret d'accueil est remis par le préfet ou le maire aux participants, qui peut notamment contenir :
- la déclaration des droits de l'homme et du citoyen ;
- un extrait des paroles de la Marseillaise ;
- un extrait de la Constitution du 4 octobre 1958 ;
- une plaquette d'information sur l'organisation des pouvoirs publics.
Le présent article ajouterait aux documents distribués la charte précitée.
Un amendement de Mme Sandrine Mazetier, adopté en commission et qui a fait l'objet d'une modification rédactionnelle en séance publique a prévu que cette même charte soit distribuée à l'occasion de la journée défense et citoyenneté à laquelle tous les jeunes français sont censés participer. Cette disposition vise à marquer symboliquement, par l'information commune qui leur sera faite, qu'aucune différence de traitement n'est établie entre les Français de naissance et ceux qui ont acquis cette nationalité ensuite au regard des droits et des devoirs qui sont les leurs.
Tout en reconnaissant la haute valeur symbolique du présent article et l'intérêt qui s'attache à ce que les citoyens français soient pleinement informés de leurs droits et de leurs devoirs, votre rapporteur s'interroge sur la valeur véritablement législative des dispositions en cause.
Constatant par ailleurs que le contenu de l'enseignement et des documents délivrés lors de la journée défense et citoyenneté est déterminé à l'article L.114-3 du code du service national, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur, inscrivant à cet article plutôt que dans un nouvel article 20-6 du code civil la disposition relative à la distribution de la charte lors de cette journée.
Votre commission a adopté l'article 3 ainsi rédigé .
Article 3 bis (art. 25 du code civil) - Possibilité de déchoir de la nationalité française de nationalité pour les auteurs de meurtre ou de violences volontaires ayant entraîné la mort sans l'intention de la donner contre les dépositaires de l'autorité publique
Cet article, qui résulte d'un amendement du Gouvernement en commission, ajoute la condamnation pour un crime ou des violences ayant entraîné la mort d'un dépositaire de l'autorité publique à la liste des motifs susceptibles de permettre à l'autorité administrative de déchoir de la nationalité française, une personne l'ayant acquise récemment.
1 - La déchéance de nationalité : une procédure exceptionnelle et très encadrée
a) Le dispositif en vigueur
La déchéance de nationalité constitue un cas spécifique de perte de la nationalité, définie aux articles 25 et 25-1 du code civil, qui se distingue par la gravité des motifs susceptibles de la justifier, comme par la gravité de ses effets.
S'apparentant à une sanction administrative pour indignité ou manque de loyalisme vis-à-vis de la France, elle constitue une mesure symétrique à l'interdiction faite aux étrangers ayant été condamnés pour un crime ou un délit constituant une atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation ou un acte de terrorisme d'acquérir la nationalité française ou d'être réintégrés dans cette nationalité 34 ( * ) .
Son champ d'application
La déchéance de nationalité ne peut frapper que les Français d'origine étrangère ayant acquis la nationalité française, c'est-à-dire ceux qui sont devenus français, comme les étrangers naturalisés ou ceux qui, nés en France et y ayant résidé suffisamment, le sont devenus à leur majorité, et non les Français d'origine auxquels cette nationalité a été automatiquement attribuée , c'est-à-dire ceux qui sont nés français 35 ( * ) .
En principe, il ne peut être établi de distinction entre les Français selon leur origine ou la façon dont ils ont acquis cette qualité 36 ( * ) , ce que traduit l'article 22 du code civil qui dispose que « la personne qui a acquis la nationalité française jouit de tous les droits et est tenue à toutes les obligations attachés à la qualité de Français, à dater du jour de cette acquisition ».
La procédure de la déchéance de nationalité constitue une exception à cette règle, dont la conformité à la Constitution n'est garantie, comme on le verra dans le développement suivant, que si elle satisfait des conditions très exigeantes, définies par le juge constitutionnel dans sa décision du 16 juillet 1996.
Afin de réduire les cas d'apatridie, conformément à la convention des Nations-Unies du 30 août 1961 sur la réduction des cas d'apatridie et à la convention européenne sur la nationalité du Conseil de l'Europe 37 ( * ) , l'article 23 de la loi du 16 mars 1998 relative à la nationalité a exclu qu'une personne puisse être déchue de la nationalité française si cette mesure a pour effet de la rendre apatride.
Initialement, la déchéance de nationalité n'était encourue qu'en raison de certains faits perpétrés dans les dix années qui suivaient l'acquisition de la nationalité française, et elle pouvait être prononcée au cours des dix ans suivant la condamnation devenue définitive pour ces mêmes faits.
La loi du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité a prévu qu'elle pouvait aussi être prononcée pour des faits antérieurs à l'acquisition de la nationalité française et la loi du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers a étendu les délais précités à 15 ans pour les crimes ou délits constituant une atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation ou un acte de terrorisme.
Les motifs invocables
La déchéance de nationalité n'est encourue que pour des comportements particulièrement graves, qui marquent la déloyauté de l'intéressé vis-à-vis de la France ou le danger qu'il représente pour les intérêts de la Nation.
Peut ainsi être déchu de la nationalité française l'individu qui a été condamné pour un acte qualifié de crime ou délit constituant une atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation 38 ( * ) ou pour un crime ou un délit constituant un acte de terrorisme.
La même sanction peut frapper celui qui, exerçant une fonction publique , a été condamné pour un crime ou un délit correspondant à une atteinte à l'administration publique 39 ( * ) , ainsi que celui qui a été condamné pour s'être soustrait aux obligations résultant pour lui du code du service national.
Enfin, l'individu qui s'est livré au profit d'un État étranger à des actes incompatibles avec la qualité de Français et préjudiciables aux intérêts de la France, peut lui aussi être déchu de la nationalité française.
Le cinquième motif de déchéance de nationalité initialement prévu à l'article 98 de l'ordonnance n° 45-2447 du 19 octobre 1945 portant code de la nationalité française a été supprimé par la loi précité du 16 mars 1998. Jusqu'à cette date pouvaient aussi être déchus de la nationalité française les individus condamnés en France ou à l'étranger pour un acte qualifié de crime par la loi française et ayant entraîné une condamnation à une peine d'au moins cinq années d'emprisonnement.
La procédure suivie et les effets de la déchéance de nationalité
La procédure suivie par le Gouvernement pour déchoir quelqu'un de la nationalité française lui impose de notifier dans un premier temps à l'intéressé les motifs de droit et de fait justifiant cette sanction. À défaut de domicile connu, un avis informatif est publié au Journal officiel de la République française. L'intéressé dispose d'un délai d'un mois à dater de la notification ou de la publication de l'avis au Journal officiel pour faire parvenir au ministre chargé des naturalisations ses observations en défense.
À l'expiration de ce délai la déchéance est prononcée par décret pris après avis conforme du Conseil d'État. Ce décret peut être contesté devant le Conseil d'État selon les conditions du droit commun, le juge administratif se limitant à exercer sur les motifs retenus par l'administration un contrôle restreint à la sanction des erreurs manifestes d'appréciation.
La déchéance de nationalité est une sanction individuelle qui n'a pas d'effet rétroactif et n'emporte en elle-même aucune conséquence sur l'attribution ou l'acquisition de la nationalité française dont ont pu bénéficier les membres de la famille de l'intéressé en raison du lien qui les unissait à ce dernier lorsqu'il avait la qualité de français. Elle n'emporte pas elle-même de conséquence directe sur le droit au séjour de l'intéressé.
b) Une procédure soumise au respect de plusieurs exigences constitutionnelles, conventionnelles et communautaires
Le Conseil constitutionnel a eu l'occasion, lorsque la condamnation pour acte de terrorisme a été ajoutée au nombre des cas pouvant justifier une déchéance de nationalité, de se pencher sur cette procédure 40 ( * ) .
Cependant, votre rapporteur note que, à la différence de ce que le Conseil a fait, dans la même décision, pour une autre disposition de la loi examinée 41 ( * ) , il n'a pas évoqué dans son contrôle, la totalité de l'article 25 du code civil, ce qui limite la portée de la décision de conformité rendue au seul ajout des condamnations pour acte de terrorisme . Il n'est pour cette raison pas possible d'exclure que, lors d'un prochain examen d'autres dispositions de ce même article, certaines puissent être jugées contraires aux exigences constitutionnelles applicables en la matière, ce qui impose au législateur non seulement de veiller à la conformité constitutionnelle des ajouts réalisés, mais aussi de la totalité du dispositif actuellement en vigueur.
Or, la procédure de déchéance de nationalité met en cause deux principes constitutionnels : le principe d'égalité, puisqu'elle conduit à traiter différemment les Français selon qu'ils ont acquis cette qualité ou qu'elle leur a été attribuée à leur naissance et le principe de nécessité de la peine, la déchéance de nationalité s'interprétant comme une sanction administrative 42 ( * ) .
Sur le premier point, le Conseil a jugé d'une part que si, « au regard du droit de la nationalité, les personnes ayant acquis la nationalité française et celles auxquelles la nationalité française a été attribuée à leur naissance sont dans la même situation [...], le législateur a pu, compte tenu de l'objectif tendant à renforcer la lutte contre le terrorisme, prévoir la possibilité, pendant une durée limitée, pour l'autorité administrative de déchoir de la nationalité française ceux qui l'ont acquise, sans que la différence de traitement qui en résulte viole le principe d'égalité ».
La haute instance a ainsi confirmé le principe selon lequel les Français ne peuvent être discriminés en fonction de la façon dont ils ont acquis cette qualité, et elle a indiqué qu'il ne pouvait y être porté atteinte, qu'à la double condition qu'un intérêt général suffisant le justifie et que la période de temps pendant laquelle un individu devenu Français pourra être déchu de cette nationalité soit limitée dans le temps.
Sur le second point, le Conseil a souligné qu'« eu égard à la gravité toute particulière que revêtent par nature les actes de terrorisme, cette sanction a pu être prévue sans méconnaître les exigences de l'article 8 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen » sur la nécessité des peines ce qui limite les motifs susceptibles de justifier la déchéance de nationalité aux comportements les plus graves ou les plus attentatoires au loyalisme vis-à-vis de la Nation que l'on peut attendre des citoyens français.
Ces exigences constitutionnelles se trouvent par ailleurs redoublées et complétées par certains des engagements internationaux de la France.
La convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, qui ne reconnaît pas un droit aux étrangers d'acquérir la nationalité d'un État signataire ou de la conserver, n'est pas applicable en l'espèce 43 ( * ) . Le Conseil d'État juge notamment inopérant pour contester un décret de déchéance de la nationalité française les moyens tirés d'une atteinte au droit à mener une vie familiale normale 44 ( * ) , au motif que la déchéance n'entraîne par elle-même aucun effet sur le droit au séjour de l'intéressé 45 ( * ) .
La convention européenne sur la nationalité, signée par la France mais non encore ratifiée, ne s'applique pas non plus en France. Le Gouvernement a indiqué, en réponse au rapport relatif à la France réalisé par la commission européenne contre le racisme et l'intolérance, publié le 15 juin 2010, que la ratification de cette convention n'était pour l'heure pas à l'ordre du jour.
Toutefois, s'il était décidé de maintenir ouverte la perspective d'une ratification, il conviendrait d'éviter de contrevenir aux principes qu'elle pose.
Or, si l'article 7 de la convention ne s'oppose pas à l'existence d'une procédure de déchéance de nationalité lorsque cette dernière sanctionne un « comportement portant un préjudice grave aux intérêts essentiels de l'État partie », le rapport explicatif annexé à cette convention précise toutefois que cette expression, reprise de l'article 8 de la convention de 1961 sur la réduction des cas d'apatridie, « comprend notamment la trahison et les autres activités menées contre les intérêts essentiels de l'état concerné (par exemple, le travail pour des services secrets étrangers) mais il ne comprend pas les infractions pénales à caractère général, quelle que puisse être leur gravité ». Ainsi que M. Éric Besson, alors ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, l'a relevé devant la commission des lois de l'Assemblée nationale 46 ( * ) , « la notion d'atteinte aux intérêts essentiels de l'État semble fondatrice », ce qui pourrait justifier de resserrer le champ de la sanction autour des infractions qui manifestent, directement ou indirectement, une atteinte à l'État.
Une autre contrainte internationale doit être prise en compte : celle du droit européen. Ceci peut paraître surprenant dans la mesure où, en principe, le droit de la nationalité n'entre pas dans le champ de compétence de l'Union européenne.
Cependant, la Cour de justice de l'Union européenne, en réponse à une question préjudicielle qui lui avait été soumise par un tribunal allemand a indiqué que si, effectivement, « le droit de l'Union, notamment l'article 17 CE, ne s'oppose pas à ce qu'État membre retire à un citoyen de l'Union européenne la nationalité de cet État membre acquise par naturalisation lorsque celle-ci a été obtenue de manière frauduleuse », c'est « à condition que cette décision de retrait respecte le principe de proportionnalité » 47 ( * ) .
La Cour de justice fait reposer la compétence européenne en la matière sur le fait qu'en accordant la nationalité à l'intéressé, l'État en cause lui confère la qualité de citoyen de l'Union reconnue à tous ses nationaux. En la lui retirant, il lui fait perdre le bénéfice de ce statut défini à l'article 17 CE 48 ( * ) : ce retrait doit en conséquence respecter les principes du droit européen, et « il convient lors de l'examen d'une décision de retrait de la naturalisation, de tenir compte des conséquences éventuelles que cette décision emporte pour l'intéressé et, le cas échéant, pour les membres de sa famille, en ce qui concerne la perte des droits dont jouit tout citoyen de l'Union. Il importe à cet égard de vérifier, notamment, si cette perte est justifiée par rapport à la gravité de l'infraction commise par celui-ci, au temps écoulé entre la décision de naturalisation et la décision de retrait ainsi qu'à la possibilité pour l'intéressé de recouvrer sa nationalité d'origine ».
En résumé, ces différentes jurisprudences imposent de soumettre la procédure de déchéance de nationalité au respect de trois exigences :
- la sanction des faits reprochés à l'intéressé doit répondre à un intérêt général suffisant et être limitée dans le temps ;
- elle doit être conforme au principe de la nécessité des peines ;
- elle doit être proportionnée à la gravité des faits commis.
c) Un dispositif d'application exceptionnelle
La pratique suivie en matière de déchéance de nationalité depuis 1973 marque la très grande prudence avec laquelle cette sanction est utilisée : seules sept condamnations depuis 1999 et 14 entre 1989 et 1998 ont donné lieu à une telle mesure, aucune n'ayant été prononcée depuis 2006 .
Motifs et nombre des décrets de
déchéance de la nationalité française
intervenus entre le 12 janvier 1973 et le 31 décembre
2010
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1973 - 1988 |
1989 - 1998 |
1999 - 2010 |
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Condamnations en France ou à l'étranger pour un acte qualifié crime par les lois françaises et ayant entraîné une condamnation à une peine d'au moins cinq années d'emprisonnement. (1) |
0 |
14 |
_ |
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Acte qualifié de crime ou de délit prévu et réprimé par le chapitre II du livre III du titre IV du code pénal atteintes à l'administration publique commises par des personnes exerçant une fonction publique |
0 |
0 |
0 |
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Condamnations pour un acte qualifié crime ou délit contre la sûreté [intérieure ou extérieure] de l'État ou Condamnation pour un acte qualifié de crime ou délit constituant une atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation ou pour un crime ou un délit constituant un acte de terrorisme. (2) |
0 0 |
0 0 |
0 7 * |
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TOTAL |
0 |
14 |
7 |
(1) Abrogé le 1er septembre 1998 par l'article 23 de la loi n° 98-170 du 16 mars 1998 relative à la nationalité.
(2) Article 25-1° du code civil, issu de la loi du 16 mars 1998 précitée.
* Dont une en 2002 et 2003 et 5 en 2006.
Source : ministère de l'Intérieur
La gravité des infractions ayant donné lieu à la condamnation est avérée, tout comme, pour la très grande majorité des cas, la gravité des faits perpétrés dont rend compte la peine effectivement prononcée, toujours supérieure à cinq ans, sauf dans deux cas.
Répartition par motifs et quantum de la peine
prononcée
des mesures de déchéances de la
nationalité française de 1973 à 2010
|
Nature de l'infraction et nombre d'affaires de ce type ayant fondé un décret de déchéance de la nationalité française |
Quantum de la condamnation ferme (F) ou avec sursis (S) à l'emprisonnement ou à la réclusion criminelle |
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Viol (a) (total = 7) |
15 ans (F) 13 ans (F) 13 ans (F) 10 ans (F) 9 ans (F) 9 ans (F) 5 ans (F) |
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Violences volontaires (a) (total = 1) |
5 ans (S) |
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Meurtre ou homicide volontaire (a) (total = 5) |
15 ans (F) 14 ans (F) 12 ans (F) 8 ans (F) 8 ans (F) |
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Homicide involontaire (a) (total = 1) |
5 ans (F) |
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Préparation d'un acte de terrorisme (total = 7) |
10 ans (F) 6 ans (F) 6 ans (F) 6 ans (F) 3 ans (F) + 1 an (S) 3 ans (F) NC (b) |
(a) : déchéance intervenue antérieurement au 01/09/1998, date d'entrée en vigueur de la loi n° 98-170 du 16 mars 1999 qui a supprimé ce motif de déchéance
(b) : un dossier ayant fondé une déchéance par acte de terrorisme n'a pu être retrouvé, le quantum de la peine infligée est donc non connu (NC)
Source : ministère de l'Intérieur
2 - Le dispositif proposé
Le dispositif présenté par le Gouvernement constitue la traduction d'un des engagements pris par le Président de la République dans le discours qu'il a tenu à Grenoble le 30 juillet 2010 : « nous allons réévaluer les motifs pouvant donner lieu à la déchéance de la nationalité française. [...] La nationalité française doit pouvoir être retirée à toute personne d'origine étrangère qui aurait volontairement porté atteinte à la vie d'un fonctionnaire de police ou d'un militaire de la gendarmerie ou de toute autre personne dépositaire de l'autorité publique. La nationalité française se mérite et il faut pouvoir s'en montrer digne. Quand on tire sur un agent chargé des forces de l'ordre on n'est plus digne d'être français » 49 ( * ) .
Le présent article vise à ajouter aux motifs susceptibles de justifier la déchéance de nationalité, la condamnation pour un meurtre ou des violences volontaires ayant entraîné la mort sans l'intention de la donner, lorsque ce crime a été commis sur l'une des personnes suivantes, dans l'exercice ou du fait de ses fonctions et lorsque la qualité de la victime est apparente ou connue de l'auteur 50 ( * ) :
- un magistrat, un juré, un avocat, un officier public ou ministériel, un militaire de la gendarmerie nationale, un fonctionnaire de la police nationale, des douanes, de l'administration pénitentiaire ou toute autre personne dépositaire de l'autorité publique ;
- un sapeur-pompier professionnel ou volontaire, un gardien assermenté d'immeubles ou de groupes d'immeubles ou un agent exerçant pour le compte d'un bailleur des fonctions de gardiennage ou de surveillance des immeubles à usage d'habitation en application de l'article L. 127-1 du code de la construction et de l'habitation.
Le meurtre commis dans ces conditions est puni de la réclusion criminelle à perpétuité 51 ( * ) , les violences ayant entraîné la mort sans intention de la donner, de vingt ans de réclusion criminelle 52 ( * ) .
L'expression « personne dépositaire de l'autorité publique » désigne « celle qui est titulaire d'un pouvoir de décision et de contrainte sur les individus ou sur les choses, qu'elle manifeste dans l'exercice de ses fonctions permanentes ou temporaires et dont elle est investie par délégation de la puissance publique » 53 ( * ) .
Relèvent ainsi de cette qualification :
- certains représentants de l'État et des collectivités territoriales, notamment le Président de la République, les Présidents du Sénat et de l'Assemblée nationale, les ministres, le Président du Conseil constitutionnel, les préfets et sous-préfets, les chefs de division et de bureau des préfectures, les présidents de conseils régionaux et généraux, ainsi que les maires et leurs adjoints ;
- les représentants des forces de l'ordre ou certains agents publics exerçant une fonction de police : militaires de la gendarmerie, fonctionnaires de la police nationale et agents de police municipaux, agents des douanes, surveillants de l'administration pénitentiaire, les officiers de l'armée et sous-officiers s'ils ont des hommes sous leurs ordres, sapeurs-pompiers requis pour un service ou pour fournir une escorte, gardes champêtres et gardes-chasse nationaux dépendant de l'office nationale de la chasse, ingénieurs du génie rural et des eaux et forêts ainsi que certains techniciens et agents de l'office national des forêts, etc. ;
- les magistrats, les avocats et les officiers publics et ministériels ;
- certains fonctionnaires ou agents assermentées, notamment certains fonctionnaires des finances (trésoriers-payeurs généraux, receveurs des finances, inspecteurs contrôleurs et agents des contributions directes, percepteurs et receveurs municipaux, receveurs des domaines et conservateurs des hypothèques), de l'éducation nationale (recteurs, présidents d'université, doyens ou inspecteurs d'académie) ou de l'équipement (ingénieurs des ponts et chaussées), ainsi que les agents assermentés de la SNCF.
3 - La position de votre commission : garantir la constitutionnalité du dispositif proposé ainsi que sa conformité aux engagements internationaux de la France et limiter l'extension proposée aux seuls faits perpétrés contre les représentants des forces de l'ordre
Le présent article repose sur l'idée que porter atteinte à la vie des agents des forces de l'ordre est porter atteinte à ceux qui sont chargés de faire respecter l'autorité de l'État et celle du droit. C'est, par une transgression radicale du pacte républicain, rompre définitivement avec la logique d'intégration dans la communauté nationale que l'acquisition de la nationalité française vient normalement couronner.
Plusieurs des associations entendues par votre rapporteur et la commission ont néanmoins marqué leur hostilité à cette mesure en elle-même parce qu'elle distinguerait entre les Français selon leur origine. Ainsi, Mme Dominique Noguères, vice présidente de la Ligue des droits de l'homme a souligné que « le simple fait que certaines personnes, au sein de la communauté nationale, puissent être déchues de leur nationalité est de nature à porter atteinte à la cohésion nationale. De là à faire le départ entre bons et mauvais Français, il n'y a pas loin... » 54 ( * ) . Mme Nathalie Ferré, membre du bureau du GISTI a fait valoir que « la déchéance de nationalité est pour nous une mesure antirépublicaine. La nation est une et indivisible. On appartient à la nation ou on n'y appartient pas. Dès lors qu'on la rejoint, il ne devrait pas y avoir de retour en arrière, ni de différence de traitement » 55 ( * ) .
Votre rapporteur rappelle toutefois que le Conseil constitutionnel n'a pas jugé contraire à la Constitution et au principe d'égalité le fait de prévoir une telle mesure contre une personne condamnée pour acte de terrorisme, dans la mesure où elle répondait à un intérêt général suffisant. Compte tenu de la sévérité de la sanction, seuls les faits les plus graves ou ceux qui marquent avec le plus de netteté la déloyauté de l'intéressé à l'égard de la nation doivent pouvoir y conduire.
La déchéance de nationalité n'est par ailleurs pas une mesure complémentaire de répression pénale du comportement fautif, qui viendrait aggraver la peine prononcée par le juge. La décision de la cour d'assises ou du tribunal correctionnel suffit à assurer cette répression à la hauteur de la gravité des faits perpétrés. La déchéance de nationalité doit en conséquence obéir à des motifs propres, différents de ceux de la condamnation pénale éventuelle de l'intéressé.
Votre rapporteur observe à cet égard que les exigences constitutionnelles sont très claires et rigoureuses, comme le sont les engagements internationaux de la France en la matière.
Il appelle votre attention sur deux difficultés que présente le texte.
Le 5° de la nouvelle rédaction de l'article 25 du code civil renvoie à une incrimination qui vise des faits commis contre un nombre particulièrement important de personnes. Entrent ainsi dans son champ non seulement les forces de l'ordre, mais aussi des fonctionnaires, des officiers publics, des agents assermentés, voire de simples agents privés, comme les gardiens d'immeubles, qui ne remplissent pas la même fonction de maintien de l'ordre et de respect du droit que les premiers. Si les derniers participent, dans le cadre de leur fonction, à l'exercice de l'autorité publique ou remplissent une mission de service public, ils ne sont pas, comme les représentants des forces de l'ordre, exposés quotidiennement aux criminels, au péril de leur vie, ni, comme les magistrats, chargés de prononcer leur condamnation.
En outre, il convient de respecter l'idée selon laquelle la déchéance de nationalité vient sanctionner, outre une déloyauté avérée, une atteinte portée aux intérêts fondamentaux de la nation, ce qui doit conduire à en limiter le champ aux crimes commis soit directement contre l'État, soit contre les agents qui incarnent le plus immédiatement son autorité.
C'est pourquoi, à l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement restreignant le champ de l'incrimination visée par le 5° du nouvel article 25 du code civil aux seuls magistrats, représentants des forces de l'ordre, gendarmes, policiers, agents des douanes, personnels de l'administration pénitentiaire et agents de police municipale.
Une autre difficulté du présent texte doit être levée. En effet, on ne peut dresser de conclusions définitives sur la conformité à la Constitution de l'actuelle rédaction de l'article 25 du code civil : le Conseil constitutionnel a limité son contrôle à une partie de la procédure, sans se prononcer sur le reste, alors qu'il en avait la possibilité.
Or, certains des motifs de déchéance peuvent paraître disproportionnés à la gravité de la sanction, ce qui serait contraire au principe de nécessité de la peine, réaffirmé par le juge constitutionnel, à propos de la déchéance de nationalité, dans sa décision précitée du 16 juillet 1996.
Il en est ainsi du fait de se soustraire à certaines des obligations mineures résultant du code du service national. Si la fin du service militaire a rendu pour une large part cette disposition obsolète, elle serait susceptible de s'appliquer à un jeune français qui n'aurait pas respecté l'obligation de recensement, prévue, pour les personnes devenues françaises entre leur seizième et vingt-cinquième anniversaire, à l'article L. 113-3 du code du service national. La même remarque pourrait valoir pour l'atteinte au secret des correspondances commise par une personne dépositaire de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service public.
De telles considérations sont largement théoriques, puisque toutes les décisions de déchéance rendues récemment reposent sur des faits dont la gravité n'est pas contestée , s'agissant d'actes de terrorisme ou d'actes portant atteinte aux intérêts fondamentaux de la nation. De la même manière, la gravité du meurtre d'un policier ou d'un magistrat n'est pas contestable.
En outre, le décret prononçant la déchéance étant rendu sur avis conforme du Conseil d'État et susceptible d'être contesté devant le même Conseil statuant en formation de jugement, un certain contrôle de la proportionnalité de la sanction à la gravité des faits perpétrés est bien d'ores et déjà effectué.
Cependant la constitutionnalité d'un dispositif ne peut s'apprécier exclusivement au regard de la pratique suivie , et il est nécessaire d'inscrire dans la loi les garanties requises.
Par conséquent, votre rapporteur a proposé à votre commission, qui l'a adopté, un amendement tendant à subordonner la déchéance de nationalité à la condition qu'elle ne constitue pas, compte tenu des conséquences pour l'intéressé et de la gravité des faits perpétrés, une sanction disproportionnée, cette gravité s'appréciant notamment au regard du quantum de peine effectivement prononcée par la juridiction .
Cette rédaction, qui est par ailleurs conforme à la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne rappelée ci-dessus, aura pour conséquence d'imposer au juge administratif, saisi d'un décret prononçant la déchéance de nationalité du requérant, d'opérer un contrôle complet sur l'acte et de ne plus limiter son contrôle à la sanction des erreurs manifestes d'appréciation.
Votre commission a adopté l'article 3 bis ainsi rédigé .
Article 3 ter (art. 27-2 du code civil) - Extension du délai pendant lequel un décret d'acquisition, de naturalisation ou de réintégration de la nationalité française peut être rapporté en cas d'erreur ou de fraude
Cet article, introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur et modifié en séance publique à la suite d'un amendement du Gouvernement, tend à prolonger d'un an le délai pendant lequel l'administration peut rapporter un décret d'acquisition, de naturalisation ou de réintégration dans la nationalité française.
L'article 27-2 du code civil n'autorise l'administration à rapporter le décret d'acquisition, de naturalisation ou de réintégration de la nationalité française que dans deux situations :
- s'il s'avère que le requérant ne satisfaisait pas aux conditions légales requises et qu'une erreur a été commise ;
- si la décision a été obtenue par mensonge ou par fraude.
Le retrait intervient sur avis conforme du Conseil d'État. Il est enfermé dans un délai contraignant pour l'administration, d'un an après la publication du décret si une erreur a été commise, et de deux à compter de la découverte de la fraude si la décision a été obtenue par mensonge ou par fraude. Dans le premier cas le délai est fixe, dans le second, il est glissant, dans la mesure où son point de départ dépend du moment où la fraude est découverte.
Le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale a considéré que ces délais étaient trop courts compte tenu de la durée de l'instruction préalable et de la procédure de retrait, et il a proposé à la commission des lois de les fixer à trois ans l'un et l'autre. Par amendement du Gouvernement en séance publique, le délai a été ramené à seulement deux ans pour les retraits intervenant pour erreur sur le respect des conditions légales.
Votre rapporteur observe tout d'abord que le problème soulevé par le présent article est celui de la conciliation entre le principe de sécurité juridique qui tend à la préservation des situations acquises et celui qui s'attache au respect du droit et au retrait des situations illégales.
Il partage cependant la préoccupation exprimée par l'Assemblée nationale concernant les retraits motivés par une erreur. Le délai actuel d'un an est trop court, ce qui impose à l'administration d'être avertie très tôt de l'erreur et de conduire très rapidement son instruction avant de transmettre le dossier pour avis au Conseil d'État. La conséquence est que très peu de procédures aboutissent (moins de 5 par an depuis 2000), quand les retraits pour fraude ou mensonge sont beaucoup plus nombreux, alors même que l'instruction en est plus complexe (entre 12 et 40 par an depuis 2000). Le prolongement à deux ans du délai dans ce cas apparaît donc pertinent.
En revanche, le passage à trois ans en cas de fraude ou de mensonge ne semble pas nécessaire. Les délais incompressibles d'instruction par l'administration, d'échanges contradictoires avec l'intéressé et d'examen par le Conseil d'État sont d'un peu plus de six mois, ce qui laisse, en l'état actuel du droit, presque dix-huit mois pour conduire les investigations complémentaires.
Surtout, le point de départ du délai n'est pas la date de publication du décret, mais la découverte de la fraude, cette dernière s'entendant non de sa découverte par la première administration avertie, mais de la transmission de l'information au ministre chargé des naturalisations 56 ( * ) . Ceci emporte une conséquence importante : l'administration est toujours en mesure d'agir lorsqu'elle constate la fraude, contrairement à ce qui se passe lorsqu'elle relève une erreur au-delà du délai prévu. Le délai de deux ans qui lui est alors ouvert est cohérent avec la durée de la procédure et garantit sa diligence.
À l'initiative de son rapporteur, votre commission a par conséquent adopté un amendement maintenant l'allongement d'un an du délai prévu en cas d'erreur et le supprimant pour le retrait intervenant dans les deux ans en cas de fraude ou de mensonge.
Votre commission a adopté l'article 3 ter ainsi modifié .
Article 4 (art. 26-3 du code civil) - Extension du délai pendant lequel l'administration peut refuser d'enregistrer une déclaration de nationalité française à raison d'un mariage, en cas d'opposition formée par le Gouvernement
Cet article vise à remédier à une difficulté de coordination des délais propres au refus d'enregistrement d'une déclaration de nationalité consécutive à un mariage et à l'opposition formée par le Gouvernement contre l'acquisition par l'intéressé de la nationalité française.
La déclaration de nationalité transmise par le conjoint d'un Français qui respecte les conditions légales doit, pour produire ses effets, être enregistrée soit par le greffier en chef du tribunal d'instance si elle est souscrite en France, soit par le ministre chargé des naturalisations, si elle est souscrite à l'étranger 57 ( * ) .
Si l'autorité chargée d'enregistrer la déclaration constate que l'intéressé ne satisfait pas aux conditions légales requises elle en refuse l'enregistrement. Le refus ne peut cependant être opposé au déclarant que dans un délai d'un an 58 ( * ) après la date à laquelle le récépissé constatant la remise de toutes les pièces nécessaires à la preuve de la recevabilité de la déclaration lui a été délivré 59 ( * ) .
Parallèlement à cette procédure, le Gouvernement peut s'opposer, par décret en Conseil d'État à l'acquisition par le déclarant de la nationalité française pour indignité ou défaut d'assimilation autre que linguistique. Le délai ouvert au Gouvernement dans ce cas est de deux ans après la délivrance du récépissé précité ou après le jugement admettant la régularité de la déclaration 60 ( * ) .
De ce fait, une procédure d'opposition est susceptible d'être engagée plus d'un après la délivrance du récépissé, sans que l'autorité d'enregistrement n'ait la possibilité de refuser l'enregistrement, puisque le délai d'un an sera passé, alors même qu'elle aura été préalablement alertée par le Gouvernement de la possibilité qu'une opposition soit formée. L'inconvénient immédiat d'une telle situation est l'acquisition de la nationalité française par l'intéressé, alors qu'une procédure d'opposition est engagée, au détriment de la sécurité juridique.
Le présent article apporte une solution à cette difficulté en prévoyant que, par exception, lorsqu'une procédure d'opposition est engagée, le délai de refus d'enregistrement est porté à deux ans au lieu d'un.
Votre commission a adopté l'article 4 sans modification .
Article 5 (art. L. 311-9 et L. 311-9-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Éléments pris en compte pour la délivrance ou le renouvellement d'un titre de séjour
Cet article précise les conditions dans lesquelles le respect par l'étranger des stipulations du contrat d'accueil et d'intégration sont prises en compte par l'autorité administrative pour décider du renouvellement de son titre de séjour.
Le contrat d'accueil et d'intégration (CAI) constitue, depuis sa mise en place par la loi n° 2005-35 du 18 janvier 2005 et son renforcement par la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006, l'un des instruments majeurs de la politique d'accueil de la France à l'égard des primo-arrivants. La loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007 a mis en place un dispositif similaire pour les familles étrangères ayant bénéficié du regroupement familial 61 ( * ) .
Ce contrat, établi par l'office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) 62 ( * ) est signé par l'étranger et le préfet qui a accordé le titre de séjour, pour une durée d'un an, renouvelable. L'étranger s'engage à suivre les formations civique et linguistique organisées gratuitement par l'OFII à son intention. Il peut toutefois être dispensé de la formation linguistique compte tenu des résultats qu'il a obtenus lors du test de connaissance de la langue française.
L'étranger bénéficie par ailleurs gratuitement dans le cadre du CAI d'une session d'information sur la vie en France et d'un bilan de compétence professionnelle.
Le couple étranger qui signe le CAI familial s'engage pour sa part à suivre une formation sur les droits et les devoirs des parents en France, ainsi qu'à respecter l'obligation scolaire.
Depuis la création du dispositif, plus de 500 000 CAI ont été signés en France par des étrangers non communautaires 63 ( * ) , dont 97 736 en 2009 et 103 952 en 2008, pour un budget global en 2009, de 47 millions d'euros.
Il y a lieu de déplorer, compte tenu des efforts engagés par l'État et de l'intérêt, pour l'intégration des étrangers, des formations dispensées que près de 20 % des signataires inscrits à ces séances de formation ne les suivent pas (21,9 % en 2009).
En principe, cet absentéisme devrait pouvoir être sanctionné au moment du renouvellement du titre de séjour, puisque l'article L. 311-9 prévoit qu'à cette occasion, l'autorité administrative tient compte du non respect, manifesté par une volonté caractérisée, par l'étranger, des stipulations du CAI.
Afin de manifester plus clairement ce que peut recouvrir ce non-respect, le Gouvernement a souhaité inscrire dans la loi, au premier paragraphe ( I. ) du présent article qu'il s'agit « notamment des valeurs fondamentales de la République, de l'assiduité de l'étranger et du sérieux de sa participation aux formations civiques et linguistiques, de la réalisation de son bilan de compétences professionnelles et de la session d'information sur la vie en France ». Votre rapporteur observe que cette énumération, à vocation indicative, n'est pas exclusive des autres motifs susceptible de fonder, conformément au droit en vigueur, un refus de renouvellement du titre de séjour.
Le fait, pour l'étranger, d'avoir conclu un CAI et d'en avoir respecté les stipulations est aussi pris en compte par l'administration, lorsqu'elle examine la réalité de l'intégration républicaine de l'étranger en vue de la délivrance d'une carte de résident 64 ( * ) . Ce critère d'appréciation, inscrit au deuxième alinéa de l'article L. 314-2 du CESEDA se cumule avec ceux énumérés au premier alinéa. Craignant cependant une lecture restrictive des deux dispositions, le Gouvernement a prévu au deuxième paragraphe d'indiquer par un « notamment » que l'appréciation de l'intégration républicaine de l'intéressé ne se limitait pas à son respect des stipulations du CAI.
Votre rapporteur ainsi que votre commission ne partagent pas ces craintes : l'articulation logique des dispositions marque bien que le respect des stipulations du CAI n'est qu'un élément parmi d'autres de l'appréciation générale que l'administration doit porter sur l'opportunité de renouveler le titre de séjour de l'étranger. Ils rappellent aussi toutes les réserves que peut inspirer l'ajout de l'adverbe « notamment » dans les textes de loi lorsqu'il est utilisé dans une énumération qui a fonction d'explicitation. Cette dernière doit être exhaustive, sauf à être inutile ou à transférer à l'autorité réglementaire l'appréciation qui revient au législateur.
Votre commission a en conséquence adopté un amendement rédactionnel supprimant le mot : « notamment ».
Constatant que le non-respect des stipulations du CAI ne peut justifier un refus de renouvellement de titre de séjour que lorsque ce contrat est en cours d'exécution ou lors du premier renouvellement consécutif à cette exécution, puisque lors des demandes ultérieures, l'étranger ne peut plus se voir reprocher le respect ou non d'un contrat qui n'est plus en vigueur, votre commission a adopté un amendement apportant cette précision rédactionnelle au texte des articles L. 311-9 et L. 311-9-1 du CESEDA.
Un amendement adopté par les députés en séance publique, avec l'avis favorable de la commission, le Gouvernement s'en remettant à la sagesse de l'Assemblée nationale, a ajouté un paragraphe I. A au présent article, tendant à préciser que la formation civique recouvre aussi un enseignement sur la place de la France en Europe. Tout en s'interrogeant sur la nature législative ou réglementaire de la disposition, votre rapporteur note que d'ores et déjà, l'article L. 311-9 du CESEDA contient des dispositions identiques.
Votre commission a adopté l'article 5 ainsi modifié .
Article 5 bis (art. L. 225-102-1 du code de commerce) - Information sur les mesures prises en faveur de la lutte contre les discriminations et la promotion de la diversité dans le rapport annuel soumis aux assemblées d'actionnaires
Cet article qui résulte d'un amendement du Gouvernement adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale ajoute à la liste des informations contenues dans le rapport annuel soumis aux assemblées d'actionnaires des sociétés concernés, un rapport sur les mesures prises en faveur de la lutte contre les discriminations et la promotion de la diversité.
Cette disposition constitue, pour le Gouvernement, la traduction d'un engagement pris par le Président de la République dans son discours sur l'égalité des chances et la diversité prononcé à Palaiseau le 17 décembre 2008.
Chaque année, le conseil d'administration ou le directoire des sociétés anonymes sont tenus de présenter à l'assemblée générale des actionnaires, dans les six mois de la clôture de l'exercice, un rapport comprenant diverses informations objectives et exhaustives sur l'évolution des affaires, des résultats et la situation financière de l'entreprise 65 ( * ) .
À ces informations relatives à la santé de l'entreprise ont été ajoutées, pour les sociétés cotées, des informations susceptibles d'indiquer aux actionnaires la qualité de la gestion interne ou la façon dont l'entreprise prend en compte certaines considérations civiques ou éthiques : l'article L. 225-102-1 du code de commerce vise ainsi en son cinquième alinéa des informations, dont la liste est fixée par décret en Conseil d'État, sur la manière dont la société prend en compte les conséquences sociales et environnementales de son activité.
Sans créer d'autre contrainte qu'une obligation d'information à la charge des entreprises, le présent article ajoute à cette énumération, les informations relatives à l'action de la société en faveur de la lutte contre les discriminations et de la promotion de la diversité. Sont ainsi visées toutes les formes de discrimination qu'elles soient notamment fondées sur l'origine, sur le sexe ou sur le handicap.
Votre commission a adopté l'article 5 bis sans modification .
* 11 Cf. la décision du Conseil constitutionnel n° 2003-484 du 20 novembre 2003 qui censure d'office une disposition équivalente dans la loi relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité (considérants n° 98 à 101).
* 12 Article 18 du code civil. L'adoption plénière est assimilée à la filiation, mais pas l'adoption simple.
* 13 Article 19-3 du même code.
* 14 Article 21-15 du même code. Une autre procédure très spécifique permet à l'autorité administrative de reconnaître la qualité de français à l'étranger engagé dans les forces armées blessé au cours d'une mission (article 21-14-1).
* 15 Article 21-2 du même code. Le délai de communauté de vie est porté à cinq ans si le couple n'a pas vécu en France de manière ininterrompue pendant plus de trois ans ou si le conjoint français ne peut justifier, pour les années passées hors de France, d'une inscription au registre des Français établis hors de France.
* 16 Article 21-7 du même code.
* 17 Article 21-12 du même code.
* 18 Article 21-13 du même code. La réclamation portée contre un jugement prononçant la perte de la nationalité française pour défaut de possession d'état permet aussi d'acquérir la nationalité française (article 21-14).
* 19 Art. 21-16 et 21-17 du code civil.
* 20 Art. 21-24 du même code. Cet article fait l'objet de modifications à l'article 2 du présent texte.
* 21 Art. 21-23 du même code.
* 22 Art. 21-18 du même code.
* 23 Art. 21-19 du même code pour ces trois conditions.
* 24 Art. 21-20 du même code.
* 25 JO A.N. du 30 septembre 2010, p. 6408.
* 26 En effet, le référentiel utilisé par les services n'est ni défini académiquement ni conforme au référentiel commun européen.
* 27 Rapport n° 2814 (AN - XIII e législature) de M. Thierry Mariani, au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, sur le projet de loi relatif à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité, p.120.
* 28 Peut ainsi être financé par ce biais le passage du diplôme initial de langue française (DILF) ou du diplôme élémentaire en langue française (DELF).
* 29 Le principe de l'entretien individuel est ainsi prévu à l'article 41 du décret n° 93-1362 du 30 décembre 1993 relatif aux déclarations de nationalité, aux décisions de naturalisation, de réintégration, de perte, de déchéance et de retrait de la nationalité française.
* 30 Le délai est porté à cinq ans, lorsque l'étranger, au moment de la déclaration, soit ne justifie pas avoir résidé de manière ininterrompue et régulière pendant au moins trois ans en France à compter du mariage, soit n'est pas en mesure d'apporter la preuve que son conjoint français a été inscrit pendant la durée de leur communauté de vie à l'étranger au registre des Français établis hors de France (article 21-2 du code civil).
* 31 Article 21-4 du code civil.
* 32 Circulaire relative à la procédure d'acquisition de la nationalité française en raison du mariage (n° NOR IMIC0900097C).
* 33 Article 21-28 du code civil.
* 34 Article 21-27 du code civil.
* 35 S'agissant des différents modes d'acquisition ou d'attribution de la nationalité française, cf. l'encadré sous le commentaire de l'article premier.
* 36 L'article 1 er de la Constitution dispose ainsi que « « [La France] assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion ».
* 37 Convention n° 166 du 6 novembre 1997, non ratifiée par la France.
* 38 Il s'agit notamment de la trahison et de l'espionnage, des atteintes aux institutions de la République ou à l'intégrité du territoire et des atteintes à la défense nationale (titre I du quatrième livre du code pénal).
* 39 Ce qui correspond aux infractions définies au chapitre II du titre III du quatrième livre du code pénal : abus d'autorité dirigés contre l'administration (art. 432-1 à 432-3), détention arbitraire (art. 432-4 à 432-6), discrimination (art. 432-7), atteinte à l'inviolabilité du domicile (art. 432-8), atteinte au secret des correspondances (art. 432-9), concussion (art. 432-10), corruption passive et trafic d'influence (art. 432-11), prise illégale d'intérêt (art. 432-12 et 432-13), atteintes à la liberté d'accès et à l'égalité des candidats dans les marchés publics et les délégations de service public (art. 432-14) et soustraction et détournement de biens (art. 432-15 et 432-16).
* 40 CC, n° 96-377 DC du 16 juillet 1996, Loi tendant à renforcer la répression du terrorisme et des atteintes aux personnes dépositaires de l'autorité publique ou chargées d'une mission de service public et comportant des dispositions relatives à la police judiciaire, Rec. p. 87, cons. 20 à 23.
* 41 Considérant que la régularité au regard de la Constitution des termes d'une loi déjà promulguée pouvait être utilement contestée à l'occasion de la soumission au Conseil constitutionnel de dispositions législatives qui la modifient, la complètent ou affectent son domaine (en vertu de la jurisprudence « Nouvelle-Calédonie » qui date de la décision n° 85-187 DC du 25 janvier 1985) le Conseil constitutionnel, après avoir constaté que l'article 25 de la loi qui lui était soumise avait notamment pour objet de limiter le champ d'application de l'article 21 de l'ordonnance du 2 novembre 1945, a décidé d'examiner la conformité à la Constitution de l'ensemble de cet article 21 (décision précitée du 16 juillet 1996, cons. 10)..
* 42 Les exigences constitutionnelles relatives à la procédure pénale s'appliquent en effet non seulement aux peines prononcées par des juridictions répressives, mais aussi à toute sanction ayant le caractère d'une punition, même si le législateur a laissé le soin de la prononcer à une autorité de nature non judiciaire (CC, n° 88-248 DC, 17 janvier 1989, cons. 35 à 42, Rec. p. 18).
* 43 CE, n° 301145, 26 septembre 2007, AJDA 2007.1845.
* 44 Article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
* 45 CE, n° 251299, 18 juin 2003, AJDA 2003. 2110.
* 46 Rapport n° 2814 (AN - XIII e législature) de M. Thierry Mariani, au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, sur le projet de loi relatif à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité, p. 79.
* 47 CJUE, C-135/08, Janko Rottman contre Freistaat Bayern , non encore publié au recueil.
* 48 Cet article est devenu l'article 20 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.
* 49 http://www.elysee.fr/president/root/bank/pdf/president-9399.pdf
* 50 La liste de ces personnes est détaillée au 4° des deux articles qui définissent ces infractions (articles 221-4 et 222-8 du code pénal).
* 51 Article 221-4 du code pénal.
* 52 Article 222-8 du code pénal.
* 53 Vincent Delbos, Magali Sénéchal, Rép. pén. Dalloz , « Outrages »§ 2, n° 12.
* 54 Table ronde tenue devant la commission des lois le 15 décembre 2010 ( http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20101213/lois.html )
* 55 Ibid .
* 56 CE, 28 octobre 1994, n° 123825.
* 57 Article 26-1 du code civil.
* 58 Par exception aux autres déclarations, pour lesquelles le délai de six mois.
* 59 Article 26- 3 du code civil.
* 60 Article 21-4 du code civil.
* 61 Respectivement articles L. 311-9 et L. 311-9-1 du CESEDA.
* 62 L'OFII, créé par le décret n° 2009-331 du 25 mars 2009, exerce les attributions anciennement dévolues à l'agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM) et celles de l'agence pour la cohésion sociale et l'égalité des Chances (ACSE) relatives à la formation linguistique des étrangers.
* 63 Circulaire n° NOR IMIC1000099C du 28 janvier 2010 relative au programme régional d'intégration des populations immigrées.
* 64 Article L. 314-2 du CESEDA.
* 65 Article L. 225-100 du code de commerce.